Inhaltsverzeichnis

Kapitel   

Inhaltsverzeichnis   ii

I.  Einführung  1

II.  Ethno-nationaler Konflikt  3

III.  Konfliktregulierung  5

IV.  Konkordanzdemokratie und power-sharing  8

IV.1  Institutionelle Bausteine  10

IV.2  Begünstigende Faktoren und Analyseraster  12

V.  Mazedonien und das OFA  15

V.1  Interethnische Beziehungen  15

V.2  Power-sharing durch das OFA  17

VI.  Chancen auf Dauerhaftigkeit?  19

VI.1  Umsetzungsprobleme  19

VI.2  Faktorenkomposition  21

VII.  Fazit und Implikationen  24

Abk  ürzungsverzeichnis  iii

Literaturverzeichnis   iv

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I. Einführung

Gligorov bestätigt mit seiner Äußerung eine Situation, welche nur zwei Jahre später in einen Auf-stand albanischer Paramilitärs in Mazedonien münden sollte. Das Ziel der National Liberation Army (NLA) war hierbei nicht etwa die Abspaltung eines mehrheitlich von Albanern besiedelten Gebietes im Norden des Landes. Vielmehr beanspruchte sie für sich, durch ihr Handeln den mazedonischen Staat zu einer elementaren Neuausrichtung seines Verhältnisses zur größten nationalen Minderheit bewegen zu wollen. ² Die langandauernde systematische Schlechterstellung von über einem Fünftel dessen Bevölkerung nährte einen ethnischen Schwelbrand, der schließlich im März 2001 umso heftiger aufflammte.

Im August des gleichen Jahres gelang es, die Kampfhandlungen zu beenden und die NLA zu ihrer bereitwilligen Entwaffnung durch die NATO zu bewegen. Voraussetzung hierfür war der Abschluss des Ohrid Framework Agreements (OFA). Ein Abkommen, welches unter maßgeblicher Beteiligung von Europäischer Union (EU), USA und anderen internationalen Akteuren zwischen Albanern und Mazedoniern geschlossen werden konnte. Nicht nur beendete es die akute Gewalt, sondern sollte auch den Rahmen für verfassungspolitische Reformen vorzeichnen, um den Albanern künftig angemessene politische Teilhabe sowie ethnische Selbstbestimmung zukommen zu lassen. Um dem Gefühl „Bürger zweiter Klasse“ zu sein effektiv entgegenzuwirken, greift das OFA auf die Einführung konkordanzdemokratischer Elemente zurück.

Der Abschluss der Übereinkunft jährt sich im kommenden August zum zehnten Mal. Dies wird zum Anlass genommen, danach zu fragen, ob mit den institutionellen (Folge-) Bestimmungen des OFA eine erneute Entzündung verhütet werden kann, oder ob es „lediglich“ dazu diente, nach Ausbruch der Gewalt gleichsam als „Feuerlöscher“ zu agieren? Die Arbeit nimmt an, dass die Regelungen des OFA zwar durchaus den akuten Gewaltausbruch beenden konnten, aber die folgenden institutionellen Vorkehrungen nicht genügen, um den Konflikt zwischen Mazedoniern und Albanern dauerhaft zu regulieren. Die Analyse findet hierzu auf der Ebene der domestic politics statt. Damit eine plausible Aussage über die Chancen der Dauerhaftigkeit des interethnischen Friedens getroffen werden kann, entwickelt die Arbeit ein Analyseraster, anhand dessen dafür maßgebliche Einflüsse isoliert werden.

¹ Der mazedonische Staatspräsident von 1991 - 1999 im Interview mit dem Spiegel auf die Frage, für wie fragil er das friedliche Zusammenleben von mazedonischer Mehrheitsbevölkerung und albanischer Minderheit hält., Ihlau, Olaf et al. (1999): Der Haß hat tiefe Wurzeln., Spiegel Nr. 15/1999, verfügbar unter: http://www.spiegel. de/spiegel/print/d-11616902.html, Zugriff am 26.03.2011.

² Vgl.: Bieber, Florian (2008): Power-sharing and the Implementation of the Ohrid Framework Agreement., in: Friedrich-Ebert-Stiftung Office Macedonia (Hrsg.)(2008):Power-sharing and the Implementation of the Ohrid Framework Agreement., Skopje: Friedrich-Ebert-Stiftung, S. 7 - 40, verfügbar unter: library.fes.de/pdf-files/bueros/skopje/06357.pdf, Zugriff am 26.03.2011, S. 7.

