Inhaltsverzeichnis

Abstract   3

1.  Einleitung  4

2.  Begriffsbestimmungen  5

2.1  Definition des Begriffes Krisenprävention  5

2.2  Good Governance aus der Sicht ausgewählter Organisationen  7

Die  Weltbank  7

Vereinte  Nationen  7

BMZ  und GTZ  8

OECD  und DAC  9

3.  Die Kernelemente von Good Governance als Krisenprävention  10

3.1  Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit  10

3.2  Die Förderung der Menschenrechte  11

3.3  Demokratieförderung  14

3.4  Antikorruption und Transparenz  18

4.  Fazit  23

Literaturverzeichnis   24

Abk  ürzungsverzeichnis  29

2

Abstract

Gewalt, schwere Menschenrechtsverletzungen und humanitäre Katastrophen gehören in vielen Teilen der Erde noch immer zum Alltag. Sie bedeuten großes Leid für die Bevölkerung - undgefährden den Frieden in der Staatengemeinschaft. Krisen sollten deshalb gar nicht erst ausbrechen. Ein effizientes und nachhaltiges Konzept, sie zu verhindern, ist Good Gover- nance.Die „gute Regierungsführung“ baut auf vier Grundpfeilern, die ineinander greifen: Rechtsstaatlichkeit als Voraussetzung für Demokratie und sozialen Frieden, Förderung der Menschenrechte als Grundlage für ein stabiles und sicheres Zusammenleben, Demokratie als das Kernelement erfolgreicher Krisenprävention sowie Antikorruption und Transparenz, die dazu beitragen, Armut zu reduzieren. Konkrete Beispiele der Implementierung sowie die Standpunkte der Bundesregierung vermitteln einen tieferen Einblick in die Thematik. Zudem werden Probleme aufgezeigt, die bei der Implementierung des Good Governance-Konzeptes in den vier Bereichen entstehen können.

3

1. Einleitung

Die Entwicklungs- und Außenpolitik sieht sich einer hohen Anzahl von Krisen gegenüber, die durch den Zerfall gesellschaftlicher Strukturen Eskalationspotential besitzen und den Frieden in der Staatengemeinschaft gefährden. Daher ist Krisenprävention ein wichtiger Bestandteil einer vernünftigen Politik, da ein reaktiv-kurativer Umgang mit Konflikten inhuman, ineffizient und, ökonomisch betrachtet, kostenintensiver ist. Um eine effektive Krisenprävention leisten zu können, muss eine kohärente Zusammenarbeit zwischen staatlichen und zivilen Akteuren sowie internationalen Organisationen koordiniert werden (vgl. Debiel u.a. 1999: S. 2f). Die Vorstellung, dass sich allein durch Wirtschaftswachstum Armut abschaffen lässt und sich durch die Zielsetzungen des Washington Consensus ausreichend gesellschaftliche Wohlfahrt generieren ließe, haben sich als ungeeignet erwiesen. Die Strategie von „Weniger Staat ist mehr“ ist gescheitert (vgl. Klemp/Poeschke 2005: S. 2). Es besteht mittlerweile große Übereinstimmung darüber, dass eine gute Regierungsführung der einzige nachhaltige Weg ist, Probleme in Entwicklungs- und Transformationsländern anzugehen, da diese oftmals instabile politische Verhältnisse und eine geringe Handlungsfähigkeit aufweisen (poor performers). Eine gute und starke politische Aktivität wird in der Milleniumserklärung explizit als Instrument zur Erreichung ihrer Ziele aufgeführt und es gibt kaum einen bi- oder multilateralen Geber, der diese Art der Regierungsförderung nicht fordert (vgl. Klemp/Poeschke 2005: S. 2f). State building und institution building, das heißt der Aufbau eines funktionsfähigen Staatsapparats und professioneller Strukturen, sind die wichtigsten Aufgaben der Weltgemeinschaft, da fragile Staaten nicht fähig sind, ihre gesellschaftlichen Krisen und Konflikte auf einem friedlichen und demokratischen Weg zu entspannen (vgl. Fukuyama 2004: S. 7).

