Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   III

Abbildungsverzeichnis   V

Tabellenverzeichnis   VI

Abk  ürzungsverzeichnis  VII

1  Einleitung  1

2  Analyserahmen  3

3  Zur programmatischen Entwicklung der SPD  5

3.1  Das Godesberger Programm von 1959  8

3.2  Der Orientierungsrahmen 85 - Präzisierung wirtschaftspolitischer  

Inhalte   10

3.3  Berliner Programm - Von der Geschichte überholt?  13

3.4  Grundsatzprogramme: Zwischenfazit  15

3.5  Das Wahlprogramm von 1998  16

3.6  Das Schröder-Blair-Papier im Kontext der Programmdiskussion  18

3.7  Die aktuelle Programmdiskussion: Status Quo Vadis  21

3.8  Programmatischer Wandel - Fazit  25

4  Wirtschaftspolitische Hauptelemente der 14. und 15.  

Legislaturperiode   28

4.1  Ausgangslage zum Zeitpunkt der Regierungsübernahme  29

4.2  136 Tage expansive Finanzpolitik: Eskalation des Theorienstreits  33

4.3  Angebotspolitik „von links“  35

4.4  Reform der Unternehmensbesteuerung  37

4.5  Die ökologische Steuerreform  39

4.6  Konsolidierung als einzige Alternative?  40

5  Auswirkungen der umgesetzten Reformen: Abkehr vom Postulat  

der  Ergebnisgerechtigkeit  46

5.1  Methodische Vorbemerkungen  50

5.2  Zur Bedeutung von Paradigmen bei der Untersuchung der  

Einkommensverteilung   55

5.2.1  Die orthodoxe neoklassische Sichtweise  57

5.2.2  Die keynesianische Sichtweise  57

5.3  Ein Modell zum Zusammenhang von personeller  

Einkommensverteilung  und Wachstum  59

III

5.4  Ein Modell zum Zusammenhang von funktionaler  

Einkommensverteilung  und Wachstum  66

5.5  Empirische Würdigung I: Verteilungswirkungen der ökologischen  

Steuerreform   71

5.6  Empirische Würdigung II: Auswirkungen der Reformen auf die  

personelle  Einkommensverteilung  74

5.7  Empirische Würdigung III: Veränderung in der funktionalen  

Einkommensverteilung  unter Berücksichtigung der Auswirkungen  

der  Körperschaftsteuerreform  80

6  Schlussbemerkungen  87

Quellenverzeichnis   VII

IV

Abbildungsverzeichnis   

Abb.  1 Organigramm der beteiligten Gruppen an der aktuellen  

Programmdebatte   

Abb.  2 Zusammenhang Lorenzkurve und Gini-Koeffizient  

Abb.  3 Zeitpfad der aggregierten Nachfrage  

Abb.  4 Einkommens- und Konsumverteilung  

Abb.  5 Spar- und Konsumquoten  

Abb.  6 Gütermarktgleichgewichte in Abhängigkeit von Investitions- und  

Konsumeffekten   

Abb.  7 Verteilungswirkungen der ökologischen Steuerreform  

Abb.  8 Sparquote Deutschland 1997 - 2006  

Abb.  9 Investitionen in Deutschland, Veränderungen ggü. dem Vorjahr  

Abb.  10 Produktionslücke, Deutschland 1990 - 2006  

V

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 Fundamentaldaten Deutschland 1992-2005 .................................... 30 Tabelle 2 Auswirkungen des Steuerentlastungsgesetzes 1999/2000/2002 und der Steuerreform 2000 ............................................................. 36 Tabelle 3 Entwicklung zentraler Steuersätze nach Ökologischer

Steuerreform (1998 - 2003) ............................................................. 39 Tabelle 4 Basisindikatoren, Schulden- und Ausgabenentwicklung .................. 41 Tabelle 5 Übersicht relevanter Studien zum Zusammenhang Wachstum

und Verteilung ................................................................................. 66 Tabelle 6 Veränderung der Verteilungsmaßzahlen im Zeitablauf für

Gesamtdeutschland ........................................................................ 75 Tabelle 7 Verteilungsmaße vor und nach der ESt-Reform mit simulierten Ergebnissen für EStG 1998 - Gesamtdeutschland ......................... 76 Tabelle 8 Personelle Verteilung nach der (relativen) Höhe des

Tabelle 9 Bruttounternehmensgewinne und direkte Steuern im Vergleich ...... 83

VI

Abkürzungsverzeichnis

Bei der Erstellung dieser Arbeit werden nur die allgemein üblichen und gängigen Abkürzungen verwendet, alle anderen Begriffe hingegen ausgeschrieben. Auf die Verwendung eigener Abkürzungen wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit verzichtet.

Abb. -Abbildung a.a.O. -am angegebenen Ort bspw. -beispielsweise ca. -circa ebd. -ebenda et.al. -et alii / und andere EUR -Euro Währungseinheit(en) evtl. -eventuell f. -folgende (Seiten) ff. -fortfolgende (Seiten) ggf. -gegebenenfalls i.d.R. -in der Regel i.S. -im Sinne (von) Mio. -Million(en) Mrd. -Milliarde(n) S. -Seite sog. -so genannte(r) u.a. -unter anderem vgl. -vergleiche z.B. -zum Beispiel

