Abkürzungsverzeichnis

AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Art. Artikel BVerfG Bundesverfassungsgericht bzw. beziehungsweise d. h. das heißt EG Europäische Gemeinschaft EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EuGH Europäischer Gerichtshof EuR Europarecht (Zeitschrift) EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EU Europäische Union EUGRZ Europäische GRUNDRECHTE-Zeitschrift EUV Vertrag über die Europäische Union EUV n. F. Vertrag über die Europäische Union neuer Fassung (offizielle konsolidierte Fassung nach dem Vertrag von Lissabon) f. folgende ff. fortfolgende FPÖ Freiheitliche Partei Österreichs gem. gemäß GG Grundgesetz IPG Internationale Politik und Gesellschaft (Zeitschrift) Rn. Randnummer s. o. siehe oben s. u. siehe unten S. Satz / Seite sog. so genannte u. a. unter anderem VVE Vertrag über eine Verfassung für Europa WVK Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge ZEuS Zeitschrift für Europarechtliche Studien

II

Haratsch, Andreas Europarecht; 5. Auflage, 2006 Koenig, Christian Pechstein, Matthias

Herdegen, Matthias Europarecht; 10. Auflage, 2008 (zitiert als: „Herdegen (EuR)“)

Herdegen, Matthias Völkerrecht; 6. Auflage, 2007 (zitiert als: „Herdegen (VR)“)

Huber, Peter M. Recht der Europäischen Integration;

Ipsen, Knut Völkerrecht; 5. Auflage, 2004

Oppermann, Thomas Europarecht; 3. Auflage, 2005

Kommentare

Callies, Christian Verfassung der Europäischen Union; Ruffert, Matthias 1.Auflage, 2006

Fischer, Klemens H. Der Vertrag von Lissabon; 1. Auflage, 2008

Geiger, Rudolf EUV / EGV; 4. Auflage, 2004

Schwarze, Jürgen Vertrag über die Europäische Union und Vertrag von der Groeben, Hans zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft;

Streinz, Rudolf EUV / EGV; 1. Auflage 2003

Monographien

di Fabio, Udo Das Recht offener Staaten; 1. Auflage, 1998

Götting, Friedemann Die Beendigung der Mitgliedschaft in der EU; 1. Auflage, 2000

Waltemathe, Arved Austritt aus der EU. Sind die Mitgliedstaaten

Adamovich, Ludwig Juristische Aspekte der „Sanktionen“ der EU-14

Bruha, Thomas Recht auf Austritt aus der Europäischen Union; Nowak, Carsten Archiv des Völkerrechts Band 42 (2004), S. 1 ff.

Huber, Peter M. Das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat

Hummer, Waldemar Die Wahrung der „Verfassungsgrundsätze“ der Obwexer, Walter EU;

Maurer, Andreas Austritt, Ausschluss oder institutionelle Anpas-

Schmal, Stefanie Die Reaktionen auf den Einzug der Freiheitlichen

Zeh, Juli Recht auf Austritt;

Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis.  II

Literaturverzeichnis.   III

Inhaltsverzeichnis.   VI

1.  Vorwort  1

2.  Austritt aus der Europäischen Union.  2

a)  Begriff und Bedeutung  2

b)  Rechtslage vor dem EU-Reformvertrag.  2

aa)  Einseitiges Austrittsrecht?  3

aaa)  Einseitiger Austritt nach Europarecht?  3

bbb)  Einseitiger Austritt nach Völkerrecht?  3

bb)  Austritt durch einstimmige Vertragsänderung.  5

cc)  Geschichte bzw. praktische Relevanz des Austrittsrechts.  6

c)  Rechtslage nach dem EU-Reformvertrag.  7

aa)  Voraussetzungen für den Austritt.  7

bb)  Austrittsverfahren  8

cc)  Widereintritt in die EU  9

d)  Bewertung des Austrittsrechts  10

aa)  Bewertung im Hinblick auf die Integration.  10

bb)  Konsequenzen beim Ausscheiden eines Staates  12

3.  Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten  14

a)  Bedeutung der Suspendierung.  14

b)  Voraussetzungen der Suspendierung  14

c)  Suspendierungsverfahren  15

aa)  Erste Stufe: Feststellung der Gefahr einer Verletzung.  15

bb)  Zweite Stufe: Feststellung einer Verletzung.  16

cc)  Dritte Stufe: Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten.  17

d)  Sanktionsmaßnahmen  17

e)  Änderung und Aufhebung von Sanktionen Rechtsschutz.  18

f)  Ausschlussrecht?  19

g)  Praktische Relevanz - die „Causa Österreich“  20

h)  Bewertung der Suspendierung  22

4.  Zusammenfassung und Schlussbemerkungen  23

a)  Zusammenfassung.  23

b)  Schlussbemerkungen.  23

VI

1. Vorwort

Im Dezember 2007 wurde der EU-Reformvertrag von den Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in Lissabon unterzeichnet. Sein Inkrafttreten würde die umfassendste Revision der EU/EG - Verträge seit dem Vertrag von Maastricht 1992 bedeuten.

Dieses Vertragswerk, dessen vollständige Ratifikation für das Jahr 2009 geplant war, tritt die Nachfolge des 2005 gescheiterten Vertrages über eine Verfassung der Europäischen Union an. Ob es das Schicksal des Scheiterns mit dem Verfassungsvertrag teilen wird ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch unklar, erscheint aber angesichts des negativen Ausgangs des irischen Referendums zu der für die Ratifikation unentbehrlichen Verfassungsänderung und der beim BVerfG anhängigen Klage gegen das Zustimmungsgesetz durchaus möglich.

Die grundsätzlichen Ziele des Vertrages von Lissabon sind mit denen des Verfassungsvertrages identisch: die EU transparenter zu gestalten und Demokratiedefizite zu bekämpfen.

Um dies zu erreichen werden durch den EU-Reformvertrag, der substantiell stark an den VVE angelehnt ist, die bestehenden Strukturen verändert sowie einige Neuerungen in die Verträge aufgenommen.

Eine der auffälligsten dieser Neuerungen ist neben der Einbeziehung der EU-Grundrechtecharta die Einführung des Austrittsrechts in Art. 50 EUV n. F. ¹ , welches auch bereits in Art. I-60 VVE vorgesehen war.

Gegenstand dieser Arbeit sollen Darstellung und Betrachtung dieses Austrittsrechts sowie des Suspendierungsverfahrens gem. Art. 7 EUV n. F. sein. Dabei sollen Begriffsklärung, Darlegung der Verfahrensabläufe, Untersuchung bisheriger praktischer Relevanz sowie im Falle des Austrittsrechts ein Vergleich der alten mit der neuen Rechtslage zu einer Bewertung der beiden Verfahren, in besonderem Hinblick auf die europäische Integration, erfolgen.

¹ Alle zitierten Art. des EUV n. F. beziehen sich auf die konsolidierte Fassung aus dem Amtsblatt der

EU 2008/C 115; verfügbar im Internet unter:

[http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:DE:HTML]

1

2. Austritt aus der Europäischen Union

a) Begriff und Bedeutung

Man versteht unter „Austritt“ die vom betreffenden Staat angeregte, vollständige und endgültige Beendigung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union (was nach bisherigem Recht die Mitgliedschaft in den Europäischen Gemeinschaften einschließt) ² . Im Hinblick auf die Osterweiterung der EU gewinnt die Frage des Austrittsrechts neue Bedeutung. Insbesondere die Angst vor dem Scheitern der Wirtschaftsunion rechtfertigt das Interesse an eventuellen Reaktionsmöglichkeiten. Dass ein solcher Zusammenbruch eines internationalen Systems aus ökonomischen Gründen denkbar ist, zeigt nicht zuletzt der Niedergang des Sozialismus in der ehemaligen Sowjetunion.

