VORWORT

W ill man das Zentrum von Banda Aceh, eine Provinzhauptstadt an der Nordspitze Sumatras, mit dem Auto passieren, muss man die große Moschee auf einer großzügig angelegten Einbahnstraße umfahren, die sich mit teilweise vier Fahrspuren in einem S um den Komplex schlängelt. Sicher gibt es auch in der indonesischen Straßenverkehrsordnung eine Vorschrift, wonach man Kurven nicht schneiden darf; nur das schert in Aceh niemand. Wie an anderen Stellen auch werden Kurven gnadenlos geschnitten. Wahrscheinlich kommt es niemandem in den Sinn, dass dies regelwidrig sein könnte. Aber weil jeder sich so verhält und damit auf das entsprechende Verhalten eingerichtet ist, gibt es deswegen keine Unfälle.

Das war jedenfalls so lange so, bis ich mich dazu entschlossen hatte, mir nicht nur einen Wagen zuzulegen, sondern ihn auch noch selbst zu lenken. An der S-Kurve angekommen steuerte ich mein Gefährt natürlich elegant entlang einer Fahrspur, was mich auch gleich auf Kollisionskurs mit einem Mopedfahrer brachte. Noch heute bin ich unentschieden, ob ich mich dem Gesetz des Faktischen unterwerfen und Kurven schneiden soll - wie jeder es in Aceh tut - oder nicht.

In jedem Fall ist es nicht mehr so gefährlich für uns alle, denn mittlerweile weiß ich ja, wie „die“ sich verhalten, und fahre entsprechend defensiv. Trotz allem bleibe ich aus acehnesischer Sicht natürlich ein unkalkulierbarer Risikofaktor im Straßenverkehr, denn für sie ist es völlig unvorhersehbar, was ich als Nächstes tun werde. Wenn es so etwas gäbe, hätte ich mir eine Warntafel ins Auto geklebt mit der Aufschrift „Hati-hati, awas supir orang buleh“ („Vorsicht, der Fahrer ist eine Weißnase“). Damit könnte ich „denen“ natürlich nicht erklären, dass ich mich an die Straßenverkehrsordnung halten möchte und was das für meine nächste Lenkbewegung bedeutet. Aber meine indonesi schen Zeitgenossen wären zumindest vorgewarnt. „Minta maaf 1 “, liebe Acehnsen, ich bin kein Verkehrsrowdy, ich kenne nur eure Regel hier nicht.

Eine nette Anekdote vielleicht oder doch etwas, von dem man mehr lernen kann?

Deutschland leistet jährlich mehr als 8 Mrd. EUR Entwicklungshilfe, was knapp 0,4 % des Bruttosozialprodukts entspricht. Ungefähr zwei Drittel dieses Betrages werden als sogenannte echte ² Entwicklungshilfe gewährt - also als Gelder für Vorhaben in Partnerländern. Der ganz überwiegende Teil dieser Mittel wird über Durchführungsorganisationen der deutschen Entwicklungshilfe ausgegeben, indem in Kooperation mit den örtlichen Partnern („Antragstellern“) bestimmte Projekte vor Ort durchgeführt werden. Es liegt auf

¹ „Ich bitte um Entschuldigung“

² D. h. ohne Schuldenerlass, Studienplatzkosten und Kosten für die Aufnahme von Flüchtlingen

der Hand, dass dies einen engen Kontakt zwischen der deutschen Seite (mit zumeist deutschen Projektverantwortlichen) und den Partnern in den Entwicklungsländern notwendig macht.

Mitarbeiter deutscher Entwicklungshilfeorganisationen durchlaufen zur Vorbereitung auf ihre Auslandstätigkeit zumeist ein Vorbereitungstraining bei der V-EZ in Bad Honnef, der von Inwent betriebenen Vorbereitungsstätte für Entwicklungszusammenarbeit. Auch wenn diese Vorbereitung den jeweiligen Mitarbeiter noch nicht zum Experten für das jeweilige Entwicklungsland macht (das Verhalten der Acehnesen im Straßenverkehr zum Beispiel wurde mir dort nicht erläutert), vermittelt sie doch ein ausbaufähiges Grundverständnis der Rahmenbedingungen für die künftige Tätigkeit im Ausland. Dies gilt sowohl für die Fragen des Aufbaus und der Instrumente und Zielsetzungen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wie auch für die politische, soziale, wirtschaftliche und kulturelle Situation in den Partnerländern. Gegebenenfalls kommt eine Sprachausbildung hinzu.

Anders sieht es dagegen auf der anderen Seite, nämlich der unserer Partner vor Ort, aus. Mag man bei den Regierungsstellen in der jeweiligen Hauptstadt, die die Verhandlungen über die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit mit der deutschen Seite führen, noch gewisse Vorstellungen von Deutschland, den Deutschen und deren entwicklungspolitischen Ansätzen haben, hört das Verständnis in der Provinz schnell auf. In Aceh ist zu beobachten, dass den meisten Verantwortungsträgern auf indonesischer Seite auch nach sechs Jahren intensiver Kooperation mit westlichen Organisationen diese Fragen weitgehend ein Rätsel geblieben sein dürften; dies braucht auch nicht zu verwundern, denn man hat es ihnen nie erklärt.

Gerade in der abgelegenen Provinz eines Entwicklungslandes kann man nicht damit rechnen, auf intime Kenner der westlichen Kultur und westlicher Ansichten zu stoßen und schon gar nicht auf die der Deutschen und ihres komplizierten Entwicklungshilfeapparates. So wird die Abkürzung GTZ in Indonesien auch regelmäßig als „Gratis Tetapi Sulit“ gelesen, was wörtlich übersetzt „kostenlos, aber schwierig“ heißt. Das mag lustig klingen, ist es aber nicht, und wir sollten nicht noch stolz darauf sein.

