1. Einleitung

Die vorliegende Seminararbeit möchte eine Antwort darauf finden, wie die rumänische Außenpolitik die Erreichung eines gefährdetes Zieles - den Schengen-Beitrittinnerhalb eines krisenhaften Zeitraums zwischen dem Bekanntwerden des gemeinsamen Briefes der Innenministers Hortefeux und de Maiziére im Dezember 2010 und Februar 2011 verfolgte, als der Beitritt des Landes zum Schengen-Raum auf unbestimmte Zeit verschoben wurde. Der rumänischen Außenpolitik wurde daraufhin Inkohärenz sowie Mangel an klarer Strategie und Durchsetzungskraft vorgeworfen (vgl. FATI 2009). An-hand des in den Medien nachvollziehbaren Diskurses von Außenminister und Staatspräsident soll dem nachgegangen werden. Methodisch habe ich dabei stichprobenartig auf zumeist online verfügbare Äußerungen der Amtsinhaber, Außenminister Baconschi und Präsident Bsescu, gestützt. Soweit möglich, habe ich diese im Original zitiert und eine eigene Übersetzung in den Fußnoten beigefügt.

Von Interesse ist hier auch eine Betrachtung der Geschehnisse im Lichte verschiedener Großtheorien Internationaler Beziehungen. Ich werde die Analyse in den entsprechenden Kontext stellen, indem die Interessen Rumäniens einerseits wie auch die deutsch-französischen andererseits herausgearbeitet werden und schließlich die erklärenden Faktoren anhand der entsprechenden Großtheorie(n) reflektiert werden. Soweit es sich ergibt, wird dabei auch auf die erfassten Einstellungen der rumänischen Bevölkerung eingegangen. Abschließend und unter Kenntnis des erlangten Ergebnisses sollen die Vorgehensweisen bewertet und weitere Handlungshorizonte aufgezeigt werden. Eine eingehende Bewertung des Schengener Vertragssystems muss angesichts des Umfangs einer Seminararbeit unterbleiben. Ich möchte klarstellen, dass der „Schengen-Komplex“ m. E. unter der Vorgabe von einem Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts eine Abschottungsideologie geschaffen hat, deren exklusiver Charakter die weltweiten Folgen von Umverteilungsproblemen zu Sicherheitsproblemen verkehrt und aus Migranten kriminelle Täter macht. Ungezählte Menschen verlieren Jahr für Jahr ihr Leben bei dem Versuch, über die von Schengen, IOM und Frontex ¹ gesicherten Grenzen nach Europa zu gelangen. ² Hieraus resultiert meine persönliche Ablehnung des Schengener Ansatzes; dies spielt im hier behandelten Kontext jedoch keine Rolle.

¹ IOM - International Organisation for Migration (offizielle Website: www.iom.int; IOM Watch: www.no border.org/iom/ und www.kritnet.org). Frontex - Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (offizielle Website: www.frontex.europa.eu; FrontexWatch: frontex.antira.info)

² Siehe u. a. www.tagesschau.de/ausland/lampedusa310.html, Stand: 6.4.2011

- 2 -

Die vorliegende Arbeit hat auch normativen Charakter, da ich die betrachteten systemischen Probleme Rumäniens implizit vor dem Hintergrund der Herkunft aus einer pluralistischen Demokratie in Deutschland mit einer regen Zivilgesellschaft ³ , einschließlich der (kurzen) Transformationsphase vom realsozialistischen System bewerte.

2. Rumänische Außenpolitik: Entwicklung, Akteure und

Rahmenbedingungen am Anfang des 21. Jahrhunderts

Rumänische Außenpolitik war seit der schrittweisen Erlangung staatlicher Unabhängigkeit in der zweiten Hälfte des 19 Jahrhunderts von dem Streben geprägt, das Land von (tatsächlicher oder empfundener) Fremdbestimmung frei zu halten. Außerdem istdies gilt eingeschränkt auch für die nationalkommunistische Phase - zumeist eine Westorientierung des Landes erkennbar. Dementsprechend versteht sich das Land selbst als südosteuropäische Kraft, die sich „im Laufe der Jahrhunderte durch die flexible und situationsbedingte Bündnispolitik eine gewisse Bewegungsfreiheit für die Außenpolitik“ erarbeitet hat (LENICH 2008: 187-188). Dazu gehörte beispielsweise die rumänische Weigerung zur Teilnahme an der militärischen Niederschlagung des Prager Frühlings 1968 wie die Vereinbarung eines „bevorzugten Handelsstatus“ 1973 mit der EG (GALLAGHER: 3), womit Rumänien als erster Ostblockstaat formelle Beziehungen mit dem westlichen Wirtschaftsbündnis einging. Mitglied der EU wurde es 2007 gemeinsam mit Bulgarien und unter den Auflagen des so genannten Monitorings für die Bereiche Justiz und Korruption.