VII

1 Einleitung

Die Rot-Grüne Regierung der Jahre 1998 bis 2005 stellt in vielerlei Hinsicht eine Besonderheit auf bundespolitischer Ebene dar. Zum einen handelte es sich um den ersten tatsächlichen Regierungswechsel in der Geschichte der Bundesrepublik - zuvor war jeweils eine der vorherigen Regierungsparteien auch an der Folgeregierung beteiligt - zum anderen waren mit diesem Regierungswechsel große Hoffnungen und Befürchtungen auf einen Politikwechsel und die Überwindung des jahrelangen Reformstaus verbunden. Dieser vermutete Politikwechsel war jedoch nicht in erster Linie programmatisch begründet, vielmehr hatte es die SPD während ihrer langen Oppositionszeit versäumt, sich durch ein neues Grundsatzprogramm eine konsistente und zukunftsorientierte strategische Ausrichtung zu geben. Die Wahlkampfstrategie der SPD für die Bundestagswahl 1998 war lediglich auf das Wahlprogramm und in viel größerem Maße auf die handelnden Akteure abgestellt. So kann man auch zu Recht behaupten, dass eine aus SPD und Bündnis90/Die Grünen bestehende Koalition weniger das von den Wählern intendierte Ergebnis darstellt, sondern statt eines Politikwechsels eher ein Austausch der verantwortlichen Regierungspolitiker gewünscht war. Überspitzt formuliert war nicht die SPD gewählt, sondern die CDU abgewählt worden. In der Wahlforschung finden sich daher einige Hinweise darauf, dass der Regierungswechsel zu Rot-Grün eher als ein elektoraler Zufall zu sehen ist. ¹ Zudem waren die ersten Monate der neuen Regierung von „[…] typischen Anfängerfehlern, programmatischer Inkonsistenz und vor allem einem rapiden Verlust des Vertrauens der Bevölkerung […]“ gekennzeichnet. ² Insbesondere diese programmatische Inkonsistenz und das weitgehende Fehlen eines geschlossenen wirtschaftspolitischen Konzepts, kennzeichnen die 14. und die 15. Legislaturperiode. In der rückblickenden Betrachtung drängt sich hierzu die Frage auf, ob ein solches - für die SPD in ihrer gesamten Geschichte einmaliges - ¹ Siehe Egle, C. „Eine Topographie des rot-grünen Projekts“, S. 15 in Zolnhöfer, R. (Hrsg.) et.al. „Das Rot-Grüne Projekt - Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 -2002“, Wiesbaden (2003).

² Ebd.

1

Grundsatzvakuum von den handelnden Akteuren, namentlich Gerhard Schröder, nicht geradezu intentional aufrechterhalten worden war. Versprach es ihm doch die bestmögliche Ausnutzung seiner medialen Kompetenzen, ohne langfristig an programmatischen und somit immer auch historischen Ballast gebunden zu sein. Diese Arbeit wird zeigen, dass die Parteiführung in starkem Maße von der dadurch gewonnenen Flexibilität Gebrauch machte und daher seitens der Parteiführung kein gesteigertes Interesse an einem neuen Grundsatzprogramm bestand. Dadurch wurde außerdem der seit Jahrzehnten schwelende Streit zwischen Traditionalisten und Modernisierern, als deren Protagonisten jeweils Oskar Lafontaine und Gerhard Schröder an erster Stelle zu nennen sind, innerhalb Sozialdemokratie nach außen hin verborgen gehalten. Dies führte jedoch dazu, dass innerhalb des SPD „[…] widersprüchliche und teilweise unvereinbare wirtschaftspolitische […]“ ³ nebeneinander standen. Konzepte Eine Klärung des

wirtschaftspolitischen Kurses blieb bis zum Ende der 15. Legislaturperiode weitgehend aus, ebenso die Vorlage eines neuen Grundsatzdokumentes. So überrascht es auch nicht, dass gerade im Bereich der Wirtschaftspolitik eine erstaunliche Heterogenität der Maßnahmen im Zeitablauf zu beobachten ist. Die Regierung bediente sich mehr oder weniger wahllos in den Instrumentenbaukästen der Wirtschaftstheorie, ohne auch nur den Versuch einer langfristig orientierten Einflussnahme auf die Wirtschaft zu unternehmen. Die Folgen wiegen schwer: Neben massiven Steuersenkungen steht der - freilich fehlgeschlagene - Versuch von Ausgabenkürzungen und Konsolidierung des Haushaltes. Rückgängig gemachte Kürzungen der Vorgängerregierung wurden später durch neue Kürzungen ersetzt. Keynesianische Ansätze wurden flugs durch neoklassische Politiken ausgetauscht, die Konsumenten durch zahlreiche Regelungen be- und entlastet, unter dem Strich aber auf jeden Fall verunsichert und die Nachfrageseite ohne Notwendigkeit zumindest in Teilen abgewürgt oder schlichtweg ausgeblendet. Will man nun nicht einzig auf die Nutzenmaximierung der handelnden Akteure abstellen

³ Siehe Zolnhöfer, R. „Finanzpolitik zwischen traditioneller Sozialdemokratie und neuer Mitte“, S. 206, in Zolnhöfer, R. (Hrsg.) et.al. „Das Rot-Grüne Projekt - Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 - 2002“, Wiesbaden (2003).

2

(Wählerstimmenmaximierung), so bietet es sich an, die hervorstechenden Reformprojekte im wirtschaftspolitischen Bereich zu untersuchen und an den programmatischen sowie wirtschaftstheoretischen Rahmengerüsten zu spiegeln. Dies sollen der Untersuchungsgegenstand und die Aufgabe dieser Arbeit sein.

