2

Inhaltsverzeichnis

1.  Einführung  8

1.1  Grundlagen  8

1.2  Aktuelle Relevanz der Thematik  9

1.3  Methodik und Zielsetzung  10

2.  Migration in Europa  11

2.1  Migration  11

2.1.1  Begriffsdefinition  11

2.1.2  Historische Wurzeln  12

2.1.3  Formen der europ. Migration in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts  13

2.1.4  Gründe für Migration  15

2.2  Asyl in der Europäischen Union  16

2.2.1  Begriffsdefinition  16

2.2.2  Fluchtbewegungen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts  18

2.2.3  Die Genfer Flüchtlingskonvention  19

2.3  Zusammenfassung  20

3.  Asyl- und Einwanderungspolitik in ausgewählten Mitgliedstaaten der EU  21

3.1  Einwanderung in die EU: Daten und Fakten  21

3.2  Asyl in der EU: Daten und Fakten  23

3.2.1  Entwicklung der Anzahl der Asylantragsstellungen seit 1990  23

3.2.2  Aktuelle Hauptherkunftsstaaten der Asylantragsteller  25

3.3  Deutschland  26

3.3.1  Historische Grundlagen  26

3.3.1.1  Einwanderung nach Deutschland  26

3.3.1.2  Asyl in Deutschland  27

3.3.2  Asyl- und Einwanderungspolitik  28

3.3.2.1  Leitlinien der Einwanderungspolitik  28

3.3.2.2  Leitlinien der Asylpolitik  29

3.3.2.3  Eckpfeiler der Integrationspolitik  30

3.4  Frankreich  31

3.4.1  Historische Grundlagen  31

3.4.1.1  Einwanderung nach Frankreich  31

3.4.1.2  Asyl in Frankreich  32

3

3.4.2  Asyl- und Einwanderungspolitik  33

3.4.2.1  Leitlinien der Einwanderungspolitik  33

3.4.2.2  Leitlinien der Asylpolitik  35

3.4.2.3  Eckpfeiler der Integrationspolitik  36

3.5  Großbritannien  37

3.5.1  Historische Grundlagen  37

3.5.1.1  Einwanderung nach Großbritannien  37

3.5.1.2  Asyl in Großbritannien  37

3.5.2  Asyl- und Einwanderungspolitik  38

3.5.2.1  Leitlinien der Einwanderungspolitik  38

3.5.2.2  Leitlinien der Asylpolitik  39

3.5.2.3  Eckpfeiler der Integrationspolitik  39

3.6  Zusammenfassung  41

4.  Asyl- und Einwanderungspolitik der Europäischen Union  44

4.1  Entwicklung ab Gründung der Europäischen Gemeinschaften bis 1990  44

4.2  Die Asyl- und Einwanderungspolitik seit 1990  46

4.2.1  Der Vertrag von Maastricht  46

4.2.2  Der Vertrag von Amsterdam  47

4.2.3  Der Vertrag von Nizza  48

4.2.4  Der Vertrag von Lissabon  49

4.3  Verabschiedung von Programmen  50

4.3.1  Das Programm von Tampere  50

4.3.2  Das Haager Programm  51

4.3.3  Das Stockholmer Programm  52

4.4  Maßnahmen im Bereich der Asylpolitik  53

4.4.1  Aufbau eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems  53

4.4.2  Gesetzgebung der Europäischen Union durch Verordnungen  54

4.4.2.1  Dublin-II-Verordnung  54

4.4.2.2  EURODAC-Verordnung  55

4.4.2.3  Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO)  56

4.4.3  Harmonisierung nationaler Vorschriften durch Richtlinien  56

4.5  Maßnahmen im Bereich der Einwanderungs- und Migrationspolitik  57

4.5.1  Visapolitik  57

4.5.1.1  Bedeutung der Visapolitik  57

4.5.1.2  Gesetzgebung der Europäischen Union durch Verordnungen  58

4

4.5.2  Migrationspolitik und legale Einwanderung  60

4.5.2.1  Entwicklung einer gemeinsamen Migrationspolitik  60

4.5.2.2  Harmonisierung nationaler Vorschriften durch Richtlinien  61

4.5.3  Illegale Einwanderung und Grenzsicherung  63

4.5.3.1  Schengener Grenzkodex  63

4.5.3.2  Kleiner Grenzverkehr  63

4.5.3.3  Europäische Grenzschutzagentur  64

4.5.3.4  Harmonisierung nationaler Vorschriften durch Richtlinien  64

4.5.3.5  Rückübernahmeabkommen der Europäischen Union  66

4.6  Übergreifende Maßnahmen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten  67

4.6.1  Rahmenprogramm für Solidarität und Steuerung der Migrationsströme  67

4.6.2  Gegenseitige Information  68

4.6.3  Gemeinschaftsstatistiken über Wanderung und internationalen Schutz  69

4.6.4  Europäisches Migrationsnetz  69

4.7  Zusammenfassung und Bilanz der bisherigen Integrationsschritte  69

5.  Etablierung eines europäischen Gesamtkonzepts  72

5.1  Notwendigkeit eines Gesamtkonzepts  72

5.1.1  Die EU als ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts  72

5.1.2  Gewährleistung eines einheitlichen Asylverfahrens in der EU  73

5.1.3  Beachtung des Grundsatzes der Solidarität unter den Mitgliedstaaten  74

5.1.4  Berücksichtigung der demografischen Entwicklungen  75

5.2  Notwendige Bestandteile des Gesamtkonzepts  77

5.2.1  Ausbau eines europäischen Resettlement-Programms  77

5.2.2  Beachtung des Subsidiaritätsprinzips  78

5.3  Zusammenfassung  79

6.  Fazit  81

7.  Quellen- und Literaturverzeichnis  87

8.  Anhang  96

ABl Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

AEUV

Art. Artikel

AKP-Staaten Gruppe von afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten

BR-Drs. Bundesrat-Drucksache

CAI Contrat d`accueil et d`intégration

CFCM Conseil français du culte musulman

CRE Commission for Racial Equality

EASO Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen

EEA Einheitliche Europäische Akte

EG Europäische Gemeinschaft

EMN Europäisches Migrationsnetz

EMRK

endg. endgültig

EFF Europäischer Flüchtlingsfonds

EIF Europäischer Integrationsfonds

ERF Europäischer Rückkehrfonds

EU Europäische Union

EU-27 Europäische Union mit ihren aktuell 27 Mitgliedstaaten

EURODAC European Dactylographic comparison system, Computergestützte zentrale Datenbank für Fingerabdrücke

EUROPOL European Police Office

EUROSTAT Statistisches Amt der Europäischen Union

EUV Vertrag über die Europäische Union

FRONTEX Frontieres exterieurs,

frz. französisch

6

GEAS Gemeinsames Europäisches Asylsystem

GFK Genfer Flüchtlingskonvention

GG Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

GUS Gemeinschaft unabhängiger Staaten

HSMP Highly Skilled Migrant Program

IOM International Organization for Migration

Kap. Kapitel

KOM Europäische Kommission

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

RABIT-Teams

SGK Schengener Grenzkodex

SIS Schengener Informationssystem

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees

VIS Visa-Informationssystem

7

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Prozentanteil der ausländischen Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung der  

EU  im Jahre 2008  

Abbildung  2: Anzahl der Asylanträge in der EU von 1990 bis 2009  

Abbildung  3: Hauptherkunftsstaaten von Asylantragsstellern in der EU im Jahre 2009  

Abbildung  4: Anzahl der Asylanträge in Deutschland von 2005 bis 2009  

Abbildung  5: Anzahl der Asylanträge in Frankreich von 2005 bis 2009  

Abbildung  6: Anzahl der Asylanträge in Großbritannien von 2005 bis 2009  

Abbildung  7: Anzahl der Asylanträge in Deutschland, Frankreich und Großbritannien von  

2005  bis 2009 im Vergleich  

Abbildung  8: Anzahl der Asylanträge in Deutschland, Frankreich und Großbritannien seit  

1990  im Vergleich  

8

1. Einführung

1.1 Grundlagen

Die Einwanderung in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellt kein neues Phänomen dar. Sie unterliegt bezüglich Herkunft, Umfang und Verteilung auf die Mitgliedstaaten jedoch großen Schwankungen, wie sich vor allem nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und während der jugoslawischen Bürgerkriege in den 1990er Jahren zeigte.