Überdies wurde die Androhung eines Austritts bereits mehrfach als politisches Druckmittel verwendet ³ . Auch in der Diskussion nach dem Scheitern des VVE durch die Referenden in Frankreich und den Niederlanden vom 29.05. bzw. 01.06.2005 und nach dem Scheitern des Referendums bezüglich der für den EU-Reformvertrag benötigten Verfassungsänderung in Irland vom 12.06.2008 war ein Austritt bzw. Ausschluss der betreffenden Staaten im Gespräch ⁴ .

b) Rechtslage vor dem EU-Reformvertrag

Mit dem Inkrafttreten des EU-Reformvertrages wird es mit Art. 50 EUV n. F. erstmalig eine Klausel geben, die den Austritt aus der EU ermöglicht. Dadurch soll die nach bisherigem Recht bestehende Streitfrage, ob und wie ein Austritt aus der EU möglich ist, zu einem Ende gebracht werden.

² Waltemathe S. 21

³ s. u.: 2. b) cc) [Geschichte bzw. praktische Relevanz des Austrittsrechts]

⁴ Maurer S. 171

2

aa) Einseitiges Austrittsrecht?

aaa) Einseitiger Austritt nach Europarecht?

Betrachtet man die EU als Rechtsordnung sui generis, so muss die Problematisierung eines möglichen einseitigen Austrittsrechts ihren Ausgangspunkt in Art. 312 EGV und Art. 51 EUV finden. Hier heißt es jeweils: „Dieser Vertrag gilt auf unbegrenzte Zeit.“ Dies bedeutet, dass die Verträge (im Gegensatz zur EGKS ⁵ ) nicht durch Zeitablauf enden sollen ⁶ .

Dies lässt zwei Interpretationsmöglichkeiten offen: Zum einen könnte man meinen, dass sich daraus eine „ewige Mitgliedschaft“ herleitet. Andererseits könnte sich gerade aus der fehlenden Befristung ein ordentliches Kündigungsrecht ergeben, wie etwa bei einem Mietvertrag.

Jedoch ist die Gemeinschaft bewusst und im Gegensatz zu anderen völkerrechtlichen Verträgen gerade auf unbestimmte Zeit und geschlossen worden ⁷ , um somit eine besonders enge, integrative Bindung zwischen den Mitgliedsstaaten zu erzeugen. Eine unumkehrbare Übertragung von Kompetenzen der Mitgliedsstaaten an die Gemeinschaft ist dabei unerlässlich, um die Staaten dauerhaft an ihre vertragsgemäß übernommenen Pflichten zu binden ⁸ . Zudem deutet auch die Präambel des EGV in der ersten Erwägung darauf hin, dass das Ziel der Gemeinschaft eine zunehmende Integration sein soll. Dem würde die Vereinbarung eines einseitigen Kündigungsrechtes entgegenstehen ⁹ , sodass also nicht anzunehmen ist, dass ein solches bei Gründung der Gemeinschaft gewollt war.

bbb) Einseitiger Austritt nach Völkerrecht?

Überdies wird diskutiert, ob eventuell eine Austrittsmöglichkeit nach Völkerrecht besteht.

Hier stellt sich zunächst aufgrund des Charakters der Gemeinschaft als Rechtsordnung sui generis die Frage nach der Anwendbarkeit des allgemeinen Völkerrechts. Im Gegensatz zum EuGH, der den Einfluss des Völkerrechts auf die Gemeinschaft und somit einen Austritt nach Völkerrecht ablehnt ¹⁰ , hält die überwiegende Auffas-

⁵ DieEGKS endete nach Ablauf der 50jährigen Befristung im Jahr 2002

⁶ Oppermann S. 73 Rn. 56

⁷ EuGH, Rs. 6/64, Slg. X, 1964, S. 1251 ff., S. 1269f.; Bruha/Nowak S. 4

⁸ Zeh S. 178

⁹ Waltemathe S. 94; Zeh S. 179

¹⁰ Dazu Bruha/Nowak S. 10 f.

3

sung im Schrifttum ¹¹ eine Anwendung des Völkerrechts zumindest in den Bereichen für zulässig, in denen keine explizite gemeinschaftsrechtliche Regelung besteht. So wird versucht, aus der WVK ein Austrittsrecht herzuleiten. Problematisch ist dabei, dass nicht alle EU-Mitgliedsstaaten der WVK beigetreten sind (z.B. Frankreich) ¹² . Allerdings kann die WVK, bei der es sich um kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht handelt, indirekt auch auf diese Staaten angewendet werden ¹³ . Zunächst ist Art. 56 WVK zu untersuchen. Er findet Anwendung, wenn ein Vertrag keine Normen über Beendigung, Kündigung oder Rücktritt enthält. Voraussetzung für eine Kündigung nach Art. 56 WVK ist entweder, dass eine solche Möglichkeit von den vertragsschließenden Staaten beabsichtigt wurde (Abs. I a), oder dass sich ein Kündigungsrecht aus der Natur des Vertrages hervorgehen muss (Abs. I b). Jedoch haben sich die Mitgliedsstaaten, wie zuvor erläutert, bei der Gründung bewusst gegen eine Beendigungs-, Kündigungs- oder Rücktrittsklausel entschieden, um so den integrativen Charakter der Gemeinschaft zu verstärken. Außerdem besteht ein explizit normiertes Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 EUV), über welches Differenzen zwischen den Mitgliedsstaaten über den Inhalt der Verträge ausgetragen und behoben werden können.

Daher ist ein Austrittsrecht gem. Art. 56 WVK abzulehnen ¹⁴ . Ebenso scheidet eine Beendigung der Mitgliedschaft auf Grundlage von Art. 60 II c) WVK aus ¹⁵ . Dem steht insbesondere entgegen, dass nach Art. 292 EGV die Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet sind, eine Konfliktlösung im Rahmen der Verträge zu erreichen und eine Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte gem. Art. 7 EUV einen vertraglichen Mechanismus, der als lex specialis im Verhältnis zu Art. 60 II c) WVK zu verstehen ist, bereitstellt.

In Betracht kommt jedoch durchaus ein Austrittsrecht nach Art. 62 WVK ¹⁶ („clausu- larebus sic stantibus“). Dieser begründet ein Kündigungsrecht für den Fall, dass sich grundlegende Umstände, aufgrund deren ein Vertrag geschlossen wurde, sich wesentlich geändert haben ¹⁷ . Dies setzt freilich eine unwahrscheinliche „Extremsituation“, wie etwa das faktische Entfernen der Gemeinschaft von ihren Zielbestimmungen, die Aufhebung demokratischer Strukturen in einem Mitgliedsstaat oder eine

¹¹ Waltemathe S. 90; Oppermann § 7 Rn. 19; Herdegen (EuR) § 6 Rn. 5

¹² Maurer S.173

¹³ Herdegen (VR) § 16 Rn. 12; Ipsen § 16 Rn. 49

¹⁴ So auch Waltemathe S. 91 ff.; Zeh S. 183

¹⁵ Waltemathe S. 94 f.; Zeh S.186; a.A. Geiger Art. 312 EGV Rn. 10

¹⁶ Oppermann § 4 Rn. 58 f.; Bruha/Nowak S. 13

¹⁷ Herdegen (VR) § 15 Rn. 39 f.

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Weltwirtschaftskrise voraus. Überdies ist auf Grundlage der in Art. 5 WVK niedergelegten Subsidiaritätsklausel zunächst zu prüfen, ob nicht eine Lösung auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene gefunden werden kann. Dafür können insbesondere das Recht zur Gesetzgebung in unvorhergesehenen Fällen aus Art. 308 EGV, das Vertragsveränderungsverfahren gem. Art. 48 EUV sowie die Vertragsverletzungs- und Aufsichtsverfahren gegen einzelne Mitgliedsstaaten gem. Art. 226 ff. EGV relevant werden. Folglich kann Art. 62 WVK lediglich als ultima ratio bei Scheitern der angesprochenen Möglichkeiten und dem Eintritt unerträglicher Zustände angewandt werden ¹⁸ .

Dass ein Staat jedoch ein solches Austrittsrecht haben muss, geht aus seiner Staatlichkeit hervor. Ihm muss die letzte selbstverantwortliche Entscheidung über sein Volk und Territorium zustehen, denn sonst müsste man eine völlige Souveränitätsübertragung an die EU annehmen ¹⁹ . Dies stünde jedoch sowohl zu dem ursprünglichen völkerrechtlichen Charakter der EG als auch zu dem heutigen supranationalen der EU im Widerspruch, da auch Supranationalität zumindest die Existenz einer ihr untergeordneten Nationalität voraussetzt.

