1. EINLEITUNG

Am 1. Dezember 2009 trat der Vertrag von Lissabon in Kraft, der am 13. Dezember 2007 in Lissabon unterzeichnet worden war. ¹ Der neue Vertrag übernimmt die wesentlichen inhaltlichen Fortschritte des gescheiterten Verfassungsvertrags, ² baut als Änderungsvertrag aber auf der Struktur der beiden bestehenden Verträge - des Vertrages über die Europäische Union (EUV) und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) - auf. ³ Also anders als beim Verfassungsvertrag, der beide Verträge ersetzen sollte, werden die existierenden Verträge durch den Lissabonner Vertrag lediglich geändert. Während der EU-Vertrag seinen Namen behält (im Folgenden: EUV n. F.), wird der Name des EG-Vertrages in „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEU-Vertrag)“ geändert. Der Begriff „Gemeinschaft“ wird im Vertragstext dabei konsequent durch „Union“ ersetzt. Der Lissabonner Vertrag sieht weitreichende Reformen der EU vor, insbesondere bei den Institutionen und Verfahren, aber auch bei Sachpolitiken. Damit soll der Reformvertrag die tiefe Krise der EU nach den gescheiterten Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden beenden und die EU mit nunmehr 27 Mitgliedstaaten handlungsfähiger und demokratischer machen. ⁴ Ursprünglich war geplant, dass der Vertrag nach der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten bereits zum 1. Januar 2009, also noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2009, in Kraft treten sollte. Mit der Ablehnung des Vertrages von Lissabon bei der Volksabstimmung in Irland im Juni 2008 war die Zukunft des Vertragswerks jedoch zunächst ungewiss. Erst nach dem positiven Ausgang bei der Wiederholung des Referendums in Irland im Herbst 2009 konnte der Lissabonner Vertrag am 1. Dezember 2009 in Kraft treten.

Im Folgenden werden insbesondere die institutionellen Neuerungen vorgestellt und einer kritischen Bewertung unterzogen. 2. INSTITUTIONELLE NEUERUNGEN 2.1. Der Europäische Rat

Der Europäische Rat wird mit dem Lissabonner Vertrag in den Rang eines eigenständigen Organs neben den bisherigen Organen gehoben. ⁵ Er setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der einzelnen Mitgliedstaaten der Union zusammen. Sein Präsident, der von

¹ Ein allgemeiner Überblick bei Baddenhausen/Gey/von Harbou, Der Vertrag von Lissabon, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 01/08 vom 19. Dezember 2007; Pache/Rösch, Der Vertrag von Lissabon, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2008, S. 473 ff.; Sander, Una nova etapa para a Europa? O Tratado de Lisboa [Eine neue Etappe für Europa? - Der Vertrag von Lissabon], in: Estado de Direito [Rechtsstaat] 2008, Heft 14, S. 18 f.

² Zum Verfassungsvertrag siehe Sander, Der Europäische Verfassungsvertrag - Einführung in Grundordnung und Architektur der EU, in: Sander/Vlad (Hrsg.), Quo vadis, Europa? Europas Verfassung und künftige Erweiterungen, Hamburg 2006, S. 11 ff.

³ Ausführlicher hierzu Weber, Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2008, S. 7 ff.; Sander, Da Constituição Européia ao Tratado de Reforma da União Européia [Von der Europäischen Verfassung zum EU-Reformvertrag], in: Estado de Direito [Rechtsstaat] 2007, Heft 10, S. 2.

⁴ Zur Entstehung und Geschichte des Reformvertrages siehe Hellriegel, Von der Verfassung für Europa zu einem neuen Reformvertrag?, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 019/07 vom 5. Juni 2007.

⁵ Hierzu ausführlich Wessels, Das politische System der Europäischen Union. Die institutionelle Architektur des EU-Systems, Wiesbaden 2008.

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den Staats- und Regierungschefs gewählt wird, übernimmt den Ratsvorsitz für zweieinhalb Jahre. Er kann einmal wiedergewählt werden und darf kein einzelstaatliches Amt innehaben. Seine deutlich längere Amtszeit - anstelle des vormals halbjährlichen Wechsels des Vorsitzenden - soll mehr Kontinuität in die europäische Politik bringen. Auch der gescheiterte Verfassungsvertrag hatte diese Neuerung beinhaltet. Der Präsident des Europäischen Rates und der Präsident der Kommission gehören dem Europäischen Rat ohne Stimmrecht an. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an seinen Arbeiten teil. Zum ersten Präsidenten des Europäischen Rates wurde Ende 2009 der ehemalige belgische Premierminister Herman Van Rompuy ernannt. 2.2. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Mit dem Lissabon-Vertrag wird das Amt des „Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ mit einem eigenen diplomatischen Dienst geschaffen. Er führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten und ist gleichzeitig als Vizepräsident der Kommission zuständig für die EU-Außenpolitik und vertritt diese in der Welt (sog. „Doppelhut“). Die Funktionen des EU-Außenkommissars und des EU-Außenbeauftragten werden in diesem neuen Amt gebündelt, sodass der Posten des Außenkommissars in der Kommission wegfällt. Die EU-Staaten behalten jedoch nach wie vor wichtige außenpolitische Kompetenzen. ⁶ Seit Ende 2009 übt die Britin Catherine Ashton dieses Amt aus. Sie wurde jedoch schon früh zu Beginn ihrer Amtszeit wegen ihrer Amtsführung kritisiert und geriet in machtpolitische Auseinandersetzungen zwischen den europäischen Organen. 2.3. Der Rat