Was aber im Zweifel noch fataler ist, mag der Umstand sein, dass unsere Partner mangels bisheriger Kontakte zu Ausländern bar jeder Vorstellung über deren „Anderssein“ sind. In vielerlei Hinsicht genügt die auffällige helle Hautfarbe als Hati-hati-Schild nicht. Nach 30 Jahren Isolation war für die Acehnesen der „Einfall“ der Tsunamihelfer in erster Linie ein Kulturschock.

Dies gilt aber nicht nur für die Partnerseite. Auch vielen unter den lokalen Projektmitarbeitern bleibt der größere Zusammenhang ihrer Tätigkeit zumeist im Dunkeln. Sie basteln sich ihr eigenes Weltbild über die deutsche Seite zusammen, und zwar aufgrund fragmentarischer Beobachtungen und Erfahrungen und der darauf basierenden Mutmaßungen. Dabei wären sie eigentlich die Botschafter, die den Partnern ein zutreffendes Bild über die Deutschen und das System der deutschen Entwicklungshilfe

vermitteln könnten; und es verblüfft ein wenig, dass man sich der Frage bisher offensichtlich kaum angenommen hat.

Kommunikation ist schon im eigenen Kulturkreis ein schwieriges Geschäft. Aber dort, wo zwei Welten aufeinanderprallen wie im streng muslimischen Aceh, kann misslungene Kommunikation leicht zur Enttäuschung von Erwartungen und Frustrationen auf beiden Seiten führen und damit ganze Projekte zum Scheitern bringen.

Unsere Vorstellung von Recht zum Beispiel - als verbindliche staatliche Regeln, die in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle befolgt werden und die bei Zuwiderhandlung die Chance der zwangsweisen Durchsetzung haben - stimmt nicht mit dem Gesetzesverständnis in Aceh überein. Recht hat hier wenig Verbindlichkeit und gleicht oft mehr einem öffentlichen Aufruf. Deshalb war die Mehrheit des Provinzparlamentes von der Empörung des Westens über eine 2009 verabschiedete Vorschrift offensichtlich völlig überrascht. Sie erlaubt es, Ehebrecher und Ehebrecherin zu steinigen. In Aceh meinte man, die Religion zwinge zu einer solchen Vorschrift. Dass aber wirklich jemals jemand auf Grund dieser Vorschrift gesteinigt wird, glaubte niemand. Sogar diejenigen unter den Parlamentarier, die vielleicht selbst davon bedroht sind, stimmten zu. Anders als bei den Taliban oder im Iran denkt in Aceh niemand daran, die Vorschrift auch zu vollstrecken.

Wie dieser Beschluss jedoch anderswo aufgenommen wird, war den acehnesischen Volksvertretern vermutlich nicht so recht bewusst und die Überraschung über die heftige Reaktion des Westens dann groß. Dabei hätte das Ganze wahrscheinlich vermieden werden können, wenn jemand im Vorfeld in freundlichen Worten unsere Sensibilität in solchen Fragen erörtert und einen anderen Lösungsweg aufzuzeichnen versucht hätte. Nun ist man auf beiden Seiten damit beschäftigt, die Sache wieder auszubügeln. Wie der Fall zeigt, erschweren solche Kommunikationsdefizite das Geschäft und sind dem Fortkommen der deutschen Vorhaben nicht gerade zuträglich.

Gleichzeitig zeigt der Fall sehr eindrücklich, dass wir erst einmal grundsätzlich klären sollten, was wir denn eigentlich meinen, wenn wir in Indonesien (und anderswo) über den Aufbau eines Rechtsstaates reden und Regierungen bei ihrer Gesetzgebung unterstützen (wollen). Es spricht vieles dafür, dass wir auch hier noch erhebliche Kommunikationsdefizite haben.

Juni 2010

Peter Becker

INHALTSVERZEICHNIS

Kurz  übersicht  9

Teil  1 Von der Missionierung zur Entwicklungszusammenarbeit  11

„Was  machen DIE denn hier?“  11

Das  Nord-Süd-Gefälle - Arm und Reich.  12

Das  Entstehen des Entwicklungsbegriffs  15

Historische  Dekaden der Entwicklungspolitik.  17

Truman  -Doktrin - Entwicklung durch höhere Produktion  17

Die  Frühphase der Entwicklungshilfe in den 60er und 70er Jahren  18

Umdenken  - Strukturanpassung Ende der 70er und in den 80er Jahren.  18

Schritte  zur Entwicklungspartnerschaft  19

Millenniumserkl  ärung (ME) und die Millenniumsentwicklungsziele (Millennium Development  

Goals  , MDG)  21

Bilanz  der bisherigen Bemühungen im Rahmen der Entwicklungspolitik.  25

Teil  2 Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit  27

Vorbemerkung   27

Die  multilaterale Entwicklungszusammenarbeit  28

Internationale  Organisationen  28

Europ  äische Union  29

Deutsche  bilaterale Entwicklungszusammenarbeit.  29

Kritik  an der Struktur der deutschen EZ  46

Neue  Formen deutscher Entwicklungszusammenarbeit ausserhalb der technischen, finanziellen und  

personellen  Zusammenarbeit  48

Geberkoordinierung  durch programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung (PGF),  