2 Analyserahmen

Diese Untersuchung wird aus formalen Gründen in weiten Teilen von den zahlreichen Ereignissen der 14. und 15. Legislaturperiode abstrahieren. So wird sie sich weitestgehend auf den nationalen Rahmen konzentrieren und auch hier in erster Linie auf die wirtschaftspolitische Entwicklung auf Bundesebene. Mit Ausnahme der Ökologischen Steuerreform wird ausschließlich das wirtschaftspolitische Handeln des großen

Koalitionspartners SPD untersucht. Diese Prämisse folgt aus der Tatsache, dass „[…] der grüne Koalitionspartner keine eigenständige wirtschaftspolitische Profilierung in die Regierungsarbeit einbrachte und sich weitgehend der SPD-Wirtschaftskompetenz unterordnete“. ⁴ Die Grünen entwickelten erst später in der Regierungszeit eigene finanzpolitische Konzepte, diese waren jedoch noch deutlich heterogener als dies bei der SPD der Fall gewesen ist und haben die schon erwähnte Konzeptlosigkeit eher verstärkt denn gemindert. 5

Darüber hinaus besteht die Untersuchung aus drei Kernteilen: Der programmatischen Entwicklung der SPD seit dem Grundsatzprogramm von Bad Godesberg, der realpolitischen Entwicklung seit Regierungsantritt 1998 und einer Beurteilung der wesentlichen finanz- und fiskalpolitischen Entscheidungen vor dem Hintergrund des Theorienstreits zwischen neoklassisch/liberaler und keynesianischer Politik. Es soll nicht Aufgabe dieser Arbeit sein, die dogmenhistorische Begriffsgeschichte

nachzuzeichnen, gleichwohl ist eine konsistente Begriffsverwendung

⁴ Siehe Heise, A. „Innovation und Gerechtigkeit? Wirtschafts-und

beschäftigungspolitische Modernisierungskonzepte der Schröder-Regierung“, S. 22, in Rebe, B. (Hrsg.) et.al. „Das Land verändern? Rot-grüne Politik zwischen Interessenbalancen und Modernisierungsdynamik“, S. 29 - 45, Hamburg (2002).

⁵ Siehe Egle, C. „Lernen unter Stress - Politik und Pragmatik von Bündnis90/Die Grünen“, S. 93ff in Zolnhöfer, R. (Hrsg.) et.al. „Das Rot-Grüne Projekt - Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 - 2002“, Wiesbaden (2003).

3

unumgänglich. Da die Abgrenzung notorisch schwierig ist, wird hinsichtlich der Begriffe „klassisch“, „neoklassisch“, „liberal“, „neoliberal“, und „keynesianisch“ wie folgt verfahren: Nicht die theoriegeschichtlichen Konzeptionen in ihren strengen definitorischen Abgrenzungen stehen im Mittelpunkt des Interesses, sondern die „Bewegungen“ zwischen ihnen. Liberalisierung bezeichnet in dieser Arbeit also eine Annäherung, ausgehend von traditionell sozialdemokratischen keynesianischen Sichtweisen, hin zu einem der neoklassisch/neoliberalen Denkmuster. ⁶ Letztere werden zur Vereinfachung synonym verwendet. Die damit vollzogene Nivellierung der konzeptionellen Details in den

theoriegeschichtlichen Entwürfen geht im Verlauf dieser Arbeit stark zu Gunsten einer Fokussierung auf das eigentliche Erkenntnisobjekt, nämlich den wirtschaftspolitischen Theorienstreit innerhalb der SPD mit seinen Auswirkungen auf die wirtschaftspolitischen Entscheidungen des Betrachtungszeitraums, und ist daher geboten und sinnvoll. Eine profunde Kenntnis der theoriegeschichtlichen Entwürfe wird zum besseren Verständnis der Arbeit jedoch vorausgesetzt.

Kriterien der Beurteilung sollen sein,

- in welchem Umfang eine programmatische Liberalisierung der SPD stattfand,

- inwiefern sich diese Liberalisierung in der Realpolitik niederschlug, - ob der Theorienstreit dazu führte, an sich geschlossene Gesamtkonzepte zu Gunsten kurzfristiger Akteursentscheidungen zu modifizieren, also ein höheres Maß an Heterogenität gefördert hat und

⁶ Vereinfachend wird angenommen, dass die liberalen Denkmuster auf klassischen Überlegungen basieren, neoliberale hingegen auf neoklassischen. Es wird aber gleichfalls von vielen Details abstrahiert, z.B. dem Umstand, dass auch neoliberale Ansätze durchaus staatliche Eingriffe zulassen, jedoch unter anderen Voraussetzungen (deren bekannteste die Verhinderung von Marktmacht durch Monopole) und in anderem Umfang als der/die keynesianische/n Ansätze. Als wirtschaftspolitische Extrempunkte können auf der einen Seite der laissez-faire-Liberalismus klassischer Prägung und auf der anderen Seite die staatlich gelenkte Wirtschaft mit sozialisierten (verstaatlichten) Unternehmen gesehen werden. Die hier betrachteten und in praxi relevanten Konzeptionen bewegen sich jedoch ausdrücklich zwischen diesen Extrempunkten.

4

- ob jenseits der zugrunde liegenden Programmatik eine ex ante-Betrachtung der Auswirkungen der jeweiligen Reformprojekte vor dem Hintergrund wirtschaftstheoretischer Konzepte, insbesondere auf der Ebene der Einkommensverteilung stattgefunden hat.

Die Agenda 2010 wird zum Teil aus der Analyse ausgeklammert, weil lediglich im Bereich der Steuersenkungsprogramme, die ohnehin zentraler Bestandteil der Rot-Grünen Reformprojekte sind und daher separat beurteilt werden, direkt finanz- und fiskalpolitische Bereiche tangiert werden. Ansonsten beinhaltet die Agenda 2010 in erster Linie angebotsseitige Reformen in den Bereichen Ausbildung, Bildung, Arbeitsmarkt, Gesundheit, Gesetzliche Rentenversicherung und Familie. Dies ist zwar im nachfolgenden Kontext der programmatischen Entwicklung ausgesprochen bemerkenswert, berührt aber die in dieser Arbeit in den Blick genommenen Fragestellungen nur indirekt.

