Inhalt

1.  Instrumente der Umweltpolitik  2

2.  Funktionsweise des EU-Emissionshandelssystems  4

3.  Bisherige Entwicklung des Handelssystems  7

4.  Einbindung des Transportsektors in den Emissionshandel  8

5.  Versteigerung oder kostenlose Zuteilung?  11

5.1  Nachteile einer Versteigerungslösung gegenüber einer kostenlosen Zuteilung  12

5.2  Vorteile einer Versteigerungslösung gegenüber einer kostenlosen Zuteilung  13

5.3  Wohlfahrtsanalyse von Versteigerungslösungen  14

6.  Clean Development Mechanism (CDM)  17

7.  Emissionshandel Co.  20

7.1  Kombination von Emissionshandel und Förderung regenerativer Energien  20

7.2  Emissionshandel und andere Instrumente der Umweltpolitik  21

8.  Systematisches Versagen des Emissionshandels  22

8.1  Emissionsreduktion innerhalb der EU  23

8.2  Versagen des global lückenhaften Emissionshandels  24

9.  Bewertung und Weiterentwicklung des Emissionshandels  26

10.  Literaturverzeichnis  28

Abk  ürzungsverzeichnis  

AAU  Assigned Amount Units ERU Emission Reduction Units  

CDM  Clean Development Mechanism EUA European Union Allowances  

CER  Certified Emission Reductions JI Joint Implementation  

EE  Erneuerbare Energien MAC Marginal Abatement Costs  

EEG  Erneuerbare Energien Gesetz ZEW Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung  

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1. Instrumente der Umweltpolitik

Viele Wege zur Erreichung umweltpolitischer Ziele sind denkbar. Man unterscheidet hier grob nicht fiskalische Instrumente (z.B. Verbote), öffentliche Ausgaben (z.B. Finanzierungen), öffentliche Einnahmen (z.B. Steuern) und parastaatliche Instrumente (z.B. Freiwillige Maßnahmen) (vgl. HAAS, 2007, 29). Das Verlangsamen der globalen Erwärmung auf ein „vertretbares“ Maß von unter 2°C bis 2050 (vgl. SINN, 2009, 408) könnte auch durch andere Mittel als den Emissionshandel angegangen werden, doch steht dieser hier im Fokus.

Umweltpolitische Instrumente können aus verschiedenen Blickwinkeln bewertet werden. Sicherlich von besonderer Bedeutung sind ökologische Wirksamkeit und ökonomische Effizienz, weiterhin sind politische Durchsetzbarkeit, Informationsvoraussetzungen, Praktikabilität und Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen (vgl. HAAS, 2007, 34). Ökologische Wirksamkeit meint, dass ein messbarer Effekt (bspw. Emissionsrückgang) bewirkt werden kann. Messungen von CO 2 Emissionen sind zwar möglich und bspw. für Deutschland sind in den letzten Jahren Reduktionen zu beobachten (s. Fig 1). Diese sind allerdings nicht monokausal. Sich überlagernde Einflussfaktoren auf Figur 1: Entwicklung der CO 2 -Emissionen Deutschlands die Emissionen können u.a. die oft

Ausbau der Erneuerbaren Energien (EE) Quelle: KEMFERT, 2009, 170 als auch der Einbruch der Weltkonjunktur (vgl. ABBOUD, 2009) und dessen Niederschlag in geringeren EU-Emissionen Anfang 2009 hinzuziehen. Reduktionserfolge, die speziell durch den Emissionshandel verursacht wurden, sind (noch) nicht festzustellen. Professor Sinn klärt auf, dass sich diese erst dann einstellen können, wenn aus den regionalen Handelssystem ein einziges globales System erwachsen ist (s. Punkt 8).

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Um ökologische Ziele zu erreichen gelten z.B. Verbote, Verbrauchssteuern oder Subventionsabbau als sehr gut geeignet (vgl. Haas, 2007, 34f). Der Emissionshandel dagegen wird als ökonomisch sehr effizient erachtet, wenn auch nicht als der beste Weg zur Erreichung ökologischer Ziele. Jedoch muss hier in die Wechselwirkungen der globalisierten Wirtschaft mit dem globalen Problem der Treibhausgase eingegriffen werden. Bei der Größe dieser Aufgabe gewinnt wohl die ökonomische Effizienz sehr viel Gewicht neben der ökologischen Wirksamkeit.