Der Rat der Europäischen Union setzt sich aus den Fachministern der einzelnen Mitgliedstaaten zusammen, die für den Politikbereich zuständig sind, für den der Rat zusammentritt. Seine Hauptaufgabe besteht in der Gesetzgebung gemeinsam mit dem Europäischen Parlament.

Durch den Vertrag von Lissabon wird das Mehrheitsprinzip bei den Ratsentscheidungen zum Regelfall, sodass der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit entscheidet und ein Vetorecht für einzelne Staaten nur noch in einigen Ausnahmefällen bestehen bleibt. Weiterhin einstimmig werden vor allem sämtliche Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik und der Steuerpolitik entschieden. Neu ist ferner, dass der Rat künftig bei allen Gesetzgebungsentscheidungen öffentlich tagt, um die Transparenz seiner Entscheidungen zu verbessern.

Anders als im Europäischen Rat bleibt für den Ministerrat das Prinzip der halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten wechselnden Präsidentschaft beibehalten. Nur der neu geschaffene Rat für Auswärtige Angelegenheiten erhält als festen Vorsitzenden den auf fünf Jahre gewählten Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. 2.4. Die Kommission

Ursprünglich war geplant, die Zahl der Kommissare ab dem Jahr 2014 auf zwei Drittel der Zahl der Mitgliedstaaten zu verringern. Die Kommissionsposten sollen dann nach einem

⁶ Hierzu Fischer, Europäische Außen- und Sicherheitspolitik nach Lissabon, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 1, Oktober 2008, S. 57 ff.

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Verfahren gleichberechtigter Rotation verteilt werden. ⁷ Allerdings ist vom Europäischen Rat als Zugeständnis an das neuerliche, erfolgreiche irische Referendum nach Inkrafttreten des Vertrages gemäß Art. 17 Abs. 5 EUV n. F. einstimmig der Beschluss gefasst worden, dass jeder Mitgliedstaat seinen eigenen Kommissar behält. Für den Verzicht auf die Reduzierung der Kommission war keine Vertragsänderung notwendig. 2.5. Das Europäische Parlament

Das Europäische Parlament hat künftig 751 Abgeordnete mit einer Höchstzahl von 96 und einer Mindestzahl von sechs Sitzen pro Mitgliedstaat. Zum Schluss hatte die italienische Regierung auf dem Lissabonner Gipfel noch durchgesetzt, dass Italien genau wie das Vereinigte Königreich 73 Sitze erhält. Da dies im Gegensatz zum Vorschlag des Parlaments stand, die Obergrenze bei 750 Mitgliedern zu ziehen, hatte man auf dem Gipfel vereinbart, dass der Präsident des Parlaments auf sein Stimmrecht verzichten soll. Demgegenüber stellte der seinerzeitige Parlamentspräsident klar, dass sich die Rechte des Parlamentspräsidenten durch die getroffene Vereinbarung nicht verändern lassen. Ein formaler Entzug des Abstimmungsrechts lässt sich bei einem gewählten Volksvertreter auch kaum rechtfertigen. ⁸ Die Verteilung der Sitze erfolgt nach dem Prinzip der sog. „degressiven Proportionalität“, das heißt, das Verhältnis zwischen der Bevölkerung und der Anzahl von Sitzen jedes Mitgliedstaates muss in Abhängigkeit von seiner jeweiligen Bevölkerung variieren, sodass jeder Abgeordnete eines bevölkerungsreicheren Mitgliedstaates mehr Bürger vertritt als jeder Abgeordnete eines bevölkerungsärmeren Mitgliedstaates. Es darf aber kein bevölkerungsärmerer Mitgliedstaat über mehr Sitze verfügen als ein bevölkerungsreicherer Mitgliedstaat. 2.6. Europäische Zentralbank

Die Europäische Zentralbank wird nunmehr ebenfalls ein Organ der Union. Die Zentralbank befürchtet durch diese Klausel zwar eine Beschränkung ihrer Unabhängigkeit, diese soll aber durch die konkreten Vertragsregelungen, die ihr Regime näher bestimmen, gesichert sein (Art. 282 ff. AEUV). Gemäß Art. 282 Abs. 3 AEUV ist sie in der Ausübung ihrer Befugnisse und der Verwaltung ihrer Mittel unabhängig. Diese Unabhängigkeit ist von den Organen der Union, den Einrichtungen und sonstigen Unionsstellen sowie den Regierungen der Mitgliedstaaten zu achten. 2.7. Überblick über zentrale Verfahrensänderungen 2.7.1. Qualifizierte Mehrheit im Rat als Regelfall

