Wirtschaft  und Politik Universitätslehrgang Politische Bildung (MS)C  

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   1

1  Versorgung im Alter.  2

1.1  Geschichte der staatlichen Altenversorgung  3

1.1.1  Altenversorgung in der Monarchie  3

1.1.2  Altenversorgung bis 1945  4

1.1.3  Altenversorgung und Sozialversicherungsgesetz nach 1945  4

2  Politische Reaktionen auf den „Pflegenotstand“  5

2.1  Politische Maßnahmen 2000 - 2003 (ÖVP-FPÖ)  6

2.2  Politische Maßnahmen 2003 - 2006 (ÖVP-FPÖ/BZÖ)  6

2.3  Vor der NRW 2006  8

2.4  Politische Maßnahmen 2006 - 2008 (SPÖ-ÖVP)  8

2.4.1  Regierungserklärung  9

2.4.2  Verlängerung der Amnestie bis zum 30.6.2008  9

2.5  Vor der NRW 2008  10

3  Pflege von alten Menschen  10

3.1  Pflegegeld  11

3.2  Legale und illegale Pflege durch Nicht-Angehörige  12

3.2.1  Illegale und legale 24-Stunden-Betreuung  13

3.2.2  Ambulante Betreuung und betreutes Wohnen.  15

3.3  Pflege durch - zumeist weibliche - Angehörige  16

3.4  Pflege und Armut  17

3.4.1  Armut und weibliche Pflegende.  18

3.4.2  Armut und pflegebedürftige alte Menschen.  21

4  Schlussüberlegungen.  22

Literaturverzeichnis   23

Quellenverzeichnis   25

Abbildungsverzeichnis   26

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1 Versorgung im Alter

Alter ist ein schwerer festzumachender Zeitraum als Kindheit oder Jugend. Alter wird zumeist als die Zeit nach der Erwerbsarbeit charakterisiert, was durch staatliche Sozialpolitik erst im 20. Jahrhundert ermöglicht wurde. „Wir wissen heute, dass die ‚soziale Ungleichheit vor Krankheit und Tod’ in historischen Zeiten sehr stark ausgeprägt war - stärker wohl noch als heute. Dementsprechend bedeutete ein bestimmtes kalendarisches Alter in Oberschichten etwas ganz anderes als in Unterschichten.“ (Mitterauer, M. 1982, S. 16).

In der vorindustriellen Zeit und in der bäuerlichen Haushaltsgemeinschaft gab es kein arbeitsfreies Alter. Altersarbeiten wurden sehr oft feminisiert und weisen deutlich einen „Zusammenhang zwischen Alter und Armut“ (Mitterauer, M. 1982, S. 25) auf, auch im handwerklichen Bereich. „Altern war in der Oberschicht nicht mit einem Verlust der ökonomischen Macht verbunden“ (Ehmer, J. 1982, S. 84), im städtischen und im ländlichen Bereich betraf Armut im Alter eher die Unterschichten (Bettgeher(innen), Untermieter(innen); Inwohner(innen)). Mit der Frühindustrialisierung wurde Altersarmut zum Massenphänomen und prägte ein negatives Bild vom Alter selbst.

