Einleitung

Die Offene Methode der Koordinierung (OMK) ist ein politisches Verfahren, mit dem nationale Politiken an gemeinsamen europäischen Zielvorgaben ausgerichtet werden sollen. Seit dem Gipfel in Lissabon im Jahr 2000 gewinnt diese Form der Koordinierung in jenen Politikbereichen an Bedeutung, in denen die EG nicht die Kompetenz besitzt, verbindliches Recht zu setzen. Hierzu zählen unter anderem die Beschäftigungs-, Sozial- und Bildungspolitik. 1 In der Praxis wird die OMK jedoch auch in Bereichen der Unionszuständigkeit und in Bereichen der unterstützenden Maßnahmen angewandt. 2 Ein Politikfeld, das ebenfalls durch limitierte EG-Kompetenzen gekennzeichnet ist, und in dem die OMK praktiziert wird, ist die öffentliche Gesundheit. Die Anwendung der OMK ist hier aus verschiedenen Gründen recht anspruchsvoll. Einerseits sind die Gesundheitssysteme in den Mitgliedstaaten der EU mit ähnlichen Herausforderungen, wie alternden Bevölkerungen, dem Auftreten neuer Krankheiten, technologischen und therapeutischen Innovationen sowie steigenden Kosten, konfrontiert. 3 Aus diesem Grund können die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und die gemeinsame Nutzung von bewährten Verfahren beim Umgang mit diesen Herausforderungen hilfreich sein. Andererseits gibt es aber erhebliche Abweichungen zwischen den Gesundheitssystemen innerhalb der EU. Beispielsweise sind viele Gesundheitsindikatoren wie die Lebenserwartung, das Versorgungsangebot oder das Gesundheitspersonal in den Mitgliedstaaten unterschiedlich. 4 Zudem wurden die Gesundheitssysteme in den einzelnen Ländern durch politische Traditionen, Wohlstands- und Entwicklungsniveaus verschiedenartig ausgeprägt.

1 Jorens, Open Method of Coordination. Objectives of European Health Care Policy, Baden-Baden 2003, S. 12.

2 Vgl. dazu auch die Diskussion im Verfassungskonvent CONV 375/1/02 REV 1: 7.

3 Reker u. a., Die offene Methode der Koordinierung im Bereich des Gesundheitswesens, Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Krankenkassen, Februar 2002, S. 4; erhältlich unter: http://www.g-k-v.de/gkv/fileadmin/user_upload/Positionen/Europa/eu-pr-stellungnahme2.pdf (letzter Zugriff am: 1. Oktober 2009).

4 Die Indikatoren der OMK im Gesundheitswesen und der Langzeitpflege wurden in Schneider/Hofmann/Köse/Biene/Krauss, Indikatoren der OMK im Gesundheitswesen und der Langzeitpflege. Gutachten für das Bundesministerium für Gesundheit, BASYS, 2007, festgestellt und verglichen.

I. Öffentliche Gesundheit im EG-Vertrag

Im Bereich der öffentlichen Gesundheit besitzt die EG nur sehr begrenzte Kompetenzen. Europäischer Einfluss lässt sich hier vor allem durch die OMK erreichen. Im Folgenden soll deshalb ein kurzer Überblick über die Zuständigkeiten der Gemeinschaft in der öffentlichen Gesundheitspflege gegeben werden.

1. Aufgabenbereiche der EG nach Art. 152 Abs. 1 EGV

Die Aufgaben der EG im Gesundheitsbereich umfassen gem. Art. 152 Abs. 1 EGV die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung, die Verhütung von Humankrankheiten und die Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der menschlichen Gesundheit. 5 Im Weiteren werden die Bekämpfung der weit verbreiteten schweren Krankheiten und die Verringerung der

drogenkonsumbedingten Gesundheitsschäden genannt. Zu beachten ist hierbei, dass Art. 152 Abs. 1 EGV lediglich eine Prioritätensetzung vorgibt, ohne den Aufgabenbereich abschließend zu regeln.

