2

Inhaltsverzeichnis:

1.  Einleitung  

2.  Die Organisation des schwedischen Wohlfahrtsstaates vor den Reformen der 1990er  

Jahre   

3.  Das Entstehen eines unausweichlichen Reformdrucks  

3.1  Weltweite Entwicklungen und ihre Folgen  

3.2  Schwedische Besonderheiten  

4.  Staatsaufbau Schweden  

4.1  Zentralstaatliche Ebene  

4.2  Kommunalebenen  

4.2.1  Primärkommunen  

4.2.2  Sekundärkommunen  

5.  Unterschiedliche Typen von Reformstaaten  

5.1  Der angelsächsische Regimetypus  

5.2  Der kontinentaleuropäische Regimetypus  

5.3  Der skandinavische Regimetypus  

6.  Der schwedische Reformweg  

6.1  Phase 1: Gebietsreformen  

6.2  Phase 2: Paradigmenwechsel ab  1982

6.3  Phase 3: NP-MReformen der (kommunalen) Verwaltung ab  1991

7.  Schweden als best-practice-Beispiel’ für NP-MReformen in der Kommunalpolitik?  

8.  Fazit  

9.  Literaturverzeichnis  

3

1. Einleitung

„Seit Anfang der achtziger Jahre hat die Politik das Lernen durch Leistungsvergleiche entdeckt“, so genannte ‚Benchmarks’. Dabei „bezeichnet Benchmarking einen Politikstil, der Entscheidungen im Rückgriff auf best practises formuliert und begründet.“ ¹ Das bedeutet, dass anhand gewisser Indikatoren nach Vorbildern gesucht wird, die in bestimmten Bereichen besonders gute Leistungen aufweisen können. Hat man diese gefunden, versucht man, ihnen nachzueifern um sich selbst zu verbessern. Dieses System gilt - schaut man sich die enorme Zahl der Veröffentlichungen an - in Deutschland auch und besonders für Reformen in der Kommunalpolitik ² , denn „vergleichende Forschungsarbeiten zur Reform des Öffentlichen Sektors haben seit Beginn der NPM-Bewegung in den 1980er Jahren einen regelrechten Boom erlebt.“ ³ Viele Arbeiten vergleichen die Bundesländer untereinander oder suchen im Ausland nach nachahmungswerten Vorbildern, die auf das kommunalpolitische Profil in der BRD übertragen werden können. So hat man sich bei der Einrichtung der so genannten Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) an den

Reformen in der niederländischen Stadt Tilburg orientiert. ⁴ Das verwundert auch nicht, da „tief greifende verwaltungspolitische Reformen der kommunalen Ebene in den frühen 1980er Jahren“ in vielen westlichen Ländern „in Gang kamen“ ⁵ , sodass ein Vergleich mit und eine Suche nach Verbesserungsmöglichkeiten bei anderen Ländern nahe liegt. In Deutschland ist nicht erst seit den (aus deutscher Sicht verheerenden) PISA-Studien allenthalben vom „Vorbild Schweden“ oder dem nachahmungswerten „schwedischen Weg“ zu hören. Denn bereits 1964 zeichnete Willy Brandt in einem Beitrag für die Zeitschrift Stern „ein positives und vorbildliches Schwedenbild […], dem er im Falle eines Wahlsieges folgen wollte.“ ⁶ Auch heute scheinen deutsche Parteien es nach wie vor

¹ Straßheim, Holger: Der Ruf der Sirenen - Zur Dynamik des politischen Benchmarkings. Eine Analyse anhand der US-Sozialreformen. Berlin 2001. Abruf unter: http://bibliothek.wzb.eu/pdf/2001/ii01-201.pdf, Stand 04.09.2009, S. 3.

² Die Eingabe der Schlagwortkette „best practise kommunalpolitik“ brachte bei der Internetsuchmaschine Google 5110 Treffer, Stand 14.08.2009.

³ Kuhlmann, Sabine: Politik- und Verwaltungsreform in Kontinentaleuropa. Subnationaler Institutionenwandel im deutsch-französischen Vergleich, Potsdam 2009, S. 43.

⁴ Vgl.: Brede, Helmut: Grundzüge der öffentlichen Betriuebswirtschaftslehre, 2. Auflage, München 2005, S. 97.

⁵ Wollmann, Helmut: Reformen der kommunalen Politik- und Verwaltungsebene in Großbritannien, Schweden und Frankreich. Ansätze, Verläufe und Ergebnisse, in: Jann, Werner u.a., Berlin 2004, Status Report Verwaltungsreformen, Berlin: Sigma, S. 36.