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Hierfür wird zunächst die besondere Natur eines ethno-nationalen Konflikts vorgestellt und dessen Begründung in einer systematischen Schlechterstellung einer ethno-nationalen Gruppe verdeutlicht (II). Daraus abgeleitet, erfolgt im Anschluss eine Darstellung von Erfordernissen zur Konfliktregulierung (III). Es wird hierfür eine Unterscheidung von Konfliktmanagement und conflict settlement vorgenommen. Folgend auf den Nachweis, dass insb. die Konkordanzdemokratie zur nachhaltigen Regulierung innerstaatlicher ethnischer Konflikte geeignet ist, wird diese Form demokratischer Entscheidungsfindung hinsichtlich ihrer institutionellen Bausteine untersucht (IV.1). Damit sie dauerhaft zu Kompromiss und Konsens führen kann, sind begünstigende Faktoren nötig, welche in einem nächsten Abschnitt vorgestellt werden (IV.2). Aus den theoretischen Erkenntnissen über die Dauerhaftigkeit von konkordanzdemokratischer Konfliktregulierung wird schließlich das anzuwendende Analyseraster formuliert. Das Fallbeispiel OFA wird begonnen durch den Nachweis einer systematischen Schlechterstellung der albanischen Bevölkerung (V.1). Gezeigt wird, dass das Rahmenabkommen versucht, der Diskriminierung durch die Etablierung institutioneller Bausteine einer Konkordanzdemokratie Herr zu werden (V.2). Den Vorgaben des Rasters folgend, wird der Implementierungsprozess der OFA-Bestimmungen untersucht und dieser als widerwillig und nicht von Einigungswillen getragen qualifiziert (VI.1). Weiterführend wird gezeigt, dass die Komposition der begünstigenden Faktoren auch nach fortschreitender Implementierung gegen eine Dauerhaftigkeit spricht (VI.2). Die Ausführungen führen zu dem Schluss, dass das OFA selbst nicht genügt, um Mazedonien dauerhaft von ethno-nationalem Konflikt zu befreien. Die Implikationen dieses Schlusses für konkordanzdemokratische Konfliktregulierung allgemein als auch für die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft - insbesondere der EU - für eine Stabilisierung der mazedonischen Situation, werden im abschließenden Teil der Arbeit behandelt (VII).

Um das theoretische Fundament für die Analyse legen zu können, wurde maßgeblich auf Ulrich Schneckeners umfassende Studien zur Regulierung ethno-nationaler Konflikte zurückgegriffen. ³ Das Konfliktverständnis der Arbeit orientiert sich an den Überlegungen von Stefan Wolff. ⁴ Für die Vorstellung der institutionellen Bausteine einer Konkordanzdemokratie wurden die, die Literatur nach wie vor prägenden, Arbeiten Arend Lijpharts bemüht. ⁵ Die Analyse des Fallbeispiels stützt sich hauptsächlich auf die detailreichen Beobachtungen von Farimah Daftary, Eben Friedman ⁶ und Florian Bieber.

³ Schneckener, Ulrich (2002): Auswege aus dem Bürgerkrieg. Modelle zur Regulierung ethno-nationalistischer Konflikte in Europa., Frankfurt a.M.: Suhrkamp.

⁴ Wolff, Stefan (2004): Managing and Settling Ethnic Conflicts., in: Schneckener, Ulrich/Wolff, Stefan (Hrsg.) (2004): Managing and Settling Ethnic Conflicts. Perspectives on Successes and Failures in Europe, Africa and Asia., London: Hurst & Company, S. 1 - 17.

⁵ Lijphart, Arend (1977): Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration., New Haven: Yale University Press.

⁶ Daftary, Farimah/Friedman, Eben (2008 ): Power-sharing in Macedonia?, in: Metzger, Barbara/Weller Marc (Hrsg.)(2008): Settling Self-Determination Disputes: Complex Power-Sharing in Theory and Practice., Boston: Martinus Nijhoff Publishers, S. 265 - 305.