Das bedeutet, dass ein Austrittsrecht (auch wenn man berechtigt daran zweifeln kann, ob es je praktische Relevanz erlangen wird) aus der EU bereits besteht. Dieses ist jedoch mit einem „ordentlichen“ einseitigen Kündigungsrecht, wie es Art. 50 EUV n. F. vorsieht, nicht vergleichbar ²⁰ , sodass das Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon zu einer Änderung der Rechtslage führen würde.

bb) Austritt durch einstimmige Vertragsänderung

Mangels vollständiger Souveränitätsübertragung an die EU sind die Mitgliedsstaaten grundsätzlich weiterhin die „Herren der Verträge“ und müssen daher ein Recht haben, die eingegangene Bindung auf irgendeine Weise wieder lösen zu können. Dies spiegelt sich u.a. im „Maastricht-Urteil“ des BVerfG wieder ²¹ . So wird zum Teil angenommen, dass eine Auflösung der Gemeinschaften durch Vertragsänderung gem. Art. 48 EUV möglich sei ²² .

¹⁸ Haratsch/Koenig/Pechstein Rn. 129; Herdegen (EuR) § 7 Rn. 9; Oppermann § 4 Rn. 58

¹⁹ di Fabio S.124; Huber (Gleichgewicht) S. 591; Maurer S. 176

²⁰ Haratsch/Koenig/Pechstein Rn. 129; Bruha/Nowak S. 8

²¹ BVerfGE 89, 155; Bruha/Nowak S. 4 f.

²² Herdegen (EuR) § 7 Rn. 10; Götting S. 68 ff.

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Eine andere, völkerrechtlich orientierte Ansicht sieht den zu wählenden Weg in Art. 54 b) WVK, der einen Aufhebungsvertrag als actus contrarius zur Gründung voraussetzt ²³ .

Wenn eine Auflösung der Gemeinschaft, auf welche Weise auch immer, bei Einigkeit der Mitgliedsstaaten vollzogen werden kann, so muss erst recht die einstimmige „Entlassung“ eines Mitglieds auf gleichem Wege zulässig sein.

cc) Geschichte bzw. praktische Relevanz des Austrittsrechts

Es gab in der Geschichte der Gemeinschaften verschiedene Austrittsandrohungen, die nicht in die Tat umgesetzt wurden.

So sind Frankreich trotz der „Politik des leeren Stuhls“ 1965 ²⁴ , Griechenland trotz des gescheiterten Versuches eines Referendums über den Verbleib in der EG ²⁵ von 1981 und Großbritannien trotz der Austrittspläne der Labour Party von 1981 ²⁶ auch heute noch Mitglieder der EU, so wie alle anderen Gründungs- und Beitrittsstaaten. Dies spricht für die praktische Bewährung der bisherigen Regelung ohne explizites Austrittsrecht.

Ein Sonderfall des „Austritts“ ist im Abfall Grönlands von der EU zu erblicken. Hier war die Situation eine andere als das „klassische“ Austrittsszenario: 1973 trat Dänemark samt dem unter dänischer Verwaltung stehenden Grönland den Europäischen Gemeinschaften bei. Bei dem zugrunde liegenden Referendum im Oktober 1972 stimmten knapp drei Viertel der Grönländer gegen den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft, jedoch hatten diese Stimmen kaum ein Gewicht, wenn man sie ins Verhältnis zur Zahl aller stimmberechtigten Dänen und Grönländer setzt. Infolge der 1978 verwirklichten Autonomie Grönlands und Konflikten mit europäischen Unternehmen, die in den Gewässern um Grönland zu intensive Fischerei betrieben, wurde den Einwohnern in einem Referendum die Frage nach dem Verbleib in den Europäischen Gemeinschaften gestellt. Nachdem die Mehrheit sich dagegen ausgesprochen hatte, stellte die dänische Regierung beim Rat einen Antrag auf Änderung der Verträge, um den Austritt Grönlands zu verwirklichen. Nach Zustimmung von Kommission und Europäischem Parlament wurde Grönland der Übergang in einen Assoziier-

²³ ähnlich:Geiger Art. 312 EGV Rn. 7

²⁴ Dazu vertiefend Waltemathe S. 22

²⁵ Dazu vertiefend Waltemathe S. 24

²⁶ Dazu vertiefend Waltemathe S. 24 f.

6

tenstatus angeboten ²⁷ . Begründet wurde dieser Schritt mit der Angleichung des Rechtsstatus Grönlands an andere überseeische Gebiete von Mitgliedsstaaten, die ebenfalls einen solchen Assoziiertenstatus innehatten. Außerdem war die Sachlage hier derart gelagert, dass das betroffene Territorium den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft niemals gewollt hat, jedoch mangels Autonomie vom „Mutterland“ dazu gezwungen wurde.

Nachdem die Vertragsänderungen ratifiziert waren, wurde der Übergang in den Assoziiertenstatus gem. Art. 182 EGV mit Wirkung zum 01.02.1985 vollzogen. Dieser Austrittsprozess lässt sich jedoch nicht auf Mitgliedsstaaten der EU übertragen. Grönland war niemals Mitglied der Europäischen Gemeinschaften, da es ihm mangels Staatsgewalt bereits an Staatlichkeit fehlte. Es handelte sich vielmehr um ein teilweise autonomes Territorium eines Mitgliedsstaates, vergleichbar zu anderen überseeischen Territorien der ehemaligen Kolonialmächte. Daher kann Grönland keinesfalls als Präzendenzfall für den Austritt eines Mitgliedsstaates dienen ²⁸ .

c) Rechtslage nach dem EU-Reformvertrag

Der EUV n. F. regelt in Art. 50 den Austritt eines Mitgliedsstaates. Sein Wortlaut ist unter redaktionellen Anpassungen aus Art. I-60 VVE übernommen worden ²⁹ .

Die Regelung schafft Rechtsklarheit, bringt aber auch, wie zuvor dargelegt, eine Änderung der Rechtslage mit sich.

aa) Voraussetzungen für den Austritt

Art. 50 I nennt als Voraussetzung für den Austritt den Beschluss eines Mitgliedsstaats, der im Einklang mit dessen verfassungsrechtlichen Vorschriften stehen muss. Das bedeutet, dass der Austritt aus der EU nunmehr durch eine einseitige Erklärung durch den austrittswilligen Mitgliedsstaat möglich ist ³⁰ . Es wird zudem verlangt, dass diese Erklärung im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorschriften des jeweiligen Staates steht. Daher müssen aufgrund der Verschiedenheit der Verfassungen der Mitgliedsstaaten die Austrittsvoraussetzungen grundsätzlich für jeden einzelnen gesondert bestimmt werden.

²⁷ ausführlich zu diesem Prozess: Waltemathe: S. 26 f.

²⁸ Oppermann § 4 Rn. 59 (spricht in diesem Fall von „Verkleinerung der EU“); Waltemathe S. 27 f.

²⁹ Fischer Art. 49a EUV (S. 174)

³⁰ Callies/Ruffert Art. I-60 Rn. 2; Bruha/Nowak S. 7

7

Aus europarechtlicher Sicht ist hierbei insbesondere gefragt, ob die Erklärung von dem zuständigen Organ abgegeben worden ist ³¹ .

Eine Kontrolle, ob ein Austritt aus der EU möglicherweise materiell verfassungswidrig ist, stellt ein Problem des jeweiligen nationalen Verfassungsrechts dar ³² . Im Falle der Bundesrepublik Deutschland ist fraglich, ob ein Austritt vor dem Hin-tergrund des Art. 23 I S.1 GG möglich wäre.

Dieser bestimmt die „Verwirklichung eines vereinten Europas“ zu einem Staatsziel und legt die dazu nötige Mitwirkung der Bundesrepublik bei der „Entwicklung der Europäischen Union“ fest. Ein Austritt aus der EU würde diesen Bestimmungen diametral entgegenstehen, sodass dies materiell nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist ³³ .