In der Vergangenheit bewegten sich die Politikbereiche der Asyl- und Einwanderungspolitik sowie der Integrationspolitik lange im Bereich der nationalen Souveränität. Die Entscheidung über Zugang und Aufenthalt auf dem eigenen Staatsgebiet stellte ein konstituierendes Element moderner Staatlichkeit dar. Die Nationalstaaten entschieden jeweils autonom beispielsweise über die Regulierung der Zuwanderung von Asylsuchenden und Flüchtlingen einschließlich der Regelungen über durchzuführende Asylverfahren, über die Öffnung der Grenzen für Arbeitskräfte sowie bezüglich der Regulierung des Familiennachzugs zu einem bereits im Inland lebenden Familienangehörigen.

Durch die fortschreitende wirtschaftliche und politische Integration in der Europäischen Union genießen die Bürgerinnen und Bürger der EU heute Freizügigkeit. Zunehmend wurde deutlich, dass durch die Verschiebung der Grenzen hin zu den Außengrenzen der Europäischen Union, ausgelöst durch den freien Personenverkehr, die Entscheidung für supranationale Regelungen zumindest in Teilbereichen unumgänglich wurde. ¹ Bereits im Jahre 1999 wurde im Rahmen des in Kraft getretenen Vertrags von Amsterdam das Ziel definiert, sowohl eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik, anfangs insbesondere die Etablierung gemeinsamer Maßnahmen zur Abwehr illegaler Migrationsbewegungen, als auch andere Formen der Einwanderung aus Drittstaaten (z.B. Arbeitsmigration) gemeinsam zu regeln. Hintergrund dieser Zielformulierung war die Einsicht, dass sich Migrationsbewegungen in einem Raum ohne Binnengrenzen nur auf dem Wege der intergouvernementalen und supranationalen Zusammenarbeit sinnvoll und wirksam steuern lassen. 2

Im Gegensatz zu früheren Jahren wird heute zunehmend diskutiert, inwiefern Europa angesichts demografischer und ökonomischer Entwicklungen in Zukunft auf Einwanderung angewiesen sein könnte. Insbesondere die Europäische Kommission als auch das Europäische Parlament weisen schon lange auf derartige Zusammenhänge hin und fordern eine „aktivere“ Migrationspolitik. In vielen Mitgliedstaaten hat sich die öffentliche Debatte lange fast ausschließlich zwischen „Abschottung“ auf der einen Seite (verstärkte Sicherung der Grenzen gegen illegale Einwanderung und restriktive Regelung in Bezug auf die Aufnahme von Asylsuchenden und Flüchtlingen) sowie Wahrung der Menschenrechte (Schutzgewährung für Flüchtlinge) auf der anderen Seite bewegt. Diese Betrachtungsweise

¹ Vgl. Hunger, Uwe/Aybek, Can/Ette, Andreas/Michalowski, Ines, 2008, S. 7.

² Vgl. Europäische Kommission (2006), Online im WWW unter URL: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/fsj_asylum_intro_de.htm [17.07.2010].

9

weicht allerdings zum Teil zunehmend der Einsicht, dass Einwanderer - abhängig von ihrer Qualifikation - benötigt werden. 3

Daneben muss sich die Asyl- und Einwanderungspolitik auch mit den Schattenseiten der Migrationsbewegungen auseinandersetzen. Häufig werden beispielsweise Asylverfahren auch von Personen in Anspruch genommen, welche die gesetzlichen Voraussetzungen für internationalen Schutz oder für einen anderen rechtmäßigen Aufenthalt nicht erfüllen. In vielen Fällen werden Aufnahmeverfahren missbräuchlich genutzt, um zeitweilig den Aufenthalt zu sichern. Andererseits ist illegale Einwanderung oft mit menschlichen Tragödien verbunden. Kriminelle Schleuserbanden schmuggeln illegale Einwanderer gegen hohes Entgelt über Grenzen, oftmals unter großen Gefahren. Die Passage mit seeuntüchtigen Booten in Richtung der südlichen EU-Staaten wurde in den letzten Jahren tausenden Menschen zum Verhängnis. Hinzu kommt, dass viele, die es in die EU geschafft haben, von Menschenhändlern ausgebeutet werden und für Hungerlöhne Arbeit verrichten müssen. Hier hat die Europäische Union im Jahre 2002 mit einem Maßnahmenbündel (Gesamtplan zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, Plan für den Grenzschutz an den Außengrenzen, Rückkehraktionsprogramm) die Bekämpfung der illegalen Einwanderung in den Fokus gerückt. 4

1.2 Aktuelle Relevanz der Thematik

³ Vgl. Europäische Kommission (2007), Online im WWW unter URL:

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/fsj_immigration_intro_de.htm [17.07.2010].

⁴ Vgl. Ratsdokument 13440/08, S. 7 f.

⁵ Spanien hatte die EU-Ratspräsidentschaft vom 01.01.2010 bis 30.06.2010 inne. Am 01.07.2010 übernahm Belgien die im halbjährlichen Rhythmus zwischen den Mitgliedstaaten der EU rotierende EU-Ratspräsidentschaft.

⁶ http://www.euranet.eu/ger/Heute-in-Europa/Heute-in-Europa/German/EU-sucht-nach-Loesungen- in-der-Fluechtlingspolitik [11.07.2010].

10

1.3 Methodik und Zielsetzung

Grundsätzlich kann in Bezug auf Migration in der Europäischen Union zwischen interner Migration innerhalb der EU von Bürgern der Mitgliedstaaten (Freizügigkeit der Unionsbürgerinnen und -bürger) auf der einen Seite und der Migration nach oder in Europa durch Nicht-EU-Bürger (sog. Drittstaatsangehörige ⁸ ) auf der anderen Seite differenziert werden. ⁹ Betrachtet wird vorliegend sowohl die legale als auch die illegale Einwanderung von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, also die Migration von Drittstaatsangehörigen sowohl in die Europäische Union als auch innerhalb der Europäischen Union. Die reine Binnenwanderung von Bürgerinnen und Bürgern der Europäischen Union innerhalb der Europäischen Union wird im Rahmen dieser Arbeit keiner näheren Betrachtung unterzogen.

Zunächst sollen der Terminus der Migration geklärt und die historischen Wurzeln der europäischen Migration näher beleuchtet werden. Anschließend werden die Formen der europäischen Migration in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts und die allgemeinen Gründe für Migration, also die Triebkräfte, die Menschen zur Migration motivieren, dargestellt.

Im Anschluss erfolgt eine Definition des Begriffs „Asyl“ sowie eine Darstellung der Fluchtbewegungen innerhalb Europas bzw. nach Europa. Anschließend wird die sog. Genfer Flüchtlingskonvention als Grundlage des internationalen Flüchtlingsschutzes näher beleuchtet. Dies soll dazu dienen, die Entwicklung der Asyl- und Einwanderungspolitik der Europäischen Union bis heute nachvollziehen zu können.

Vor diesem Hintergrund stellt die vorliegende Arbeit, ausgehend von den historischen Grundlagen, nationalstaatliche Versuche der Steuerung der Einwanderungs- und Asylpolitik in ausgewählten Mitgliedstaaten der Europäischen Union, namentlich in Deutschland, Frankreich und Großbritannien in ihren Grundzügen dar. Anschließend wird die Entwicklung der Asyl- und Einwanderungspolitik der Europäischen Union seit Gründung der

⁷ Vgl. Euranet, Online im WWW unter URL: http://www.euranet.eu/ger/Heute-in-Europa/Heute-in-Europa/German/EU-sucht-nach-Loesungen-in-der-Fluechtlingspolitik [11.07.2010].