Korbfinanzierung  und Bugdetfinanzierung  48

Korbfinanzierung  („Basket Financing“)  48

Sektorale  Budgethilfe.  48

Makroprogramme.   49

Teil  3 budaya kita berbeda  51

Der  Kulturbegriff  53

Zur  Sinnhaftigkeit des Kulturbegriffs  53

Unsere  Wahrnehmung - die Abstraktionsleiter  59

„Die“  und Wir - wo liegen die Unterschiede?  61

1.  Extended family -der grundlegende Unterschied?  61

2.  Beziehungsgestaltung.  62

3.  Kommunikation  65

7

4.  Macht - Erfolg - Sicherheit.  67

5.  Feminine/maskuline Kulturen  72

6.  Unsicherheitsvermeidung.  72

7.  Zeitkonzepte  73

8.  Reis und Brot  74

Teil  4 Fallbeispiel  75

Vorbemerkung   75

Der  Beispielfall  76

Wir  wollen ein neues Gesetz ?  77

Die  Krankheitssymptome des Gesundheitswesens  78

Ursachenforschung   82

Literaturverzeichnis.   87

Anhang Reformkonzept  EZ.  89

8

KURZÜBERSICHT

Teil 1 enthält zunächst einen kurzen geschichtlichen Rückblick auf die Umstände, die zu einer Dominanz des Westens und einer Kolonialisierung weiter Teile der Welt durch Europäer und - infolge des spanisch-amerikanischen Krieges - auch die USA führten. Dem folgt eine chronologische Darstellung der verschieden Phasen, die Entwicklungshilfe und -zusammenarbeit seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs durchlaufen haben.

In Teil 2 wird ein Überblick über das System, die Struktur, die Instrumente und die Akteure der deutschen internationalen und bilateralen Entwicklungszusammenarbeit gegeben; ebenso wird auf neuere Finanzierungsformen wie die Budgethilfe und die Korbfinanzierung eingegangen.

Mit diesen beiden Teilen wird die Absicht verfolgt, die wichtigsten Informationen über deutsche und internationale Entwicklungszusammenarbeit zusammenzufassen, damit die deutschen Mitarbeiter sich bei der Aufnahme eines neuen Projektes/Vorhabens, zum Beispiel im Rahmen eines Workshops oder bei gemeinsamen gesellschaftlichen Veranstaltungen, präsentieren können, ohne zuvor alle Informationen erneut selbst recherchieren zu müssen.

Teil 3 beschäftigt sich mit dem Kulturbegriff und der systematischen Einordnung von Kulturunterschieden. Ausgehend von der Überzeugung, dass Generalisierungen und Typisierungen sich verbieten und allgemeine Verhaltensanweisungen für bestimmte Länder oder Regionen oftmals nur bedingt hilfreich sind, wird versucht, eine Methodologie aufzuzeigen, anhand derer sich Kulturunterschiede aufdecken lassen, bevor sie zu Stolpersteinen in der Zusammenarbeit werden können.

In Teil 4 macht mit einer Fallstudie die Probe aufs Exempel und versucht die in Teil 3 erörterten Fragen in den komplexeren Zusammenhang eines Falls aus dem Alltag zu stellen und damit für den Leser besser anschaulich zu machen.

TEIL 1

VON DER MISSIONIERUNG ZUR

ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT

„WAS MACHEN DIE DENN HIER?“

E ntwicklungsländer ³ sind u. a. dadurch definiert, dass der Staat viele der Fürsorgeaufgaben, die ihm nach westlichem Verständnis zukommen, nicht oder nur unzureichend wahrnimmt. Die Menschen sind deshalb noch heute weitgehend auf die Unterstützung durch die Großfamilie - ihre extended family - oder den jeweiligen Klan angewiesen, dem sie zugehören. Mangels zuverlässig funktionierender staatlicher Schutz-und Wohlfahrtseinrichtungen sind Unterstützung und gegenseitiger Beistand selbstverständlich. Wir sind oft über deren Umfang wundert, weil wir diese Aufgabe weitgehend an einen gut funktionierenden (Wohlfahrt-)Staat delegiert haben. ⁴ Das Solidaritätsprinzip endet in diesen kollektivistischen Gesellschaften jedoch zumeist abrupt mit den Familienbanden: Diejenigen, die nicht zur Familie oder zum Klan gehören, werden eher als Konkurrenten im Kampf um beschränkte Ressourcen und - wenn es hart auf hart kommt - sogar als Feinde angesehen; dem Schicksal von Mitgliedern anderer Klans steht man daher eher reserviert gegenüber.

Dies erklärt zumindest in Teilen die Tatsache, dass dieselbe Person, die sich nicht um ein auf der Straße liegendes Unfallopfer kümmert, gleichzeitig aus Fürsorge über Jahre hinweg klaglos erhebliche Teile des eigenen Einkommens für die Ausbildung des Bruders oder der Nichte aufwendet. Humanitäre Hilfe für Menschen, die man überhaupt nicht kennt - der Grundgedanke deutscher Entwicklungspolitik - findet deshalb nicht unbedingt eine Entsprechung in der Vorstellungswelt in den Köpfen unserer örtlichen Partner.

Man sollte deshalb nicht davon ausgehen, dass den ausländischen Partnern die Motive des deutschen Engagements sofort und ohne weitere Erläuterung einsichtig sind. Sofern diese Verständniskluft nicht beseitigt wird, darf man sich nicht wundern, von Regierungsstellen um neue handphones angegangen zu werden, obwohl (nach deutscher Vorstellung) doch sauberes Trinkwasser nötig wäre. Schon um diesem prinzipiellen Missverständnis vorzubeugen, dürfte es nützlich sein, mit den Partnern den größeren Kontext der deutschen Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit zu erörtern.

³ Vgl. Definition des Begriffs “Entwicklungsland” unten, S. 30

⁴ Einzelheiten unten zum Stichwort „Kollektivismus“.