Offen bleibt die Möglichkeit des Austritts nur für den Fall, dass sich die EU selbst vom Zweck der „Verwirklichung eines vereinten Europas“ distanziert. So hält auch das BVerfG in seiner „Maastricht-Entscheidung“ den Austritt bei einer erheblichen Abweichung vom vertraglich vorgesehenen Integrationsprogramm für möglich. Allerdings schließt die Klausel des „Einklangs mit den verfassungsmäßigen Vorschriften“ aufgrund der Unwahrscheinlichkeit dieses Falles das Austrittsrecht der Bundesrepublik nahezu aus.

bb) Austrittsverfahren

Die Absätze 2 bis 4 des Artikels 50 EUV n. F. normieren das Verfahren beim Austritt eines Mitgliedsstaates.

Nach Art. 50 II S. 1 EUV n. F. muss der austrittswillige Staat zunächst dem Europäischen Rat seine Absicht mitteilen.

Danach kann (optional) ³⁴ zwischen Europäischem Rat und dem Mitgliedsstaat ein Abkommen ausgehandelt werden, welches die konkreten Austrittsmodalitäten regelt. Die Vertreter des betreffenden Mitgliedsstaates im Rat sind von den dazu nötigen Beratungen und Beschlussfassungen gem. Art. 50 IV S. 1 EUV n. F. ausgeschlossen. Ziel des Austrittsabkommens ist es, die zukünftigen Beziehungen politischer und wirtschaftlicher Art zwischen dem Staat und der EU zu regeln. Daher erfolgt der Abschluss nicht zwischen den Mitgliedsstaaten, sondern zwischen dem austrittswilligen

³¹ Callies Ruffert Art. I-60 Rn. 11; Bruha/Nowak S. 7

³² Callies/Ruffert Art. I-60 Rn. 11

³³ Walemathe S. 111

³⁴ Maurer S. 171

8

Staat und der EU (wobei der Rat als deren Vertreter fungiert), deren neuer Rechtspersönlichkeitscharakter aus Art. 47 EUV n. F. dadurch zum Ausdruck kommt ³⁵ . Prozedural sind für den Abschluss des Abkommens ein Beschluss des Rates mit qualifizierter Mehrheit (welche sich nach Art. 238 III b AEUV bestimmt) und die Zustimmung des Europäischen Parlamentes nötig.

Mit Inkrafttreten dieses Abkommens würde der Austritt des Staates gemäß Art. 50 III EUV n. F. rechtskräftig, sodass die Verträge (EUV und AEUV) keine Anwendung auf ihn mehr finden.

Sollte der Abschluss eines Austrittsabkommens scheitern, so sieht Art. 50 III EUV n. F. vor, dass der Austritt zwei Jahre nach Mitteilung der Austrittsabsicht erfolgt, wobei abweichende Vereinbarungen zwischen Rat und Mitgliedsstaat zulässig sind ³⁶ . Aus der Optionalität des Abkommens ergibt sich, dass der Austritt durch einseitige Erklärung des Mitgliedsstaates erfolgen kann. Ein Konsens mit den übrigen Mitgliedsstaaten ist also nicht erforderlich ³⁷ .

cc) Widereintritt in die EU

Art. 50 V EUV n. F. besagt, dass ausgetretene Staaten unter den Voraussetzungen von Art. 49 EUV n. F. wieder in die EU aufgenommen werden. Dies ist zum einen Ausdruck des integrativen Charakters der EU. Auch nach Vollzug des Austritts, welcher meist nicht ohne heftige Auseinandersetzungen und Dispute vonstatten gehen wird, ist die „Tür zur EU“ nicht verschlossen. Dies trägt dem Ziel der EU Rechnung, eine möglichst enge Zusammenarbeit zwischen möglichst allen europäischen Staaten zu kreieren, Rechnung.

Auf der anderen Seite wird dadurch demonstriert, dass die ehemalige Mitgliedschaft in der EU keinerlei Privilegien schafft. Der ausgetretene Staat hat ebenso die Kriterien aus Art. 49 EUV n. F. zu erfüllen, wie ein „neuer“ Kandidat, falls er wieder eintreten möchte ³⁸ .

Davon abweichende Bestimmungen können jedoch im Austrittsabkommen festgelegt werden.

³⁵ Callies/Ruffert Art. I-60 Rn. 14; Bruha/Nowak S. 7

³⁶ Callies/Ruffert Art. I-60 Rn. 13; Bruha/Nowak S. 7

³⁷ Maurer S. 171; Bruha/Nowak S. 7

³⁸ Callies/Ruffert Art. I-60 Rn. 15; Bruha/Nowak S. 7 f.

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d) Bewertung des Austrittsrechts

aa) Bewertung im Hinblick auf die Integration

Um das Austrittsrecht bewerten zu können, ist zunächst die Klärung des Begriffes „Integration“ nötig.

Diese bezeichnet in völkerrechtlicher Hinsicht die gemeinschaftliche Erledigung bestimmter Aufgaben mehrerer Staaten im Rahmen einer gemeinsamen, weitgehend autonomen Rechtsordnung ³⁹ .

Daher kann geschlossen werden, dass der Austritt eines Staates aus der EU stets den Verlust eines Integrationspartners darstellt.

Ein wesentlicher Begründungsansatz für die Einführung des Austrittsrechts war, neben der (erreichten und daher positiv zu wertenden) Schaffung von Rechtsklarheit, die Bewältigung der Schwierigkeiten, die mit der vollzogenen Erweiterung der EU um zwölf neue Mitgliedsstaaten zwischen 2004 und 2007 zu erwarten waren. Die Austrittsmöglichkeit sollte die Entscheidung zum Eintritt erleichtern ⁴⁰ . So hatte man beim VVE von 2005 noch folgendes Szenario vor Augen: Da Verfassungsänderungen per Mehrheitsentscheid eingeführt werden sollten, wäre es möglich gewesen, dass Interessen von stimmschwachen Staaten übergangen werden könnten. Diese sollten dann die Möglichkeit bekommen auf ihnen unzumutbare Änderungen im Wege des Austritts reagieren zu können.

Dies beinhaltet gleichzeitig aber die Befürchtung des Aufkommens einer „Hinausekelungspraxis“. Stimmschwachen Mitgliedern könnten durch fortwährendes Überstimmen der Wille zur Teilnahme an der EU und somit an der europäischen Integration genommen werden. Ein Austritt und die damit verbundene Beendigung der Mitwirkung an der europäischen Integration wären die Konsequenz. Zudem könnte ein Austrittsrecht missbräuchlich als Verhandlungsinstrument verwendet werden ⁴¹ . Ein vergleichbares Phänomen ist im Völkerbund zu sehen. Aus dieser völkerrechtlichen Organisation konnte gem. Art. 1 Satz 5 Völkerbundsatzung beliebig ausgetreten werden. Dies geschah dann im Vorfeld des zweiten Weltkriegs, als sich der Konflikt zwischen politisch grundsätzlich verschiedenen Positionen (Nationalsozialismus - Demokratie - Sozialismus) verschärfte. Deutschland, Japan (1933), Italien (1937) sowie 11 weitere Mitgliedsstaaten beendeten ihre Mitglied-

³⁹ Huber(Integration) §1 Rn. 2

⁴⁰ Bruha/Nowak S. 22

⁴¹ So auch Zeh, S. 204

10

schaft bis zum Kriegsbeginn im Jahre 1939. Die Folge war, dass der Völkerbund faktisch handlungsunfähig war, seiner Aufgabe zur Friedenssicherung nicht nachkommen konnte und somit jegliche Bedeutung, auch im Hinblick auf seine Integrationsfunktion verlor. Einer solchen „willkürlichen“ Austrittspraxis versucht der Vertrag von Lissabon einen Riegel vorzuschieben, indem er das unter b) beschriebene Verfahren einführt. Das Austrittsabkommen soll die weiteren Beziehungen des ausgetretenen Staates zur EU in geordnete Bahnen lenken (möglicherweise das Aushandeln eines Assoziiertenstatus). Dies ist also ein Versuch, trotz des Austritts ein Stück der erreichten Integration mit dem Staat beizubehalten. Die Frist von zwei Jahren bis zum abkommenslosen Austritt gewährt der EU dabei genügend Zeit zum Ergreifen möglicherweise nötiger Maßnahmen.

Darin spiegelt sich wiederum der supranationale Charakter der EU im Gegensatz zu anderen völkerrechtlichen Organisationen wider.