⁸ Der Ausdruck „Drittstaatsangehöriger“ bezeichnet jede Person, die nicht Unionsbürger im Sinne des Art. 20 AEUV ist, einschließlich Staatenloser, vgl. Eurostat, Concepts and Definitions.

⁹ Vgl. Treibel, 1999, S. 72.

11

Europäischen Gemeinschaften bis zum Vertrag von Lissabon im Dezember 2009 und der Verabschiedung des sog. Stockholmer Programms dargelegt und erläutert sowie der Stand der zunehmenden Integration in diesem Politikbereich bewertet. Abschließend wird die Notwendigkeit eines Gesamtkonzepts in der Asyl- und Einwanderungspolitik der Europäischen Union vor dem Hintergrund der Berücksichtigung nationaler Besonderheiten im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik dargestellt und kritisch diskutiert.

2. Migration in Europa

2.1 Migration

2.1.1 Begriffsdefinition

Der Begriff „Migration“ ist nur schwer greifbar und leitet sich aus dem Lateinischen „migrare“ bzw. „migratio“ (wandern, wegziehen bzw. Wanderung) ab. Eine international anerkannte verbindliche Definition existiert nicht. ¹⁰ Vielmehr bestehen uneinheitliche und unscharfe Definitionen. Diese variieren abhängig von der jeweiligen Wissenschaft (Soziologie, Ökonomie, Geschichtswissenschaft, Politologie, Demografie, Geografie), die sich mit dem Phänomen „Migration“ beschäftigt. 11

Der Hauptgrund dieser Unschärfe besteht allerdings auch darin, dass es sich bei der Migrationsforschung um eine eher junge Wissenschaft handelt. Während sich in den USA bereits Anfang des 20. Jahrhunderts eine Einwanderungsforschung entwickelte, etablierte sich in Europa eine Migrationsforschung erst in den 1960er Jahren, deren Schwerpunkt sich anfangs überwiegend auf die Gastarbeiterforschung beschränkte. 12

Der Begriff „Migration“ stellt zunächst einen Oberbegriff dar und umfasst sowohl die Immigration (Einwanderung) als auch die Emigration (Auswanderung). Das Begriffspaar „Immigration/Emigration“ kann definiert werden als „der normalerweise definitive Wechsel aus einem Herkunftsland beziehungsweise aus einer bestimmten Herkunftsregion in eine neue Ankunftsgesellschaft“. ¹³ Darüber hinaus lässt sich Migration grundsätzlich in einem engen und weiten Sinne auslegen. Im Rahmen der engen Auslegung versteht man hierunter eine „relativ dauerhafte freiwillige Änderung des hauptsächlichen Wohnortes von einem politischen Raum in einen anderen“. ¹⁴ Die weite Auslegung umfasst dagegen alle Wanderungsbewegungen, insofern interne Migration (innerhalb eines Nationalstaates) und freiwillige sowie erzwungene Auswanderung aus den unterschiedlichsten Gründen (u.a. Suche nach Arbeit, aber auch Flucht und Vertreibung). 15

Grob kann konstatiert werden, dass Migration alle Wanderungsbewegungen von Menschen, Individuen oder Gruppen, die ihren bisherigen Wohnsitz längerfristig oder dauerhaft wechseln, unabhängig von den Motiven oder Ursachen, die der Verlagerung des Wohnsitzes

¹⁰ Vgl. Dickel, 2002, S. 17.

¹¹ Vgl. Lederer, 2004, S. 18.

¹² Vgl. Dickel, 2002, S. 18.

¹³ Lederer, 2004, S. 19.

¹⁴ Dickel, 2002, S. 17.

¹⁵ Vgl. Dickel, S. 17.

12

zugrunde liegen, umfasst. ¹⁶ Migration lässt sich insofern definieren als „a permanent or semipermanent change of residence“. 17

Nach einer bewährten Definition umfasst Migration die räumliche Bewegung über eine bedeutsame Entfernung von einzelnen Individuen, Personenverbänden oder Kollektiven mit der Folge der Veränderung des Lebensmittelpunktes. Die rein räumliche Mobilität ohne Veränderung des Lebensmittelpunktes (z.B. Tourismus, kurzfristige berufliche Aufenthalte) wird insofern nicht erfasst. 18

Im Rahmen der vielfachen Versuche, den Begriff „Migration“ zu definieren, werden im Folgenden die Definitionen der Europäischen Kommission als auch der Vereinten Nationen herangezogen.

Die Europäische Kommission definiert den Begriff „Migration“ als „Vorgang des Verlassens eines Landes oder einer Region, um sich in einem anderen Land oder einer anderen Region niederzulassen.“ ¹⁹ Migranten sind demnach Personen, die ein Land oder eine Region verlassen, um sich, oft auf der Suche nach einem besseren Leben, in einem anderen Land oder einer anderen Region niederzulassen. 20

Als Ergebnis ist festzuhalten, dass der Begriff der „Migration“ nur schwer greifbar ist und sich nur kaum abschließend definieren lässt. Es handelt sich hierbei allerdings mehr um ein theoretisches Problem der Abgrenzung und soll in diesem Rahmen nicht näher vertieft werden. Gegenstand dieser Arbeit ist die definitive Einwanderung in die Europäische Union aus Drittstaaten mit dem Ziel einer Niederlassung innerhalb der Europäischen Union, also mit dem Ziel der Verlagerung des Lebensmittelpunktes. 21

2.1.2 Historische Wurzeln

Europa stellte im 19. und 20. Jahrhundert den Kontinent mit den weltweit größten Migrationsbewegungen dar. Zwischen 1815 und 1930 wanderten über 50 Millionen Europäer aus, vor allem nach Nord- und Südamerika. Im gleichen Zeitraum wanderten mehrere hunderttausend Arbeiter in erster Linie aus Polen und der Ukraine nach Westeuropa, überwiegend nach Deutschland (Ruhrgebiet und Oberschlesien), Frankreich (Lothringen) und England (Midlands). Im Rahmen weiterer bedeutender innereuropäischer Wanderungsbewegungen migrierten mehrere hunderttausend arbeitsuchende irische Staatsbürger nach England und Schottland, zehntausende Italiener nach Frankreich und der Schweiz. Gleichzeitig flüchteten mehr als 200.000 osteuropäische Juden aufgrund

¹⁶ Vgl. Gieler/Fricke, 2004, S. 306.

¹⁷ Dickel, 2002, S. 17.

¹⁸ Vgl. Lederer, 2004, S. 20.

¹⁹ Europäische Kommission (2010), Online im WWW unter URL: http://ec.europa.eu/justice_home/glossary/glossary_m_de.htm#Migranten [04.06.2010].

²⁰ Vgl. Europäische Kommission (2010), Online im WWW unter URL: http://ec.europa.eu/justice_home/glossary/glossary_m_de.htm#Migranten [04.06.2010].

²¹ Vgl. Mester, 2000, S. 13.

13

zunehmender ethnischer Spannungen aus der Ukraine und dem Baltikum nach Berlin, Prag, Paris und Wien.

