Eigentum  verpflichtet  

Inhaltsverzeichnis

1  Einführung - 3 -  

2  Grundlage und Vorgehensweise der Arbeit - 5 -  

2.1  Eigentum verpflichtet - 5 -  

2.2  Qualitative Interviews - 7 -  

3  Ursachen und Folgen von Schrottimmobilien - 9 -  

3.1  Ursachen für die Entstehung von Schrottimmobilien - 9 -  

3.1.1  Bevölkerungsentwicklung in Deutschland - 10 -  

3.1.2  Nichtkooperation Privater Eigentümer - 13 -  

3.1.3  Immobilienfonds und Immobilienbetrug - 14 -  

3.2  Folgen von Schrottimmobilien - 16 -  

3.2.1  Imageverlust - 16 -  

3.2.2  Erhöhter Kostenaufwand und schwindende öffentliche Einkünfte - 17 -  

3.2.3  Ghettoisierung - 18 -  

3.2.4  Gefahr für Leib und Leben - 19 -  

4  Bewertung der Gründe und Folgen in Bezug auf Artikel 14 II GG - 19 -  

5  Instrumente zum Umgang mit Schrottimmobilien - 20 -  

5.1  Bauplanungsrecht. - 21 -  

5.1.1  Enteignung gemäß § 85 BauGB - 22 -  

5.1.2  Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen gemäß §§ 136 ff. BauGB - 22 -  