Geopolitisch sieht sich Rumänien als eine Mittelmacht des Schwarzmeerraums (LE-NICH 2008: 190). Lange standen Sicherheitsfragen im Mittelpunkt der Aufgaben rumänischer Diplomatie, insbesondere als Rumänien nach dem Zusammenbruch des Ostblocks „in die unsichere Lage einer ‚Pufferzone’“ geriet. Das Land entschied sich damals für eine klare Westbindung (UNGUREANU: 17). Diese entstand jedoch erst nach einer sich abzeichnenden Bindung an die späte Sowjetunion bzw. die USA in den frühen 1990er Jahren. Im ersten Fall war dies ein sich mit 1991 durch den Zerfall der UdSSR selbst erledigender Nachbarschafts- und Freundschaftsvertrag (GABANYI 2010: 669). Im zweiten Falle baute Rumänien stets eine parallele Orientierung aus und hat seit der Präsidentschaft Traian Bsescus die besonderen Beziehungen zu den USA

³ Vgl. auch WALTER, Michael: Die Freie Deutsche Jugend. Ihre Funktionen im politischen System der DDR. Freiburg 1997. S. 6

- 3 -

zeitweise „forciert“ (LENICH 2008: 188-189). Im Frühjahr 2004 trat Rumänien der NATO bei, der es sich bereits seit dem 11. September 2001 als faktisch zugehörig fühlte.

Rumänische Außenpolitik fällt im Wesentlichen zwei Akteuren zu: dem Staatspräsidenten wie dem Außenministerium. In den präsidialen Zuständigkeitsbereich fallen hierbei internationale Vertragsabschlüsse und die Ernennung von Angehörigen der rumänischen Diplomatie (GABANYI 2010: 637). Seine Befugnisse im außenpolitischen Sektor sind jedoch weitaus geringer als beispielsweise die des - oft für Vergleiche mit Rumänien herangezogenen - französischen Präsidenten (GABANYI 2010: 635). Der Selbstzuschreibung Rumäniens als südosteuropäische Macht auf den ersten Blick zu widersprechen scheint die Zahl von 14 Amtsinhabern im postkommunistischen Rumä-

nien ⁴ , während Deutschland seit der Wiedervereinigung auf gerade fünf Außenminister kommt.

Die rumänische Außenpolitik, so ist konstatiert worden, befindet sich am Ende eines „historischen Urlaubs“ der vergangenen Jahrzehnte. Ihr zentrales Problem ist jedoch ein fatales Desinteresse der politischen Elite an den internationalen Beziehungen, obwohl schlicht und einfach das Folgende gilt:

„Ca ar mic sau mijlocie, noi întotdeauna am depins mai mult de evoluiile din sistemul internaional. […] România nu se poate apra úi dezvolta decât dac identific din timp principalele tendine internaionale de evoluie, le înelege co-rect úi mai ales le exploateaz în folosul ei. Istoria statului modern, începând cu 1859, ne ofer exemple atât în bine, cât úi în ru.“ (FOTA 2011: 14) 5

In einem Dossier wurden eine Reihe von Außenpolitiken Rumäniens aufgelistet: die angespannte Kooperation mit der Ukraine, die Identitätskontroverse und besonderen Beziehungen zu Russland im Falle Moldawiens, die Differenzen zwischen rumänischen und westlichen Interessen im Falle Georgiens, die rumänische Schwarzmeerpolitik, die strategische Partnerschaft mit den USA und die durch Rumänien thematisierte Energiesicherheit im NATO-Kontext (RACHERU/ MANEA 2009: o. S.).

^{4 Bzw. 114 Außenministern seit der Einigung der Donaufürstentümer 1862. Beide Angaben lt.} https://secure.wikimedia.org/wikipedia/de/wiki/Liste_der_Außenminister_Rumäniens (Stand: 24.3.2011)

⁵ „Als ein kleines oder mittelgroßes Land waren wir immer abhängig von den Entwicklungen des internationalen Systems. (…) Rumänien wird sich weder verteidigen noch entwickeln können, ohne rechtzeitig die wesentlichen internationalen Entwicklungstendenzen zu identifizieren, sie richtig zu verstehen und vor allem zum eigenen Vorteil zu nutzen. Die Geschichte des modernen Staates, beginnend mit 1859, hat uns dafür sowohl gute wie schlechte Beispiele geliefert“ (eigene Übersetzung).

- 4 -

Nach den Beitritten zu NATO und EU ist eine Ideen- und Strategiekrise sowohl der rumänischen Außen- wie Sicherheitspolitik festgestellt worden: Es fehle der rumänischen Diplomatie an klaren Zielen und angemessenen Mitteln, wohingegen sie an übermäßiger Zurückhaltung leide. Beide Politiken bleiben nach dieser Einschätzung weit unter ihren Möglichkeiten und sind derzeit in der internationalen Arena weder ein Macht- noch Einflussfaktor (ZULEAN 2011: o. S.). Als Chance begreift ein anderer Standpunkt die durch die Beitritte entstandene Konstellation, stehe doch „(nach) einer 15 Jahre währenden Phase der Integration […] der Diplomatie der Schritt zur Professionalisierung bevor“ (SAVA 2007: 26-27).