Im Hinblick auf ihren räumlichen Geltungsanspruch, welcher ein Ausdruck von Integrationstiefe ist ⁴² , ist die EU jedoch durchaus mit diesen vergleichbar. Die EU hat die Teilnahme aller Staaten Europas zum Ziel (dies gilt entsprechend für verschiedene regionale bzw. weltweite völkerrechtliche Organisationen) bestimmt. Dies kommt insbesondere in der Präambel des EGV zum Ausdruck, wo es in der achten Erwägung heißt: „[…] mit der Aufforderung an die anderen Völker Europas, die sich zu dem gleichen hohen Ziel bekennen, sich diesen Bestrebungen anzuschließen.“. Aber auch Art. 1 II EUV sagt aus, dass durch die EU eine „immer engere Union der Völker“ in Europa verwirklicht werden soll. In diesem Zusammenhang ist die Einführung eines Austrittsrechts definitiv als Rückschritt zu sehen ⁴³ . Es steht geradezu im Widerspruch zu den formulierten Vertragszielen.

Auch wird das Vertrauen der Mitgliedsstaaten in das Mitwirken aller beteiligten Staaten zur Verwirklichung der Vertragsziele (Friedenssicherung, wirtschaftliche Gemeinschaft, Raum der Freiheit, der Sicherung und des Rechts) untergraben, wenn jederzeit mit dem einseitigen Austritt von Mitgliedsstaaten gerechnet werden muss. Bei einer Betrachtung der Geschichte der EG/EU fällt auf, dass sie sich von einer völkerrechtlichen Organisation zu einer supranationalen entwickelt hat. Das Ziel dieser Entwicklung und Ausdruck der vollendeten Integration wäre in letzter Konse-

⁴² Huber(Integration) § 6 Rn. 1 ff.

⁴³ So auch Zeh, S. 202; Bruha/Nowak S. 8

11

quenz das Erreichen von Bundesstaatlichkeit ⁴⁴ . Moderne Bundesstaatsverfassungen enthalten in der Regel keine Bestimmungen über Austritts- bzw. Ausschlussmöglichkeiten, sodass eine nachträgliche Einführung auch daher als Rückschritt der Integration zu werten ist.

Als Argumente für die Austrittsklausel werden die Erhöhung der demokratischen Legitimation und Glaubwürdigkeit der EU sowie die Beendigung euroskeptischer Debatten angeführt ⁴⁵ . Dies erscheint jedoch nicht überzeugend, da der Austritt auf-grund seiner Einfachheit jetzt vermutlich viel öfter ins Gespräch gebracht werden wird, sowie die Glaubwürdigkeit einer auf die Union der europäischen Völker angelegten Organisation durch das Austrittsrecht eher in Frage gestellt wird ⁴⁶ . Durch eine faktische Betrachtung potentieller Beitrittskandidaten lässt sich auch das oben bereits erwähnte Argument der „Eintrittserleichterung“ durch Einführung eines Austrittsrechtes entkräften.

Während die Türkei gern der EU beitreten möchte, gleich ob mit oder ohne Austrittsklausel, dies jedoch an der dort vorherrschenden, mit EU-Werten (noch) unvereinbaren Menschenrechtssituation scheitert, ist in den anderen potentiellen „Beitrittsstaaten“ (Ukraine, Weißrussland sowie Nachfolgestaaten von Ex-Joguslawien) die politische Grundentscheidung pro-EU oder pro-Russland noch nicht getroffen, sodass es hier verfrüht ist über Detailfragen eines möglichen Beitritts zu diskutieren. Insgesamt ist daher festzustellen, dass die Einführung des Austrittsrechts voraussichtlich mehr Schaden als Nutzen nach sich ziehen wird.

bb) Konsequenzen beim Ausscheiden eines Staates

Das Ausscheiden eines Staates bringt ein Reihe von Folgeproblemen auf den Plan: So ist auf nationaler Ebene zum Beispiel fraglich, wie der Staat mit nationalem Recht, welches er aus europarechtlichen Gründen (etwa zur Durchsetzung von Grundfreiheiten oder zur Umsetzung von Richtlinien) erlassen hat, verfährt. Es muss ihm möglich sein, diese Gesetzgebungsakte zurückzunehmen, wobei sicherlich auf-grund des Vertrauensschutzes der Bürger Übergangsfristen eingerichtet werden müssen. Die Rücknahme von infolge der EU-Mitgliedschaft begründeten, europaweit

⁴⁴ Über mögliche nationale verfassungsrechtliche Probleme in den einzelnen Mitgliedsstaaten bei

Gründung eines „europäischen Bundesstaates“: Waltemathe, S.102 ff.

⁴⁵ Zeh S. 205

⁴⁶ So auch Bruha/Nowak S. 8

12

zugestandenen Rechten würde die Zerstörung eines Kernstücks der europäischen Integration darstellen ⁴⁷ .

Bei den Ländern, die den EURO als Zahlungsmittel haben, muss über die Einführung einer neuen Währung nachgedacht werden. Zwar ist eine Vereinbarung über das (wirtschaftlich sinnvolle) Beibehalten des EUROs im ausgetretenen Staat im Austrittsabkommen gewiss zulässig, jedoch kann in Frage gestellt werden, ob dies aus ideellen Gründen, etwa im Falle eines Zerwürfnisses zwischen Staat und EU, von dem Staat beabsichtigt wird.

Auf Gemeinschaftsebene bedürften dann Verträge im Hinblick auf die Stimmenverteilung unter den verbleibenden Mitgliedsstaaten ebenso einer Prüfung und Anpassung wie das Budget (dies ist insbesondere beim Ausscheiden eines „Geberlandes“ relevant). Funktionäre aus dem betroffenen Staat müssten ersetzt werden. Auch auf der Völkerrechtsebene führt ein Austritt zu erheblichen Komplikationen. So müssten Verträge, die mit der EG/EU geschlossen worden sind, eventuell revidiert werden, entsprechendes gilt für gemischte Abkommen. Zudem würde der Austritt eines Staates aus der EU, welcher den Austritt aus dem Binnenmarkt impliziert, zu Veränderungen im europäischen Wirtschaftsgefüge führen. Im Bezug auf die damit verbundenen Fragen der Unternehmerfreizügigkeit, Ausbildungsanerkennung, Sozialpolitik sowie des Verbraucherschutzes könnte die EU im Wege des Austrittsabkommens mit dem ausgetretenen Staat auf völkerrechtlicher Ebene Übergangsreglungen treffen ⁴⁸ .

In all diesen auf einen Angleichungsrücklauf gerichteten Maßnahmen ist natürlich auch ein Integrationsabbau zu erblicken.

In Anbetracht der aufgezeigten Probleme kann berechtigterweise in Frage gestellt werden, ob trotz Bestehen einer positiv normierten Austrittsklausel diese jemals zur Anwendung kommen wird.

⁴⁷ Bruha/Nowak S. 17

⁴⁸ so auch Maurer S. 175; Bruha/Nowak S. 23

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3. Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten

a) Bedeutung der Suspendierung

Die Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten gemäß Art. 7 EUV n. F., welche erstmalig 1997 durch den Vertrag von Amsterdam vorgesehen war und nach einer grundlegenden Überarbeitung durch den Vertrag von Nizza ⁴⁹ im Vertrag von Lissabon unter geringfügigen Änderungen übernommen wurde ⁵⁰ , stellt das Verfahren zur Ahndung von Verstößen einzelner Mitgliedssaaten gegen einen der in Art. 1a EUV n. F. genannten Werte dar. Eine derartige Sanktionsmöglichkeit ist zwingend notwendig um diese Werte im Sinne des Homogenitätsprinzips ⁵¹ dauerhaft zu wahren, da einem Staat ein Verstoß gegen die Wertordnung leicht fallen würde, hätte er keinerlei Repressalien zu befürchten.