DAS NORD-SÜD-GEFÄLLE - ARM UND REICH

E ine Erörterung zur deutschen Entwicklungshilfe macht natürlich zumindest einen kurzen Gang durch die Vergangenheit erforderlich, denn immer wieder wird die Frage aufgeworfen: „Warum seid ihr reich und wir sind arm?“ Haben nicht Kolonialismus und Überlegenheitsdenken des Westens die Aufteilung der Welt in Arm und Reich herbeigeführt oder zumindest maßgeblich dazu beigetragen? Ist Entwicklungshilfe nicht eine Art Schadensersatz für vergangene Missetaten, auf die man ohnehin Anspruch hat? Warum gebt ihr uns heute nicht Geld und lasst uns selbst machen (Idee der Budgetfinanzierung), anstatt uns erneut eure Vorstellungen aufzuzwingen?

Die Antworten auf solche Fragen zu finden ist schwierig, weil die Ursachen multikausal sind, und wir können natürlich nur einen flüchtigen Blick auf ein paar Ereignisse werfen.

Waren das ottomanische Reich und die muslimische Kultur in Spanien ⁵ (von China gar nicht zu reden ⁶ ) Mitteleuropa bis Ende des 14. Jahrhunderts weit überlegen, so hat das Blatt sich ab dem 15. Jahrhundert zugunsten der Europäer gewendet. 1492 wurde Granada von Ferdinand und Isabella zurückerobert, die Ottomanen vor Wien geschlagen, und China zog sich in die selbstgewählte Isolation zurück. ⁷ Das aufkommende Zeitalter der Aufklärung ging mit erheblichem technischem Fortschritt einher. Die Entwicklung des Schiffstyps Karavelle - eine Kombination aus der schnellen, aber hochseeuntauglichen Galeere des Mittelmeers und der sturmerprobten, aber schlecht steuerbaren Kogge - machte Reisen um die Südspitze Afrikas herum möglich. Kanonen und Schießpulver ermöglichten die Entsendung kleiner, aber trotzdem schlagkräftiger Einheiten, was lange Reisen zuließ. ⁸ Die protestantische Arbeitsmoral, nach der Nichtstun als Sünde angesehen wurde, trug wesentlich zu den technischen Errungenschaften bei und stand im krassen Gegensatz zur muslimischen Welt, die das Tor der Wissenschaft als geschlossen glaubte und körperliche Arbeit eher als Strafe Gottes betrachtete.

Die technische Überlegenheit führte zu einer Monopolisierung der Fernhandelsbeziehungen zugunsten der Europäer und, mit zunehmendem Fortschritt in der Seefahrt, zu Kolonialisierung und Ausbeutung in vielen der heutigen Entwicklungsländer. Die schlimmste Form der Ausbeutung hat wohl Schwarzafrika (neuerdings „Sub Sahara Afrika“, was missverständlich sein dürfte, weil Südafrika nicht dazugehört) durch die Sklaverei erfahren. Man schätzt, dass ihr zwischen 1500 und 1850 zwischen 12 und 20 Mio.

⁵ Karen Armstrom; The Battle For Good; The Random House Publishing Group, New York, 2001, S. 33 ff.

⁶ Gavin Menzies; 1421 The year China discovered the world; Banatam Press; 2003, S. 62 ff.

⁷ Gavin Menzies, a. a. O. (FN 6), S. 83 f.

⁸ Frank Welsh; A History of South Africa, Haper Collins Pulisher, London; 2000, S. 7

Menschen zum Opfer gefallen sind, ⁹ die Sklavenzüge der Araber noch nicht einmal eingerechnet. Der Verlust an Menschen war nicht nur ein Verlust an Arbeitskräften, sondern auch ein Verlust an Intelligenz und darauf basierenden Entwicklungschancen. Andererseits waren in Schwarzafrika bis zum Eintreffen der Europäer sowohl die Schrift als auch das Rad unbekannt. ¹⁰ Dies wird auf die durch die geografische Lage bedingte Isolation zurückgeführt (Wüsten im Norden und Süden, kaum Häfen), die keinen oder nur geringen Kontakt zur Außenwelt zuließ.

Aber auch das Verhalten der Kolonialmächte war höchst unterschiedlich. Für England und Frankreich war die Herrschaft über die Kolonien in erster Linie eine kulturelle Verpflichtung, die aus einer Berufung zur zivilisatorischen Mission entsprang. Lord Lugan hatte die Doktrin vom "doppelten Mandat" formuliert: wirtschaftlicher Nutzen ja, aber vor allem die Verpflichtung, die "farbigen Rassen" auf eine höhere Stufe der Zivilisation zu führen. ¹¹ Dies hat einen beachtlichen Einfluss auf die heutige Entwicklung gehabt. Während Malaysia (und das spätere Singapore) das „Glück“ hatten, seit dem 19. Jahrhundert britische Kolonien zu sein, ¹² verfolgten die Niederlande in Indonesien nur wirtschaftliche Interessen und waren wenig an Bildungs- und Gesundheitsfragen der Bevölkerung interessiert. ¹³ Allein der damit einhergehende Mangel einer einheitlichen Sprache zum Zeitpunkt der Staatsgründung Indonesiens stellt selbst heute noch ein erhebliches Manko dar.