Mit der Auflösung traditioneller Haushaltsstrukturen im 20. Jh. und der starken Zunahme von Einzelhaushalten änderte sich auch die Situation alter Menschen, so behält der Großteil von älteren Menschen in Städten, aber auch zunehmend in ländlichen Gebieten einen eigenen Haushalt bei, wobei hier einzelne Ehepaare oder alleinstehende Frauen überwiegen (vgl. Elmer, J. 1982, S. 92), was zwei Ursachen hat: „die steigende Lebenserwartung und die außerfamiliale Absicherung durch sozialstaatliche Einrichtungen“ (Mitterauer, M. 1997, S. 20). Auch die Bewertung von Alter unterliegt einem deutlichen Wandel: Einerseits durch die Entstehung/Kreation eines (finanziell gesicherten) Alters als neuer Lebensabschnitt der Generation 50 ⁺ (Empty-Nest-Phase) bzw. 60 ⁺ (Ende der Erwerbsarbeit), gekennzeichnet von Agilität und Zeit für Selbstverwirklichung. Andererseits durch ein für die Generation 80 ⁺ (vor allem für Frauen, deren Lebenserwartung stärker gestiegen ist als jene der Männer) größeres Angebot, außerhalb familiärer Strukturen zu leben, wie betreutes Wohnen, Seniorenheime und Pflege durch Nicht-Verwandte wie Pflegedienste, legal oder illegal. Allerdings bedarf es für die Verwirklichung dieser Vorstellungen auch einer gewissen

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finanziellen Absicherung, so wie für die urbanen Oberschichten bereits seit zumindest dem 17. Jahrhundert (vgl. Ehmer, J. 1982); und sie sind, wie früher auch, für viele Menschen nicht finanzierbar.

1.1 Geschichte der staatlichen Altenversorgung

Die Versorgung alter Menschen von staatlicher Seite her war in Österreich lange Zeit an die Armenfürsorge gekoppelt. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts gab es theoretische Ansätze zu einer Differenzierung und damit einer speziellen Versorgung von alten Menschen, die jedoch erst im 20. Jahrhundert verwirklicht wurde.

1.1.1 Altenversorgung in der Monarchie

Im Zeitalter des Aufgeklärten Absolutismus war man sich theoretisch der Problematik der Versorgungsnotwendigkeit älterer Menschen sehr wohl bewusst, aus vor allem fiskalischen Gründen wurden die Probleme in der Realität jedoch nur ansatzweise gelöst (zB Versorgungshäuser ¹ speziell für alte Menschen). Im Liberalismus wurden die Aufgaben öffentlicher Institutionen oftmals an Private übergeben, was zu einer Verschärfung der Lage führte. Die von Wohltätigkeitsvereinen zur Verfügung gestellten Almosen für öffentliche oder private Fürsorgeanstalten reichten oft nicht einmal für Verköstigung und Verpflegung, geschweige denn für eine psychische oder emotionale Betreuung der Bedürftigen. „Die Beschäftigung mit verarmten Alten trug meist Legitimationscharakter; sie galt als Geste einer humanitären Staatsverwaltung [...] Ein Zuschnitt bestimmter öffentlicher Fürsorgeleistungen auf alte Menschen fehlte.“ (Stekl, H. 1982, S. 130).

Armenpflege fiel auch im 19. Jahrhundert in den Kompetenzbereich der Gemeinden, die jenen, die kein Heimatrecht ² hatten, öffentliche Unterstützung verweigerten, was in der Zeit der Industrialisierung die Zahl jener, die nicht ver-sorgt wurden, rapide erhöhte.

¹ Eine Reform Josephs II. von 1781 bezüglich der Förderung von Versorgungshäusern und Grundspitälern für pflegebedürftige alte Menschen knüpfte an ältere Hospitalsordnungen des 16. Jahrhundert an. Es wurden jedoch nur bestehende städtische Versorgungshäuser reorganisiert, nicht in neue investiert (vgl. Stekl, H. 1982, S. 124f).

² 1849 Provisorisches Gemeindegesetz, 1862 Reichsgemeindeordnung, 1863 Heimatgesetz

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In Wien wurden in den 1860er Jahren die kleineren Anstalten durch Großbauten ersetzt, jedoch nicht differenziert. ³ Seit den 1870er Jahren gab es vor allem auf Länderebene Ansätze zu einer Verbesserung durch die Schaffung von Einrichtungen speziell für alte Menschen In den 1880er Jahren wurde durch die Kranken-und Unfallversicherung „neben der Armenfürsorge ein zweites ‚soziales Netz’ etabliert“ (Tálos, E. 1982, S. 149), das jedoch keine soziale Sicherung im Alter gewährleistete. Vor 1914 thematisierten die Programme politischer Parteien die Altersversicherung ⁴ , realisierten sie aber nicht (vgl. Tálos, E. 1982, S. 151f).