Daher soll Art. 7 EUV n. F. vor allem eine präventive Wirkung entfalten. Aus dieser lässt sich auch die Existenz des Suspendierungsverfahren neben dem gerichtlichen Vertragsverletzungsverfahren begründen, da ein gesondertes Verfahren für derartige Fundamentalverstöße deutlicher auf eine Sanktionsbereitschaft seitens der Mitglieder hinweist als die Heranziehung eines „gewöhnlichen“ Verletzungsverfahren und schwerere Sanktionsmöglichkeiten bereitgehalten werden.

b) Voraussetzungen der Suspendierung

Die Voraussetzungen für die Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten knüpfen an eine schwerwiegende Verletzung (bzw. an die Gefahr einer solchen Verletzung) eines der in Art. 1a EUV n. F. niedergelegten Werte an ⁵² . Diese sind die Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtstaatlichkeit sowie die Wahrung der Menschenrechte einschließlich des Minderheitenschutzes. An ihnen wird gemessen, ob eine Verletzung seitens eines Mitglieds vorliegt. Mangels entgegenstehender Aussagen im Vertragstext kann angenommen werden, dass eine solche Verletzung auch durch ein Unterlassen begangen werden kann 53

⁴⁹ Oppermann § 8 Rn. 31

⁵⁰ Fischer Art. 7 EUV (S.118)

⁵¹ Hummer/Obwexer S. 486

⁵² Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 4; Oppermann § 8 Rn. 31

⁵³ Streinz (Pechstein) Art. 7 Rn. 5

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(insbesondere im Zusammenhang mit den Werten Gleichheit und Rechtstaatlichkeit ist eine Verletzung durch Unterlassen denkbar).

Art. 7 III n. F. i. V. m. Art 7 II n. F. verlangt überdies, dass die Verletzung anhaltend seien muss, bevor es zu Maßnahmen im Wege der Suspendierung kommt ⁵⁴ . D. h. ein einmaliger Verstoß gegen einen der Werte ist nicht ausreichend um Sanktionsmaßnahmen zu begründen ⁵⁵ . Dies ist angesichts der Schärfe der Sanktionen auch angemessen.

Eine anhaltende Verletzung ist anzunehmen, wenn der betreffende Mitgliedsstaat den wertverletzenden Zustand auch nach seiner Anhörung mit anschließenden Empfehlungen gemäß Art. 7 I EUV n. F. aufrechterhält.

c) Suspendierungsverfahren

Das Suspendierungsverfahren läuft seit dem Vertrag von Nizza ⁵⁶ in drei Stufen ab.

aa) Erste Stufe: Feststellung der Gefahr einer Verletzung

Die erste Stufe des Suspendierungsverfahrens ist die Feststellung der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung.

Diese kann gem. Art. 7 I S. 1 n. F. auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedsstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Kommission getroffen werden. Eine solche Initiative muss begründet sein (in Art. I-59 VVE war noch vorgesehen, der Kommission aufgrund ihres Initiativmonopols keine Begründungspflicht aufzuerlegen). Im Anschluss an den Vorschlag erfolgt gem. Art. 7 I S. 2 n. F. eine Anhörung des Mitgliedsstaates durch den Rat.

Danach kann unter den Maßgaben des Art. 354 AEUV, der gem. Art. 7 V EUV n. F. Anwendung findet, der Beschluss über die Feststellung einer Verletzungsgefahr ergehen. Der Rat erlässt ihn mit einer Vier-Fünftel-Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen und der einfachen Mehrheit der Mitglieder.

Der betreffende Mitgliedsstaat hat dabei kein Stimmrecht im Rat und wird für die Berechnung sowohl der vier Fünftel des Rates als auch des Drittels der Mitglieds- ⁵⁴ Streinz(Pechstein) Art. 7 Rn. 6; Schwarze(Schmitt von Sydow) Art. 7 EU Rn. 35 ff.

⁵⁵ Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 4

⁵⁶ Zuvor gab es seit dem Vertrag von Amsterdam ein zweistufiges Verfahren.

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staaten, das für eine Initiative nötig ist, nicht mit einbezogen. Enthaltungen von Vertretern anwesender Mitgliedsstaaten stehen dem Beschluss nicht entgegen. Wann eine Gefahr der Verletzung vorliegt, liegt im Ermessen der beschließenden Organe ⁵⁷ . Es muss sich jedoch gem. Art. 7 I S. 1 EUV n. F. um eine „eindeutige“ Gefahr handeln, wodurch der Ermessensspielraum deutlich verengt wird. Art. 7 I S. 2 EUV n. F. gibt dem Rat die Möglichkeit, unter Anwendung des zuvor beschriebenen Beschlussverfahren Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedsstaat zu richten, und ihm somit die Möglichkeit geben, den Einklang mit der Wertordnung der EU wieder herzustellen, ohne dass es zu Suspendierungsmaßnahmen kommt ⁵⁸ . Nicht mehr ausdrücklich enthalten (aber auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen) ist die Möglichkeit, den Bericht eines unabhängigen Gremiums einzufordern ⁵⁹ . Dies überrascht, da gerade dieses Instrument („Rat der Weisen“) im Falle Österreichs 2000 Erfolg gezeigt hat ⁶⁰ .

Zum Teil wird die Anrufung eines derartigen Gremiums abgelehnt, da die ohnehin fakultative Regelung bewusst mit Willen der Mitgliedsstaaten gestrichen wurde. Würde man es trotzdem tun, so stünde dies dem Willen der Mitglieder entgegen ⁶¹ .

bb) Zweite Stufe: Feststellung einer Verletzung

Die Zweite Stufe des Suspendierungsverfahrens besteht in der Feststellung der Verletzung eines der in Art. 1a EUV n. F. niedergelegten Grundsätze. Im Gegensatz zur Gefahrfeststellung kann die Feststellung einer Verletzung gem. Art. 7 II EUV n. F. nur auf Vorschlag von einem Drittel der Mitgliedsstaaten oder der Kommission erfolgen, nicht aber durch das Europäische Parlament. Begründet wird dies mit der intergouvernementalen Ausprägung der Entscheidung, sodass auch die intergouvernementale Ebene im Initiativstadium gestärkt werden muss ⁶² . Der Rat fordert darauf hin den betroffenen Mitgliedsstaat gem. Art. 7 II EUV n. F. zu einer Stellungnahme auf. Diese muss jedoch nach dem Wortlaut nicht zwingend erfolgen (Man beachte den Formulierungsunterschied zu Art. 7 I EUV n. F., wo es heißt „Der Rat hört … den Mitgliedsstaat“), sodass im Falle der Weigerung oder un-

⁵⁷ Callies/RuffertArt. I-59 Rn. 7

⁵⁸ Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 11

⁵⁹ Fischer Art. 7 EUV (S.118)

⁶⁰ zur „Causa Österreich“ s. u. 3. g)

⁶¹ Fischer Art. 7 S. 118 f.

⁶² Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 14

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verhältnismäßigen Verzögerung durch den Mitgliedsstaates die Verwirkung des Anhörungsrechts anzunehmen ist ⁶³ .

Bei der Beschlussfassung entscheidet der Europäische Rat einstimmig. Grund dafür ist die besondere politische Brisanz einer Feststellung der Verletzung sowie wiederum die Betonung des intergouvernementalen Aspektes der Vereltzungsfeststellung. Hierbei ist der betreffende Mitgliedsstaat gem. Art. 354 AEUV wiederum nicht stimmberechtigt. Enthaltungen anwesender Vertreter stehen dem Beschluss nicht entgegen, das Europäische Parlament stimmt mit Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen sowie der Mehrheit seiner Mitglieder zu.

Materiell setzt die Entscheidung eine anhaltende Verletzung, wie oben beschrieben, voraus. Wann eine solche vorliegt liegt wiederum im Ermessen der beteiligten Organe ⁶⁴ .

cc) Dritte Stufe: Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten

Falls eine Konfliktbewältigung im bisherigen Verlauf des Verfahrens (Voraussetzung ist zumindest das Durchlaufen der zweiten Stufe) ⁶⁵ nicht erreicht werden konnte, so kommt es in der dritten Stufe schließlich zur Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten.

Falls der Europäische Rat die Verletzung festgestellt hat, so können auf Initiative und Beschluss des Rates der EU mit qualifizierter Mehrheit gem. Art. 238 III b) AEUV (dieser ist gem. Art. 7 V EUV n. F. i. V. m. Art. 354 AEUV anzuwenden) Sanktionen gegen den betreffenden Mitgliedsstaat verhängt werden. Bei Berechnung der Mehrheit wird der Staat wiederum nicht mit einberechnet. Die Zustimmung des Europäischen Parlaments ist nicht erforderlich.

d) Sanktionsmaßnahmen

Art. 7 III EUV n. F. nennt als Sanktionsmaßnahmen die Aussetzung mitgliedschaftlicher Rechte, exemplarisch führt er das Stimmrecht im Rat an. Darin besteht ein eminenter Verlust an Mitbestimmungsrecht innerhalb des Gefüges der EU.