Auch die Ausstiegsstrategien der Kolonialmächte hatten einen nicht unerheblichen Einfluss auf das weitere Schicksal der jeweiligen Region. Während die Briten rechtzeitig versuchten, geeignete Nachfolger aufzubauen, und für die äußere Stabilität der werdenden Staaten sorgten, klammerten die Franzosen sich lange an ihre Kolonien und wurden schließlichzumeist mit militärischen Mitteln - zum Verlassen des Landes gezwungen. Zeit für eine geordnete Übergabe blieb damit kaum, und während man sich in Singapore noch bis 1994 des britischen Privy Councils als Revisionsinstanz bedient hat, ¹⁴ hat man in Vietnam und anderswo das französische Erbe über Bord geworfen. Die Niederlande hatten den Höhepunkt ihrer Macht am Ende des Zweiten Weltkriegs schon längst überschritten. Sie verfügten daher wohl weder über die Kraft noch über einen Plan, das nach der japanischen

⁹ Schätzungen von P. Rinchon, Moreau de Jonnes und Carl Saunders

¹⁰ Fernand Braudel; The History of Civilizations; Penguin Books, New York 1995, S. 124

¹¹ Wolfgang Sachs, Zur Archäologie der Entwicklungsidee, Teil 1, in: Entwicklungspolitischer Informationsdienst des Evangelischen Pressedienstes, 13.1.1989

¹² Unter vielen: Josef Kennedy, History of Malaya, Kyle, Palmer & Co, Garamond, Neudruck 2007

¹³ Fernand Braudel, a. a. O. (FN 10), S. 266; ebenso Colin Brown; A Short History of Indonesia; Allen & Unwin, Crows Nest, 2003, S. 208

¹⁴ The Singapore Legal System, Singapore Academy of Law, www.singaporelaw.sg/ content/ LegalSyst.html#Section7

Okkupation nur notdürftig wiederhergestellte Kolonialregime auf die neue indonesische Regierung in Jakarta zu übertragen. Deren direkter Einfluss blieb deshalb zunächst auch auf die Umgebung von Jakarta beschränkt. Instabilität, kriegerische Auseinandersetzungen und Separationsbestrebungen hemmten die Entwicklung des ressourcenreichen Landes und führten später zu einem unheilvollen Zentralismus unter Suharto.

Ganz anders dagegen das Beispiel China, an dem sich zeigt, wie ein Staat sich trotz der von den Europäern im 19. Jahrhundert aufgezwungenen, nachteiligen Verträge innerhalb von nur 60 Jahren praktisch vom Nullpunkt an aufrappeln kann. Offensichtlich hat es die unter den Mandarinen über Jahrhunderte eingeübte Disziplin in der Bevölkerung, gepaart mit der religiös bedingten Fähigkeit zur klaglosen Hinnahme von Leiden, der kommunistischen Regierung erlaubt, ¹⁵ diesen ökonomischen Gewaltakt mit all seinen grausamen Begleitumständen zu stemmen - eine Entwicklung, die in Indonesien so nie möglich gewesen wäre. Auch in Vietnam hat sich in der Hinsicht Erstaunliches getan. Russland, obwohl nie in kolonialer Abhängigkeit, ist eher das Gegenbeispiel. Und schaut man schließlich auf die Geschichte Japans, ¹⁶ lässt sich wohl kaum abschätzen, wo Indonesien, Laos, Kambodscha und all die anderen heute stünden, hätten die Europäer keinen Fuß auf Asien gesetzt.

Ohne Zweifel hat die Politik des Westens im 20. Jahrhundert zum Beispiel im Nahen Osten, im Iran und im Irak oder in Kambodscha und Vietnam (Kuba sollten wir auch nicht vergessen) nicht gerade dazu beigetragen, dass die Länder in diesen Regionen sich ungestört entwickeln konnten. Ohne Zweifel hat auch der Umstand, dass Schwarzafrika von den Europäern über Jahrhunderte in politischer Vormundschaft gehalten wurde, zu dem Chaos beigetragen, das Regierungen der Nachkolonialzeit in vielen Ländern angerichtet haben. Dennoch: Ein generelles Urteil darüber, ob der Westen nun daran „schuld“ ist, dass es arme und reiche Länder auf dieser Welt gibt, lässt sich so nicht fällen. Zumindest für Staaten wie Deutschland, die kaum oder gar nicht in koloniale Aktivitäten verwickelt waren, böte die Vergangenheit nur schwache Gründe, sich in Entwicklungshilfefragen zu engagieren. Die Gründe müssen also andere sein und im Jetzt liegen: in unserer Werteordnung, die es uns verbietet, tatenlos danebenzustehen, wenn andere im Elend leben. Trotz aller technischen Fragen und politischen Rücksichtnahmen, die die EZ erfordern mag, sollte man diese Zielsetzung nicht aus den Augen verlieren.

¹⁵ Fernand Braudel, a. a. O. (FN 10), S. 204 ff.

¹⁶ Guter Überblick (wenn auch nicht auf dem neuesten Stand) bei Braudel, a. a. O., S. 276 ff.

DAS ENTSTEHEN DES ENTWICKLUNGSBEGRIFFS

D er Entwicklungsbegriff wurde zunächst im kolonialen Diskurs verwendet, etwa im britischen Colonial Development Act 17 . Der Begriff bezog sich dabei ausschließlich auf die wirtschaftliche Nutzung von Ressourcen wie Land, Mineralien oder Holzvorkommen, während die zweite Aufgabe - die gesellschaftliche Entwicklung - mit Begriffen wie "Fortschritt" oder "Wohlfahrt" beschrieben wurde. Nur Ressourcen konnten entwickelt werden, keine Menschen und keine Gesellschaften. Die militärische Unterstützung der europäischen Kolonialmächte durch die USA während des Zweiten Weltkrieges versetzte die Amerikaner in die Lage, nach Kriegsende die Aufgabe der den freien Handel behindernden Kolonialsysteme zu fordern. In diesem Zusammenhang reifte im amerikanischen State Departement die Idee heran, "zivilisatorischen Fortschritt" in "wirtschaftliche Mobilisierung" aufgehen zu lassen; "Entwicklung" wurde dadurch zum Leitbegriff. Damit wurde die These zum Gesetz erhoben, wonach die Höhe der Zivilisation eines Landes sich an der Höhe seiner Produktion ablesen lässt. Kein Grund mehr, den Gegenstandsbereich von "Entwicklung" auf Ressourcen zu beschränken; auch Menschen und ganze Gesellschaften können - ja müssen - fortan als Objekte von Entwicklung begriffen werden. 18