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II. Ethno-nationaler Konflikt

Für eine haltbare Analyse ist es unerlässlich, vorab die besonderen Merkmale eines ethno-nationalen Konflikts herauszustellen sowie durch Definition verwendeter Begriffe, deren präzise Handhabung zu ermöglichen. Einen sehr allgemeinen, aber nicht weniger wesentlichen und umfassenden, Zugang zur Thematik bietet die Beobachtung, dass

„[…] [diese Konflikte] in aller Regel [einen] Konflikt zwischen einer Mehrheits- und einer Minderheitsbevölkerung darstellen.“ 7

Davon ausgehend, muss zunächst erläutert werden, welches Konfliktverständnis der Arbeit zugrunde gelegt werden kann. Für die nachfolgenden Betrachtungen genügt es unter „Konflikt“ eine Situation zu verstehen, in welcher

„[…] two or more actors, who interact with each other, pursue incompatible goals, are aware of this incompatibility, and claim to be justified in the pursuit of their particular course of action.” 8

Unter einem „ethnischen Konflikt“ wird in diesem Zusammenhang - in Einklang mit anderen Autoren der Konfliktforschung ⁹ - auf die Definition von Wolff abgestellt, der hierin eine besondere Konflikt-form sieht, in welcher

„[…] the goals of at least one party are defined in (exclusively) ethnic terms, and in which the primary fault-line of confrontation is one of ethnic distinctions.” 10

Hierbei nehme die Mehrheitsethnie für sich in Anspruch, legitimerweise die ethno-kulturellen, politischen und rechtlichen Standards zu setzen. Üblicherweise als Titularnation „ihres“ Nationalstaates, empfinde sie sich regelmäßig selbst als core nation, welche davon überzeugt sei, dass ihr im gesamtgesellschaftlichen Gefüge eine herausgehobene Sonderstellung zuzukommen habe. ¹¹ Eine Unzufriedenheit wird von derjenigen Bevölkerungsgruppe hervorgebracht, welche sich dadurch - insbesondere in Bereichen der eigenen Identität - benachteiligt fühlt. In innerstaatlichen Konfliktkonstellationen, wird eine solche Gruppe in Politik und Recht zumeist als „nationale Minderheit“ bezeichnet. Mit Verweis auf die spezifische innerstaatliche Abgrenzung dieses Bevölkerungsteils hinsichtlich ethnisch-kultureller Merkmale, sei der präzisere Begriff „ethno-nationale Gruppe“ vorzuziehen. ¹² Es bietet sich eine Realdefinition solcher Gruppen an, als

„[…] eine Teilbevölkerung eines Staates, die sich durch einen eigenen Namen, durch bestimmte kulturelle Merkmale (Sprache, Religion, Traditionen, kulturelle Praktiken, etc.) sowie durch historische Er-

⁷ Schneckener,2002, S. 9.

⁸ Wolff, 2004, S. 1.

⁹ Z.B. Noel, Sid (2005): Introduction., in: Noel, Sid (2005)(Hrsg.): From Power Sharing to Democracy. Post-conflict Institutions in Ethnically Divided Societies., Montreal: McGill-Queen’s University Press, S. ix - xiii, S. xii.

¹⁰ Wolff, 2004, S. 1.

¹¹ Schneckener, 2002, S. 39.

¹² Vgl.: Schneckener, 2002, S. 34.

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innerungen, Mythen und Symbolen von der Mehrheitsgesellschaft (Titularnation) […] unterscheiden und über ein eigenes Bewusstsein als Gruppe verfügen.“ 13

Eine derart beschriebene Gesellschaft lässt ein umfangreiches Spektrum möglicher Konfliktlinien und Kontroversen erahnen. Für Lijphart sind es eben diese Konfliktlinien (cleavages), entlang welcher sich die Gesellschaft überhaupt erst fragmentiert. Sie können u.a. religiöser, ideologischer, sprachlicher, ökonomischer aber auch ethnischer Natur sein. ¹⁴ Für eine Gesellschaft liege die Bedeutung dieser Cleavages darin, dass ihre Organisation, d.h. das Aufkommen an z.B. politischen Parteien, Medien, Schulen oder Interessengruppen, an ihnen entlang verläuft. ¹⁵ Das bloße Vorhandensein ethnischer Differenzen sowie von - ggf. auf diese Differenzen bezogenen - Konfliktlinien und Meinungsverschiedenheiten bedeutet allerdings noch keineswegs, dass sich die Gesellschaft auf dem vorgezeichneten Weg in einen Bürgerkrieg befindet. ¹⁶ Auf Gewaltkurs gerät eine plural society vielmehr erst dann, wenn interethnische Differenzen zur Grundlage für politische Entscheidungen werden, welche letztlich zu Lasten der ethno-nationalen Gruppe getroffen werden. Schneckener formuliert hierzu:

„[der] Ausgangspunkt für ethno-nationale Konflikte ist vielmehr in politischer, sozio-ökonomischer und kultureller Diskriminierung zu suchen, die sich […] in rechtliche Kategorien übersetzen und damit die staatlichen Institutionen prägen.“ 17

Die Eskalation droht demnach dann, wenn Mitglieder einer ethno-nationalen Gruppe der systematischen Einschränkung und/oder Schlechterstellung gegenüber Angehörigen der Mehrheitsbevölkerung ausgesetzt sind. Würde der gemeinsam bewohnte Staat 18

x von der ethnischen Mehrheit kontrolliert,

x die ethnische Mehrheit von ihm bevorzugt (bspw. in der Besetzung öffentlicher Ämter oder

Akten der Leistungsverwaltung),

x diese Ungleichbehandlung durch ethnische Zugehörigkeiten (also nicht durch eine Unter-

scheidung von Bürger - Nichtbürger) begründen,

¹³ Schneckener,2002, S. 34 - 35, zitiert nach: Smith, Anthony D. (1991): National Identity, London: Penguin Books Ltd., S. 21.

¹⁴ Lijphart, 1977, S. 3 - 4. Lijphart bezeichnet diese Konstellation als „plural societies“ (Vgl.: Ebd.), während andere Autoren von „segmented societies“ oder „deeply divided societies“ (Vgl.: Schneckener, 2002, S. 18) sprechen.

¹⁵ Lijphart, 1977, S. 4.

¹⁶ Beispielhaft kann hierfür die dänische Minderheit in Schleswig-Holstein stehen, von welcher trotz massiver Kritik an neuen Konzepten zu Finanzierung dänisch-sprachiger Schulen keine Gewalt zu erwarten ist., Vgl.: o.A. (2010): Dänische Minderheit kritisiert Kürzungen bei Schulförderung., WeltOnline vom 08.11.2010, verfügbar unter: http://www.welt.de/print/ die_welt/hamburg/article10796904/Daenische-Minderheit-kritisiert-Kuerzungen-bei-Schulfoerderung.html, Zugriff am 20.03.2011.

¹⁷ Schneckener, 2002, S. 42.

¹⁸ Die folgende Aufzählung entstammt den Merkmalen einer „ethnic democracy“ nach Sammy Smooha. Diesem Demokratietypus sei die Veranlagung zum ethnischen Konflikt immanent, seine Charakteristika können daher auch als Merkmale systematischer Schlechterstellung interpretiert werden. Vgl.: Smooha, Sammy (2005): ^{The Model of Ethnic Democracy., in:} Järve, Priit/Smooha, Sammy (Hrsg.)(2005): The Fate of Ethnic Democracy in Post-Communist Europe., Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, S. 5 - 60, S. 25ff.

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x damit die ethnische Mehrheit für sich mobilisieren (durch Erzeugung eines ownership-Gefühls sowie der Verstärkung einer Gefahrenperzeption durch die Minderheit) und x der Minderheit nur unvollständige individuelle oder gruppenbezogene Rechte zukommen

lassen,

dann kann von genau einer solchen systematischen Schlechterstellung gesprochen werden. Es verlangt nicht viel Kreativität, sich die konfliktbegünstigende Wirkung dieser Situation auszumalen. Eine ethno-nationale Gruppe empfindet sich selbst in diesem Staat als fremd. Es fällt ihr schwer und wird ihr schwer gemacht, sich selbst als Teil eines ethnienübergreifenden Gemeinwesens zu verstehen. Die real empfundene Benachteiligung aufgrund der bloßen Gruppenzugehörigkeit führt schließlich zum Verlust eines Identifikationsgefühls mit dem betreffenden Staat. ¹⁹ Auch wenn die meisten Minderheitensituationen heute vergleichsweise friedlich seien, begünstigen sie doch latente und virulente Spannungen, welche doch zumindest das Potential mitbringen, in offenen Gewaltexzessen münden zu können. ²⁰ Sie hätten indes meist ein Mindestmaß an Autonomie oder politischer Teilhabe zum Gegenstand, von welchen sich die benachteiligte Minderheit erhoffe, ihre kulturelle Identität erhalten und ihr einen politisch-öffentlichen Ausdruck verleihen zu können. ²¹ Spätestens, wenn ein solcher Konflikt gewaltsam eskaliert ist, einen lokal begrenzten Aufstand oder gar Bürgerkrieg zur Folge hat, bedarf es Maßnahmen der Konfliktregulierung. Effektiv eingesetzt sollen diese zunächst den unmittelbaren Frieden wiederherstellen und in ihrer Folgewirkung ein Wiederaufflammen der Gewalt vermeiden.