⁶³ Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 15

⁶⁴ Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 13

⁶⁵ Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 17

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Andere Rechte, die ausgesetzt werden könnten, sind weitere politische Teilhaberechte des Staates, beispielsweise Teilnahme- und Rederechte bei Sitzungen, Vorschlagsrechte, aber auch wirtschaftliche Rechte in Strukturfonds oder Agrarpolitik (die Beschneidung finanzieller Mittel würde möglicherweise manchen Mitgliedsstaat härter treffen als die Aussetzung von Mitbestimmungsrechten und stellt somit eine wirkungsstarke Sanktion dar).

Bei der Ermessensentscheidung des Rates über die Sanktionen hat dieser jedoch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten ⁶⁶ .

Art. 7 III S. 2 EUV n. F. verlangt dazu, dass der Rat bei seinem Beschluss die Rechte und Pflichten natürlicher und juristischer Personen berücksichtigt. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass sich die Sanktionen in erster Linie nicht gegen die Bürger, sondern gegen den Staat richten sollen. Eine absolute inhaltliche Schranke ist darin jedoch nicht zu erblicken ⁶⁷ . Die Formulierung „berücksichtigt“ deutet auf eine Pflicht des Rates hin, sich Kenntnis derartiger Rechte und Pflichten zu verschaffen und um einen geeigneten Kompromiss zu bemühen ⁶⁸ . Allerdings entsteht keine Pflicht, eine Sanktion nicht zu erlassen, wenn sie Rechten und Pflichten natürlicher Personen entgegensteht.

Pflichten des Staates aus den Verträgen bleiben gem. Art. 7 III S. 3 EUV n. F. unberührt.

e) Änderung und Aufhebung von Sanktionen; Rechtsschutz

Die Änderung und Aufhebung von Sanktionen richtet sich nach Art. 7 IV EUV n. F. Dieser weist dem Rat eine Änderungs- bzw. Aufhebungsbefugnis zu, falls es in der die Maßnahmen begründenden Situation zu Änderungen gekommen ist ⁶⁹ . Im Hinblick darauf trifft den Rat gem. Art. 7 I S. 3 EUV n. F. eine regelmäßige Überprüfungspflicht, ob die Voraussetzungen für die getroffenen Maßnahmen noch vorliegen. Art. 7 I S. 3 EUV n. F. findet dabei nicht nur für die erste Stufe, der er systematisch zugeordnet ist, sondern für alle Stufen des Suspendierungsverfahren Anwendung.

⁶⁶ Streinz (Pechstein) Art. 7 EUV Rn. 11

⁶⁷ Streinz (Pechstein) Art. 7 EUV Rn. 12

⁶⁸ Schwarze (Schmitt von Sydow) Art. 7 EU Rn. 74

⁶⁹ Schwarze (Schmitt von Sydow) Art. 7 EU Rn. 80

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Der Rat entscheidet wiederum mit Ermessen über die Änderung und Aufhebung von Sanktionen ⁷⁰ .

Der Rechtsschutz, der dem suspendierten Staat zukommt, beschränkt sich auf die Überprüfung der Einhaltung der Verfahrensvorschriften. Eine materielle Prüfung findet nicht statt ⁷¹ .

f) Ausschlussrecht?

Weder nach bisher noch nach dem vom Vertrag von Lissabon vorgesehenen Recht ist ein Ausschlussrecht gegen einen Mitgliedsstaat seitens der übrigen Mitglieder geregelt.

Gleichwohl stellt sich die Frage, ob ein solches existiert. Entgegen vereinzelten Stimmen, die sich auf den abgeschlossenen Charakter der positiv geregelten Instrumente Vertragsverletzungsverfahren, Suspendierung und Not-standsregime berufen, nahm die herrschende Meinung bisher an ⁷² , dass das allgemeine Völkerrecht im Falle dauerhaft unzulänglicher, unerträglicher Zustände, die auf dem Verhalten eines Mitgliedsstaates beruhen, einen Ausschluss dieses Staates ermöglicht und legitimiert.

Daraus folgt jedoch, dass zunächst versucht werden muss, bestehende Konflikte mit den genannten Verfahren zu lösen. Erst wenn diese wirkungslos bleiben und der Staat weiterhin gegen die Wertebasis von Art. 1a EUV n. F. verstößt, kommt auf Grund des Subsidiaritätsprinzips die Anwendung von Völkerrecht in Betracht. Ein solcher Ausschluss würde sich nach Art. 60 II a) i) WVK vollziehen. Nach dem Vertrag von Lissabon wäre die Konstruktion denkbar, dass einem solchen Staat durch die übrigen Mitglieder der Austritt nahe gelegt wird. Allerdings entscheidet über eine Austrittsinitiative der Staat selbst ⁷³ , sodass er nicht verpflichtet ist, der Empfehlung der übrigen Mitglieder nachzukommen. Daher würde eine solche Praxis ohne zusätzlichen politischen Druck möglicherweise wirkungslos bleiben. Daher ist auch nach dem Vertrag von Lissabon auf das allgemeine Völkerrecht als ultima ratio im Falle derart grober Vertragsverletzungen durch einen Mitgliedsstaat zu verweisen.

⁷⁰ Streinz (Pechstein) Art. 7 EUV Rn. 13

⁷¹ Callies/Ruffert Art. I-59 Rn. 29; Schwarze (Schmitt von Sydow) Art. 7 EU Rn. 90

⁷² Haratsch/Koenig/Pechstein Rn. 130; Herdegen (EuR) § 7 Rn. 9

⁷³ s. o. 2. c) bb) [Austrittsverfahren]

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g) Praktische Relevanz - die „Causa Österreich“

Die einzige, dafür äußerst heftige Diskussion um die Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten entflammte durch die sog. „Causa Österreich“. In der Folge der österreichischen Nationalratswahl vom 03.10.1999 kam es zu einem politischen Skandal auf europäischer Ebene. Das Ergebnis dieser Wahl sah die FPÖ, eine nationalistische Partei, die unter dem Vorsitz von Jörg Haider durch verbale Entgleisungen auf sich aufmerksam machte und sich für Intoleranz und Fremdenfeindlichkeit einsetzte.

Als Reaktion folgte eine Erklärung der portugiesischen „EU-Präsidentschaft“ für die 14 übrigen EU-Mitglieder (bis auf Österreich), die den Abbruch sämtlicher bilateraler Kontakte auf politischer Ebene zur österreichischen Regierung, den Boykott österreichischer Bewerbungen auf Posten in internationalen Organisationen sowie die Reduzierung diplomatischer Beziehungen zu Österreich auf ein Minimum vorsah. Diese Erklärung wurde dann von Kommission, Europäischem Parlament und dem Ausschuss der Regionen kommentiert, im Ergebnis jedoch unterstützt. Man hatte Angst, dass es aufgrund der politischen Ausrichtung der FPÖ zu einer fortwährenden Verletzung der Wertebasis und des Integrationskonzeptes der EU durch Österreich kommen könnte.

Nach damals gültigem EU-Recht gab es noch kein Suspendierungsverfahren für die bloße Gefahr der Verletzung, sodass dieses nicht in Gang gebracht werden konnte. Aufgrund dieses Mangels wurde 2001 im Vertrag von Nizza ein dies ermöglichender Passus in Art. 7 EUV eingefügt ⁷⁴ und im Vertrag von Lissabon in einer leicht überarbeiteten Fassung übernommen.

Fraglich ist, ob die Existenz einer solchen Klausel zu diesem Zeitpunkt positiv gewesen wäre, vor allem da es niemals zu einer positiven Verletzung der Wertebasis der EU durch die Regierungsbeteiligung der FPÖ kam, und somit ein Verletzungsgefahrverdacht sich als unbegründet erwiesen hätte. Jedoch mögen zu dem überraschend europafreundlichen Verhalten der FPÖ ⁷⁵ auch die „Sanktionen“ der 14 übrigen Mitgliedsstaaten beigetragen haben. Diese hätten jedoch bei Existenz einer entsprechenden Klausel gemeinschaftsrechtskonform kanalisiert werden können.