3 Zur programmatischen Entwicklung der SPD

Dieser Abschnitt wird auf die programmatische Entwicklung der SPD eingehen. Diese ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil sich die SPD nahezu seit Bestehen ⁷ als eine sog. Programmpartei definiert, in der neben kurzfristigen Wahl- und Regierungsprogrammen immer auch langfristige Grundsatzprogramme das Erscheinungsbild der Partei nach außen prägen. Zwar ist die Vorlage von Programmen nach Art. 21 GG für alle Parteien verbindlich, die SPD nimmt hierbei jedoch einen besonderen Stellenwert ein, da sie nach Pelinka in größerem Maße auf (Grundsatz-) Programme angewiesen sei als die bürgerlichen Parteien. ⁸ Vereinfacht ausgedrückt wurde in der Geschichte der SPD immer dann eine Programmdiskussion angestoßen, wenn „…sich entweder die Partei oder

⁷ Die ersten großen Programmparteitage der SPD und ihrer Vorläufer fanden schon 1869, 1875, 1891 in Eisenach, Gotha und Erfurt statt. Siehe Andersen, U, Woyke, Wichard (Hrsg.) „Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland“, Schlagwort „Programmpartei“, Bonn (2003).

⁸ Pelinka, A. „Sozialdemokratie in Europa. Macht ohne Grundsätze oder Grundsätze ohne Macht?“, S.156, Wien (1980).

5

die Gesellschaft - oder beide - gründlich gewandelt“ ⁹ haben. ¹⁰ Dieser gründliche gesellschaftliche Wandel kann insbesondere nach der Überwindung der deutschen Teilung und vielleicht stärker noch seit dem Eintreten all jener Veränderungen, die etwas vage mit dem Begriff Globalisierung gekennzeichnet werden, konstatiert werden. Aber auch und insbesondere die innere Identifikation der Parteimitglieder wird signifikant durch Programme beeinflusst. Nicht umsonst wurde in der Vergangenheit teilweise verbissen um die Inhalte gerungen, die Programmdiskussionen zogen sich oftmals über Jahre hin. Eine weitere Besonderheit zeigt sich darin, dass eine große Vielzahl von Mitgliedern, Kommissionen und Arbeitsgruppen am Entstehungsprozess eines neuen

Grundsatzprogramms beteiligt sind (siehe Abb. 1).

Die aktuelle Diskussion wurde 1999 auf dem Bundesparteitag in Berlin angestoßen und wird frühestens in den Jahren 2006/2007 zum Abschluss kommen ¹¹ . Gleichwohl noch nicht verabschiedet, bieten die Materialien zur laufenden Programmdebatte einen tiefen Einblick in die innerparteilichen Verhältnisse, in das Stimmungs- und Meinungsbild sowie in die gesellschaftliche und wirtschaftspolitische Ausrichtung der SPD, worauf im Anschluss noch einzugehen sein wird. Den erheblichen Wandel der SPD, insbesondere unter wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten, kann man anhand der Entwicklung vom Godesberger Programm über den Orientierungsrahmen ’85 und das Berliner Programm nachvollziehen, auf die im folgenden detailliert eingegangen wird.

⁹ Eppler, E. „Plattform für eine neue Mehrheit - Ein Kommentar zum Berliner Programm der SPD“, S. 8, Bonn (1990).

¹⁰ So geschehen 1891 in Erfurt, 1921/25 in Görlitz und Heidelberg, 1959 in Bad Godesberg und 1989 in Berlin. Siehe Fischer, S. „Gerhard Schröder und die SPD -Das Management des programmatischen Wandels“ in „Schriftenreihe der Forschungsgruppe Deutschland“, Band 17, S. 26, München (2005).

¹¹ Siehe Grundsatzprogrammkommission der SPD „Zwischenbericht - Wegmarken für ein neues Grundsatzprogramm“, S. 4, vorgelegt auf dem Parteitag der SPD in Nürnberg, 19.-22. November 2001.

6

Abb. 1 Organigramm der beteiligten Gruppen an der aktuellen Programmdebatte

Quelle:

SPD-Grundsatzprogrammkommission „Zwischenbericht - Wegmarken für ein neues Grundsatzprogramm“, S. 93, Nürnberg (2001).

Davon abzugrenzen sind die kurzfristigen Wahlprogramme, die maßgeblich von der Parteiführung erstellt werden und denen keine lange Programmdiskussion in der Partei vorausgeht. Exemplarisch und zur Nachzeichnung der aktuellen Entwicklung während der Regierungszeit werden im Anschluss an die Betrachtung der Grundsatzprogramme das Wahlprogramm zur Bundestagswahl 1998 und das sog. „Schröder-Blair-Papier“ von 1999 untersucht. Die Zwischenergebnisse werden dann im Kontext der aktuellen Programmdiskussion aufgegriffen und eingeordnet.

7

3.1 Das Godesberger Programm von 1959

Das Godesberger Programm markiert einen programmatischen Meilenstein in der Geschichte der SPD und des Demokratischen Sozialismus, kodifiziert es doch erstmalig, auf der Basis der weitgehenden Zustimmung der Partei und infolgedessen mit entsprechender Breitenwirkung das Bekenntnis zur Sozialen Marktwirtschaft. Im Ergebnis enthält das Godesberger Programm damit eine deutliche Distanzierung von marxistischen und deutlicher noch von kommunistischen Inhalten, die in vielen Formulierungen des Programms deutlich wird. ¹² Gleichwohl liegt eine Akzentuierung auf dem „Sozialen“ im Sinne einer „[…]gerechten Beteiligung aller am Ertrag der Volkswirtschaft […]“. ¹³ Das Godesberger Programm sollte - wie die anderen Grundsatzprogramme auch - in erster Linie der langfristigen Orientierung dienen. Eine solche Langfristigkeit geht hinsichtlich der verwendeten Formulierungen immer zu Lasten der inhaltlichen Präzision, um das Programm nicht allzu schnell von der Entwicklung des Zeitgeistes überholen zu lassen. Vielleicht noch wichtiger ist die Feststellung, dass auch das Godesberger Programm weniger eine politische Wende als vielmehr ein Symbol derselben war. ¹⁴ Nach Fischer spielen die Langzeitprogramme und insbesondere das Godesberger Programm in der Regierungspolitik der SPD keine Rolle. ¹⁵ Dieser Auffassung kann jedoch insofern nur begrenzt zugestimmt werden, als dass die Inhalte des Godesberger Programms auf eine Art und Weise formuliert sind, dass sie schon ganz automatisch in das wirtschaftspolitische Handlungsraster der SPD hineinpassen - ganz abgesehen davon, dass ein großer Teil des Programms aus besteht. ¹⁶ Tatsachenfeststellungen Eine Charakterisierung der

¹² Siehe SPD-Vorstand „Godesberger Programm - Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands beschlossen vom Außerordentlichen Parteitag der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands in Bad Godesberg vom 13. bis 15. November 1959“, S. 4, S. 19 - 20, Bad Godesberg, 1959.