⁶ Winkelmann, Thomas: Sind die Schweden glücklicher als wir? Das skandinavische Wohlfahrtsmodell in der bundesdeutschen Diskussion der 1960er und 1970er Jahre, in: Binder, Beate u.a. (Hrsg.): Ort, Arbeit, Körper: Ethnographie Europäischer Modernen, Münster 2005, S. 372.

4

lohnend zu finden, den Blick nach Norden schweifen zu lassen. So lautet der Titel einer Pressemitteilung der Linkspartei aus dem Jahre 2006 z.B.: „Schweden für eine gleichstellungsorientierte soziale Familienpolitik zum Vorbild nehmen.“ ⁷ Doch mehrt sich auch die Kritik an diesem Vorgehen. So spricht der Deutschland-Korrespondent der schwedischen Zeitung Svenska Dagbladet, Tomas Lundin, gar von einer „fast masochistischen“ Kritik der Deutschen am eigenen Land aufgrund der Tatsache, dass mehr und mehr deutsche Arbeiten in Schweden ein best-practise-Land sehen. ⁸ Lundin hingegen verweist auf die sozialen und politischen Unterschiede beider Länder, die eine Orientierung des großen Deutschland am kleinen Schweden - seiner Meinung nach - sinnlos erscheinen lassen. Lohnt sich nun also die Suche nach Vorbildern in anderen Ländern? Oder hinken Vergleiche dieser Art? In dieser Arbeit soll der Versuch unternommen werden, aufzuzeigen, aus welchen Gründen sich eine Suche nach best-practise-Lösungen in Schweden für Deutschland doch lohnt. Forschungsgegenstand sollen die schwedischen Kommunalreformen sein. Zunächst wird kurz der schwedische Wohlfahrtsstaat in seiner Entstehung dargestellt, bevor in einem kurzen Problemabriss aufgezeigt werden soll, warum kommunalpolitische Reformen international und besonders in Schweden nötig wurden. Anschließend wird das politische System Schwedens und der heutige Staatsaufbau des Landes vorgestellt, bevor das Land in die von Sabine Kuhlmann aufgestellte Typologie unterschiedlicher Reformstaaten verortet wird. Im Anschluss wird herausgearbeitet, warum Schweden dem „skandinavischen Regimetypus“ ⁹ zugerechnet wird. Anschließend soll argumentiert werden, warum sich die BRD trotz aller Unterschiede zu Schweden ein Vorbild an den Reformen aus dem Königreich nehmen kann (und sollte), bevor die Ergebnisse dieser Arbeit abschließend zusammengefasst werden.

2. Die Organisation des schwedischen Wohlfahrtsstaates vor den Reformen der 1990er Jahre

Im Jahre 1945 hatte Schweden noch den kleinsten öffentlichen Sektor in Europa. Als das Wachstum 1982 zum Stillstand kam, war Schwedens öffentlicher Sektor der größte innerhalb der OECD. Dies ist damit zu erklären, dass die Sozialdemokratische

⁷ Abruf unter: http://www.linksfraktion.de/pressemitteilung.php?artikel=1232965492, Stand 06.09.2009.

⁸ Lundin, Tomas: Überall ist es besser…!? Anmerkungen zur öffentlichen Reformkultur in Schweden, Abruf unter: http://www.grimme-institut.de/html/index.php?id=314, Stand 04.09.2009.

⁹ Kuhlmann, Sabine: Politik- und Verwaltungsreform in Kontinentaleuropa. Subnationaler Institutionenwandel im deutsch-französischen Vergleich, Potsdam 2009, S. 47.