Heute wird der Entwicklungsbegriff in verschiedenen Zusammenhängen unterschiedlich gebraucht. Er ist auch nicht unumstritten, weil er vor allem durch die Konzepte der Geberstaaten und der von ihnen dominierten Einrichtungen, wie der Weltbank und des IWF definiert wird. Aram Ziai ¹⁹ ist deshalb nur einer unter vielen Stimmen, der das ganze Konzept als eurozentrisch, autoritär und entpolitisierend wirkend kritisieren. Für den hier in Rede stehenden Zweck kommt es jedoch gerade auf die Sicht der Geberländer an, weshalb für den Moment auf eine Definition von Kevenhörster und van den Boom ²⁰ zurückgegriffen werden, die wohl die momentane Position der Geberseite am besten widerspiegelt. Danach ist Entwicklung ein normativer Begriff, der Vorstellungen von der gewünschten Richtung des gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Wandels bündelt und auf theoretischen Annahmen über die Ursachen von Unterentwicklung und typische Ablaufmuster sozioökonomischer Transformation beruht.

Im Hinblick auf die Ursachen der Unterentwicklung hatten sich zunächst im Groben zwei Richtungen herausgebildet, die unter den Stichworten „Tradition der Dependenzansätze“

¹⁷ Inkraft getreten am 19.11.1029, aufgehoben am 19.11.1998

¹⁸ Wolfgang Sachs, a. a. O. (FN 11)

¹⁹ Aram Ziai; Zur Kritik des Entwicklungsdiskurses, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 10/2010, S. 23-29

²⁰ Paul Kevenhörster/ Dirk van den Boom: „Entwicklungspolitik“, Wiesbaden, 2009, S. 19

und als „Tradition der Modernisierungsansätze“ bekannt geworden sind. Beide Ansätze ähneln sich darin, dass sie sich am Entwicklungsmodell der Industrieländer/Geberstaaten orientieren und dementsprechend Entwicklung in erster Linie als einen ökonomischen Prozess verstehen. Die Ansätze unterscheiden sich aber darin, dass die Dependenztheorien für die mangelnde Entwicklung äußere Einflüsse verantwortlich machen, während die Modernisierungstheorie die Ursachen hierfür auf Umstände innerhalb der Entwicklungsländer zurückführt ²¹ . So wurden als Begründung für Unterentwicklung häufig endogene Ursachen der Gesellschaften in den Entwicklungsländer angeführt, wie beispielsweise eine entwicklungsresistente, traditionsorientierte Kultur und Werteordnung und ein starkes Bevölkerungswachstum, welches das ökonomische Wachstum bei weitem übersteigt.

Die Dependenztheorie, die in den 1960er Jahren in Lateinamerika entstand, war zum großen Teil marxistisch geprägt ²² . Sie sah den Kolonialismus, und in seinen Nachwehen einen Weltmarkt, auf dem Entwicklungsländer vorwiegend als Rohstofflieferanten dienten, als Grund für deren Zurückbleiben in der Entwicklung an und ging davon aus, dass die Industrienationen die Entwicklungsländer in einer künstlichen strukturellen Abhängigkeit zu sich halten ²³ . Nicht nur durch den Niedergang des kommunistischen Lagers Ende der 1980er, sondern auch, weil der Wirtschaftsboom in verschiedenen asiatischen Staaten nicht erklärt werden konnte, hat dieser Ansatz heute seine Bedeutung verloren.

Modernisierungstheorien entstanden in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg und stellten bis in die 1970er Jahre das vorherrschende Paradigma der Entwicklungstheorie dar. Als ihre Wurzeln gelten die von Max Weber 1905 in „Protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus“ ²⁴ entwickelten Ideen. Auf ihre Umsetzung wird im Folgenden näher eingegangen.

²¹ Uwe Anders „Entwicklungspolitik/-hilfe“, in: Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch Internationale Politik, 9. völlig überarbeitete Auflage, Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2004, S. 85-95

²² vgl. Kevenhörster/ van den Bloom, a.a.O. (FN 20) S. 20

²³ Uwe Andersen meinte: „Entwicklung der Industrieländer und Unterentwicklung der Entwicklungsländer seien nur zwei Seiten derselben Medaille“ a.a.O. (FN 21) S 87

²⁴ Max Weber, 1920-1921: Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie erscheinen in drei Bänden, Band 1: Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, Die protestantischen Sekten und der Geist des Kapitalismus sowie, Tübingen 1920, 9. Auflage, 1988

HISTORISCHE DEKADEN DER ENTWICKLUNGSPOLITIK

TRUMAN-DOKTRIN - ENTWICKLUNG DURCH HÖHERE PRODUKTION

U S-Präsident Harry S. Truman war es, der in seiner Regierungserklärung am 20. Januar 1949 den heutigen Begriff Entwicklungsländer prägte und die Vorstellung ins Leben rief, diese Länder könnten in einer wirtschaftlichen Aufholjagd Wohlstand und Frieden erlangen. Entwicklung und "zivilisatorischer Fortschritt" wurden, entsprechend der zuvor genannten These, gleichgesetzt mit gesteigerter Produktion. Im Juli 1949 entsandte die Weltbank daraufhin eine erste Beratermission nach Kolumbien, die zu einem richtungweisenden Schluss kam:

"Kurzatmige und sporadische Anstrengungen können das Gesamtbild kaum verbessern. Nur durch eine umfassende Inangriffnahme der gesamten Ökonomie zusammen mit den Sektoren Erziehung, Gesundheit, Wohnen, Ernährung kann der Teufelskreis [der Armut] entscheidend gebrochen werden."