Die EU-Kommission geht davon aus, dass durch den Emissionshandel jährliche Einsparungen von 3,9 bis 3,1 Mrd. € im Vergleich zu anderen Lösungen möglich sind (EU Kommission, 2005, 6). Ein Grund hierfür ist, dass es Emittenten frei steht, den kostengünstigsten Weg der Emissionsvermeidung selbst zu finden (vgl. KEMFERT, 2005, 1). Hierbei werden im optimalen Fall „Minderungsmaßnahmen in der Reihenfolge ihrer spezifischen CO 2 -Vermeidungskosten“ (MAIER, 2008, 57) durchgeführt, die günstigsten und wirksamsten Maßnahmen werden also zuerst umgesetzt. Steuern können diesen Prozess kaum induzieren, denn für nationalstaatliche Institutionen ist es beinahe unmöglich die korrekten Steuersätze zu antizipieren. Zu hohe Steuersätze können die Produktion bestimmter Güter unwirtschaftlich machen und zu geringe Steuersätze können ökologische Ziele wie eine Emissionsreduktion verfehlen (vgl. MAIER, 2008, 57). Auch der Aspekt der politischen Durchsetzbarkeit darf nicht vernachlässigt werden, denn die Errichtung und die Weiterentwicklung des Emissionshandels spiegeln geradezu das aktuelle Spannungsfeld zwischen Ökonomie und Ökologie wieder, in dem dieser einer ernsten Bewährungsprobe unterliegt. Aktuelle Ereignisse finden sich als Belege hierfür:  In Australien sollte ursprünglich 2009 ein Emissionshandel eingeführt werden. Die aktuelle Weltwirtschaftskrise war der Regierung jedoch Anlass, die Einführung auf voraussichtlich 2011 zu verschieben (vgl. GAMMELIN & WÄLTERLIN, 2009, 8).  In Europa besteht Uneinigkeit über nationale Ausgaben für den Klimaschutz. Mit Blick auf die Klimakonferenz im Dezember 2009 (vgl. UN, 2009) blockiert derzeit v.a. Polen eine gemeinsame europäische Erklärung (vgl. BAUCHMÜLLER & GAMMELIN, 2009, 7).

 In den USA soll 2012 ein Emissionshandel eingeführt werden, allerdings bleibt eine endgültige politische Entscheidung im Dezember 2009 abzuwarten (vgl. KLÜVER, 2009, 7).

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Mit dem Kriterium der Informationsvoraussetzungen ist gemeint, dass die Umweltrelevanz produktiven, mobilen und konsumtiven Handelns deutlich wird (vgl. HAAS, 2007, 35). Aktuell werden nicht alle CO 2 -Emittenten in den Emissionshandel einbezogen. Bisher nicht regulierte Sektoren (Verkehr, Haushalte) erscheinen noch zu heterogen und schwierig zu fassen, allerdings steht die teilweise Einbindung dieser Sektoren bevor (s. Punkt 4). Bisher werden für diese Sektoren andere umweltpolitische Instrumente eingesetzt, wie bspw. die Ökosteuer oder das Erneuerbare Energien Gesetz in Deutschland. Praktikabilität und Verwaltungsaufwand sind Kriterien, die ähnlich der ökonomischen Effizienz auf die Kosten einer Umweltmaßnahme deuten. Verschlingt das Betreiben einer Maßnahme verhältnismäßig viele Finanzmittel aus Abgaben oder Steuern, werden damit gleichzeitig wichtige Anreize zu einer Produktions-/Verhaltensänderung sowie kompensatorische Aktivitäten verhindert, die ökologischen Ziele können dessen ungeachtet erreicht werden (vgl. HAAS, 2007, 35).

2. Funktionsweise des EU-Emissionshandelssystems

Die Europäische Kommission nennt sechs Grundprinzipien, auf denen der europäische Emissionshandel beruht:

Mit „cap and trade“ ist gemeint, dass eine Gesamtmenge erlaubter Emissionen von der EU-Kommission für mehrjährige Perioden festgelegt wird und Abweichungen der tatsächlichen Emissionen von den Emissionsberechtigungen, die einzelnen Anlagen zugeteilt wurden, auf einem Markt gehandelt werden.

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Figur 2 zeigt eine Gegenüberstellung von Anlagen, deren tatsächliche Emissionen in 2008 von den zugeteilten Emissionsberechtigungen abwichen. Besteht ein Mangel an Zertifikaten (VET>ZM), können die einzelnen Unternehmen der Branchen als Käufer auf den Markt treten und umgekehrt. Einige Branchen sind hier zweifach aufgeführt, weil einzelne Anlagen unterschiedlich hohe Emissionen erzeugen.

Figur 2: Potentielles Angebot und potentielle Nachfrage nach Emissionszertifikaten in den

Branchen in 2008.