Während das 19. Jahrhundert überwiegend von „freiwilliger“ Migration geprägt war, stellten in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts Vertreibungen und Zwangsumsiedlungen aus ethnischen, religiösen und politischen Gründen die bedeutendste Migrationsform dar. Nach dem Ersten Weltkrieg waren in Folge der Entstehung neuer Nationalstaaten insgesamt sechs Millionen Menschen von Wanderungsbewegungen betroffen. ²² Daneben setzte bereits nach dem Ersten Weltkrieg eine umfangreiche Arbeitskräftewanderung ein. Von 1918 bis Mitte der 1930er Jahre migrierten innerhalb Europas schätzungsweise 1,2 Millionen Arbeiter sowie deren Familienangehörige, wobei Polen das Hauptherkunftsland und Frankreich das primäre Zielland darstellten. Eine weitere politisch motivierte große Wanderungswelle folgte in den 1930er Jahren, als 450.000 Juden und politisch Verfolgte das Deutsche Reich verließen. Während und nach dem Zweiten Weltkrieg war nahezu jedes europäische Land mit unfreiwilligen Migrationsbewegungen konfrontiert. 23

2.1.3

In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts entwickelten sich verschiedene Formen der Migration, von denen einige noch heute das Wanderungsgeschehen in Europa nachhaltig bestimmen. Differenziert werden diesbezüglich fünf Formen von Migration, von der einzelne Staaten der Europäischen Union unterschiedlich stark betroffen waren:

 Vertreibungen und Repatriierungen als Folge des Zweiten Weltkriegs  Entkolonialisierung und postkoloniale Migration  Arbeitsmigration

 Ethnische und politische Flüchtlinge sowie  Migration von Eliten und Privilegierten

Bis Mitte des 20. Jahrhunderts war Europa vor allem von Auswanderung geprägt, wohingegen ab Mitte des 20. Jahrhunderts und nach der erzwungenen Flucht einer Vielzahl von Menschen als unmittelbare Folge des Zweiten Weltkriegs die Einwanderung nach Europa die vorherrschende Migrationsform wurde. Ursächlich für die Entwicklung hin zu steigenden Einwanderungszahlen war auf der einen Seite das Ende des Kolonialzeitalters sowie auf der anderen Seite der beginnende wirtschaftliche Aufschwung in den Staaten Westeuropas. Während in den 1950er und auch 1960er Jahren überwiegend die Rückkehr von europäischen Siedlern aus den in die Unabhängigkeit entlassenen früheren Kolonialgebieten erfolgte, setzte anschließend zunehmend eine Migration von Menschen außereuropäischer Herkunft nach Europa ein, sog. postkoloniale Wanderungen von Bewohnern ehemaliger Kolonialgebiete. Zielländer waren anfangs vor allem die Beneluxstaaten, Frankreich und Großbritannien, später auch Italien, Portugal und Spanien.

²² So mussten in Folge der russischen Oktoberrevolution in den Jahren 1917 bis 1922 etwa 1,5 Millionen Russen, Ukrainer und Weißrussen die entstehende Sowjetunion (UdSSR) verlassen.

²³ Vgl. Mester, S. 25 ff.

14

Ursächlich für diese Wanderungsbewegungen waren eine Verschlechterung der Lebensbedingungen, ethnische und politische Konflikte in zahlreichen neu gegründeten Staaten und die Förderung der Zuwanderung aus Afrika, Süd- und Südostasien sowie der Karibik im Zuge der Nachfrage nach billigen Arbeitskräften durch europäische Staaten. Die postkoloniale Wanderung nach Europa wurde durch zahlreiche Faktoren begünstigt, so etwa durch die Zuerkennung der Staatsbürgerschaft für Bewohner der ehemaligen Kolonialgebiete bzw. zumindest die Bevorzugung bei der Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen. Einen weiteren Vorteil stellte in vielen Fällen die kulturelle Orientierung der Zuwanderer dar (Beherrschung der Sprache des ehemaligen Kolonialherren, der Aufbau des Bildungssystems sowie bestehende Verbindungen zwischen den ehemaligen Kolonien und dem Mutterland). Auf diese Weise wurde insbesondere indischen und pakistanischen Personen die Einreise nach Großbritannien (siehe dazu Kap. 3.5.1.1) sowie Personen aus Nord- und Westafrika nach Frankreich (siehe dazu Kap. 3.4.1.1) erleichtert.

Die koloniale und postkoloniale Migration hat heute insgesamt an Bedeutung verloren. Allerdings sind trotz steigender Arbeitslosigkeit und einer zunehmend restriktiven Einwanderungspolitik (siehe dazu Kap. 3.6) weiterhin Wanderungen aufgrund der bestehenden spezifischen Verflechtung von Herkunfts- und Zielstaaten vorhanden.

Die Arbeitsmigration liefert teilweise Überschneidungen mit der postkolonialen Migration und erfolgte zumeist im Rahmen bilateraler Anwerbeabkommen zwischen Herkunfts- und Zielländern. Da eine Migration aus Osteuropa aufgrund der dort herrschenden kommunistischen Regierungen nicht möglich war, erfolgte eine Zuwanderung teilweise im Rahmen der Arbeitsmigration aus den ehemaligen bzw. in den 1950er und 1960er Jahren aus den zum Teil noch bestehenden Kolonien sowie aus den Staaten des Mittelmeerraumes (Griechenland, Italien, Portugal, Spanien, Türkei und dem ehemaligen Yugoslawien). Hauptzielländer waren Deutschland und Frankreich, wobei Frankreich vor allem auch ein Zielland für Arbeitskräfte aus den Mahgrebstaaten (Algerien, Marokko und Tunesien) darstellte. Anfang der 1970er Jahre wurde der Höhepunkt der Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte in den westeuropäischen Staaten erreicht. Ab Mitte der 1970er Jahre folgten im Zuge der wirtschaftlichen Rezession ein Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte sowie Zugangsbeschränkungen für Bewohner ehemaliger Kolonialgebiete. Bei den bis Mitte der 1970er Jahre zugewanderten Arbeitskräften handelte es sich vor allem um ledige, junge Männer mit überwiegend niedriger Qualifikation. Anstellungen erfolgten hauptsächlich im verarbeitenden Gewerbe, in der Land- und Bauwirtschaft sowie im Dienstleistungsbereich mit geringen Verdienstmöglichkeiten (vor allem im Reinigungs- und Gaststättengewerbe).

Nach einer etwa zwanzigjährigen Phase der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte endete somit die Ära der „Gastarbeiter-Migration“ abrupt. Von den Einwanderungsbeschränkungen nicht betroffen waren Arbeitssuchende aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft ebenso wie Familienangehörige bereits eingereister und bereits sesshafter Migranten. Sowohl der Familiennachzug als auch die steigende Geburtenrate der ausländischen Bevölkerung hatten in der Folgezeit nachhaltige Auswirkungen auf die Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung in den Zielländern und sorgten im Zuge

15

des Anstiegs des Anteils von Frauen, Kindern und Jugendlichen unter den Migranten für strukturelle Veränderungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 24

2.1.4 Gründe für Migration

Die Ursachen für Migration sind vielschichtig und Ergebnis eines überaus komplexen Verhaltensmusters von Menschen, so dass die Erklärung mit einem allgemeingültigen Modell nur schwer möglich ist.

Migrationsbewegungen sind das Ergebnis einer Vielzahl zusammenhängender Ursachen und Zwänge kultureller, politischer, wirtschaftlicher, religiöser, demografischer, ökologischer, ethnischer oder sozialer Art. Sie sind das Produkt des Zusammenspiels gesellschaftlich struktureller Faktoren auf der einen und persönlich individueller Faktoren auf der anderen Seite. 25

Einen Ansatzpunkt zur Erklärung des Phänomens bildet das sog. Push-Pull-Modell, das die Druckfaktoren („push“) des Herkunftsstaates der Migranten, also die Faktoren, die diese zur Emigration bewegen, den Anreizfaktoren („pull“) des Zielstaates, also jenen Faktoren, die die Migranten zur Immigration anreizen und motivieren, gegenüberstellt. Als zentrale „Push-Faktoren“ können Konflikte, die Auflösung und/oder der Zerfall von Staaten, Naturkatastrophen oder andere Umweltprobleme, Diskriminierung, politische Instabilität und eine schlechte wirtschaftliche Situation betrachtet werden. Demgegenüber wirken die „Pull-Faktoren". Hierzu gehören eine Nachfrage nach Arbeitskräften, eine positive wirtschaftliche Situation, eine demokratische Staatsführung mit politischer und sozialer Stabilität sowie eine Reihe weiterer Gründe, insbesondere historischer Art (z.B. die enge Beziehung zu einem europäischen Staat aufgrund der Kolonialgeschichte) und persönliche Beziehungen im jeweiligen Zielstaat. 26

Das sog. „Arbeitsmarktungleichgewicht“ ist vor diesem Hintergrund sowohl zentraler Pushals auch Pull-Faktor. Hierbei versuchen unterschiedliche Hypothesen das Phänomen zu erklären. Zum einen, die „job-vacancy-Hypothese“ (Arbeitslosigkeit in der Herkunftsregion, Arbeitsplatzangebot in der Zielregion), zum anderen die „income-differentials-Hypothese“ (höhere Löhne in der Zielregion). Hinzu kommt die sog. „Migrant-stock-Variable“, die die Informationen der bereits Ausgewanderten an mögliche künftige Migranten aus dem jeweiligen Herkunftsstaat berücksichtigt. ²⁷ Diese „Beziehungs-Netzwerke“ können andere Faktoren in den Hintergrund drängen, da die Beeinflussung potentiell Ausreisender durch bestehende Kontakte zu bereits migrierten Personen in der Zielregion eine bedeutende und oft die entscheidende Rolle spielen kann. 28

²⁴ Vgl. Mester, 2000, S. 29 ff.