In Bezug auf die Verhütung von Humankrankheiten ist die EG inhaltlich grundsätzlich auf den Erlass von Maßnahmen der Prävention beschränkt. Diese betreffen den vorbeugenden Gesundheitsschutz, nicht jedoch

Kurationsmaßnahmen, das heißt Maßnahmen zur Behandlung von Krankheiten, und Rehabilitationsmaßnahmen. 6

2. Kompetenzen und Handlungsformen nach Art. 152 Abs. 4 EGV

Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung darf die EG nur Rechtsakte erlassen, soweit ihr Kompetenzen übertragen wurden. Die Hauptverantwortung für die Gesundheitspolitik liegt weiterhin bei den Mitgliedstaaten, weil Art. 152 EGV der Gemeinschaft nur sehr begrenzte Kompetenzen im Gesundheitsbereich einräumt. Die Beschränkung der Gemeinschaftskompetenz kommt in Art. 152 Abs. 1 UAbs. 2 EGV zum Ausdruck, der formuliert, dass die Gemeinschaft die Politik der Mitgliedstaaten „ergänzt“. Weiterhin zeigt sich diese Begrenzung in Art. 152 Abs. 2 EGV, wonach die Gemeinschaft die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

5 Hierzu ausführlich Sander, Internationaler und europäischer Gesundheitsschutz, Baden-Baden 2004, S. 232 ff.

6 Sander, Europäischer Gesundheitsschutz als primärrechtliche Aufgabe und grundrechtliche Gewährleistung, in: Zeitschrift für europarechtliche Studien 2005, S. 253 (257).

„fördert“ und gegebenenfalls deren Tätigkeit „unterstützt“. Ferner gilt das Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 Abs. 2 EGV. Aus diesem Grund kann von einer doppelten Absicherung der schwachen Eingriffsbefugnis der Gemeinschaft gesprochen werden.

Art. 152 Abs. 4 zählt die Handlungsinstrumente auf, welche die EG zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergreifen kann. Gemäß Art. 152 Abs. 4 S. 1 lit. a EGV kann die Gemeinschaft mit Hilfe von Maßnahmen hohe Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs sowie für Blut und Blutderivate festlegen, wobei die Mitgliedstaaten strengere Schutzmaßnahmen aufrechterhalten oder einführen dürfen. Diese Vorschriften dürfen nach Art. 152 Abs. 5 S. 2 EGV allerdings nicht die nationalen Bestimmungen über die Spende oder die medizinische Verwendung von Organen und Blut tangieren.

Art. 152 Abs. 4 S. 1 lit. b EGV ermächtigt zum Erlass von Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben. Im übrigen Aufgabenbereich kann die Gemeinschaft mit

Fördermaßnahmen handeln, sofern sie auf den Schutz und die Verbesserung der menschlichen Gesundheit abzielen. Fördermaßnahmen sind enger als Maßnahmen zu fassen und als rechtlich nicht verbindlich anzusehen. Gemäß Art. 152 Abs. 4 S. 1 lit. c EGV dürfen Fördermaßnahmen nicht harmonisierend, also nicht materiell-rechtsetzend, in die Kompetenz der Mitgliedstaaten eingreifen. Wegen des bereits engen Verständnisses der Fördermaßnahmen ist im Harmonisierungsverbot nur eine nochmalige Betonung der Unverbindlichkeit von Fördermaßnahmen zu sehen. 7 Als Fördermaßnahmen kommen zum Beispiel Aktionsprogramme, der Aufbau von Netzwerken und die Einrichtung von Institutionen, die selbst nur fördernd, administrativ und koordinierend, nicht aber verbindlich rechtsetzend tätig sind, in Betracht. Außerdem kann die EG rechtlich unverbindliche Empfehlungen nach Art. 152 Abs. 4 S. 2 EGV erlassen. Diese können sich mit jedem Gegenstand im Anwendungsbereich des Art. 152 EGV befassen.

3. Gesundheitswesen als staatlicher Verantwortungsbereich nach Art. 152 Abs. 5 EGV

Art. 152 Abs. 5 S. 1 EGV bestimmt, dass die Organisation des Gesundheitswesens sowie die medizinische Versorgung im

7 Sander (Fn. 5), S. 235.

Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten verbleiben. 8 Der Grund ist in den historisch gewachsenen Unterschieden und dem starken Bezug der Gesundheitssysteme zur nationalen Wirtschafts- und Sozialordnung zu sehen. 9 Die europäischen Gesundheitssysteme haben sich insbesondere hinsichtlich Struktur (nationaler Gesundheitsdienst, soziale Krankenversicherung oder Privatversicherung), Leistungserbringung (öffentliche oder private) undvergütung (Sachleistungs- oder Kostenerstattungsprinzip) sowie Finanzierung (Steuerfinanzierung 10 , Beitragsfinanzierung 11 oder überwiegend private Finanzierung) sehr ungleich entwickelt. Dennoch übt die Gemeinschaft über die (Arzneimittelhandel 12 , Grundfreiheiten Niederlassungs-und

Dienstleistungsregeln für Heilberufe, Erstattungen von Behandlungs- und Heilmittelkosten etc.), die Arbeitszeit- und Ruheregelungen im Gesundheitswesen oder das Wettbewerbsrecht (z. B. Festbeträge für Arzneimittel, Beihilfen für Krankenhäuser) erheblichen Einfluss auf die Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten aus. 13

