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Inhaltsverzeichnis:

Inhaltsverzeichnis  -1-  

Einleitung  -2-  

1.  Die deutsche Ministerialbürokratie -3-  

1.1  Hierarchischer Aufbau eines Ministeriums -3-  

1.2  Funktionen der Ministerialbürokratie -6-  

2.  Die Rolle der Ministerialbürokratie im politischen Prozess -8-  

2.1  Bürokratisches Agenda-Setting -10-  

2.2  Strategische Interaktion bei der Bearbeitung von Gesetzesvorlagen -11-  

2.3  Politikbeeinflussung in der Implementationsphase -13-  

3.  Veränderungen seit den 1990er Jahren -14-  

3.1  Einfluss der Europäisierung -15-  

3.2  Trend zur Dezentralisierung -17-  

3.3  Einfluss von Interessengruppen -18-  

4.  Fazit -19-  

Literaturverzeichnis -22-

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Einleitung

Gesetze werden in Deutschland im Bundestag ausgearbeitet, beschlossen und anschließend durch die Ministerialbürokratie implementiert. Das ist die Ansicht der meisten Bürger. Dass in Wahrheit eine starke Verflechtung von Politik und Verwaltung vorherrscht und ein Großteil der Gesetze bereits in der Ministerialbürokratie ausgearbeitet wird, ist den meisten völlig unbekannt. Sie haben keine Vorstellung davon, in welch starkem Ausmaß Spitzenbürokraten in der Lage sind, Politik zu beeinflussen und nach ihren Wünschen zu formen. Doch seit den 1990er Jahren hat es nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa einige drastische Veränderungen gegeben, die auch die Ministerialbürokratie nicht unberührt ließen. So werden seit dem Vertrag von Maastricht immer mehr Entscheidungen nicht mehr auf nationaler, sondern auf EU-Ebene getroffen, wodurch die Ministerialbürokratie ihren vorher hohen Einfluss, so scheint es, immer mehr verliert. Aber ist dem wirklich so? Haben diese Änderungen wirklich dazu beigetragen, dass Spitzenbürokraten ihre Einflussmöglichkeiten einbußen? Oder haben sie andere Wege gefunden, weiterhin eine wichtige Rolle im politischen Prozess Deutschlands zu spielen? Diese Fragen sollen im Rahmen der vorliegenden Arbeit untersucht werden. Dazu wird zunächst einmal die deutsche Ministerialbürokratie, anhand dem hierarchischen Aufbau eines Ministeriums (1.1) und ihrer Funktionen (1.2) vorgestellt. Im Anschluss daran wird die Rolle der Ministerialbürokratie im politischen Prozess und ihre Möglichkeiten zur Politikbeeinflussung dargestellt. Dabei handelt es sich um bürokratisches Agenda-Setting (2.1), Strategische Interaktion (2.2) und die Politikbeeinflussung in der Implementationsphase (2.3). Im dritten Kapitel schließlich wird der Einfluss der Europäisierung (3.1), sowie weitere Veränderungen seit den 1990er Jahren ¹ , nämlich der Trend zur Dezentralisierung (3.2) und der gestiegene Einfluss von Interessengruppen (3.3) kurz dargestellt, bevor in einem abschließenden

¹ Anmerkung: Im Rahmen dieser Arbeit muss sich dabei auf einige wenige Änderungen seit den

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Fazit noch einmal die wichtigsten Punkte der Arbeit zusammengefasst werden und die Frage geklärt wird, wie groß der tatsächliche Einfluss der deutschen Ministerialbürokratie ist.

1. Die deutsche Ministerialbürokratie

Das Wort „Bürokratie“ bezeichnet zunächst einmal die Herrschaft vom Schreibtisch aus und ist daher wertneutral zu sehen, auch wenn viele Menschen dem Wort eine eher negative Konnotation zusprechen. Ministerialbürokratien gelten generell als Zwischenglied zwischen der politischen Führung eines Landes und der Verwaltung. ² Sie haben somit sowohl eine wichtige, politische als auch eine administrative Rolle. Die Ministerialbürokratie hat eine Schlüsselstellung im Konsensbildung-und Konfliktregelungssystem Deutschlands. Sie bildet einen kompetenten Apparat sowohl zur Informationsbeschaffung als auch zur Beobachtung der gesellschaftlichen Wirklichkeit. So bezeichnet Stefan Machura sie als „Dolmetscher der pluralistischen Gesellschaft im politischen Entscheidungsprozess.“ 3

Koordiniert wird die Arbeit der Bundesministerien durch das Bundeskanzleramt, welches auch den Bundeskanzler über die Vorgänge in den Ministerien informiert. ⁴ Der Bundeskanzler legt auch die Anzahl der Ressorts und damit der Bundesministerien fest (bzw. dies ist oftmals ein Ergebnis von Koalitionsverhandlungen), wodurch in jeder Wahlperiode unterschiedlich viele Ministerien entstehen können.