²⁵ Vgl. Han, 2005, S. 8.

²⁶ Vgl. Treibel, 1999, S. 42.

²⁷ Vgl. Treibel, 1999, S. 40 f.

²⁸ Vgl. Treibel, 1999, S. 42.

16

2.2 Asyl in der Europäischen Union

2.2.1 Begriffsdefinition

Das Recht des Asyls stellt eines der ältesten Rechtsinstrumente der Menschheit dar. Abgeleitet aus dem griechischen Wort „asylos“ in der Bedeutung „das, was nicht ergriffen werden kann“ ²⁹ bezeichnet „to asylon“ ursprünglich die Zufluchtsstätte in bzw. an der ein Verfolgter vor seinen Verfolgern Schutz findet. Im Vordergrund steht insofern ein räumliches Verständnis. Heute versteht man unter „Asyl“ im juristischen Sinne den Schutz vor politischer Verfolgung, der einer aufgenommenen Person gewährt wird. 30

In Anlehnung an die räumliche Komponente werden zwei Asylarten unterschieden. Das sog. „interne Asyl“ beschreibt den „Schutz, der einer Person im Gebiet des sie verfolgenden Staates von einem anderen Staat gewährt wird“ ³¹ , beispielsweise in einer diplomatischen Vertretung oder auf einem militärischen Stützpunkt. Im Rahmen des sog. „externen Asyls“, das den Regelfall darstellt, sucht eine Person im Staatsgebiet eines fremden Staates Schutz. 32

Gemäß Art. 1 des Abkommens über die Rechtstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31. Januar 1967 (Genfer Flüchtlingskonvention, GFK, siehe dazu Kap. 2.2.3) ist ein Asylbewerber eine Person, die um Schutz ersucht. ³³ Flüchtling ist demnach eine Person, „die sich aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will, oder die sich als Staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“ 34

„Diese Definition bezieht sich im allgemeinen auf alle Personen, die auf individueller Basis Schutz beantragen, gleichgültig, ob sie ihren Antrag bei der Ankunft am Flughafen oder an der Landesgrenze oder innerhalb des Hoheitsgebiets stellen, sowie gleichgültig, ob sie ursprünglich legal (z.B. als Tourist) oder illegal in das Hoheitsgebiet eingereist sind.“ 35

In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union bestanden vor 1992 in Bezug auf die Bezeichnungen „Asylbewerber“ oder „Flüchtling“ eine Reihe von Definitionen. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Kooperation im Bereich der Asylpolitik und letztendlich im Hinblick auf das Ziel der Etablierung eines gemeinsamen Asylsystems (siehe dazu Kap. 4.4.1) wurde aufgrund der bestehenden unterschiedlichen Auslegung des Begriffs „Flüchtling“ in einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Festlegung einer

²⁹ Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2010), Online im WWW unter URL: http://www.bamf.de/nn_442522/DE/Asyl/asyl-node.html?__nnn=true [18.05.2010].

³⁰ Vgl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2010), Online im WWW unter URL: http://www.bamf.de/nn_442522/DE/Asyl/asyl-node.html?__nnn=true [18.05.2010].

³¹ Dickel, 2002, S. 22.

³² Vgl. Dickel, 2002, S. 22 f.

³³ Vgl. Eurostat, 2010, Concepts and Definitions.

³⁴ Seifer, 2009, S. 160.

³⁵ Eurostat, 2010, Concepts and Definitions.

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einheitlichen Definition unumgänglich. Aus diesem Grunde wurde mit dem Vertrag von Maastricht (siehe dazu Kap. 4.2.1) beschlossen, den Flüchtlingsbegriff einheitlich zu definieren. Eine Einigung erzielte man allerdings erst im Jahre 1996 im Rahmen eines „Gemeinsamen Standpunktes“ der Fachminister (durch den Rat der Europäischen Union). Die Definition des Begriffs „Verfolgung“ erfolgte hierbei anhand des Genfer Abkommens über die Rechtstellung der Flüchtlinge einschließlich der Unterscheidung zwischen staatlicher und nicht-staatlicher Verfolgung und der Festsetzung von Bedingungen für die Gewährung des Flüchtlingsstatus. 36

Mit der „Richtlinie über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes“ (Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004, siehe dazu Kap. 4.4.3) erfolgte schließlich unter Beachtung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung ³⁷ eine für die Europäische Union verbindliche Definition sowohl des Begriffs „Flüchtling“ als auch der Bezeichnung „subsidiärer Schutz“. Demnach entspricht der Begriff „Flüchtling“ der Definition der Genfer Flüchtlingskonvention. Da die Genfer Flüchtlingskonvention nicht alle Situationen und Aspekte, mit denen ein Asylsuchender konfrontiert sein kann, erfasst, erfolgte eine Ergänzung im Rahmen der möglichen Gewährung des sog. „subsidiären Schutzes“. Dessen Definition basiert vor allem auf Artikel 3 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), Artikel 3 der Konvention der Vereinten Nationen gegen die Folter und grausame, unmenschliche oder entwürdigende Behandlung und Artikel 7 des Internationalen Paktes über Bürgerliche und Politische Rechte. ³⁸ Der Ausdruck „Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz“ bezeichnet demnach „einen Drittstaatsangehörigen oder einen Staatenlosen, der die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling nicht erfüllt, der aber stichhaltige Gründe für die Annahme vorgebracht hat, dass er bei einer Rückkehr in sein Herkunftsland oder, bei einem Staatenlosen, in das Land seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts tatsächlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden (…) zu erleiden (…) und der den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Gefahr nicht in Anspruch nehmen will.“ 39

³⁶ Vgl. Parusel, 2010, S. 87.

³⁷ Das Kernprinzip des internationalen Flüchtlingsrechts bildet der Grundsatz der Nichtausweisung (Grundsatz der Nichtzurückweisung bzw. Non-Refoulement), vgl. UNHCR (2010), Online im WWW unter URL: http://www.unhcr.ch/grundlagen/genfer-fluechtlingskonvention.html [05.06.2010]. Demnach darf „keiner der vertragschließenden Staaten einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde“ (Art. 33 Genfer UN-Konvention). Dieser Grundsatz wurde durch den Europäischen Rat im Rahmen der Tagung in Tampere (Finnland) im Oktober 1999 (siehe dazu Kap. 4.3.2) anerkannt und um die Verpflichtung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung bei Handlungen wie Folter und andere grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung oder Strafe erweitert, vgl. Europäische Kommission (2010), Online im WWW unter URL:

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/subsidiary/fsj_asylum_subsidiary_de.htm#subsidiarity [05.06.2010].

³⁸ Vgl. Europäische Kommission (2010), Online im WWW unter URL: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/subsidiary/fsj_asylum_subsidiary_ de. htm# subsidiarity [25.06.2010].

³⁹ Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004.