¹³ Siehe SPD-Vorstand „Godesberger Programm“, S. 8, a.a.O.

¹⁴ Siehe Fischer, S. „Gerhard Schröder und die SPD“, S. 28, a.a.O.

¹⁵ Ebd.

¹⁶ So z.B. die Aussage „Der moderne Staat beeinflusst die Wirtschaft stetig durch seine Entscheidungen über Steuern und Finanzen, über das Geld- und Kreditwesen, seine Zoll-, Handels-, Sozial- und Preispolitik, seine öffentlichen Aufträge sowie die Landwirtschafts- und Wohnbaupolitik.“ Siehe SPD-Vorstand „Godesberger Programm“, S. 8, a.a.O.

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wirtschaftspolitischen Leitlinien erfolgt lediglich stellenweise ¹⁷ und vergleichsweise vage, was aber dem bereits geschilderten Umstand der gewünschten längeren Halbwertzeit eines Langfristprogramms geschuldet sein dürfte. Letztlich finden sich aber dennoch Äußerungen, die die wirtschaftspolitische Ausrichtung der SPD für lange Zeit bestimmten. ¹⁸ Eine dieser richtungweisenden Äußerungen, die vor dem Hintergrund der o.a. Schwierigkeiten bei der Formulierung von langfristigen Programmen auf jeden Fall eine sprachliche Glanzleistung darstellt, ist die Forderung nach „Wettbewerb soweit wie möglich, Planung soweit wie nötig“. ¹⁹ Die Genialität dieses Ausdrucks erschließt sich insbesondere dann, wenn man bedenkt, dass er sämtliche wirtschaftspolitische Ausrichtungen (der SPD) seit Bestehen der Bundesrepublik zufrieden stellend abdecken kann und dennoch eine sprachliche Abgrenzung zu klassischen und heute vor allem neoliberalen Akteuren einbezieht.

Das Godesberger Programm enthält außerdem einen Abschnitt zur Einkommens- und Vermögensverteilung, der im Verlauf dieser Arbeit noch von Bedeutung sein wird. ²⁰ Hier bekennt sich die SPD ganz klar zu einer umverteilungsorientierten „[…] zielbewussten Einkommens- und Vermögenspolitik.“ ²¹ Parteiseitig sieht man den Staat in der Pflicht, wenn Wirtschafts- und Steuerpolitik für eine „ungerechte“ Verteilung von Einkommen und Vermögen verantwortlich gemacht werden. Diese Verteilung „im Ergebnis“ ist jener Kernaspekt der traditionellen SPD-Wirtschaftspolitik, der in neuerer Zeit dem stärksten Wandel unterworfen

¹⁷ Z.B. wenn gesagt wird „Es ist also nicht die Frage, ob in der Wirtschaft Disposition und Planung zweckmäßig sind, sondern wer diese Disposition trifft und zu wessen Gunsten sie wirkt. Dieser Verantwortung für den Wirtschaftskreislauf kann sich der Staat nicht entziehen.“ Ebd.

¹⁸ Dies sind beispielsweise das Bekenntnis zum freien Markt, zum freien Wettbewerb, freie Konsum- und Arbeitsplatzwahl, zur Tarifautonomie, zur Verhinderung übermäßiger Marktmacht und Konzentration, zur Verhinderung der Einflussnahme wirtschaftlicher Macht auf die Politik aber auch zu Gemeineigentum und öffentlichen Unternehmen. Siehe SPD-Vorstand „Godesberger Programm“, S. 8 - 10, a.a.O.

¹⁹ Siehe SPD-Vorstand „Godesberger Programm“, S. 9, a.a.O. Die Formel wurde bereits 1953 vom späteren Bundeswirtschaftsminister Karl Schiller verwendet. Siehe Schäfers, B. „Markt - Plan - Planification - Plädoyer für die Wiederaufnahme der Diskussion zum Dritten Weg“, S. 3, Referat zur Deutsch-Französischen Wissenschaftlichen Tagung in Nürthingen (9./10.12.1999)

²⁰ Siehe Abschnitt 5ff.

²¹ Siehe SPD-Vorstand „Godesberger Programm“, S. 10, a.a.O.

9

ist. Zudem wird eine ständige Erhöhung des Sozialprodukts als notwendig erachtet.