1.1.2 Altenversorgung bis 1945

In der Ersten Republik wurde die geschlossene Altenhilfe forciert, in Wien das 1900 neu erbaute Versorgungsheim Lainz in ein Krankenpflegeheim umgewandelt und neue Großanstalten gebaut, offene Altenhilfe nur bei Überbelegung thematisiert. Eine gesetzliche Alterversicherung wurde trotz der Errungenschaften der Sozialpolitik in den 20er Jahren erst 1927 als Einführung provisorischer Altersfürsorgerenten beschlossen. Im Austrofaschismus wurden die Sozialmaßnahmen gekürzt, eine generelle Altersversicherung trat nicht in kraft. Erst mit dem Anschluss Österreichs ans Deutsche Reich wurde im Bereich der Anpassung des Arbeitsrechts über „Verordnung über die Einführung der Sozialversicherung im Lande Österreich [...] die Reichsversicherungsverordnung [...] mit 1. Januar 1939“ (Tálos, E. 1982, S. 156) Gesetz.

1.1.3 Altenversorgung und Sozialversicherungsgesetz nach 1945

Konflikte, die vor 1945 verhindert hatten, dass eine Altersversicherung für Arbeiter(innen) und Angestellte in kraft hätte treten können, wurden in der Nachkriegszeit im Konsens gelöst:

„Voraussetzung [...] für den Erfolg der wohlfahrtsstaatlichen Idee war einerseits ein breiter politischer Konsens, andererseits eine besonders günstige wirtschaftliche Konstellation.“ (Appelt, E.M. 1996, S 69).

³ [Heime blieben eine] archaische Mischformen von Irrenhäusern, Verwahrungsanstalten für Alkoholiker, Auffangnetzen für entlassene Strafgefangene sowie Pflege- und Altersheimen“ (Stekl, H. 1982, S. 133), wodurch sich die Situation alter Menschen noch stärker verschlechterte.

⁴ Nur für Privatangestellte wurde 1906 die Pensionsversicherung beschlossen.

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Das Ergebnis war das ASVG von 1955 mit zahlreichen Novellen als Basisgesetz, so dass in der Zweiten Republik der Großteil der erwerbstätigen Bevölkerung in die Altersversorgung einbezogen wurde. Mit dem Pensionsanpassungsgesetz 1965 erfolgte die gesetzlich festgelegte Anpassung der Pensionen an die Inflation und mit der Einführung der Ausgleichszulage wurde eine Möglichkeit geschaffen, Pensionen, die einen bestimmten Mindestsatz (2008 ca. 830 €) nicht erreichen, auf diesen anzuheben. Die Finanzierung erfolgt im Umlageverfahren durch Beiträge der Versicherten und Arbeitgeber(innen) und staatliche Zuschüsse (vgl. Tálos, E. 1982, S. 158ff). 1993 wurde das Pflegegeldgesetz erlassen; 1993 (51. ASVG-Novelle), 1997 (ASRÄG), 2003 und 2004 gab es Pensionsversicherungsreformen.

„Ziel ist es, ein auf der Bundesregelung (Allgemeines Pensionsgesetz und Nebenregelungen) basierendes einheitliches Pensionsrecht für alle Pensionsversicherten zu schaffen.“ (Regierungsprogramm 2007, S. 109).

Diese Pensionsreform, die im Regierungsprogramm der großen Koalition für die 23. Legislaturperiode festgeschrieben wurde, ist bis heute noch nicht umgesetzt.