III. Konfliktregulierung

Aufgrund der dargestellten Spezifika ethno-nationaler Auseinandersetzungen, empfiehlt es sich, eine grundlegende Unterscheidung zweier Modi zu deren Handhabung zu vorzunehmen. Das sog. Konfliktmanagement wird definiert als

„[…] the attempt to contain, limit, or direct the effects of an ongoing ethnic conflict on the wider society in which it takes place.” 22

Ausdrücklich angesprochen wird Handeln innerhalb eines noch andauernden Konflikts. Diese Form der Konflikthandhabung sei insbesondere von Situationen zu erwarten, in denen der handelnde Akteur den Konflikt entweder (noch) nicht beenden kann, oder - aufgrund mit ihm assoziierter Vorteile - nicht beenden will. ²³ Konfliktmanagementpolitik sei demnach jene, welche anstatt von Friedens-verhandlungen oder nach deren Scheitern, innerhalb eines Konfliktes vorgefunden werden kann und

¹⁹ Smooha, 2005, S. 22.

²⁰ Vgl.: Schneckener, 2002, S. 10.

²¹ Ebd., S. 15.

²² Wolff, 2004, S. 12.

²³ Vgl.: Ebd.

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nicht schon begriffsnotwendig dessen Beilegung im Sinne haben muss. ²⁴ In der zumindest möglichen Absicht, eine Konfliktlösung zu verzögern oder aber keine Bemühungen zur Herbeiführung einer solchen zu unternehmen, kann wohl der gewichtigste Grund dafür angenommen werden, eine weitere Form der Konfliktbearbeitung einzuführen, welche sich genau in diesem Punkt unterscheidet. Den zweiten Modus der Konfliktbearbeitung stelle in diesem Kontext das conflict settlement dar. ²⁵ Diesem könne idealtypisch unterstellt werden, durch Verhandlungen eine Situation erreichen zu wollen, in welcher die Vorteile des Friedens mögliche Gewinne der Kontrahenten aus dem Konflikt überwiegen. Wolff definiert dahingehend:

„[…] conflict settlement aims at establishing an institutional framework in which the conflicting interests of different ethnic groups can be accommodated to such an extent that incentives for cooperation and the non-violent pursuit of conflicts of interest through compromise outweigh any benefits that might be expected from violent confrontation.” 26

Politiken, welche auf eine Konfliktregulierung im Sinne o.g. Definition abzielen, können mithin interpretiert werden, als solche, die einen ethnischen Konflikt durch dessen Einhegung in einen institutionellen Rahmen „an der Wurzel packen“ und so dauerhaft für einen Friedenszustand sorgen wollen. Wolff bezeichnet sie deshalb als

„[…] the most desirable strategy to be pursued from the standpoint of peace and security […].” 27

Schon da ein beteiligter Akteur in einem Konflikt - per definitionem - mindestens einer anderen Partei gegenübersteht und überdies eine dauerhafte Konfliktregulierung ja gerade von der geteilten Absicht, Gewalt zu verhindern abhängig ist, darf im Falle andauernden Konfliktmanagements nicht schon gleichsam automatisch auf einen Mangel an Friedenswillen geschlossen werden. Eine Unterscheidung zwischen diesen beiden Konfliktpolitiken muss sich mithin die Frage gefallen lassen, in welcher Weise beide Konzepte miteinander in Einklang zu bringen sind. Anders formuliert: an welcher Stelle findet ein wertrationaler Brückenschlag statt?

Nimmt man diesen vor, würde sich erfolgreiches Konfliktmanagement letztlich dadurch auszeichnen, dass es erst die spezifischen Voraussetzungen schafft, welche für ein conflict settlement zwingend

²⁴ Wolff, 2004, S. 12.

²⁵ Vgl.: Ebd., Der deutsche Begriff „Konfliktregulierung“ spricht in diesem Zusammenhang unpräzise beide Aspekte der Konflikthandhabung an, welche im Englischen hingegen auch begrifflich voneinander getrennt werden. Im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit, wird im Folgenden der Begriff „Konfliktregulierung“ gleichbedeutend mit dem englischen „conflict settlement“ verwendet.

²⁶ Wolff, 2004, S. 12.

²⁷ Ebd., S. 15.

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