5

Arbeiterpartei (SAP) seit 1932 fast durchgehend regierte. Diese „natürliche Regierungspartei“ ¹⁰ leitete das „Schwedische Modell“ ein: Ein großer steuerfinanzierter öffentlicher Sektor, eine starke Umverteilungspolitik, eine aktive Arbeitsmarktpolitik gepaart mit gleichzeitiger Dezentralisierungstendenz. Doch liegen die Anfänge des schwedischen Wohlfahrtstaates noch viel weiter zurück: Als „mit der Einführung der Reformation in Schweden im Jahre 1527 durch den schwedischen König wurde die römisch-katholische Kirche entmachtet“ wurde, übernahm der Staat „nunmehr auch die sozialen Verpflichtungen der Kirche und konfiszierte auch den überwiegenden Teil“ der vorher von der Kirche erhobenen Steuer, mit der dieses Sozialsystem finanziert wurde. „Seitdem wurde die Dienstleistungserbringung Aufgabe der Kommunen: Bereits 1686 wurden die Fürsorgeleistungen der Gemeinden gesetzlich verankert.“ ¹¹ „Im internationalen Vergleich spielen die Kommunen in Schweden eine bedeutende Rolle. Deren Stellung geht auf Traditionen zurück, die im Kommunalrecht von 1862 festgeschrieben wurden und ihren Ausgangspunkt in dem Selbstbestimmungsrecht der Städte und in den lokalen Einheiten des Mittelalters haben. Das kommunale Grundprinzip besteht darin, dass die lokalen Einheiten alle Belange, die sie selbst angehen, selbst organisieren, sofern nicht explizite Vorgaben existieren.“ ¹² Dieses System einer „actio popularis“ ¹³ wird dadurch ermöglicht, dass schwedische Kommunen (auch dies ist historisch gewachsen) eigene Steuern erheben können. Sie erheben eine Einkommensteuer von den Bürgern, die in ihren Grenzen leben. Mit diesem Geld wiederum finanzieren Kommunen öffentliche Belange wie Schulen, Kindergärten und Krankenhäuser. Allerdings waren die kommunalen Geldmittel früher zweckgebunden, der Staat bestimmte ihre Verwendung. 14

Wie eingangs bereits erwähnt, wuchs der öffentliche Sektor stetig an bis zu Beginn der 1980er Jahre: „In Schweden […] hat sich seit den 1970er Jahren ein umfassender ‚sozialer Dienstleistungsstaat’ herausgebildet, der sich auf die Kernbereiche Betreuung von

¹⁰ Siegel, Nico A.: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rückbau im internationalen Vergleich, Frankfurt 2002, S. 373.

¹¹ Bahle, Thomas, Pfennig, Astrid: Angebotsformen und Trägerstrukturen sozialer Dienste im europäischen Vergleich, in: Mannheimer zentrum für Europäische Sozialforschung (Hrsg.): Arbeitspapiere, Nr. 34, Mannheim 2001, Abruf unter: http://www.mzes.uni-mannheim.de/publications/wp/wp-34.pdf, Stand 12.07.2009, S. 79.

¹² Jahn, Detlef: Das politische System Schwedens, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden 2009, S. 140.

¹³ Schwedisches Institut: Swedish Local Government, Falköping 1996, S. 10.

¹⁴ Greider, Göran: Tendenzen des schwedischen Sozialstaates, in: Fricke, Werner (Hrsg.): Jahrbuch für Arbeit und Technik 1995, Bonn 1995, S. 339.

6

Kindern und alten Menschen konzentriert.“ ¹⁵ So erreichte Schweden zwar nahezu Vollbeschäftigung, jedoch ist ein großer öffentlicher Sektor auch teuer im Unterhalt und somit anfällig für Krisen, bei denen staatliche Einnahmen einbrechen.

3. Das Entstehen eines unausweichlichen Reformdrucks

3.1 Weltweite Entwicklungen und ihre Folgen

„Der Erdölpreisschock des Jahres 1973 und die darauf folgende weltweite Wirtschaftskrise trafen alle westeuropäischen Länder und wirkten sich in den meisten Feldern der Sozialpolitik deutlich aus.“ ¹⁶ „Rezessive ökonomische Entwicklungen zu Beginn der 80er Jahre“ führten zu einer steigenden „Nachfrage nach staatlichen Sozialleistungen.“ ¹⁷ Millionen Menschen verloren ihre Arbeit, weshalb die Ausgaben der Staaten, z.B. in Form von Arbeitslosengeld, stiegen. Gleichzeitig brachen die Steuereinnahmen ein, sodass den staatlichen Mehrausgaben Mindereinnahmen gegenüber standen. „Auch zu Beginn der 80er Jahre und im Zuge der Auswirkungen der zweiten Ölpreiskrise“ ¹⁸ erhöhte dies den Druck auf die Staaten, Reformen anzugehen. So wurden Verwaltungsstrukturen auch zwischen Zentralstaat und kommunaler Ebene neu überdacht und es kam zu einer „fortschreitenden Ökonomisierung des öffentlichen Sektors.“ ¹⁹ Zu der weltweiten Krise kam das Phänomen der Globalisierung. Denn da diese immer weiter fortschritt, kamen staatliche Bürokratien in allen westlichen Industriestaaten in den 1970er Jahren unter einen weiteren Druck: Während neue, schnellere Kommunikationswege gefunden wurden, waren die staatlichen Behörden mit ihrem Aktensystem, nach dem Max Weberschen Bürokratiemodell aufgebaut, nicht mehr zeitgemäß. Durch die neuen Kommunikationswege gab es enorme Einsparpotenziale in den Verwaltungen des

¹⁵ Bahle, Thomas, Pfennig, Astrid: Angebotsformen und Trägerstrukturen sozialer Dienste im europäischen Vergleich, in: Mannheimer zentrum für Europäische Sozialforschung (Hrsg.): Arbeitspapiere, Nr. 34, Mannheim 2001, Abruf unter: http://www.mzes.uni-mannheim.de/publications/wp/wp-34.pdf, Stand 12.07.2009, S. 79.