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2.2.2 Fluchtbewegungen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts

Der europäische Kontinent blieb bis Ende der 1970er Jahre von den Flüchtlingsbewegungen in der Dritten Welt weitgehend unberührt. ⁴⁰ Im Jahre 1966 wurden beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland lediglich 4.379 Asylanträge registriert. ⁴¹ Überwiegend handelte es sich um innereuropäische Fluchtbewegungen, beginnend in den 1960er Jahren in Folge niedergeschlagener Aufstände gegen kommunistische Regierungen in Osteuropa. Außereuropäische Flüchtlinge waren zu dieser Zeit eher die Ausnahme. 42

Erst gegen Ende der 1970er Jahre stieg die Anzahl der Asylanträge, da zunehmend Flüchtlinge aus den Krisenherden der Dritten Welt bzw. aus Schwellenländern den Weg nach Europa suchten, insbesondere als Folge der Militärputsche in Chile und auch der Türkei, des Umsturzes in Pakistan, des Kriegs im Libanon, der Besetzung Afghanistans durch die Sowjetunion, des Bürgerkriegs in Sri Lanka als auch des Sturzes des Schah-Regimes und der Installierung der Chomeini-Diktatur im Iran. 43

In den 1980er Jahren bis 1992 stieg die Anzahl der Asylanträge an. Während im Jahre 1982 lediglich 92.410 Asylanträge in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union registriert wurden, stieg diese Zahl kontinuierlich und erreichte im Jahre 1992 insgesamt 675.455. 44

Allein der Zerfall und die „(Re-)Ethnisierung“ ehemals realsozialistischer Staaten Südost- und Osteuropas und in der Folge Kriege und Bürgerkriege, pogromartige Verfolgung ethnischer und/oder religiöser Minderheiten vor allem auf dem Balkan (Konflikte in Slowenien 1991, Kroatien 1991-1995, Bosnien-Herzegowina 1992-1995 und Kosovo 1998-1999) ⁴⁵ waren für ca. 2/3 der Asylbewerber verantwortlich. 46

Auch soziale und politische Krisenherde an der inneren und äußeren Peripherie Europas spielten zunehmend eine Rolle, insbesondere die kurdischen Autonomiebestrebungen in der Türkei und im Irak, der Zerfall staatlicher Autorität und in der Folge die Entstehung staatlichen und nicht-staatlichen Terrors in Afghanistan, Algerien und im Libanon. ⁴⁷ Daneben führten auch ethnische Konflikte und Bürgerkriege in den GUS-Staaten sowie der Russischen Föderation und den damit einhergehenden Vertreibungen aus z.B. Georgien, Tadschikistan, Armenien und Tschetschenien zu innereuropäischen Fluchtbewegungen. 48

Hinzu kamen politische Verfolgung und schwere Menschenrechtsverletzungen in einer Vielzahl von Staaten, insbesondere aber im Iran und in einer Reihe schwarzafrikanischer Staaten. 49

⁴⁰ Vgl. Düvell, 2006, S. 63.

⁴¹ Vgl. Kühne, 2010, S. 79.

⁴² Vgl. Düvell, 2006, S. 63.

⁴³ Vgl. Kühne, 2010, S. 79.

⁴⁴ Vgl. Hagen, 2006, S. 198.

⁴⁵ Vgl. Düvell, 2006, S. 64.

⁴⁶ Vgl. Kühne, 2010, S. 79.

⁴⁷ Vgl. Kühne, 2010, S. 80.

⁴⁸ Vgl. Düvell, 2006, S. 64 f.

⁴⁹ Vgl. Kühne, 2010, S. 80.

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2.2.3 Die Genfer Flüchtlingskonvention

Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (Genfer Flüchtlingskonvention, GFK) bildet die wichtigste völkerrechtliche Grundlage des internationalen Flüchtlingsschutzes und wurde bis heute von insgesamt 155 Staaten unterzeichnet. Die Europäische Union hat die GFK nicht unterschrieben, da hierfür bislang keine rechtliche Grundlage existierte. ⁵⁰ Da die GFK allerdings von den einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union unterzeichnet wurde, sind deren Verpflichtungen auch in Hinblick auf die materielle Angleichung des Asylrechts in der Europäischen Union von hoher Bedeutung. 51

Nachdem sich die GFK in Folge des Zweiten Weltkriegs ursprünglich primär auf den Schutz europäischer Flüchtlinge beschränkte, wurde deren Wirkungskreis als Folge des zunehmend globalen Ausmaßes der Flüchtlingsproblematik am 31. Januar 1967 durch das „Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“, das am 4. Oktober 1967 in Kraft trat, erweitert. Insbesondere die räumliche Beschränkung wurde mit diesem Protokoll aufgehoben. Die GFK gilt seither uneingeschränkt gegenüber allen Flüchtlingen weltweit. 52

Die GFK besteht hauptsächlich aus drei Teilen: der völkerrechtlichen Definition des Begriffs „Flüchtling“, dem Gebot der Nicht-Zurückweisung (Non-Refoulement, siehe dazu Kap. 2.2.1) sowie den Regelungen zu Rechten und Pflichten von anerkannten Flüchtlingen im Zufluchtsland.

Betont werden muss, dass aus der GFK allerdings kein direktes, individuelles Recht auf Asyl für politisch Verfolgte abgeleitet werden kann. Das Ziel besteht in der Sicherstellung des Verfolgungsschutzes durch den zuständigen Vertragsstaat im Rahmen eines geregelten Verfahrens, d.h. die Entscheidung ob und wem Asyl zugestanden wird, liegt in der Zuständigkeit des jeweiligen Staates. 53

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass im Rahmen der GFK der internationale Rechtsstatus des Flüchtlings erstmals umfassend geregelt wurde und die Grundlage bzw. den Bezugspunkt für die Asylgesetzgebung in einigen Staaten sowie auf supranationaler Ebene der Europäischen Union bildet. ⁵⁴ Die GFK hat beispielsweise eine zentrale Rolle bei der Schaffung des zunächst nur im Ansatz vorhandenen „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (siehe dazu Kap. 4.4.1) gespielt. Die Beachtung der Konvention war ständiges Thema bei der Vorbereitung, Vorstellung und Aushandlung der vier wichtigsten Rechtsinstrumente im Bereich Asyl (siehe dazu Kap. 4.4.3). Ihre Bedeutung wird auch bei der Entwicklung der künftigen Politik weiterhin essentiell sein. 55

⁵⁰ Allerdings verlangt Art. 78 Abs. 1 AEUV ausdrücklich, dass die Asylpolitik der Europäischen Union mit dem Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 und dem Protokoll vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (…) im Einklang stehen muss.

⁵¹ Vgl. Seifer, 2009, S. 158 f.

⁵² Vgl. UNHCR (2010), Online im WWW unter URL:

http://www.unhcr.ch/grundlagen/genfer-fluechtlingskonvention.html [04.06.2010].

⁵³ Vgl. Seifer, 2009, S. 159.

⁵⁴ Vgl. Dickel, 2002, S. 41.

⁵⁵ Vgl. Europäische Kommission (2010), Online im WWW unter URL: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/fsj_asylum_intro_de.htm [04.06.2010].

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2.3 Zusammenfassung

Der Begriff „Migration“ lässt sich schwer definieren, da bis heute keine international anerkannte und verbindliche Definition existiert. Abhängig von der jeweiligen Wissenschaft, die sich mit dem Phänomen der Migration auseinandersetzt, bestehen verschiedene Ansätze und dementsprechend unterschiedliche Definitionen. Allerdings ist dieses Problem in erster Linie theoretischer Natur. Festzuhalten ist, dass die Einwanderung (sowohl legal als auch illegal) in die Europäische Union aus Drittstaaten mit dem Ziel einer Niederlassung innerhalb der Europäischen Union und mit dem Ziel der Verlagerung des Lebensmittelpunktes in die Europäischen Union eine Form der Migration darstellt.