4. Koordinierungspflicht nach Art. 152 Abs. 2 EGV

Art. 152 Abs. 2 UAbs. 2 EGV verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre Gesundheitspolitiken zu koordinieren, um eine gewisse Kohärenz der nationalen

8 Insoweit ist die Überschrift „Gesundheitswesen“ im deutschen Vertragstext unglücklich gewählt und sollte besser „Öffentliche Gesundheit“ lauten; vgl. hierzu Sander, Der Begriff der öffentlichen Gesundheit als Herausforderung für den EU-Sprachendienst, in: Adámková (Hrsg.), Lingua Germanica 2008, Westböhmische Universität Pilsen, Pilsen 2008, S. 93 ff.

9 Stein, Gesundheitspolitik in der EG auf der Grundlage des Vertrags über die EU und nach der Vollendung des Binnenmarktes, in: Zeitschrift für Sozialreform 1993, S. 486 (489).

10 Z. B. in Dänemark, Finnland, Schweden, Irland und im Vereinigten Königreich;

Griechenland, Italien, Portugal und Spanien weisen sowohl beitrags- als auch steuerfinanzierte Komponenten auf.

11 Z. B in den Benelux-Staaten, Deutschland, Frankreich und Österreich.

12 EuGH Slg. 2003, S. I-14887 ff. - Rs. C-322/01 „DocMorris“; hierzu Sander, Der

Vertrieb von Arzneimitteln über das Internet im Spannungsfeld von Freihandel und Gesundheitsschutz, Eschborn 2002; siehe auch ders., Abschläge im Arzneimittelhandel und EG-Warenverkehrsfreiheit - europarechtliche Anmerkungen zum Beitragssatzsicherungsgesetz, in: Vierteljahresschrift für Sozialrecht 2004, S. 371 ff.

13 Sander, Europäische Gesundheitspolitik und nationale Gesundheitswesen, in:

Vierteljahresschrift für Sozialrecht 2005, S. 447 (455 ff.); siehe auch ders., Staatliche Subventionen an öffentliche Krankenhäuser - zum Gewinn an Rechtssicherheit durch die Kommissions-Entscheidung 2005/842/EG, in: Sander/Vetter (Hrsg.), Regelungswut in der EU - Wahrheit oder Mythos? Zur Regelungsdichte in Europa anhand ausgewählter Fallbeispiele, Berlin 2007, S. 189 ff.

Gesundheitspolitiken zu erreichen. Die fehlende Bereitschaft hierzu stellt einen Verstoß des Staates gegen Art. 10 EGV dar. Die Koordination muss im Benehmen mit der Kommission geschehen, wobei die Kommission nur ein Beteiligungsrecht, aber kein sachliches Mitbestimmungsrecht hat. Die Aufgabe der Gemeinschaft ist es, die zwischenstaatliche Zusammenarbeit zu fördern und zu unterstützen. Wie diese Förderung der Zusammenarbeit oder Unterstützung der mitgliedstaatlichen Tätigkeit inhaltlich aussehen kann, lässt Art. 152 Abs. 2 EGV offen. Die Tätigkeit der Gemeinschaft kann daher von der Datensammlung über den Informationsaustausch bis hin zum Aufbau von Netzwerken reichen. Die sog. „Offene Methode der Koordinierung“ kann auf diesem Weg Eingang in den Gesundheitsbereich finden. 14

5. Ausblick: Öffentliche Gesundheit im Vertrag von Lissabon

Art. 168 AEUV behält Struktur und Inhalt des Art. 152 EGV im Wesentlichen bei, enthält jedoch beachtenswerte Ergänzungen. Gesundheitsverbesserung, Krankheitsverhütung und Beseitigung von Gefährdungsursachen bleiben als Tätigkeitsfelder in Absatz 1 für die EU erhalten. Allerdings kommen die Beobachtung, frühzeitige Meldung und Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren ausdrücklich hinzu. Die Handlungsformen werden in Absatz 4 um Maßnahmen zur Festlegung hoher Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Arzneimittel und Medizinprodukte ergänzt. Die Kompetenz zum Erlass von Fördermaßnahmen ohne

Harmonisierungsgehalt befindet sich nunmehr in Absatz 5. Insbesondere zur Bekämpfung der weit verbreiteten schweren grenzüberschreitenden Krankheiten, können nach Absatz 5 nunmehr auch Maßnahmen zur Beobachtung, frühzeitigen Meldung und Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren sowie Maßnahmen, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung vor Tabakkonsum und Alkoholmissbrauch zum Ziel haben, erlassen werden. Absatz 7 belässt weiterhin die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung, jetzt aber auch die Festlegung der einzelstaatlichen Gesundheitspolitik, in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Die Verantwortung der Mitgliedstaaten umfasst nunmehr ausdrücklich die

14 Siehe zur Anwendung der Methode im Gesundheitswesen Busse, Anwendung der

„offenen Methode der Koordinierung“ auf die europäischen Gesundheitswesen, in: G+G Wissenschaft 2000, Heft 2, S. 7 ff.; Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung (Hrsg.), Offene Methoden der Koordinierung im Gesundheitswesen, Berlin 2004.