In Angelegenheiten der Gesetzgebung tagt der Rat der EU künftig öffentlich. Grundsätzlich beschließt der Rat dabei mit qualifizierter Mehrheit. Bis zum 31. Oktober 2014 gilt für die qualifizierten Mehrheitsentscheidungen das im Vertrag von Nizza festgelegte Stimmenverhältnis, bei dem die vier großen Staaten mit über 50 Millionen Einwohnern (Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich und Italien) über je 29 Stimmen verfügen und die nächst größeren (Spanien mit 45 Millionen Einwohner und Polen mit 38 Millionen) mit 27 Stimmen fast gleiches Stimmengewicht besitzen. Die übrigen Staaten verfügen

⁷ Siehe ausführlich Bauer/Heisserer, Die Reform der Europäischen Kommission. Modernisierungskonzepte aus vier Jahrzehnten im Vergleich, in: integration 2010, S. 21 ff.

⁸ Bislang verzichtet der Sitzungsleiter bei Abstimmungen zumeist freiwillig auf sein Stimmrecht.

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zwischen 14 (Rumänien) und drei Stimmen (Malta). Neben der Stimmenmehrheit (255 von 345 Stimmen bei 27 Mitgliedstaaten) ist die Mehrheit der Mitglieder erforderlich. Auf Antrag eines Mitgliedes Europäischen Rates oder des Rates muss festgestellt werden, ob diese Mitgliedstaaten mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung der Union ausmachen, damit der Rechtsakt erlassen ist.

Ab dem 1. November 2014 wird für die Mehrheitsentscheidungen die sog. „doppelte Mehrheit“ eingeführt. Allerdings kann ein Mitgliedstaat bis zum 31. März 2017 beantragen, dass eine Abstimmung weiterhin nach den Regeln des Nizza-Vertrags durchgeführt wird. Ab dem genannten Zeitpunkt gilt dann nur noch das Prinzip der doppelten Mehrheit. Es berücksichtigt einerseits die Gleichheit der Mitgliedstaaten und andererseits die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger. Beschlüsse erfordern danach eine Mehrheit von mindestens 55 Prozent der Mitglieder (mindestens 15 Staaten), die 65 Prozent der Bevölkerung in der EU repräsentieren. ⁹ Für eine Sperrminorität bedarf es mindestens vier Ratsmitglieder (Art. 16 EUV n. F.).

Als zusätzlicher Minderheitenschutz wurde auf Verlangen Polens die Weitergeltung des Inhalts des sogenannten Kompromisses von Ioannina vereinbart. ¹⁰ Danach werden die Verhandlungen im Rat für eine „angemessene Frist“ fortgesetzt, wenn Mitglieder des Rates, die mindestens drei Viertel der Bevölkerung oder mindestens drei Viertel der Anzahl der Mitgliedstaaten vertreten, die für die Bildung einer Sperrminorität erforderlich sind, dies fordern. Ab 1. April 2017 kommt die Formel erleichtert zur Anwendung, wenn mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten oder der Bevölkerung, die für die Bildung einer Sperrminorität erforderlich sind, die Fortsetzung der Verhandlungen im Rat verlangen. 2.7.2. Stärkung der Beteiligungsrechte des Europäischen Parlaments Die Beteiligungsrechte des Europäischen Parlaments werden erheblich ausgeweitet. So entscheidet das Parlament in Zukunft gleichberechtigt mit dem Rat über den Haushalt und im „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“, dem früheren Mitentscheidungsverfahren, das künftig zum bevorzugten Verfahren wird. Das Parlament wird zudem Mitgestalter bei kommenden Änderungen der EU-Grundlagenverträge. Außerdem wählt es künftig den Präsidenten der Kommission auf Vorschlag des Europäischen Rates. 2.8. Stärkung der Mitspracherechte der nationalen Parlamente

Der Lissabonner Vertrag enthält mit Art. 12 einen Artikel, der nunmehr ausdrücklich die Rolle der nationalen Parlamente in der Union anerkennt. Danach tragen die nationalen Parlamente aktiv zur reibungslosen Funktionsweise der EU bei. ¹¹ Auch wird das Mitspracherecht der nationalen Parlamente im europäischen Gesetzgebungsverfahren verbessert. Sie können Bedenken gegen geplante EU-Gesetzgebungsakte vorbringen, falls sie aus ihrer Sicht gegen das Subsidiaritätsprinzip verstoßen.

⁹ Liegt kein Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik vor, erhöht sich das Staatenquorum auf 72 Prozent der Mitgliedstaaten.

¹⁰ Hierzu Deja/Baddenhausen, Der Vertrag von Lissabon und die Ioannina-Klausel, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 29/07 vom 23. Oktober 2007; Poensgen, Das Paradox von Ioannina: Betrachtungen zu einem Ratsbeschluß, in: Due/Lutter/Schwarze (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Everling, Baden-Baden 1995, S. 1133 ff.

¹¹ Hierzu Hölscheidt/Hippe, Die nationalen Parlamente in der Europäischen Union, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 17/08 vom 23. April 2008.

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