3.2 Der Orientierungsrahmen `85 - Präzisierung

wirtschaftspolitischer Inhalte

Nachdem im vorherigen Abschnitt gezeigt wurde, dass das Godesberger Programm für lange Zeit den theoretischen Rahmen für die wirtschaftspolitische Ausrichtung der SPD geliefert hat und in Grundzügen bis heute liefert, soll nachfolgend auf die Präzisierungen dieses Rahmenwerks durch den Orientierungsrahmen ’85 ²² eingegangen werden. Hinsichtlich der Entstehung dieses Langzeitprogramms sei angemerkt, dass die verschiedenen Flügel der SPD ausgesprochen unterschiedliche Hoffnungen hinsichtlich seines zukünftigen Inhaltes hegten. Zwar gab es einen Konsens im Wunsch nach einer Programmdiskussion über alle innerparteilichen Interessengruppen hinweg, doch kann dies auf das Theoriedefizit zurückgeführt werden, welches das Godesberger Programm hinterließ. Während die Parteilinke vor dem Hintergrund der Entideologisierung ²³ der Partei um ihre Identifikation und ihren Stellenwert innerhalb derselben rang, hatte die SPD-Regierung seinerzeit ein eher praktisches Anliegen. Man versprach sich „…über den Entwurf eines Langzeitprogramms Grundlagen für die Politik der Bundesregierung in der nächsten Legislaturperiode zu erhalten“. ²⁴ Die Formulierungen des Godesberger Programm waren

²² Der Oientierungsrahmen ’85 wurde im Mai 1970 auf Antrag des linken Flügels auf dem Parteitag von Saarbrücken in Auftrag (Auftragsnummer 1200) gegeben. Während seiner Entstehungszeit 1970 bis 1975 wurde er auch als Langzeitprogramm betitelt. Siehe Küpper, J. „Die SPD und der Orientierungsrahmen `85“, S.25, Bonn-Bad Godesberg (1977).

²³ Die Entideologisierung der SPD lässt sich treffend durch die ersatzlose Streichung des sozialistischen Totalanspruchs durch das Godesberger Programm erklären. In diesem Zusammenhang trennte sich die SPD seinerzeit von Personen und Gruppen, deren marxistische Haltung mit dem neuen Grundsatzprogramm nicht mehr vereinbar war, z.B. 1960/61 vom „Sozialistischen Deutschen Studentenbund (SDS)“ und der „Förderergesellschaft Wolfgang Abendroth“. Hierdurch waren die lautesten Stimmen nach einer neuen Grundsatzdiskussion zunächst verstummt. Siehe Küpper, J. „Die SPD und der Orientierungsrahmen ´85“, S. 15, a.a.O.

²⁴ Siehe Walter, G. „Langzeitprogramm - Wiederherstellung sozialistischer Theorie in der SPD?“ in Scharping, R.; Wollner, F. „Demokratischer Sozialismus und Langzeitprogramm (Diskussionsbeiträge zum Orientierungsrahmen ´85 der SPD), S. 70, Hamburg (1973). Die Idee, dass verschiedene Erwartungen im gleichen Ziel

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abstrakt gehalten und gaben kaum Handlungsanweisungen für die politische Tagespraxis. Eine weiterführende Konkretisierung war in den Folgejahren des Godesberger Programms unterblieben. Man wollte damals eine öffentliche Diskussion um die Interpretation des Godesberger Programm vermeiden und die SPD vielmehr in die Lage versetzen, Wahlen zu gewinnen und Regierungsfähigkeit zu beweisen. ²⁵ Der Orientierungsrahmen ’85 nimmt an vielen Stellen Bezug auf das Godesberger Programm und erklärt bereits im Geleitwort und in der Vorbemerkung, dass die Aufgabe des Orientierungsrahmens nicht in einer Ersetzung sondern vielmehr in einer Präzisierung und Konkretisierung der Grundsätze von Godesberg liegt. 26

Über das Godesberger Programm hinaus fließen aber auch die Erfahrungen der 5. Legislaturperiode - insbesondere nach dem Scheitern der CDU/CSU-FDP-Koalition und dem Rücktritt des Bundeskanzlers Ludwig Erhard am 30.11.1966 - in den Orientierungsrahmen mit ein. So etablierte Karl Schiller in der großen Koalition ab 01.12.1966 die sog. Globalsteuerung als systematische Konjunktursteuerung keynesianischer Prägung. Schiller beabsichtigte, eine aktive Wirtschafts- und Finanzpolitik zu betrieben, während die mikroökonomischen Entscheidungen klar dem Markt überlassen sein sollten. ²⁷ In der politischen Praxis stütze er sich in hohem Maße auf das 1967 verabschiedete Stabilitätsgesetz und die darin kodifizierten vier Ziele polit-ökonomischen Handelns. ²⁸ Die Verbindung

gipfelten, nämlich dem Auftrag für ein neues Langzeitprogramm, findet sich auch bei anderen Autoren, z.B. Jaedtke, E. „Das Langzeitprogramm - Eine Orientierung für die SPD?“ in Heidermann, H. (Hrsg.) „Langzeitprogramm 2, Kritik“, S. 140, Bonn-Bad Godesberg (1972). Darüber hinaus obliegt die „…letztlich gültige Interpretation…“ der Parteiführung, die damit ein „[…] entscheidendes Herrschaftsinstrument“ gewönne. Siehe Kaack, H. „Geschichte und Struktur des deutschen Parteiensystems“, S. 403, Wiesbaden (1971).

²⁵ Siehe Miller, S. „Die SPD vor und nach Godesberg (Kleine Geschichte der SPD, Band II)“. S. 47f, Bonn-Bad Godesberg (1974).

²⁶ Siehe SPD-Vorstand „Ökonomisch-politischer Orientierungsrahmen für die Jahre 1975 - 1985“, S. 1-6, Mannheim (1975).

²⁷ Siehe Andersen, U; Woyke, W (Hrsg.) „Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland“, Stichwort „Globalsteuerung“, a.a.O.