Verwaltung des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung sowie die Zuweisung der dafür bereitgestellten Mittel. In Absatz 2 findet die OMK ihre Rechtsgrundlage. Danach koordinieren die Mitgliedstaaten untereinander im Benehmen mit der Kommission ihre Politiken und Programme in den in Absatz 1 genannten Bereichen. Die Kommission wird ermächtigt, in enger Verbindung mit den Mitgliedstaaten alle Initiativen zu ergreifen, die dieser Koordinierung förderlich sind, insbesondere Initiativen, die darauf abzielen, Leitlinien und Indikatoren festzulegen, den Austausch bewährter Verfahren durchzuführen und die erforderlichen Elemente für eine regelmäßige Überwachung und Bewertung auszuarbeiten. Das Europäische Parlament ist dabei in vollem Umfang zu unterrichten. Eine umfassende Rechtsgrundlage für eine OMK in der Gesundheitspolitik lässt sich hieraus allerdings nicht gewinnen. Die Koordinierung bezieht sich nach dem Wortlaut von Absatz 2 ausdrücklich und ausschließlich nur auf die in Absatz 1 aufgeführten Bereiche. Die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung sind in dieser Vorschrift - auch mit Blick auf Absatz 7 - gerade nicht enthalten.

II. Überblick über die Offene Methode der Koordinierung

1. Historische Entwicklung

Die OMK hat ihre Wurzeln in der gemeinsamen Wirtschaftspolitik. 15 Art. 99 EGV beschreibt, wie die Mitgliedstaaten ihre nationale Wirtschaftspolitik im Rat mittels diverser Empfehlungsberichte der Kommission koordinieren sollen. Seit Anfang der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts verfolgt die Kommission eine Politik, die darauf hinwirkt, dass die Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis die Ziele und nationalen Politiken des Sozialschutzes miteinander abstimmen. Grundlage der Konvergenzstrategie der Gemeinschaft war die Empfehlung 92/442/EWG des Rates vom 27. Juli 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes 16 , die durch die sog. Mindesteinkommens-Empfehlung 92/441/EWG 17 ergänzt wurde. 18

Das „Weißbuch - Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ der Kommission aus dem Jahr 1993 enthielt Ansätze für eine Koordinierung der einzelstaatlichen Beschäftigungspolitiken. 19 Mit dem 1997 verabschiedeten Vertrag von Amsterdam wurde in Art. 126 EGV die mitgliedstaatliche Koordinierung im Bereich der Beschäftigungspolitik verankert. 20 Art. 128 EGV beschreibt den Prozess, durch welchen die gemeinsamen Ziele im Bereich der Beschäftigungspolitik erreicht und welche Rechtsinstrumente dazu verwendet werden sollen. In diesem Artikel werden auch die Überwachungsmethoden für diesen Politikbereich festgelegt.

Der Begriff der „Offenen Methode der Koordinierung“ wurde vom Europäischen Rat in Lissabon im März 2000 eingeführt. 21 Die Lissabon-Strategie ist Teil einer umfassenden europäischen Strategie mit der nachhaltiges Wirtschaftswachstum, mehr und bessere Arbeitsplätze sowie größerer sozialer Zusammenhalt geschaffen werden sollen. Zur Verwirklichung dieser Ziele wurde die Einführung der OMK als neues Instrument in der Politikgestaltung

15 Jorens (Fn. 1), S. 12.

16 ABl. EG 1992 Nr. L 245, S. 49.

17 ABl. EG 1992 Nr. L 245, S. 46.

18 Göbel, Von der Konvergenz zur offenen Methode der Koordinierung. EG-Verfahren zur

Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes, Baden-Baden 2002.

19 Nachträglich wurde hierfür im Vertrag von Nizza 2003 mit Art. 137 EGV eine

Rechtsgrundlage geschaffen.

20 Höchstetter, Die offene Koordinierung in der EU. Bestandsaufnahme, Probleme und

Perspektiven, Baden-Baden 2007, S. 61.

21 Höchstetter (Fn. 20), S. 25.