⁷⁴ Oppermann § 8 Rn. 31

⁷⁵ So ist z. B. die Unterzeichnung der Erklärung „Verantwortung für Österreich - Zukunft im Herzen

Europas“ durch den FPÖ-Vorsitzenden Haider zu sehen

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So entschieden sich die Regierungsvertreter der 14 übrigen Mitgliedsstaaten für einen anderen Weg, Sanktionen gegen Österreich zu vollziehen. Dieser wurde in vielerlei Hinsicht kritisiert ⁷⁶ :

So handelt es sich dabei um einen „Etikettenschwindel“. Die portugiesische EU-Präsidentschaft gab ihre Erklärung im Namen von 14 EU-Mitgliedsstaaten ab. Dies hätte sie nicht als EU-Präsidentschaft tun dürfen, da dies nur bei Erklärungen aller Mitgliedsstaaten möglich ist. Außerdem fallen bilaterale Kontakte der einzelnen Mitglieder nicht in die Zuständigkeit der EU sondern in die der einzelnen Mitgliedsstaaten, sodass es sich bei den Sanktionen um keinen EU-Rechtsakt handeln kann. Daher ist ihre Rechtmäßigkeit grundsätzlich nach Völkerrecht zu beurteilen. Dabei wurde insbesondere ein Verstoß gegen das Interventionsverbot diskutiert, was jedoch abzulehnen ist, da im Abbruch der bilateralen Beziehungen kein völkerrechtswidriger Akt zu sehen ist. Österreich hatte keinen Anspruch auf den Unterhalt solcher Beziehungen.

Allerdings wird in nachvollziehbarer Weise auch dahingehend argumentiert, dass die 14 EU-Mitglieder, die sich wie Österreich den Regelungen der EU unterworfen haben, zunächst eine EU-interne Lösung hätten suchen müssen, bevor sie auf das allgemeine Völkerrecht bzw. bilaterale Maßnahmen zugreifen könnten ⁷⁷ . Abwarten und im Falle eines konkreten Verstoßes gegen die Wertebasis der EU durch Österreich die Einleitung des Suspendierungsverfahrens hätten ein gemein-schaftsrechtskonformes Vorgehen dargestellt.

Die „Causa Österreich“ hat daher gezeigt, wie leicht ein in der Theorie vorgedachtes Verfahren in der Praxis umgangen werden kann und dass Vorschriften über Austritt und Suspendierung, wenn sie zur Anwendung kommen müssten, zum Muster ohne Wert degradiert werden können.

Beigelegt wurde der Konflikt schließlich unter Heranziehung des Berichts ⁷⁸ eines von den 14 übrigen Mitgliedsstaaten eingesetzten „Weisenrates“ (Athissa-ri/Frowein/Oreja), welcher der österreichischen Regierung bescheinigte, trotz ihres rechtspopulistischen Charakters für die gemeinsamen europäischen Werte einzutreten.

⁷⁶ Umfassende Kritik: Adamovich S. 98 f.; Hummer/Obwexer S. 498 ff.

⁷⁷ Schwarze (Schmitt von Sydow) Art. 7 EU Rn. 107

⁷⁸ Deutsche Übersetzung in: EuGRZ 2000, S. 404 ff.

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Da der Einsatz eines unabhängigen Gremiums hier Erfolg gezeigt hat, erscheint es unverständlich, warum der Text des Vertrages von Lissabon die Anrufung eines solchen nicht mehr explizit als möglichen Konfliktlösungsmechanismus erwähnt ⁷⁹ .

h) Bewertung der Suspendierung

Die Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten ist die vom Europarecht angeordnete Sanktion für Verstöße gegen die Wertebasis der Union und somit auch ein zwingend erforderliches Instrument ⁸⁰ . Da diese Werte Bestandteil der Verträge und somit von allen Mitgliedsstaaten akzeptierte Grundsätze sind, so ist das Suspendierungsverfahren als ein Verteidigungsinstrument dieses Integrationserfolges zu sehen. Da es darauf gerichtet ist, Zustände, die vom homogenen Vorstellungskonsens der EU-Mitglieder abweichen, zu beheben und den gewünschten Zustand wiederherzustellen, beinhaltet es eine positive Grundintention.

Als Argument gegen das Suspendierungsverfahren wird angeführt, dass die (mittelbare) Einmischung in innere Angelegenheiten des Staates im Falle bestimmter Rechtsaussetzungen von dem betroffenen Staat toleriert werden müsse ⁸¹ und einen Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot darstellen würde. Dies lässt sich jedoch dadurch entkräften, dass sich die Mitgliedsstaaten bewusst den Regelungen von EUV und EGV (in Zukunft womöglich EUV n. F. und AEUV) unterworfen haben und somit auch akzeptiert haben, dass sie im Falle der Verletzung der Wertebasis durch das Suspendierungsverfahren „gemaßregelt“ werden können. Daraus ergibt sich natürlich auch seine vor allem präventive Wirkung. Die Mitglieder werden durch die Androhungen des Suspendierungsverfahrens zusätzlich „motiviert“, an der europäischen Integration teilzunehmen. Es ist dabei jedoch zu hinterfragen, ob dies so von den Mitgliedsstaaten gewollt war. Die Integration sollte nicht auf Zwang begründet sein, sondern vom Willen der Mitgliedsstaaten getragen sein. Davon bleibt jedoch das Erfordernis eines geeigneten Sanktionsmechanismus’ zur Ahndung von Verstößen gegen die Wertebasis unberührt. Daher ist das Suspendierungsverfahren nötig und mit dem Gedanken der Europäischen Integration vereinbar.

⁷⁹ Fischer Art. 7 EUV (S.118)

⁸⁰ s. o. 3. a) Bedeutung des Suspendierungsverfahrens

⁸¹ Schmal S. 834

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4. Zusammenfassung und Schlussbemerkungen

a) Zusammenfassung

Im Hinblick auf ein einseitiges Austrittsrecht aus der EU / den EG ist festzustellen, dass nach bisheriger Rechtslage ein solches, wenn überhaupt, nur aus Art. 62 WVK abzuleiten ist. Dessen Anwendungsbereich ist jedoch sehr schmal, sodass zu bezweifeln ist, ob es jemals praktische Relevanz erlangen wird.

Die in Art. 50 EUV n. F. getroffene Regelung führt ein ordentliches einseitiges Kündigungsrecht ein, welches, am Maßstab der Integration gemessen, einen Rückschritt darstellt. Angesichts der Vielzahl erheblicher Probleme, die mit dem Austritt eines Staates verbunden wären, erscheint ein solcher auch unter Anwendung der neuen Regelung unwahrscheinlich.

Im Gegensatz dazu ist die Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten ein Instrument, das zur Wahrung der geschaffenen Integrationserfolge bestimmt ist, und somit positiv zu bewerten.

b) Schlussbemerkungen

Fraglich erscheint bei beiden Verfahren, ob diese im „Ernstfall“ überhaupt zur Anwendung kämen. Die „Causa Österreich“ hat gezeigt, dass die Vorschriften umgangen werden können, ohne dass dies zu Konsequenzen führt. Daher steht zu befürchten, dass dies in zukünftigen Austritts- und Suspendierungsszenarien die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts abermals ignoriert werden und andere bi- bzw. multilaterale Maßnahmen getroffen werden. Diese Missachtung von Gemeinschaftsrecht würde den vermutlich größten in diesem Zusammenhang denkbaren Integrationsrückschritt bedeuten.

Ob der Vertrag von Lissabon je den Status gültigen Gemeinschaftsrechts erlangen wird, steht derzeit mehr in Frage als zuvor. Aufgrund der praktischen Unwahrscheinlichkeit des Austrittsfalles auch unter der neuen Regelung ist das Gewicht des Integrationsrückschritts, der mit der Einführung des einseitigen Austrittsrechts verbunden ist, bei einer Gesamtbewertung des Vertrags von Lissabon verhältnismäßig gering.

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Jedoch wäre es berechtigt, die Austrittsklausel bei einer (möglichen) neuerlichen Änderung des Vertragsinhaltes im weiteren EU-Reformprozess erneut zu überdenken.

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