3. Der Beitrittsprozess des Landes zum Schengen-Vertrag

Mit dem Beitritt Rumäniens zur Europäischen Union im Jahr 2007 erfüllte sich eines der Primärziele der Landespolitik seit dem Ende des nationalkommunistischen Regimes Ende 1989. Gleichzeitig ergab sich daraus für die rumänische Politik der Beitritt zum Vertrag von Schengen logisch als nächstes Ziel mit dem selbst gesteckten Ziel eines Beitritts im März 2011 (MIAR 2008a: 4).

Trotz der frühen Beziehungsaufnahme zur Europäischen Gemeinschaft, dauerte es noch bis 1990, dass Rumänien mit der EG auch diplomatische Beziehungen aufnahmdiesen folgten 1991 ein Handelsabkommen und 1995 schließlich das so genannte „Europa-Abkommen“, auf welches der Aufnahmenantrag des Landes in die Europäische Union folgte (GABANYI 2010: 671). Die fehlende Klarheit der rumänischen Außenpolitik bezüglich ihrer Bündnisorientierung bot den Gegnern einer Einbindung des Landes in die westlichen Institutionen hinlängliche Argumente, die zu der späten Aufnahme des Landes in die NATO sowie die EU beitrugen: Rumänien war 1997 „sogar das letzte der zehn [ostmitteleuropäischen, d. Verf.] Kandidatenländer, mit dem die EU die Beitritts-verhandlungen abschloss“ (GABANYI 2010: 669-670). Der mit der mangelnden Umsetzung von Reformen begründete späte Beitritt Rumäniens zur EU erfolgte 2007 nur unter Auflage eigens eingerichteter Kontroll- und Monitoringmaßnahmen. Mit dem Beitritt zur Europäischen Union am 1. Januar 2007 trat Rumänien zugleich dem Schengener Abkommen bei, das seit dem Vertrag von Amsterdam Teil des EU-Rechts ist - jedoch bleiben die Grenzkontrollen bis zur Erlangung des hierfür erforderlichen Ratsbeschlusses aufrecht erhalten (WEIDENFELD/ WESSELS 2011: 448). Dies ist der wesentliche Bestandteil des Schengen-Besitzstands, der auf Grundlage des

- 5 -

Schengen-Informations-Systems den Wegfall von Grenzkontrollen innerhalb des Schengener Vertragsgebietes vorsieht. Da den Bürgern der betroffenen Länder „dadurch einer der am unmittelbarsten erfahrbaren Vorteile einer EU-Mitgliedschaft mittelfristig vorenthalten“ wird, lässt sich die Schengen-Erweiterung „im Rahmen der Osterweiterung der EU […] daher als ein durchaus problem- und konfliktbehafteter Prozess charakterisieren“ (SEMMET 2004: 1-2). Gleichzeitig erklärt diese Einschätzung die alternativlose Ausrichtung der Kandidatenländer auf einen vollständigen Beitrittt zum Schengenraum.

Im Oktober 2007 nahm die Bukarester Regierung den überarbeiteten Schengen Action Plan für das Land an und stellte seine Umsetzung - „for unexplainable reasons“ durch das Verwaltungs- und Innenministerium (CIUCU 2010: 4) - bis 2011 als Ziel

fest. ⁶ In dieser Zeit galt es nicht nur die mit 2.070 km zweitlängste, sondern auch die hinsichtlich Migration und Schmuggel schwierigste Außengrenze des Schengener Raums (ebd.: 3) entsprechend der Vertragsvorgaben zu sichern. Der Beitrittsprozess des Landes wurde über insgesamt sieben Evaluierungsbesuche durch Experten der Mitgliedsländer im Zeitraum März 2009 und Dezember 2010 begleitet, welche die einzelnen Etappen der Implementierung des Schengen-acquis in Rumänien ⁷ abschließen sollten (CIUCU 2011: 4). Im Januar 2011, also nach Zutagetreten der unterschiedlichen Bewertung der “Schengen-Tauglichkeit” Rumäniens, ging die unabhängige Bewertung durch das Romanian Center for European Policies davon aus, dass von insgesamt 156 schengenrelevanten Maßnahmen bei 19 noch Handlungsbedarf bestehe, jedoch „such unimplemented measures do not influence the accession to the Schengen area“ (CIU-CU 2011: 14).

4. Die unbefristete Verschiebung des Schengen-Beitritts

4.1. Deutsch-französische Interessen: Der Brief der Innenminister de Maiziére und Hortefeux

Etwa einen Monat vor dem letzten ausstehenden Bericht der Schengen-Evaluierungskommission an die EU, am 21. Dezember 2010, wurde ein gemeinsamer Brief des deut-

⁶ Dieangestrebte Frist wurde schon frühzeitig als unrealistisch bewertet, bspw. durch den einstigen EU-Ratsvorsitzenden und slowenischen Innenminister Mate. Dieser ging von einem Beitritt der Kandidaten nicht vor 2012 aus. (Vgl. www.gw-world.com/de/1147.aspx, Stand: 27.3.2011)

⁷ Polizeiliche Zusammenarbeit, Schutz personenbezogener Daten, Visa, Seegrenzen, Luftgrenzen, Landgrenzen, Schengen Informationssystem /SIRENE

- 6 -