5.1.3  Stadtumbaumaßnahmen gemäß §§ 171a ff BauGB - 24 -  

5.1.4  Die gemeindlichen Vorkaufsrechte nach § 24 und § 25 BauGB - 24 -  

5.1.5  Städtebauliche Gebote gemäß §§ 175 ff BauGB - 27 -  

5.2  Bauordnungsrecht - 31 -  

5.2.1  Abbruch- bzw. Beseitigungsanordnung - 31 -  

5.2.2  Anordnung von Sicherungsmaßnahmen - 32 -  

5.2.3  Anordnung von Instandsetzungsmaßnahmen - 33 -  

5.3  Denkmalrechtliche Eingriffsbefugnisse - 34 -  

5.3.1  Anordnung zur Erhaltung von Denkmälern - 34 -  

5.3.2  Anordnung zur Wiederherstellung von Denkmälern - 35 -  

6  Abschließende Bewertung. - 36 -  

6.1  Bewertungen der Rechtsinstrumente - 37 -  

6.2  Strategien gegen verwahrloste Immobilien - 38 -  

7  Fazit - 40 -  

Literaturverzeichnis  - 42 -  

- 2 -

Eigentum verpflichtet

1 Einführung

Die Entstehung von verwahrlosten Immobilien wird mittlerweile in den Medien als ein flächendeckendes Problem bezeichnet. In vielen Städten sind immer wieder das Stadtbild schädigende, vernachlässigte und verwahrloste Immobilien anzutreffen (Schroer 2010). Diese erschweren massiv eine städtebauliche und stadtentwicklungsplanerische Nutzung des betroffenen Bereiches, insbesondere wenn es sich um innerstädtische Schlüsselimmobilien handelt (BMVBS & BBSR 2009: 1). Mittlerweile wird für solche Immobilien teilweise der Begriff „Schrottimmobilie“ verwendet (vgl. Schroer 2010). Der Begriff „Schrottimmobilie“ scheint derzeit allerdings noch nicht endgültig definiert. Bislang wurde er vor allem in der Rechtswissenschaft häufig verwendet in Verbindung mit Fällen von Immobilienbetrug, beziehungsweise Immobilien, die mit Hilfe falscher Versprechungen zu weit überteuerten Preisen an Kleinanleger verkauft wurden (Vorwerk 2008: 5-7). Mittlerweile hat der Begriff der „Schrottimmobilie“ allerdings ebenfalls Einzug in den Sprachgebrauch von Stadtplanern, Stadtämtern, Gemeinden und sogar dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung eben in Bezug auf verwahrloste Immobilien gefunden und damit raum- und stadtplanerische, sowie bauordnungsrechtliche Bedeutung errungen. In diesem Zusammenhang werden Schrottimmobilien als Immobilien gesehen, die sich zunächst einmal durch Leerstand auszeichnen, weitergehend aber durch ihren starken Verfall und ihren Sanierungsbedarf auffallen (BMVBS & BBSR 2009: 1). Damit geht die hier dargestellte Sichtweise der Schrottimmobilie über das juristische Verständnis hinaus, kann aber ebenfalls häufig damit in Verbindung stehen, wie der weitere Verlauf der Arbeit zeigen wird. In diesem Zusammenhang sind mit „Schrottimmobilien“ vielfältige Schädigungen für das deutsche Städtebild zu erkennen, die nicht nur Imageschäden einzelner Stadtteile oder auch ganzer Städte mit sich bringen können, sondern auch zu einem echten Kostenproblem in verschiedener Hinsicht geworden sind. Es entsteht die Frage, warum die betreffende Gemeinde oder Stadt, also die Kommune diese Schrottimmobilien mittels der vom Gesetz des öffentlichen Baurechts gegebenen Rechtsinstrumente nicht beseitigen. Da das öffentliche Baurecht die bauliche und sonstige Nutzung des Grundeigentums zum Gegenstand hat, wird sein verfassungsrechtlicher Standort vor allem von Art. 14 GG bestimmt (Finkelnburg & Ortloff 1998: 16). Dort heißt es in Absatz 2: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen“ (Artikel 14 Absatz II GG). Aus diesem Artikel geht also eine Verpflichtung des Privateigentums

- 3 -

Eigentum verpflichtet

gegenüber der Allgemeinheit hervor und wenn durch verwahrloste Immobilien im Privateigentum dieses Allgemeinwohl geschädigt wird, würde somit das Grundgesetz verletzt. Bei einer Verletzung des Grundgesetzes sollten entsprechende Rechtsinstrumente zur Verfügung stehen, um diesen Verstoß zu sanktionieren und zu beheben. Dennoch konnte sich das Problem der verwahrlosten Immobilien in den letzten Jahren etablieren. Es entsteht der Eindruck, dass die durch Gesetz gegebenen Rechtsinstrumente für eine Stadt oder Gemeinde nicht hinreichend sind um effektiv das Problem der Schrottimmobilien zu bekämpfen.

Diese Arbeit soll in einem ersten Schritt überprüfen, ob eine Grundgesetzverletzung bei der Entstehung von verwahrlosten Immobilien vorliegt und darauf basierend die These beweisen, dass für die Kommunen keine ausreichenden gesetzlichen Rechtsinstrumente bestehen um verwahrloste Immobilien effektiv bekämpfen zu können. Um dieses Thema zu untersuchen, soll im Folgenden zunächst die rechtliche Basis auf dem soeben erwähnten Artikel des Grundgesetzes erläutert werden. Im Anschluss folgt eine Auseinandersetzung mit Gründen und Folgen von Schrottimmobilien. Die Schädigung des Allgemeinwohls und der eventuelle Verstoß gegen Artikel 14 II GG soll an dieser Stelle herausgearbeitet werden. Danach wird sich die Arbeit mit den vom Gesetz für die Kommunen gegebenen Rechtsinstrumenten als Gegenmaßnahmen auseinandersetzen. Hierzu wurden neben der theoretischen Auseinandersetzung und Schilderung der Rechtsinstrumente auch qualitative Interviews mit zuständigen Experten in deutschen Ober-, Mittel- und Unterzentren geführt. Diese Vorgehensweise sollte dazu dienen einen empirischen Eindruck zu bekommen, wie diese rechtlich theoretisch möglichen Instrumente in verschiedenen Kommunen in der Praxis umgesetzt werden können und welche Probleme dabei auftreten. Bei den Befragungen lag der Schwerpunkt darauf, die Schwierigkeiten bei der Umsetzung von Rechtsinstrumenten aufzuzeigen. Ebenfalls sollten aber auch die vermuteten Gründe und Folgen überprüft und gegebenenfalls untermauert werden. Dabei stellte sich besonders die Frage, ob aufgrund mangelnder Rechtsinstrumente eine Erweiterung des Problems der Schrottimmobilie zu erwarten ist oder ob mit den gegebenen Möglichkeiten das Problem dauerhaft beseitigt werden kann.

