Die ostdeutschen Landesverfassungen und die Reformschritte im Westen jedoch resultierten in relativ hohen Hürden.

Die Kommunalebene betrachtend ergibt sich ein differenziertes Bild der direktdemokratischen Verfahrenselemente. So waren nur in Baden-Württemberg bis 1990 Bürgerentscheide undbegehren auf Kommunalebene bekannt. Alle anderen Bundesländer führten diese nach 1990 in erheblichen Variationen ein. Mitunter variiert das Unterschriftenquorum zwischen 4 % in Brandenburg und 20% in Hessen und im Saarland.

Während in den Neuen Bundesländern das Verfahren parallel zur Einführung der Direktdemokratie auf Landesebene einherging und daher restriktive Regelungen enthält, hatte es in Westdeutschland eine Modernisierung der Kommunalverfassung gegeben, was dazu führte, dass durch die Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte eine Kompensation stattfand und man Bürgerbegehren und - entscheid bei gleichzeitig niedrigeren Hürden zuließ. Dieser Mechanismus versagte in Bayern und Baden-Württemberg, welche die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte schon vorher kannten. Aber auch diese Länder führten niedrigere Hürden im Verlauf der Zeit ein.

Frage 2: Welche Wirkungen können auf Bundesländerebene identifiziert werden?

Im Sinne der Auswirkungen der Direkten Demokratie können verschiedene Effekte betrachtet werden. Unstrittig ist die Tatsache, dass die politischen Teilhaberechte durch die direktdemokratischen Verfahrenselemente erweitert werden. Außerdem können Einflüsse auf die Entscheidungsprozesse und die Politikergebnisse beobachtet werden. Ob tatsächlich und wie stark diese Einflüsse sind ist zu erörtern. Als letztes wird untersucht, ob sich die Direkte Demokratie auf das vorhandene Institutionensystem auswirkt und Strukturveränderungen hervorruft.

Der wichtigste und elementarste Effekt von Direkter Demokratie ist die Teilhabe- respektive Partizipationswirkung, welche unter anderem in Bayern und Hamburg auf Landes- sowie Kommunalebene und in Hessen und Nordrhein-Westfalen nur auf Kommunalebene verbreitet ist. Vorteil der Teilhabe durch Direkte Demokratie ist die politische Artikulationsmöglichkeit für die Bürger, was dazu führt, dass die politische Themenstruktur im Sinne von

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Agendasetting erweitert wird oder einzelne Bürger, die unter Umständen neu in der Politik sein können, aktiv werden und als Oppositionsersatz eine Gegenposition einnehmen. Die Direktdemokratie besitzt weiterhin die Fähigkeit, Themen in die Öffentlichkeit zu tragen und dort diskutieren zu lassen. So sei als Beispiel die Sparkassenorganisation in Sachsen 2001 genannt. Erkennbar wird bei Betrachtung der Direktdemokratie auf der Länder- und Kommunalebene, dass es möglich ist, regional und thematisch breite Differenzierungen nach Interessen und Motivation der ansässigen Bürger vorzunehmen.

Sieben von 172 Volksinitiativen resultierten in förmlichen Volksentscheiden. Diese Zahl zeigt auf wie gering der Einfluss der direktdemokratischen Elemente auf die Politik ist. Jedoch ist zu beachten, dass trotz dieser geringen Zahl weitaus mehr Forderungen aus den Volksinitiativen thematisch übernommen wurden. Diese Vorwirkung, auch „Responsiveffekt“ genannt, weist auf die Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeit hin. In 40 Fällen hat die Ankündigung so zu einem Erfolg geführt. Exemplarisch zu nennen ist hier die Ankündigung eines Volksbegehrens der CDU-Opposition in NRW 1978 zum Thema „kooperative Gesamtschule“.

Kurz zu erwähnen ist die Kontrollfunktion der Volksinitiativen. So reichte es in Hessen 1988 bereits ein Volksbegehren gegen die Diätenerhöhung anzukündigen oder in NRW 2005 gegen das neue Diätenkonzept. Auf Kommunalebene kommt dieser Funktion eine weitaus bedeutendere Funktion zu, so haben hier im Durchschnitt der Länder 50 % Erfolg. Problematisch und daher nur kurz genannt werden sollen der Verzögerungseffekt, hinfällig aufgrund der ohnehin schon kurzen Fristen und die qualitative Auswirkung auf politische Entscheidungen, welche schwer zu messen sind und hier nur wenige empirische Untersuchungen zu vorliegen. Daher können diese in Hinblick auf die Landespolitik nur indirekt beurteilt werden. Dabei ergibt sich durch höhere Partizipationsmöglichkeit und hierdurch wiederum einer größeren Akzeptanz der Politik eine Tendenz zur Qualitätsverbesserung.

Der letzte Punkt betrifft die Auswirkungen der direktdemokratischen Verfahrenselemente auf die Institutionen und das System. Schwierig wird es hier ausreichend fundierte Interpretationen aufgrund von zu geringer Datenlage und Anwendung der Direktdemokratie in den deutschen Bundesländern zu liefern. So beschränkt sich Schiller darauf lediglich Bayern als einzigem deutschen Bundesland eine Systemintegration der Institutionen und ihrer Akzeptanz in der politischen Kultur zu zusprechen. Er begründet dies damit, dass das direktdemokratische Verfahren in seiner Verfahrenslegitimation unbestritten ist und nicht als

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