Migrationsbewegungen innerhalb Europas stellen heute kein neues Phänomen dar. Im Gegenteil, der europäische Kontinent war in den vergangenen zwei Jahrhunderten Schauplatz erheblicher Migrationsbewegungen. Allerdings änderten sich im Laufe der Zeit die Formen der Migration. Während im 19. Jahrhundert vor allem die freiwillige Migration vorherrschend war, setzten im 20. Jahrhundert unfreiwillige Migrationsbewegungen im Zuge von Vertreibungen und Zwangsumsiedlungen aus ethnischen, religiösen und politischen Gründen ein, die sich bis zum Zweiten Weltkrieg weiter verstärkten.

Während in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts vor allem Auswanderungsbewegungen in außereuropäische Gebiete zu beobachten waren, änderte sich dies in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Einwanderung nach Europa wurde die vorherrschende Migrationsform, insbesondere im Zuge von postkolonialen Wanderungsbewegungen, der zunehmenden Verschlechterung der Lebensbedingungen in den Herkunftsgebieten, der Entstehung ethnischer und politischer Konflikte in zahlreichen neu gegründeten Staaten und vor allem aufgrund des zunehmenden Bedarfs an Arbeitskräften in einigen europäischen Staaten. Die Rekrutierung der Arbeitskräfte erfolgte sowohl durch innereuropäische als auch im Rahmen von außereuropäischen Anwerbeabkommen in hohem Maße durch die Rekrutierung billiger Arbeitskräfte aus den ehemaligen Kolonialgebieten europäischer Staaten. Nachdem Mitte der 1970er Jahre die Anwerbeabkommen als Folge der Wirtschaftskrise gekündigt wurden, sorgten in der Folgezeit vor allem der Familiennachzug (Familienangehörige von in europäischen Staaten tätigen Gastarbeitern) sowie eine hohe Geburtenrate der ausländischen Bevölkerung für strukturelle Veränderungen in den Gesellschaften der Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

Ebenfalls stellen Fluchtbewegungen eine Form von Migration dar. Die Termini „Asyl“ und „Flüchtling“ lassen sich allerdings klar definieren, was vor dem Hintergrund der Einführung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS, siehe dazu Kap. 4.4.1) auch erforderlich ist. Grundlage des Flüchtlingsbegriffs in der Europäischen Union bildet die Genfer Flüchtlingskonvention, die auch im Zuge der Etablierung der GEAS eine zentrale Rolle spielt. Daneben existiert in der Europäischen Union mit der möglichen Gewährung subsidiären Schutzes ein weiterer Schutztatbestand, da die Genfer Flüchtlingskonvention als völkerrechtliches Abkommen nicht alle Situationen und Aspekte, mit denen ein Asylsuchender konfrontiert sein kann, erfasst. Der Flüchtlingsschutz bzw. die Asylgewährung der Europäischen Union geht insofern über die rein völkerrechtlichen Bestimmungen hinaus.

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3. Asyl- und Einwanderungspolitik in ausgewählten Mitgliedstaaten der EU

3.1 Einwanderung in die EU: Daten und Fakten

Abbildung 1: Prozentanteil der ausländischen Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung der EU im Jahre 2008

Zum Stichtag 1. Januar 2006 lebten 493 Millionen Menschen in der Europäischen Union, darunter 18,5 Millionen Einwanderer. Der prozentuale Anteil der Einwanderer beträgt aktuell 3,9% der Gesamtbevölkerung der Europäischen Union. ⁵⁶ Die Nettoeinwanderung in die Europäische Union ist seit 2002 jährlich mit 1,5 bis 2 Millionen Personen zu beziffern. 57

Die meisten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union wohnhaften Drittstaatsangehörigen stammen aus der Türkei, Marokko, Albanien, Algerien und Serbien. Hauptzielstaaten für Einwanderer stellten im Jahre 2006 Spanien, Großbritannien, Deutschland, Frankreich, Italien und Griechenland dar. 58

In den Anlagen 1 und 2 ist die gesamte Ausländerquote (in Bezug auf die Gesamtbevölkerung) der einzelnen Mitgliedstaaten, die Quote in Bezug auf in den einzelnen Mitgliedstaaten lebenden EU-Ausländer als auch die Quote der Drittstaatsangehörigen (Bürger eines Staates außerhalb der EU-27) im Einzelnen für das Jahr 2008 dargestellt. Luxemburg weist mit einer Ausländerquote ⁵⁹ in Höhe von 42,6% den höchsten Wert auf. Es folgen Lettland (18,3%), Estland (17,1%), Zypern (15,9%), Irland (12,6%), Spanien (11,6%) und Österreich (10,3%). Deutschland liegt mit einem Ausländeranteil von 8,8% leicht über dem Durchschnitt der EU-27, der im Jahr 2008 insgesamt 6,2% betrug. In Frankreich beträgt die Ausländerquote 5,5%, in Großbritannien 6,6%. Die Ausländerquote in den östlichen Mitgliedstaaten ist generell niedrig und beträgt in Bulgarien 0,3 %, in Polen 0,2%, in Rumänien 0,1%, in der Slowakei 0,8%, in Tschechien 3,3% und in Ungarn 1,8%.

⁵⁶ Die Angabe 3,9% bezieht sich auf den Anteil der Drittstaatsangehörigen an der EU-Bevölkerung, also Einwanderer, die aus Drittstaaten in das Gebiet der EU-27 einwandern. Viele dieser Personen sind allerdings nicht Einwanderer, sondern Nachfahren von Einwanderern, die die Staatsbürgerschaft ihres Wohnsitzlandes nicht angenommen haben, vgl. KOM (2008) 359 endg.

⁵⁷ Vgl. KOM (2008) 359 endg.

⁵⁸ Vgl. Europäische Kommission - Vertretung in Deutschland, Ausgabe Nr. 22 vom 19.06.2008.

⁵⁹ Die Ausländerquote umfasst sowohl Bürger der EU-27 als auch Drittstaatsangehörige.

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Bei näherer Betrachtung wird allerdings deutlich, dass Luxemburg zwar mit 42,6% einen im europäischen Vergleich extrem hohen Ausländeranteil aufweist. Es handelt sich hierbei allerdings überwiegend um Ausländer aus der EU-27 (36,6%), also um Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union. Ähnlich ist die Situation in Irland. Hier beträgt die Quote der Ausländer, die aus einem Mitgliedstaat der EU-27 stammen, insgesamt 8,9%, die Quote der Bürger, die aus einem Staat außerhalb der EU-27 stammen, lediglich 3,7%. Dagegen beträgt in Estland der Anteil an EU-Ausländern lediglich 0,6%, der Anteil der Bürger eines anderen Staates außerhalb der EU-27 dagegen 16,5% ⁶⁰ . Von den in Deutschland lebenden Ausländerinnen und Ausländern stammte 2008 ungefähr jeder Dritte aus einem EU-Mitgliedstaat.

Grundsätzlich liefern die Daten einen umfangreichen Überblick über die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten. Betont werden muss allerdings, dass die Daten einiger Mitgliedstaaten kritisch hinterfragt werden müssen, da oft keine hinreichende Aussage in Bezug auf die Bevölkerung mit Migrationshintergrund ⁶¹ getroffen werden kann. In Frankreich leben beispielsweise deutlich mehr zugewanderte Menschen als es die Ausländerquote vermuten ließe, da es durch die koloniale Vergangenheit Migranten aus den ehemaligen französischen Kolonien und Überseegebieten vor in der Vergangenheit sehr leicht möglich war, die französische Staatsbürgerschaft anzunehmen, womit sie statistisch zwar als Franzosen mit Migrationshintergrund, aber nicht als Ausländer gewertet werden. 62

Ein Unterschied in der Einwanderungssituation der Mitgliedstaaten der Europäischen Union lässt sich nicht nur in quantitativer Hinsicht feststellen. Erhebliche Unterschiede bestehen auch in Hinblick auf die Arten der Einwanderung. So dominiert beispielsweise in Mitgliedstaaten mit wenig regulierten Arbeitsmärkten die Arbeitsmigration (z.B. in Dänemark, Großbritannien, Irland und der Tschechischen Republik), während in anderen Mitgliedstaaten die Familienzusammenführung die stärkste Einwanderungskategorie darstellt (z.B. in Frankreich und Schweden). Deutschland und Italien nehmen diesbezüglich einen Platz im Mittelfeld ein. Die Arbeitsmigration sowie die Einwanderung aus Gründen der Familienzusammenführung bilden hier etwa den gleichen Anteil.