- 4 -

Eigentum verpflichtet

2 Grundlage und Vorgehensweise der Arbeit

Diese Arbeit soll zugleich hermeneutisch, als auch empirisch vorgehen. Es wir versucht einen Bezug zwischen Theorie und Praxis herzustellen. Hermeneutisch soll ermittelt werden, inwiefern möglicherweise ein Verstoß gegen das Grundgesetz durch die Entstehung verwahrloster Immobilien vorliegt. Hierzu werden die Gründe und Folgen für und von verwahrlosten Immobilen untersucht und mit den Inhalten und Schranken des Artikel 14 GG abgeglichen. Im weiteren Verlauf werden die Rechtsinstrumente untersucht die zur Anwendung gegen verwahrloste Immobilien in Betracht kommen. Diese Instrumente werden zum einen in ihrer gesetzlichen Vorgabe genau beschrieben, sollen in einem zweiten Schritt aber auch im Rahmen von qualitativen Experteninterviews auf ihre Anwendbarkeit in der Praxis geprüft werden. Im Folgenden soll daher zunächst einmal der im Grundgesetz verankerte Artikel 14 genauer erläutert und ebenfalls die Vorgehensweise bei den Experteninterviews dargestellt werden. Es sei an dieser Stelle erwähnt, dass auch Schrottimmobilien im Eigentum der öffentlichen Hand denkbar sind, die beispielsweise durch fehlende Nutzungskonzepte entstehen können. Da die Anwendung von Rechtsinstrumenten und die Verletzung des Artikels 14 GG hierbei aber irrelevant sind, wird sich bei der Betrachtung der Entstehung und Folgen von verwahrlosten Immobilien ausschließlich auf die sich im Privateigentum befindlichen Objekte beschränkt. Des Weiteren sei bemerkt, dass bei den empirischen qualitativen Interviews Experten zu Wort kamen, die auf einen bestimmten Raum Deutschlands, nämlich Nordrhein-Westfalen beschränkt waren, dieses aber nicht bedeutet, dass hier ausschließlich eine Ausarbeitung der Situationen in diesem Raum vorliegt. Das Phänomen der Schrottimmobilie soll bundesweit untersucht werden und die Einschätzung der Experten soll lediglich exemplarisch sein für die Anwendbarkeit der Rechtsinstrumente in ganz Deutschland. Dabei soll herausgefunden werden, ob die für die Städte vorhandenen Instrumente hinreichend sind, welche Probleme bei ihrer Ausübung entstehen und wo die vorhandenen Rechtsinstrumente nicht mehr ausreichen um Schrottimmobilien effizient bekämpfen zu kommen.

2.1 Eigentum verpflichtet

Die Rechtsgrundlage für die weiteren Ausführungen dieser Arbeit bildet der Artikel 14 GG. Auf der Basis dieses Artikels soll im weiteren Verlauf der Arbeit die Diskussion um Pflichten der Immobilieneigentümer und die Eingriffsmöglichkeiten der zuständigen Kommunen stattfinden. Schon aufgrund der Ausgestaltung des Artikels 14 entsteht im

- 5 -

Eigentum verpflichtet

Vorfeld eine begriffliche Problematik, welche die Durchsetzung rechtlicher Instrumente von Seiten der hoheitlichen Gewalt erschwert.