1.1 Hierarchischer Aufbau eines Ministeriums

Bundesministerien sind als oberste Bundesbehörden keiner anderen Behörde unterstellt, sondern nur einem Verfassungsorgan oder der politischen Spitze untergeordnet. Die meisten Ministerien selbst verfügen nur über die Ministerialverwaltung und einen begrenzten nachgeordneten Bereich. Eine

² Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 34

³ Machura, Stefan (2005): S. 40

⁴ Vgl. Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 70

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Ausnahme bilden das Auswärtige Amt, dem zahlreiche Konsulate und Botschaften untergeordnet sind, sowie die Bundesfinanzverwaltung. ⁵ Die innere Verwaltungsorganisation in Deutschland folgt einem hierarchisch-pyramidenförmigen Aufbau, der arbeitsteilig organisiert ist. Das bedeutet, dass Kommunikation über den jeweiligen Dienstweg erfolgt und dabei keine Hierarchiestufe übergangen werden darf. Jedoch wurden im Laufe der Zeit informale Nebenstrukturen herausgebildet, welche faktisch auf eine Umgehung des Dienstweges hinauslaufen, da es ansonsten passieren kann, dass gute Ideen der Basis inmitten der Hierarchie stecken bleiben würden. 6

Wie in den meisten anderen westlichen Demokratien auch, steht in Deutschland der Minister an der Spitze seines jeweiligen Ministeriums ⁷ , die Basis bilden die Referate, die Zwischenebene die Abteilungen. In manchen Ministerien gibt es außerdem noch Unterabteilungen, diese sollen jedoch nur dann eingerichtet werden, wenn dadurch jeweils mindestens fünf Referate zusammengefasst werden können. Selbständige Stellen, Ämter oder Sonderreferate außerhalb der Abteilungen oder Unterabteilungen sollen nicht eingerichtet werden, um Übersichtlichkeit zu gewährleisten. ⁸ Denn längere vertikale Dienstwege führen zu Kommunikationsverlusten und Störanfälligkeiten. Neben dem Minister gibt es in den Bundesministerien jeweils noch einen oder zwei Staatssekretäre (in Großbritannien: Junior Ministers mit eigenständigem Aufgabenbereich, in Deutschland nur als Unterstützung des Ministers). Diese leiten den Geschäftsbetrieb (ihnen obliegt die behördeninterne Leitung in den Ministerien), sie vertreten den Minister, koordinieren die Aufgabenerfüllung durch die Abteilungen und gelten als Repräsentanten des Apparates. ⁹ Als Parlamentarier sind sie außerdem Repräsentanten ihrer Fraktion, wodurch von ihnen ein besonderes Maß an Loyalität gegenüber der Partei- und Regierungsspitze erwartet wird. Dabei gehören sie stets der Koalitionspartei an, also der Partei, der der Minister nicht angehört, da sie die Funktion eines Aufpassers ihrer Partei wahrneh-

⁵ Vgl.Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 73

⁶ Vgl. Holtmann, Everhard (2005): S. 355 ff.

⁷ Vgl. Newton, Kenneth / Van Deth, Jan W. (2005): S. 120

⁸ Vgl. König, Klaus (2008): S. 331 ff.

⁹ Vgl. ebd.: S. 341

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men. ¹⁰ In manchen Ministerien gibt es sowohl einen parlamentarischen Staatssekretär (der das Ressort politisch vertritt und eben auch Abgeordneter des Bundestages ist) als auch einen beamteten Staatssekretär (der Vertreter des Ministers im Ministerium ist). ¹¹ Die Position des parlamentarischen Staatssekretärs wurde in Deutschland 1967 eingeführt. Der Minister selbst ist Mitglied der Regierung, politisch-parlamentarischer Entscheidungsträger und verantwortlich für das Ministerium. Er ist außerdem Ressortchef, was bedeutet, dass er nach dem Ressortprinzip für alles verantwortlich ist, was in seinem Ministerium geschieht. Er trägt Minister-verantwortung (wohingegen beispielsweise in Schweden das Kollegialprinzip gilt) und entscheidet ob Aufgaben auf ministerieller oder nachgeordneter Ebene wahrgenommen. Außerdem verfügt er über Personalhoheit. In der Regel interveniert der Bundeskanzler dabei nicht. ¹² Aufgrund seines Rekrutierungsmusters gehört der Minister jedoch nicht zur Ministerialbürokratie, sondern ist der Gruppe der Berufspolitiker zuzurechnen. Er selber hat einige loyale und vertraute Beamte als seine persönlichen Referenten im Ministerbüro, die jedoch mit seinem Ausscheiden wechseln. ¹³ Somit sind sie ebenso wie der Minister selbst an Wahlen gebunden, was sie der Öffentlichkeit gegenüber verantwortlich macht. Sie haben jedoch kein Interesse am alltäglichen Geschäft der Ministerialbürokratien, sondern sind nur dem Minister und seinen Politiken verpflichtet. ¹⁴ Insgesamt ist die Zahl politischer Beamte in Deutschland auf Bundesebene jedoch gering - sie sind eher auf Länderebene beschäftigt. Sie können jederzeit, ohne Angabe von Gründen, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. ¹⁵ Sowohl die Abteilungen als auch die Unterabteilungen haben ihre eigenen Abteilungs- und Unterabteilungsleiter. Diese haben eine Koordinierungsfunktion auf der mittleren Leitungsebene und sind ebenso wie die Staatssekretäre politische Beamte, die das besondere Vertrauen des Ministers genießen. ¹⁶ Dabei ist zu betonen, dass nicht alle politischen Beamten und

¹⁰ Vgl. Saalfeld, Thomas (2007): S. 293 ff.

¹¹ Vgl. Holtmann, Everhard (2005): S. 355

¹² Vgl. Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 72 ff.

¹³ Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 35

¹⁴ Vgl. Newton, Kenneth / Van Deth, Jan W. (2005): S. 122

¹⁵ Vgl. Saalfeld, Thomas (2007): S. 290 ff.

¹⁶ Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 35