In dieser Arbeit wird der Beitrag von Good Governance als Mittel der Krisenprävention untersucht. In Kapitel 2 wird zunächst der Begriff Krisenprävention näher erörtert. Anschließend werden Definitionen des Good Governance-Konzeptes einiger ausgewählter Organisationen beleuchtet. Problematisch ist die fehlende einheitliche Definition des Ausdrucks. Folgend werden vier Kernelemente von Good Governance, die sich überschneidend in allen Begriffsbestimmungen finden, dargestellt. Ziel dieser Arbeit ist die Darstellung der Kernelemente Demokratieförderung, Förderung der Menschenrechte, Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Korruptionsprävention, um Krisen vorzubeugen und Konflikte zu vermeiden. Auf diese Aspekte geht Kapitel 3 ein und bezieht hier auch besonders die Positionen der Bundesregierung sowie Beispiele der Verwirklichung in der Entwicklungszusammenarbeit mit ein. Die Arbeit schließt mit einem Fazit.

4

2. Begriffsbestimmungen

Zunächst erfolgt eine Definition des Begriffs Krisenprävention. Daran schließt sich eine genauere Bestimmung des Ausdrucks Good Governance an, so wie verschiedene Organisationen ihn fassen.

2.1 Definition des Begriffes Krisenprävention

Der Begriff Krisenprävention leidet vor allem an einer „Krise des Krisenbegriffes“ (Smutek- Riemer1995 zit. in Matthies 2000: S. 31) und verkommt zunehmend zu einer inhaltslosen Worthülse. Er hat an analytischer Schärfe verloren und unterliegt im Sprachgebrauch einer gewissen Inflationierung. Betrachtet man empirische Untersuchungen, die in den 90er Jahren mit dem Präventionsanliegen als Krisen wahrgenommen wurden, wird erkennbar, dass es sich überwiegend um gewaltsam ausgetragene Massenkonflikte handelte, welche schwere Menschenrechtsverletzungen und humanitäre Katastrophen mit sich brachten (vgl. Matthies 2000: S. 31f). Es geht nicht um die Vermeidung sozialer Konflikte, sofern sie nicht als negativdestruktive Störungselemente gesellschaftlicher Entwicklung wahrgenommen werden. Eine solche Vermeidung würde zu Konservierung und Stabilisierung bestehender sozialer Strukturen und Machtverhältnisse führen. Krisenprävention will einen friedlichen Wandel gesellschaftlicher Strukturen befördern und zur Transformation gewaltträchtiger Verhältnisse im Sinne von peace building beitragen. Präventive Maßnahmen sollten sich auf sozial-disruptive Krisen und Konflikte beziehen, deren Prävention nicht der Stabilisierung herrschender repressiver Machtverhältnisse dient, sondern die konstruktive Umformung des Staates in eine flexiblere Struktur forciert (vgl. Matthies 2000: S. 29f). Strukturelle Stabilität umschreibt ein Oberziel krisenpräventiver Politik. Faktoren, welche einen friedlichen Wandel ermöglichen, sollen gestärkt werden. Es ist ein dynamischer Zustand, der Anpassung an sich verändernde Strukturen in einer Gesellschaft erlaubt. Dies lässt sich durch nachhaltige ökonomische Entwicklung, Wahrung der Menschenrechte, ein funktionierendes politisches und soziales System und eine gesunde Umweltpolitik erreichen. All diese Aspekte sind miteinander verzahnt und für eine krisenpräventive Politik substanziell. Das Grundkonzept der Prävention kann unterteilt werden in eine kurzfristige, operative Prävention, welche Eskalationsprozesse verhindern soll, und eine mittel- bis längerfristige strukturelle Prävention, welche sich den Ursachen der Krise widmet. Erstere Form zeichnet sich durch eine präventive Diplomatie aus, welche sich sowohl auf intensives, indikatorengestütztes Monitoring und frühes Handeln stützt als auch auf ökonomische Erzwingungsmaßnahmen wie zum Beispiel Sanktionen, unter