Im ersten Abschnitt dieses Artikels heißt es, dass Eigentum gewährleistet wird (Artikel 14 I 1 GG). Nur eine Rechtsordnung, die das Eigentum als Grundrecht also als Rechtsinstitut kennt, kann Eigentum auch als Grundrecht gewährleisten. Das auf individuellen Eigentumsschutz zielende Grundrecht des Art. 14 I 1 GG enthält deshalb notwendig zugleich die Gewährleistung des Rechtsinstituts Eigentum. Was unter dem Begriff Eigentum genau zu verstehen ist, wird in diesem Artikel jedoch nicht genau definiert, im Allgemeinen ist Eigentum aber durch zwei Eigenschaften gekennzeichnet, die Privatnützigkeit und die Verfügungsbefugnis (Finkelnburg & Ortloff 1998: 17). Im zweiten Abschnitt des Artikels 14 GG wird das zuvor erklärte Grundrecht allerdings eingeschränkt. Eigentum verpflichtet und soll zugleich dem Allgemeinwohl dienen (Art. 14 II GG). Dieser Absatz schränkt das zuvor beschriebene Grundrecht des Eigentums in der Form ein, dass es dem Gesetzgeber die Möglichkeit der Ausformung und der Festlegung von Inhalt und Schranken des Grundrechtes Eigentum überlässt. Im Abschnitt 3 heißt es dann, dass eine Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit zulässig ist. Somit kann eine Enteignung aus Absatz 3 als Sanktionierung der Verletzung der Eigentumsverpflichtung aus Absatz 2 oder als notwendige Maßnahme im Sinne des Allgemeinwohls verstanden werden. Neben dem zuvor erwähnten Kennzeichen der Privatnützigkeit tritt in beiden Absätzen der Begriff des Allgemeinwohls auf, also der Allgemeinnützigkeit. Dieser Allgemeinnützigkeit ist das Eigentum nun ebenso wie der Privatnützigkeit unterworfen. Der Gesetzgeber ist hierdurch gehalten, eine Eigentumsordnung zu schaffen und fortzuentwickeln, die sowohl dem durch Art. 14 I 1 GG geschütztem Eigentümerinteresse als auch dem Allgemeininteresse an einer sozial gerechten Eigentumsordnung gerecht wird. Damit tritt neben dem Verfügungsrecht und dem Recht auf Private Verfügungsgewalt am eigenen Eigentum nun auch eine Pflicht des Eigentümers gegenüber der Allgemeinheit auf (Finkelnburg & Ortloff 1998: 18). Um diese Pflicht zu verstehen muss der Begriff Allgemeinwohl zunächst genauer definiert werden. Doch genau darin besteht eine umfangreiche Schwierigkeit. Gablers Wirtschaftslexikon definiert das Allgemeinwohl als einen Konsens der Betroffenen (Konsensethik). Es verliert dadurch aber eine inhaltlich konkrete Bestimmtheit (Gabler Verlag (Hg.) 2010). Dadurch, dass der Begriff nicht inhaltlich konkret definiert ist, wird er streitbar und es wird nicht eindeutig erklärbar, was eine Verbesserung des Allgemeinwohls bedeutet, was in diesem speziellen Themengebiet die Vermutung zulässt, dass es ebenfalls

- 6 -

Eigentum verpflichtet

streitbar ist, ob eine Immobilie das Allgemeinwohl mehrt oder im Gegenteil sogar mindert. Es muss also ein das Grundrecht konkretisierendes Gesetz geben welches, sowohl die Begriffsproblematiken, als auch Inhalte und Schranken des Eigentumsrechts bestimmt, ohne dabei das verfassungsrechtliche Recht auf Eigentum zu verletzen. Das für das Thema dieser Arbeit entsprechende Gesetz ist das öffentliche Baurecht. Das öffentliche Baurecht garantiert durch den Bestandsschutz und die Baufreiheit das Eigentum, setzt aber gleichzeitig durch die Einschränkung der Baufreiheit auch die Grenzen dieser Freiheit des Eigentums fest. Die in diesem konkretisierenden Gesetz zu beachtenden Vorgaben müssen der Verfassung formell und materiell entsprechen (Finkelnburg & Ortloff 1998: 18-24). Um einen Verstoß gegen das Grundgesetz zu beweisen muss also ein Verstoß gegen die Einschränkungen der Baufreiheit bewiesen werden. Wie in der Einleitung bereits erwähnt, bringt der Verfall von Immobilien zu Schrottimmobilien häufig negative Folgen für eine Kommune mit sich. Hierdurch könnte subjektiv davon ausgegangen werden, dass mit diesen Folgen das Allgemeinwohl im Sinne des Artikel 14 II GG verringert wird. Ob aber die Probleme, die im Zuge der Verwahrlosung von Immobilien entstehen wirklich den Anforderungen eines Verstoßes gegen das öffentliche Baurecht, dass den Artikel 14 II GG konkretisiert, entspricht, muss im Laufe der Arbeit geklärt werden.