²⁸ Die vier Ziele sind als „magisches Viereck“ in die Literatur eingegangen und lauten 1. Stabilität des Preisniveaus 2. Hoher Beschäftigungsgrad 3. Außenwirtschaftliches Gleichgewicht 4. Stetiges Wachstum

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zwischen politischer Praxis und der Programmdiskussion zum Orientierungsrahmen ’85 bestand u.a. darin, dass man sich der verschiedenen kleinen und großen Probleme ²⁹ des globalen Steuerungsansatzes bewusst war und - obwohl davon ausgegangen werden kann, dass die erste Rezession der Nachkriegszeit 1967/68 durch die expansive Wirtschaftspolitik Schillers schneller überwunden werden konnte - die Nachteile ³⁰ dieses simplifizierten Modells erkennen musste. Der im Orientierungsrahmen programmatisch vollzogene Übergang von der Global- zur Struktursteuerung geht unmittelbar auf die in der Praxis gewonnene Erfahrung zurück, dass die Globalsteuerung allein eine Berücksichtigung der strukturellen und sektoralen Ungleichheiten nicht in ausreichendem Maße ermöglicht. ³¹ Der Orientierungsrahmen wählt den Begriff des „qualitativen Wachstums“ - eine Formulierung, die sich nahe an der (damaligen) wirtschaftswissenschaftlichen Auffassung befindet, dass strukturelle Verwerfungen durch die Globalsteuerung nicht korrigiert werden können, dies aber gleichwohl als notwendig erachtet wird. 32

Siehe §1 „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG) - Stabilitätsgesetz“ vom 08. Juni 1967 (BGBl. I S. 582)

²⁹ Aus heutiger Sicht sind folgende systemimmanente Schwachstellen der Globalsteuerung herausgearbeitet worden:

1. Unsicherheiten und zeitliche Verzögerungen bei der Konjunkturdiagnose. 2. Unsicherheiten über die quantitativen und zeitlichen Wirkungen eingesetzter Instrumente

3. Zeitliche Verzögerungen und Blockaden beim Einsatz der Instrumente aufgrund der pluralistischen Entscheidungsstruktur in einer Demokratie 4. Koordinierungsprobleme aufgrund einer Vielzahl von beteiligten Akteuren und Entscheidungsträgern

Insgesamt kann also konstatiert werden, dass der Globalansatz in der Praxis Ihren Anspruch als antizyklische Konjunktur aufgrund von zeitlichen Verzögerungen und Entscheidungs- wie Informationsdefiziten nicht erfüllen kann, gleichwohl dies bei vollständigen Informationen und einer entsprechenden institutionellen Ausgestaltung theoretisch möglich wäre. Siehe Andersen, U; Woyke, W (Hrsg.) „Handwörterbuch“ des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland“, Stichwort „Globalsteuerung“, a.a.O.

³⁰ Angeführt werden beispielhaft eine erhöhte Teuerungsrate und eine steigende Staatsverschuldung.

³¹ Für das Jahr 1974 konstatiert Thoss, eine unterschiedliche Entwicklung der einzelnen Wirtschaftssektoren und bemüht zur Beschreibung dieses Umstandes den Begriff der „gespaltenen Konjunktur“. Siehe Thoss, R. „Zur Weiterentwicklung der Globalsteuerung: Integration von Konjunktur- und Strukturpolitik“ in Fleischle, G. und Krüper, M. (Hrsg.) „Investitionslenkung - Überwindung oder Ergänzung der Marktwirtschaft?“, S. 31f., Frankfurt/M. (1975).

³² Scharpf bemerkt hierzu, dass die einzelnen Sektoren gerade in einer Konjunkturkrise sehr unterschiedlich von dieser betroffen sind. Daher sieht er in der Globalsteuerung keinen geeigneten Ansatz. Siehe Scharpf, F. „Wirtschaftspolitische Optionen zur

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Qualitatives Wachstum will der Orientierungsrahmen über vorausplanende Strukturpolitik ³³ mit „vermehrten Kompetenzen“ erreichen. ³⁴ In seiner Forderung nach zunehmender Staatstätigkeit ist der Orientierungsrahmen also nah am Godesberger Programm und zwar ohne die (dehnbare) Maxime „Wettbewerb soweit wie möglich - Planung soweit wie nötig“ zu verletzen.

3.3 Berliner Programm - Von der Geschichte überholt?

Um die Antwort auf die eingangs gestellte Frage direkt vorwegzunehmen: Ja, das Berliner Programm wurde gleich in mehrfacher Hinsicht von der Geschichte überholt. Die zeigt sich nicht zuletzt daran, dass das Berliner Programm in zwei verschiedenen Fassungen vorliegt ³⁵ und bereits knapp 9 Jahre nach der ursprünglichen Beschlussfassung an die veränderten Verhältnisse angepasst werden musste. Jedoch weisen auch andere Inhalte auf eine verringerte Halbwertzeit des Grundsatzprogramms hin. So ist eine im Kontext dieser Arbeit bemerkenswerte Feststellung des Berliner Programms sicherlich jene, dass im Godesberger Programm ein Bekenntnis der SPD als „linke Volkspartei“ gesehen wird, die sie auch zukünftig bleiben werde. ³⁶ Diese Auffassung wird sowohl in der alten wie auch der neuen Fassung des Berliner Programms wiedergegeben, obwohl sich - spätestens zum Zeitpunkt der Aktualisierung - bereits die Anzeichen

Überwindung der Arbeitslosigkeit“, S. 18 in Altvater, E. „Arbeit 2000“, Hamburg (1985).

³³ Mit dem Begriff der „Strukturpolitik“ oder „Struktursteuerung“ wird derjenige Ansatz bezeichnet, der sich parallel zur Konjunktur- und Wachstumspolitik mit den einzelnen makroökonomischen Aggregaten (wie z.B. Produktion, Beschäftigung, Investitionen usw.) und ihrer Zusammensetzung (Struktur) befasst. Bemängelt wurde zur Zeit der Entstehung des Orientierungsrahmens insbesondere, dass die drei Ansätze (Konjunktur- und Wachstumspolitik, regionale und sektorale Wirtschaftspolitik) nicht integriert sondern vielmehr nebeneinander betrieben und die Interdependenzen der jeweiligen Steuerungsansätze nicht genügend berücksichtigt werden. Thoss nennt dies ein „unkoordiniertes Nebeneinander“ von verschiedenen Teilpolitiken. Siehe Thoss, R. „Weiterentwicklung der Globalsteuerung“, S. 33, a.a.O.