5

denen die Opfer der Krise am wenigsten zu leiden haben. Strukturelle Prävention oder auch peace building zielt auf eine nachhaltige Gewährleistung von Sicherheit zwischen und innerhalb von Staaten ab. Soziale Gerechtigkeit sowie politische Partizipation, gekoppelt mit intra-und intergouvernementalen Aspekten des Rechts, spielen hier ebenfalls eine Rolle. Der Entwicklung von Krisen liegen bestimmte, im Kontext der Frühwarnung beobachtbare, Bedingungen zugrunde: Tiefere Ursachen (Background Conditions) wie ein dramatischer wirtschaftlicher Niedergang und eine krasse Disparität zwischen sozialen Gruppen können durch ein globales Monitoring und Trendanalysen, welche durch ökonomische, soziale und demographische Kennzahlen geprägt sind, prognostiziert werden. Der Entstehung von Spannungen kann bereits an dieser Stelle vorgebeugt werden. Accelerating Factors wie beispielsweise die Erosion von Rechtsstaatlichkeit, Waffenimporte und/oder eine exklusive und diskriminierende Politik beschleunigen Krisenausbrüche, die dann durch Trigger Incidents wie einen gewaltsamen Umsturz der politischen Führung oder externe Einmischung ausgelöst werden können. An diesen Punkten sind Situationsanalysen und ein intensiviertes Monitoring unerlässlich (vgl. Matthies 2000: S. 140ff).

Es lässt sich abschließend feststellen, dass unter dem Begriff Krisenprävention die vorausschauende, zielgerichtete Verhütung der Eskalation von Konflikten und Krisen verstanden werden kann. Krisenprävention zielt auf die Förderung sozialer Gerechtigkeit und Demokratie, die Förderung von Menschenrechten, Reduzierung von großer Armut, eine gesunde Umwelt ab und wirkt so den Auslösern von Gewalt und Krieg entgegen (vgl. Albrecht/Volger 1997: S. 425). Dies ist eine ganzheitliche Aufgabe aller relevanten Politiken sowie aller Akteursgruppen (vgl. Matthies 2000: S. 91). Somit führt eine solche Prävention auch zu einer Reduktion des Risikos von Umwelt-, Wirtschafts- und Währungskrisen, welche sich wechselseitig bedingen können. Es treten aber weiterhin Schwierigkeiten bei der Beurteilung dessen auf, was als Krise angesehen werden kann, wie groß die jeweilige Eskalationsgefahr ist, welche Interventionen deeskalierend wirken könnten und wie solche Interventionen den weiteren Verlauf der Krise beeinflussen. Es lassen sich keine generellen Patentrezepte formulieren, da jede Einschätzung mit erheblichen Unsicherheiten verbunden ist und Annahmen über die Zukunft voraussetzt, die nur mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eintreten. Ein politisches Dilemma der Krisenprävention besteht zudem darin, dass mit erfolgreicher ziviler Krisenpräven- tionkeine Aufmerksamkeit zu erzielen ist, denn der „Erfolg besteht im Nicht-Ereignis“ - so ist es nicht leicht, zusätzliche Ressourcen für diesen Bereich zu erstreiten (vgl. Weller 2007: S. 4f).

6

2.2 Good Governance aus der Sicht ausgewählter Organisationen

Die Weltbank

Anlässlich der schlechten wirtschaftlichen Lage in den Subsahara-Regionen setzte sich zuallererst die Weltbank in einer Studie aus dem Jahr 1989 mit dem Begriff Governance ausei-nander. Diese Studie beinhaltete eine Bestandsaufnahme der Einflussfaktoren, welche eine positive wirtschaftliche Entwicklung behindern - insbesondere aus dem Umfeld von Staat und Verwaltung. Die Weltbank umschrieb Governance zunächst als „the exercise of political power to manage a nation’s affairs” (World Bank 1989 zit. in: König/Adam 2002: S. 36). Aufgrund fehlender maßgeblicher Strukturen wie der Achtung der Menschenrechte, unabhängiger Gerichte und Rechtstaatlichkeit können Korruption und Intransparenz frei walten und begünstigen das Rentendenken vieler Staatseliten in Entwicklungsländern. Solch ein Umfeld kann eine dynamische Ökonomie nicht effizient stützen (vgl. König/Adam 2002: S. 39ff). Im weiteren Verlauf der Thematisierung dieser Problematiken wurde von der Weltbank in der Umkehrung festgestellter Mängel die positive Strategie der Good Governance vorgestellt. Der Begriff der Good Governance ist eine normative Auslegung des im strengen Sinne politisch neutralen Governance-Konzeptes und mithin eine unter anderen Governance-Spielarten (vgl. Adam 2000). Die Kernelemente von Good Governance sind der Weltbank zufolge Public Sector Management, Verantwortlichkeit von Staats- und Verwaltungshandeln (accountability), was seinerseits Information und Transparenz voraussetzt, sowie der rechtliche Rahmen (rule of law) für den Entwicklungsprozess (vgl. König/Adam 2002: S. 43). Die Weltbank empfahl weiterhin die Respektierung der Menschenrechte und eine unabhängige öffentliche Rechnungsprüfung. 1994 wurde der Begriff Governance von der Weltbank als „the manner in which power is exercised in the management of a country's economic and social re- sourcesfor development” (World Bank 1994 zit. in Adam 2000) neu definiert. Die Weltbankdefinition wurde so um weitaus informellere Arten der Regierungsführung und Entscheidungsprozesse, welche auch außerhalb staatlicher Institutionen im zivilgesellschaftlichen Bereich stattfinden können, erweitert (vgl. Adam 2000).