2.2 Qualitative Interviews

Im weiteren Verlauf der Arbeit sollen die Rechtsinstrumente, die das Gesetz der Stadt oder Gemeinde zur Verfügung stellt, beschrieben und bewertet werden. Als Hilfe zur Bewertung der Rechtsinstrumente wurden Experteninterviews an drei Städten in Nordrhein-Westfalen geführt. Bei diesen Interviews stand die Frage im Vordergrund, ob die zur Verfügung stehenden Mittel für die Kommunen ausreichen um Schrottimmobilien in der Praxis wirkungsvoll beseitigen zu können, wenn eine entsprechende gesetzliche Rechtfertigung vorliegt. Hier wird auf die Rechtsinstrumente eingegangen, die das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung den Kommunen in ihrem „Leitfaden zum Einsatz von Rechtsinstrumenten bei Umgang mit verwahrlosten Immobilien („Schrottimmobilien“)“ vorgeschlagen werden. Dieser Teil der Arbeit dient also der empirischen Überprüfung der Kernthese, dass den Kommunen keine ausreichenden Rechtsinstrumente zur Verfügung stehen um effektiv den Verstoß gegen das Grundgesetz zu bekämpfen.

Die empfohlenen Rechtsinstrumente wurden also von den Menschen, die sie anwenden sollen, in Bezug auf ihre Durchführbarkeit und Realitätsnähe überprüft. Hierzu wurde aus

- 7 -

Eigentum verpflichtet

dem Grunde mit qualitativen Interviews gearbeitet, da nur Menschen, die sich in der Praxis mit konkreten Fällen beschäftigen und versuchen diese Problemfälle zu lösen eine realistische Einschätzung über eventuelle Mängel in der Anwendung der Rechtsvorschriften geben können. Die Perspektive der Akteure der hoheitlichen Gewalt der Städte und Gemeinden steht also im Vordergrund. „Qualitative Forschung“ soll Lebenswelten von innen heraus aus der Sicht der handelnden Menschen beschreiben. Damit will sie zu einem besseren Verständnis sozialer Wirklichkeit beitragen und auf Abläufe, Deutungsmuster und Strukturmerkmale aufmerksam machen (Flick et al. 2007: 14). Eine bestimmte Perspektive soll untersucht werden und dafür eignet sich besonders die qualitative Befragung. Qualitative Experteninterviews bieten den besonderen Vorteil, dass man Einschätzungen erhält, von Leuten, die mit dem untersuchten Gegenstand in Berührung stehen und somit über ein Expertenwissen verfügen, dass man mit dieser Methode erschließen kann. Experten sind also nicht der Untersuchungsgegenstand, sondern Zeugen, der uns interessierenden Prozesse. Diese Methode ist in den Sozialwissenschaften, besonders in der Soziologie und Politikwissenschaft weit verbreitet (Gläser & Laudel 2004: 10). Diese Arbeit entstammt zwar dem Themengebiet der Geographie, dabei sollen jedoch sowohl politische Instanzen, die die Gesetze anwenden, als auch politische Prozesse und Rahmenstrukturen, sowie soziale Auswirkungen untersucht werden. Damit stellt sich die Methode des qualitativen Experteninterviews als Erschließung des Wissens von Zeitzeugen als die am besten geeignete Möglichkeit zur Untersuchung der Kernthese dar, bei der es genau um die Perspektive der Menschen geht, die gegen diese Schrottimmobilien vorgehen müssen.