Eine deutliche und nachhaltige Erhöhung der Produktion verlangte aber nicht nur verbesserte Produktions- und Anbaumethoden und Know-how, sondern setzte vielmehr auch eine Anpassung der Gesellschaft und damit einen generellen Wandel in deren Werten und Anschauungen voraus. Welten prallten aufeinander, wie sie verschiedener kaum sein konnten. Dies war die Geburtsstunde von Entwicklungshilfeagenturen und der dazugehörigen Administration, die seitdem auf alle möglichen Aspekte des Lebens der Entwicklungsländer mehr oder minder erfolgreich Einfluss zu nehmen versuchen. Entwicklungshilfe war dabei zunächst von den mechanistischen Modellvorstellungen der Planer geprägt; den Gewohnheiten, Hierarchien oder Weltauffassungen und dem sozialkulturellen Gewebe einer Gesellschaft wurde wenig Beachtung geschenkt. Kritische Stimmen tragen vor, man habe überall die gleichen Blaupausen für institutionelle Veränderung angewendet, an deren Umrissen meist das US-amerikanische Vorbild abzulesen war. Nichts sollte da mehr in Jahrhunderten reifen wie in den kolonialen Zeiten, sondern die Entwicklung ganzer Gesellschaften sei zu einer Ingenieursaufgabe geworden, die sich, wenn schon nicht in einigen Jahren, so doch in ein paar Jahrzehnten erledigen lasse. ²⁵ Wir werden uns später noch etwas ausführlicher mit dieser universalistischen Denkweise auseinandersetzen. 26

²⁵ Wolfgang Sachs, a. a. O. (FN 11)

²⁶ Siehe unten Teil 3, S. 62

DIE FRÜHPHASE DER ENTWICKLUNGSHILFE IN DEN 60ER UND 70ER

JAHREN

I n den späten sechziger Jahren wurde jedoch zunehmend klar, dass die ursprünglichen Vorstellungen von Entwicklung als schlichter Nachbau des westlichen Systems und die darauf basierenden Entwicklungspläne sich nicht verwirklichen ließen. Man kam auch in Expertenkreisen zu der Erkenntnis, dass es mit hohen Wachstumsraten alleine nicht getan war. Armut vermehrte sich gerade im Schatten von Reichtum, die Arbeitslosigkeit zeigte sich wachstumsresistent und der Ernährungslage war mit dem technischen Fortschritt allein nicht Herr zu werden. Der Ansatz, ökonomischen und sozialen Fortschritt weitgehend gleichzusetzen, war anscheinend nicht aufgegangen. So musste auch Robert McNamara als damaliger Präsident der Weltbank 1973 resümieren:

"Trotz eines Jahrzehnts eines beispiellosen Anstiegs des Bruttosozialprodukts haben die ärmsten Teile der Bevölkerung davon relativ wenig Nutzen gehabt. Hauptsächlich die oberen 40 % haben davon profitiert."

Und weiter:

„Wir sollten danach streben, absolute Armut bis zum Ende dieses Jahrhunderts auszurotten. Das heißt praktisch, Unterernährung und Analphabetentum zu beseitigen, Kindersterblichkeit zu vermindern und die Lebenserwartung auf das Niveau der entwickelten Welt zu heben."

In den Mittelpunkt rückten deshalb Programme der Armutsbekämpfung, zur Unterstützung von Kleinbauern und der ländlichen Entwicklung. Damit wurde die grundsätzliche Logik der Truman-Idee aber nicht aufgegeben, sondern nur der Bereich von Entwicklungshilfe erweitert. Arbeitslosigkeit, Ungleichheit, Armutsbeseitigung, Grundbedürfnisse, Frauen und schließlich die Umwelt gerieten in den Fokus der Aufmerksamkeit und man versuchte diesen (oft aus westlicher Sicht definierten) Problemen mit speziellen "Strategien" zu begegnen. Spötter sagen, Entwicklungshilfe sei seitdem zum Selbstläufer und zum „Entwicklungsgeschäft“ geworden: Während auf der einen Seite fortwährend neue Krisenlagen erzeugt würden, sprießten auf der anderen Seite immer neue Strategien zu ihrer Bewältigung.

UMDENKEN - STRUKTURANPASSUNG ENDE DER 70ER UND IN DEN

80ER JAHREN

1980 betrug die Verschuldung von ca. 160 Entwicklungsländern rund 2,1 Billionen US-Dollar und drängte die Volkswirtschaften dieser Länder zunehmend in die Schuldenfalle. Deshalb wurden erste Ansätze zur Schuldenreduzierung durch die Bretton-Woods-