Zuteilungsmengen

Da die erste Phase des Emissionshandels (2005-2007) eher als eine Art „Lernphase“ konzipiert war (vgl. KEMFERT, 2009, 172) beschränkte man sich auf relativ wenige Großanlagen. Auch aktuell besteht weiterhin diese Zweiteilung von reguliertem Sektor (Industrieanlagen) und nicht-reguliertem Sektor (Verkehr, Haushalte). Allerdings wurden in der ersten Phase EU-weit bereits 11500 Anlagen erfasst, die „45% der CO 2 -Emissionen

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bzw. 30% der Treibhausgase in der EU“ (EU Kommission, 2005, 7) verursachten. Vorwiegend werden Anlagen der „Strom- und Wärmeerzeugung […], Verbrennungsanlagen, Erdölraffinerien, Koksöfen, Eisen- und Stahlwerke sowie Anlagen der Zement-, Glas-, Kalk-, Ziegel-, Keramik-, Zellstoff- und Papierindustrie“ (EU-Kommission, 2005, 7) reguliert.

Nicht alle Treibhausgase wurden zu Beginn aufgenommen, lediglich das relativ leicht messbare CO 2 , da es aus der Verbrennung fossiler Brennstoffe resultiert und diese vielerorts bereits steuerlich erfasst werden (vgl. KEMFERT, 2005, 4). Mit der Recheneinheit CO 2 -Äquivalente können später andere Treibhausgase in das Handelssystem integriert werden. Eine Tonne Methan bspw. kommt einem Ausstoß von 23 Tonnen CO ² gleich (HAAS, 2007, 64) und würde den Besitz von 23 statt nur einem Emissionszertifikat voraussetzen.

Die Sanktionsmechanismen des Handelssystems scheinen relativ streng ausgelegt zu sein. Liegen gegen Ende einer Handelsperiode nicht alle benötigten Zertifikate vor, so muss zum einen für jedes fehlende eine Strafzahlung von 100 Euro erfolgen und zudem die Vorlage der fehlenden Zertifikate im nächsten Jahr nachgeholt werden, zum anderen werden die sanktionierten Unternehmen öffentlich bekanntgegeben (vgl. EU Kommission, 2005, 12). Bisher kam es allerdings noch nicht zu einem Sanktionsfall (vgl. SINN, 2009, 86). Ursachen hierfür sind jedoch eher in den Anfangsproblemen der ersten Phase zu finden, als in der abschreckenden Wirkung der Sanktionen. Clean Development Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI) sind Regelungen des Kyoto-Protokolls, die letztlich eine weltweite Diffusion von „grünen“ Technologien bewirken sollen. Sie werden separat unter Punkt 6 behandelt.

Die Zuteilung der Zertifikate erfolgt derzeit größtenteils kostenlos (95% gratis in 2005-2007, 90% gratis in 2008-2012) (vgl. KEMFERT, 2005, 5). Künftig werden jedoch verstärkt Auktionen stattfinden - eine genauere Betrachtung der Zuteilungsverfahren erfolgt unter Punkt 5.

Zertifikate können auch mit Währungen verglichen werden, denn jedem Zertifikat steht der Wert einer Tonne CO 2 pro Handelsperiode gegenüber. Es gibt verschiedene Zertifikatwährungen, die zumindest im EU Emissionshandel alle im Verhältnis 1:1 getauscht werden können, jedoch aus verschiedenen Quellen stammen und bestimmten

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Regelungen unterliegen. Im europäischen Emissionshandel sind die Zertifikate EUA, CER und ERU im Umlauf (s. Fig.3). EUAs sind die Standardzertifikate, die Unternehmen erhalten/ersteigern und untereinander handeln können. CERs stammen aus außereuropäischen Klimaprojekten, die unter den Clean Development Mechanism (CDM) fallen und ERUs stammen aus Joint Implemantation (JI) Projekten (EU Kommission, 2005, 17). Figur 3: Verschiedene Zertifikatwährungen

3. Bisherige Entwicklung des Handelssystems

Die größte Schwierigkeit des Handelssystems ist eine angemessene Abschätzung der Emissionsobergrenze („cap“). Dies zeigte sich deutlich gegen Ende der ersten Phase (2005-2007), als die Zertifikatpreise verfielen und zahlreiche Emissionszertifikate ungenutzt übrig blieben (s. Figur 4). Neben einer Überausstattung kann allerdings auch eine übereifrige Modernisierung erfasster Anlagen (starker Nachfragerückgang) zu Beginn der ersten Periode diesen Preisverfall bewirkt haben, denn die Auswirkungen von Vermeidungstechnologien sind träge und spiegeln sich nicht sofort im Preis wieder (vgl. SINN, 2009, 97).

Figur 4: Preisentwicklung bei der European Union Allowance (EUA)

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