2 Politische Reaktionen auf den „Pflegenotstand“

Die Finanzierbarkeit des Sozialstaates generell wird seit Mitte der 1970er Jahren zunehmend in Frage gestellt:

„Die Ausgaben für den Budgetposten ‚Soziale Wohlfahrt’ [...] machen weit mehr als ein Viertel der Staatsausgaben aus [...] Wo muss das Fordern nach neuen Leistungen des Sozialstaates ein Ende haben?“ (Knoll, R. / Mayer A. 1976, S. 161).

Bis zur Mitte der 1980er Jahre ist die Sozialpolitik expansiv (vgl. Tálos, E. o.J.), nicht jedoch im Bereich der Pflege von alten Menschen. Aufgrund von abnehmendem Wirtschaftswachstum und demografischer Entwicklungen, die das Umlageverfahren in Frage stellen, zeigt sich eine beginnende Krise.

Abbildung 1: Anstieg der Pensionsbezieher(innen) in den

letzten 35 Jahren (Brunner, H. 2006, S. 73)

Trotz einer Steigerung des Anteils der

Pensionisten

Pensionsversicherten von 1960 bis 1990 um fast

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20% wird ein Pflegenotstand auch in den 1990er Jahren noch nicht geortet, wohl aber der Spieß umgekehrt und die staatlichen Beihilfen für die Finanzierung von Pflege für eine Krise der Sozialstaates mit verantwortlich gemacht. Ein Jahr nach der Einführung des Pflegegeldes sagt zB Androsch: „Wir haben die Pflegeversicherung gemacht und haben sie zusätzlich als Belastung - Stichwort Lohnnebenkosten - überwälzt. [Die Sozialquote wurde von 1970 18% auf 1994 27% des BIP ausgeweitet], das heißt, wir haben den Sozialstaat überdimensioniert.“ (Dirninger, Chr. 1995, S. 183).

Seit den 1990er Jahren wird über einen Umbau des Sozialstaates diskutiert, der Sozialstaat reduziert, jedoch bislang keine Alternativen zu zunehmender Belastung und der Erhöhung des Armutsrisikos, besonders für Frauen und auch vor allem ältere Frauen, gefunden:

„So ergibt sich das an sich merkwürdige Problem, dass Staat und Gesellschaft, die noch nie zuvor in ihrer Geschichte so reich waren wie in der Gegenwart, hinsichtlich Finanzierbarkeit und letztlich gesellschaftlicher Akzeptanz, vor größeren Anspannungen stehen.“ (Sandgruber, R. 1996, S. 54).

2.1 Politische Maßnahmen 2000 - 2003 (ÖVP-FPÖ)

Im Regierungsprogramm der ÖVP-FPÖ-Regierung 2000 wird die Einschränkung von staatlicher Sozialpolitik deutlich.

„Das Schlagwort von der Unfinanzierbarkeit des Sozialsystems bringt Auftrieb für konservative politische und ökonomische Interessen. Viele konservative und liberale Politiker sehen darin die Chance, den lange gehegten Wunsch, den Staat zurückzudrängen, endlich zu verwirklichen.“ (Marterbauer, M. 2007, S. 68).

Im Regierungsprogramm werden Maßnahmen zur sozialen Absicherung von Pflegenden („bei Sicherstellung einer kostengerechten Finanzierung“) und der Dienstleistungsscheck zur „Erleichterung und Entbürokratisierung der Pflege zu Hause“ (Regierungsprogramm 2000, S. 20 und 29) als Ziele genannt. 2002 ist noch nicht von Pflegenotstand, sondern von Pflegelücke die Rede.

2.2 Politische Maßnahmen 2003 - 2006 (ÖVP-FPÖ/BZÖ)

Zum Thema wird der Pflegenotstand im Herbst 2003 anlässlich eines Lainzer Pflegeskandals, allerdings auf den stationären Bereich bezogen wegen Personalmangels und schlechter Ausbildung. Haubner fordert den Pflegescheck, mit dem Pflegeleistungen der Familien unterstützt werden sollen.

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