Institutionen ²⁷ entwickelt. Diese Überlegungen führten in den 1980er und 1990er Jahren zu den sogenannten Strukturanpassungsprogrammen des IWF, bei denen weitere Kredite oder Entschuldungen von der Erfüllung strenger Auflagen (Konditionalitäten) abhängig gemacht wurden. Ziel war, eine makroökonomische Stabilität und Währungsstabilität durch Kürzung von Staatsausgaben, Liberalisierungen im Finanzsektor und Privatisierung von Staatsbetrieben zu erreichen. Diese Programme waren politisch äußerst umstritten, weil sie den Regierungen in den Schuldnerstaaten und - soweit vorhanden - auch den demokratisch gewählten Parlamenten das Heft des Handelns praktisch aus der Hand nahmen. Die Fremdbestimmung des Regierungshandelns kratzte nicht nur an den Grundfesten staatlicher Souveränität, auch die Wirkungen waren eher fragwürdig. Die Hauptkritik an diesen Programmen war die Vernachlässigung der sozialen, ökologischen und kulturellen Aspekte der Nehmerländer. Oft wurde mit den Programmen auch das Gegenteil erreicht. Ein schönes Beispiel dafür ist Indonesien, das im August 1997 in den Strudel der Asien-Finanzkrise gerissen wurde. Zwei Rettungspakete des IMF vom Oktober 1997 und Januar 1998 trugen nicht unmaßgeblich dazu bei, dass der Wert der Rupia (IDR) von 2.400 IDR pro Dollar Mitte 1997 auf 17.500 IDR im März 1998 fiel. Da die meisten Investitionen in Indonesien mit vormals zinsgünstigen Dollarkrediten finanziert wurden, die Refinanzierung naturgemäß aber in Rupia erfolgt, führte der Währungsverfall schnell zum Kollaps. Obwohl das Problem also nicht in überzogenen Staatsausgaben zu suchen war, wurde Indonesien vom IWF zu drastischen Einschnitten im Staatshaushalt gezwungen, ²⁸ die das Problem nicht nur verschärften, sondern letztlich zum Sturz der Regierung Soharto beitrugen (was man bedauern mag oder auch nicht).

SCHRITTE ZUR ENTWICKLUNGSPARTNERSCHAFT

Die HIPC-Entschuldungsinitiativen und Armutsbekämpfungsstrategien (ab 1996)

Wie immer mehr deutlich wurde, lag der wirtschaftliche Hintergrund der Verschuldung vieler Entwicklungsländer nicht originär in laxem Haushaltsmanagement oder überzogenen Staatsausgaben, sondern in einer zunehmenden Verschlechterung der Bedingungen für den Außenhandel.

²⁷ Dazu zählen der IMF und die Weltbank, die bereits 1944 im amerikanischen Bretton Woods gegründet wurde, mit der ursprünglichen Absicht, den Wiedeaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg zu finanzieren.

²⁸ Collin Brown; A short history of Indonesia: the unlikely nation? ; Allen & Unwin, 2003, S. 226 ff. m. w. N.

Nach der sogenannten Prebisch/Singer-These ²⁹ führen niedrige Einkommenselastizität bei der Nachfrage nach Primärgütern und hohe Einkommenselastizität bei der Nachfrage nach Industriegütern zu Einkommensüberschüssen in Industrieländern und zu einer starken Abhängigkeit der Entwicklungsländer aufgrund stark schwankender Exporterlöse ihrer Primärgüter. Oder einfacher gewendet: Aufgrund der unterschiedlichen

Verhandlungsmacht bleiben die Kreditraten für importierte Kaffeeverarbeitungsmaschinen gleich, auch wenn der Exportpreis für Kaffee sinkt.

Dies führte 1996 auf Anregung der G 7, der Weltbank und des IWF zur sogenannten HIPC-Initiative (HIPC = heavily indebted poor countries), mit der eine Entschuldung hochverschuldeter armer Länder erreicht werden sollte. Auf dem G-7-Gipfel in Köln 1999 wurde die Entschuldungsinitiative auf Betreiben der deutschen Bundesregierung erweitert (HIPC II). Ziel der Initiative ist es, die Verschuldung der betroffenen Länder auf ein wirtschaftlich erträgliches Niveau zu senken. Dabei soll natürlich vermieden werden, dass die Länder über kurz oder lang wieder in die gleiche Situation geraten. Gleichzeitig soll der Schuldenerlass zu einer Verbesserung der Lebensverhältnisse im Schuldnerstaat führen. Für die Teilnahme an der Initiative gelten daher feste Abläufe und Regeln, sogenannte Konditionen. Hauptvoraussetzungen für Verhandlungen über einen Schuldenerlass sind die Vorlage einer nationalen Armutsbekämpfungsstrategie (PRSP) und eine Vereinbarung mit dem IWF über ein makroökonomisches Programm. Damit soll erreicht werden, dass zusätzlicher Spielraum für Ausgaben zur Armutsbekämpfung und für Investitionen entsteht. Länder, die von einer Entschuldung profitieren, sollen die frei werdenden Mittel bei der Umsetzung wirtschaftlicher und sozialer Reformen einsetzen.

Der PRSP-Prozess - Nehmerländer entwickeln ihre Konzepte

Im Mittelpunkt der Entschuldungsinitiative stehen die schon erwählten PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers), also Strategiepapiere zur Armutsminderung. Der neue Ansatz zur Armutsbekämpfung wurde im Herbst 1999 auf der gemeinsamen Jahrestagung des IWF und der Weltbank vorgestellt. Nach den schon angedeuteten Fehlschlägen der bis dahin stark an Gebervorgaben orientierten Entwicklungshilfepolitik sollten die

Entwicklungsländer nun in Eigenverantwortung Strategien zur Armutsbekämpfung entwickeln, unter Beteiligung ihrer gesellschaftlichen Gruppen (unter anderem Parteien und Parlamente, Gewerkschaften, Unternehmerverbände und Kirchen,

Nichtregierungsorganisationen und Genossenschaften, Verbände und Basisgruppen).

Die PRSP sind jedoch mehr als nur interne Strategiepapiere. Als operatives Instrument werden sie zwischenzeitlich hinsichtlich vieler Aspekte von IWF und Weltbank sowie vieler bilateraler Geber verwendet. Die Strategiepapiere zur Armutsreduzierung bilden die bereits erwähnte Hauptvoraussetzung für den weitgehenden Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative. Zum anderen müssen im Rahmen der Zusammenarbeit mit IWF und Weltbank alle

²⁹ Raúl Prebisch, The Economic Development of Latin America and its Principal Problems, (1949), und Hans Wolfgang Singer, Postwar Price Relation Between Underdeveloped and Industrialized Countries, (1950).