Vereinte Nationen

Die Vereinten Nationen (VN) lehnen sich in ihrer Definition des Begriffes Governance an die Weltbankdefinition an, fassen ihn aber deutlich weiter. Governance wird definiert als Entscheidungsfindungs- und Implementierungsprozess, welcher auch andere Beteiligte als die

7

Regierung und das Militär umfassen soll. Einflussreiche Grundbesitzer und Clanchefs sollen ebenso in politische Entscheidungsfindungsprozesse einbezogen werden wie NGOs, religiöse Führer, Verbände, Forschungsinstitute, die Medien, Lobbyisten und die internationale Gebergemeinschaft. Good Governance hat den VN zufolge acht Hauptcharakteristika. Partizipation als Grundpfeiler des Good Governance-Konzeptes kann direkt oder durch zwischengeschaltete Institutionen und Repräsentativen wie zum Beispiel NGOs erfolgen. Vereinigungsfreiheit und politische Teilhabe werden hier besonders hervorgehoben. Effektivität und Effizienz bedeutet, dass Ergebnisse politischen und gesellschaftlichen Handelns nachhaltig und unter Beachtung der Bedürfnisse der Gesellschaft und mit der besten Nutzung ihrer Ressourcen getroffen werden. Unter Konsensusorientierung wird die Vermittlung der verschiedenen gesellschaftlichen Interessen durch die Regierung verstanden, um möglichst nachhaltige und somit langfristig gültige Entscheidungen zu fällen. Eng mit dieser Idee ist der Punkt Inklusivität und Gerechtigkeit verbunden, welche die Teilhabe kleiner, benachteiligter Gruppen sichern und ihnen eine Integration in die Gesellschaft ermöglichen soll. Ein weiterer zentraler Aspekt wird in der Rechenschaftspflicht gesehen. Diese bezieht sich nicht nur auf das Regierungshandeln, sondern auch auf die Zivilgesellschaft und den Privatsektor und muss immer dann gelten, wenn durch Entscheidungen oder Handlungen dieser Organisationen oder Institutionen andere betroffen sind. Voraussetzung hierfür ist das Konzept der Transparenz und der Rechtsstaatlichkeit. Transparenz bedeutet, dass Entscheidungen und ihre Durchführungen aufgrund von Regeln und Regulierungen erfolgen. Diese müssen jedem in einer angemessenen Weise verständlich und zugänglich gemacht werden und sollen speziell der Korruption Einhalt gebieten. Der Begriff der Rechtsstaatlichkeit definiert sich durch einen unparteiischen juristischen Rahmen, welcher die Menschenrechte achtet, insbesondere die von Minderheiten. Schlussendlich fordert Responsivität ein Handeln aller Organisationen und Institutionen, welches den Akteuren in einem angemessenen Zeitrahmen dienlich ist. Die VN betonen, dass Good Governance lediglich ein Ideal und in seiner Gesamtheit nur von einigen wenigen Staaten nahezu erreicht worden ist (vgl. UNESCAP 2009).

BMZ und GTZ

Good Governance gilt als ein Synonym für entwicklungsfördernde Rahmenbedingungen und wird häufig mit verantwortungsvoller Regierungsführung übersetzt. Das Verhältnis von staatlichen und nichtstaatlichen Sektoren wird mit einbezogen, Transparenz und Effektivität in diesen Bereichen ausdrücklich befürwortet. Als umfassender Ansatz beinhaltet das Konzept Good Governance Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, ein kooperatives Verhalten in der Staaten-

8