Bei den in diesem Zusammenhang befragten Experten handelt es sich um Mitarbeiter von Stadtverwaltungen auf verschiedenen Ebenen, mit den Funktionen „Fachdienstleitung Immobilienbewertung und Geodatenservice“, „Mitarbeiter im Bereich Stadtentwicklung“, „Immobilienservice“, „Fachdienstleitung Bodenmanagement“, „Fachdienstleitung

Bauaufsichtsbehörde“, „Mitarbeiter Stadtplanungs- und Bauaufsichtsamt“. Es wird darauf verzichtet Transskripte der Interviews im Anhang darzustellen, da diese Interviews nur an einigen Stellen zusammenfassend erwähnt werden und nicht den Kern der Arbeit darstellen. Es sei an dieser Stelle aber darauf hingewiesen, dass insgesamt drei Interviews stattgefunden haben in Städten verschiedener Größenordnungen. Selbstverständlich können drei Interviews nicht als repräsentativ für die Situation und die Wahrnehmung in ganz Deutschland betrachtet werden. Darin lag jedoch auch nicht die Absicht bei der

- 8 -

Eigentum verpflichtet

Durchführung dieser Interviews. Diese sollten lediglich dazu dienen persönliche Einschätzungen der bereits hermeneutisch herausgefundenen Tatsachen zu untermauern.

3 Ursachen und Folgen von Schrottimmobilien

Sowohl die Gründe, als auch die Folgen von Schrottimmobilien sind mannigfaltig und sollen gemeinsam in diesem Kapitel erläutert werden. Hier soll herausgearbeitet werden, ob durch die negativen Folgen, die verwahrloste Immobilien mit sich bringen, von einem Verstoß gegen Artikel 14 II GG ausgegangen werden kann und welche Gründe dafür vorliegen. Es soll auch dargstellt werden, das diese Gründe für den eventuellen Verstoß gegen das Grundgesetz nicht ausschließlich absichtlich von Eigentümern verursacht werden, sondern zum Teil auch fremd verschuldet und an demographische Entwicklungen gekoppelt sind. Der Grund, warum Ursachen und Folgen beide unter dem Punkt 3 dieser Arbeit zusammengefasst werden liegt darin, dass sie eine hohe Interdependenz aufweisen und zum Teil einmal aufgetretene Folgen weitere Ursachen für Schottimmobilien in ihrer Folge bedingen. Im folgenden Kapitel sollen zunächst die Gründe des Entstehens umfangreich dargestellt werden. Dabei ergibt es sich zwangsläufig, dass zum Teil auch bereits Folgen angesprochen werden. Eine ausführliche Darstellung der Folgen von Schrottimmobilien soll jedoch separat und ausführlich nach der Darstellung der Ursachen erfolgen. Abschließend wird in diesem Kapitel geklärt, inwiefern Gründe und Folgen vor verwahrlosten Immobilien eventuell einen Verstoß gegen das Grundgesetz, im Sinne der nicht Nützlichkeit für das Allgemeinwohl, darstellen.

3.1 Ursachen für die Entstehung von Schrottimmobilien

Bevor die zu beweisenden negativen Folgen für das Allgemeinwohl dargestellt werden, müssen zunächst die Gründe für die Entwicklung des Problems der Schrottimmobilien in Deutschland erläutert werden. Bei der Ausführung der Gründe werden, wie bereits erwähnt, ausschließlich Schrottimmobilien behandelt, die sich im Privateigentum befinden. Schrottimmobilien, die aus Gebäuden in öffentlicher Hand entstehen oder entstanden sind, sollen hier ausgeklammert werden, da sich bei Ihnen die zentrale Problemstellung des Schutzes von Privateigentum nicht ergibt. Weiterhin soll angemerkt sein, dass die Gründe hier sich vor allem auf das flächendeckende Problem der Verwahrlosung ganzer Blöcke, Stadtteile oder Gemeinden fokussieren. Das Auftreten einer einzelnen Schrottimmobilie muss davon separat betrachtet werden. Eine einzelne Schrottimmobilie ist in erster Instanz

- 9 -