¹⁶ Lindner, Ulrike: Die Krise des Wohlfahrtsstaates im Gesundheitssektor. Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien und Schweden im Vergleich, in: Archiv für Sozialgeschichte, Nr. 47/2007, S. 297.

¹⁷ Siegel, Nico A.: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rückbau im internationalen Vergleich, Frankfurt 2002, S. 297.

¹⁸ Ebd., S. 299.

¹⁹ Bogumil, Jörg: Ansätze einer Evaluation von New Public Managementmaßnahmen in ausgewählten OECD Ländern, Abruf unter: h t t p : / / h o m e p a g e.ruhr-uni-

bochum.de/Joerg.Bogumil/Downloads/ASammelbaenden/simontagung.pdf, Stand 21.06.2009, S. 1.

7

öffentlichen Sektors. „Veränderungen der Makrostrukturen“ führten also zu einem „gestiegenen Aufgabenvolumen staatlichen Handelns“. ²⁰ Durch diesen Problemdruck ist „ein ganzes Bündel von verwaltungspolitischen Reformstrategien entstanden. Sie tragen Bezeichnungen wie Privatisierung, Deregulierung und Entbürokratisierung, Stärkung des Föderalismus, Reinventing Government, Good Governance, Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, Neues Steuerungsmodell oder Neues Kommunales Finanzmanagement. Zusammengefasst werden alle diese Ansätze meist unter dem Sammelbegriff New Public Management (NPM).“ ²¹ Dieser passt zu der Tatsache, dass viele Reformbemühungen auf eine neue „Ausgestaltung [der] Innenverhältnisse“ von Administrationen abzielten. Und „dieses Modell der internen Steuerung lässt sich […] modernen Managementmethoden zuordnen“ ²² , da „das New Public Management auf den beobachteten Modernisierungsstrategien des privatwirtschaftlichen Sektors abgeleitet ist und sich an institutionellen Bedingungen und Wirkungsmechanismen von Wettbewerb und Märkten orientiert.“ ²³ „Die dominierende Frage ist dabei: Wie kann die Effizienz im öffentlichen Sektor gesteigert werden?“ ²⁴ Eine weitere, gar „die zentrale Stoßrichtung des NPM liegt in der Reduzierung der Staatsaufgaben. In der Kritik stehen Struktur und Größe des Staatssektors.“ 25

3.2 Schwedische Besonderheiten

Im Falle Schwedens setzte die Krise etwas später ein. So „wurde in Schweden nach Abklingen der Rezession zu Beginn der 80er Jahre und moderaten Konsolidierungsmaßnahmen […] wieder der Expansionspfad“ in der Sozialpolitik eingeschlagen ²⁶ und so „standen die Zeichen in Schweden von 1983 bis 1989 auf Stabilisierung der sozialpolitischen Pfeiler des sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaates. Im Bereich der Sozialpolitik konnten dabei solange expansive Maßnahmen auf den Weg

²⁰ Schmitz, Julia: Das Neue Steuerungsmodell zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Verwaltungsreform in der Stadt Bitburg, Marburg 2006, S. 21.

²¹ Sander, Ludger, Langer, Christian: Reform der Kommunalverwaltung im New Public Management, in: Westfälische Wilhelms-Universität Münster (Hrsg.): Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 354, Münster 2003, S. 1.

²² Weiß, Karin: Das Neue Steuerungsmodell - Chance für die Kommunalpolitik?, in: Friedrich, Jürgen u. a.: Städte und Regionen in Europa, Band 9, Opladen 2002, S. 54.

²³ Hoon, Christina: Reform öffentlicher Verwaltung. Ein Beitrag zur Strategieprozessforschung, Wiesbaden 2003, S. 22.

²⁴ Bogumil, Jörg: Ansätze einer Evaluation von New Public Managementmaßnahmen in ausgewählten OECD Ländern, Abruf unter: h t t p : / / h o m e p a g e . r u h r -unibochum.de/Joerg.Bogumil/Downloads/ASammelbaenden/simontagung.pdf, Stand 21.06.2009, S. 1.

²⁵ Ebd., S 1.

²⁶ Siegel, Nico A.: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rückbau im internationalen Vergleich, Frankfurt 2002, S. 382.