³⁴ Siehe SPD-Vorstand „Ökonomisch-politischer Orientierungsrahmen“, Absatz 4.1.4, S. 67, a.a.O.

³⁵ Die ursprüngliche Fassung vom 20. Dezember 1989, beschlossen in Berlin, sowie die aktualisierte Fassung vom 17. April 1998, beschlossen in Leipzig.

³⁶ Siehe SPD-Vorstand „Berliner Programm“, S.8, a.a.O.

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gemehrt haben müssen, dass eine Umwälzung hin zur „neuen Mitte“ ³⁷ initiiert war. Rückblickend ist der Status als „linke“ Volkspartei nur noch mit großem Interpretationsspielraum aufrecht zu erhalten.

Zur Vereinfachung der Untersuchung wird im Folgenden auf die aktualisierte Fassung des Berliner Programms eingegangen. So sticht zuallererst ein klares keynesianisches Bekenntnis aus der Masse der Feststellungen hervor: „Eine gerechtere Einkommensverteilung sorgt für sozialen Ausgleich und schafft zusätzliche Nachfrage und damit Arbeitsplätze.“ ³⁸ Gleichwohl wird an anderer Stelle diagnostiziert, dass die Ungleichheiten in der Verteilung weiter zugenommen haben und ein Plädoyer für eine staatliche Ausgabenausweitung gehalten. ³⁹ Das Berliner Programm bezeichnet die staatliche Steuerung als Mittel zum Zweck und fordert diese explizit. Zudem verweigert es sich (interessanterweise) des Wachstums um jeden Preis und in jede Richtung. Wie schon im Orientierungsrahmen wird nicht mehr die Globalsteuerung - die übrigens mit keinem Wort weder direkt noch indirekt Erwähnung findet - sondern vielmehr die Strukturpolitik als zieladäquat angesehen. ⁴⁰ Neben den üblichen Zielen geht es dieser Stelle insbesondere auf die angestrebten gleichwertigen Lebensverhältnisse in den Bundesländern und Gemeinden ein, die mittels Finanztransfers und Auflegung von Strukturprogrammen erreicht werden sollen. Neben einigen weiteren Elementen des staatlichen Eingriffs, ist vor dem Hintergrund des hier betrachteten Theoriendiskurses die Feststellung von elementarer Bedeutung, dass „Der Markt [...] weder Vollbeschäftigung herstellen noch Verteilungsgerechtigkeit bewirken…“ kann. ⁴¹ Gleichwohl waren sich die Verfasser des Programms im Klaren darüber, dass die fortschreitende Internationalisierung die nationalen Möglichkeiten der wirtschaftlichen Steuerung verringert hat. Allerdings liest es sich wie ein Nachruf auf jedweden Versuch konjunkturpolitischer Lenkung wenn gesagt wird „die Internationalisierung […] bringt

³⁷ Auf den Begriff der „neuen Mitte“ wird später noch detailliert eingegangen, weshalb eine Präzisierung an dieser Stelle unterbleibt.

³⁸ Siehe SPD-Vorstand „Berliner Programm“, S. 27 unten, a.a.O.

³⁹ Ebd., S. 37

⁴⁰ Ebd., S. 42

⁴¹ Ebd., S. 45

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Konjunkturpolitik um ihre Wirkung“ ⁴² , weshalb man durch internationale Kooperation verloren gegangenen Einfluss zurückgewinnen möchte. Durch diesen Befund wird die nationale Konjunkturpolitik indirekt aus ihrer Verantwortung entlassen, obgleich das Berliner Programm Gegenteiliges behauptet. Als mittelbarer Ersatz führt das Berliner Programm den Begriff der Wirtschaftsdemokratie als polit-ökonomisches Ziel - und gleichzeitig Mittel zum Zweck - ein.

3.4 Grundsatzprogramme: Zwischenfazit

Über das Godesberger Programm, den Orientierungsrahmen ’85 und das Berliner Programm in seiner neuen Fassung von 1998 ist diese Analyse bei der aktuellen Entwicklung angelangt. Trotz der stellenweise recht vagen Formulierung der untersuchten Programme ist es möglich einige Pfade der theoriegeschichtlichen Entwicklung innerhalb der SPD nachzuzeichnen: Von einer weitreichenden nachfrageorientierten Steuerungspolitik hat sich die SPD - zumindest insoweit dies bis hier programmatisch belegt werden kann - Stück für Stück verabschiedet. Im historischen Kontext vermag diese Erkenntnis auch nicht weiter zu überraschen, schließlich befindet sich - als der Globalsteuerung quasi diametral entgegenstehendes Theoriewerk - die angebotsorientierte Theorie seit ca. 1980 auch in Deutschland auf dem Vormarsch. Bereits 1976/77 legte der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten eine ausführliche Stellungnahme zum Verhältnis zwischen Nachfrage- und Angebotssteuerung vor . ⁴³ Nach Hallwirth kann eine endgültige Wende in der wirtschaftspolitischen Ausrichtung ab etwa 1982 konstatiert werden. ⁴⁴ Da die Beziehung zwischen Theorie (Grundsatzprogramm) und Praxis (real- und tagespolitische Anforderungen) durchaus als wechselseitig angesehen werden kann, ist eine zunehmende programmatische Liberalisierung also wenig frappierend. Zudem sieht sich die SPD in noch stärkerem Maße als die bürgerlichen Parteien aktuell einer besonders

⁴² Ebd., S.37

⁴³ Siehe Sachverständigenrat „Jahresgutachten 76/77“, S. 56ff, Stuttgart (1976).

⁴⁴ Siehe Hallwirth, V. „Und Keynes hatte doch recht“, S. 51f, Frankfurt/M. (1998).

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