Auch die geografische Herkunft der Einwanderer in den jeweiligen Mitgliedstaaten variiert in hohem Maße und lässt sich sowohl auf historische Gründe als auch auf geographische Nähe zurückführen. Türkische Staatsangehörige bilden in Deutschland, Dänemark und den

⁶⁰ Es handelt sich hierbei überwiegend um russische Staatsbürger, vgl. Auswärtiges Amt (2010), Online im WWW unter URL:

http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Laenderinformationen/01-Laender/Estland.html [17.07.2010].

⁶¹ Eine Definition der Europäischen Union zu dem Begriff „Bevölkerung mit Migrationshintergrund“ existiert nicht. Nach dem Statistischen Bundesamt Deutschland handelt es sich hierbei um Personen, die auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zugezogen sind, sowie alle in Deutschland geborenen Ausländer/innen und alle in Deutschland Geborene mit zumindest einem zugezogenen oder als Ausländer in Deutschland geborenen Elternteil, vgl. Statistisches Bundesamt Deutschland (2010), Online im WWW unter URL:

http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Content/Statistiken/Bevoelker ung/MigrationIntegration/Migrationshintergrund/Aktuell,templateId=renderPrint.psml [31.07.2010]. Die konkrete Definition des Begriffs kann je nach Mitgliedstaat der EU unterschiedlich sein.

⁶² Vgl. Haase, Marianne/Jugl, Jan C., 2008.

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Niederlanden die größte Ausländergruppe. ⁶³ In Portugal und Spanien sind es vor allem Staatsangehörige aus den ehemaligen Kolonien (u.a. Angola, Brasilien, Kap Verde bzw. Ecuador und Marokko). 64

3.2 Asyl in der EU: Daten und Fakten

3.2.1 Entwicklung der Anzahl der Asylantragsstellungen seit 1990

Abbildung 2: Anzahl der Asylanträge in der EU von 1990 bis 2009

Die Anzahl der Asylanträge unterlag in den letzten 20 Jahren großen Schwankungen. In den 1990er Jahren wirkten sich vor allem politische Krisen und bewaffnete Konflikte (siehe dazu Kap. 2.2.2) auf die Zahl der Personen aus, die in der damaligen EU-15 ⁶⁵ Asyl beantragten. Auf den stetigen Aufwärtstrend zwischen 1990 mit 397.030 Anträgen und 1992 mit insgesamt 672.385 Asylanträgen folgte ein starker Rückgang der Anzahl der Asylanträge. Im Jahre 1996 sank die Zahl der Asylanträge in der EU-15 auf 227.805. In den Jahren nach 1996 führten weitere bewaffnete Konflikte im ehemaligen Yugoslawien zu einem erneuten Anstieg der Asylbewerberzahlen, wenngleich das Niveau zu Beginn der 1990er Jahre nicht mehr erreicht wurde. Den erneuten Höhepunkt nach 1996 stellte das Jahr 2001 mit 424.180 Asylanträgen dar. Im Vergleich zu 1996 bedeutete dies einen Anstieg in Höhe von 86%. Von 2001 bis zum Jahre 2006 setzte ein drastischer Rückgang der Asylantragszahlen ein. Insgesamt sank die Anzahl der Asylanträge in diesem Zeitraum um 115% (von 424.180 im Jahre 2001 auf 197.410 im Jahre 2006). Seit dem Jahre 2006 ist ein kontinuierlicher Anstieg feststellbar. Die Anzahl der Asylanträge in den 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union

⁶³ In Griechenland sind dies insbesondere albanische, in Slowenien vor allem bosnische, kroatische und serbische, in den baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen überwiegend russische Staatsbürger, vgl. Lavenex, 2009, S. 3.

⁶⁴ Vgl. Lavenex, 2009, S. 2 f.

⁶⁵ Gemeint ist die Europäische Union mit ihren zum damaligen Zeitpunkt 15 Mitgliedstaaten.

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lag im Jahre 2009 bei insgesamt 242.918 Anträgen und stieg insofern um 23% im Vergleich zu 2006.

Insgesamt ist zu resümieren, dass seit 2006 ein leichter, aber stetiger Anstieg der Asylantragszahlen erkennbar ist. Allerdings bewegt sich die Gesamtanzahl erheblich unterhalb des Niveaus, das zu Beginn der 1990er Jahre erreicht wurde. 66

Vergleicht man die Antragszahlen der einzelnen Mitgliedstaaten im Jahre 2009, so ist auffällig, dass einige Mitgliedstaaten überdurchschnittlich viele Asylanträge zu bearbeiten hatten. Zu nennen sind hier insbesondere die entlang der klassischen Flüchtlingsrouten liegenden Staaten Griechenland (15.930 Anträge), Malta (2.390 Anträge) und Zypern (3.200 Anträge). In Spanien wurden im gleichen Zeitraum lediglich 3.000 Anträge gestellt (und somit ungefähr so viele wie auf Zypern), in Portugal waren es nur 140 Anträge.

Die Gegenüberstellung der Zahl der Asylbewerber und der Wohnbevölkerung liefert weitere Einblicke in die aktuelle Verteilung von Asylbewerbern in Europa (siehe dazu Anlage 3). Während im Jahre 2003 im Durchschnitt 0,7 Anträge pro Tausend Einwohner in der Europäischen Union gestellt wurden, ging dieser Wert im Jahre 2006 um fast die Hälfte auf 0,4 zurück und stieg im Jahre 2009 erneut leicht auf 0,5 Anträge an. In Malta und Zypern (4,0) wurden im Jahre 2009 bei relativer Betrachtungsweise die mit Abstand meisten Asylanträge gestellt. Auf 1.000 Einwohner kamen in diesen Staaten fast sechs bzw. vier Asylanträge. Erheblich über dem EU-Durchschnitt ist die Quote ebenfalls in Belgien (1,6), Finnland (1,1), Griechenland (1,4), Österreich (1,9) und Schweden (2,6). Die geringste Anzahl an Asylanträgen wurde im Jahre 2009 demnach in den baltischen Staaten (Estland: 0,03; Lettland: 0,02; Litauen: 0,06), Spanien (0,07), Portugal (0,01) und Rumänien (0,04) gestellt.

Diese Beispiele zeigen deutlich, dass innerhalb der Europäischen Union eine ungleiche Verteilung der Asylbewerber besteht. Während einige Staaten in Hinblick auf die Anzahl der gestellten Asylanträge erheblich unter dem EU-Durchschnitt liegen, überschreiten andere Mitgliedstaaten diesen Durchschnittswert teilweise in hohem Maße. 67

⁶⁶ Vgl. Eurostat (2010), Online im WWW unter URL:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database [03.06.2010], Vgl. UNHCR (2010), Online im WWW unter URL: http://www.unhcr.org/4ba7341a9.html [03.06.2010].

⁶⁷ Vgl. Eurostat (2010), Online im WWW unter URL:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database [03.06.2010], Vgl. UNHCR (2010), Online im WWW unter URL: http://www.unhcr.org/4ba7341a9.html [03.06.2010].

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3.2.2 Aktuelle Hauptherkunftsstaaten der Asylantragsteller

Abbildung 3: Hauptherkunftsstaaten von Asylantragsstellern in der EU im Jahre 2009

Im Jahre 2009 wurden innerhalb der Europäischen Union insgesamt 242.918 Asylanträge gestellt und somit 2% mehr als im Vorjahr. Knapp die Hälfte aller Asylbewerber kam aus den acht in Abbildung 3 genannten Herkunftsstaaten. Während die Zahl der Asylbewerber aus dem Irak um 36% im Vergleich zum Vorjahr zurückging, stiegen im gleichen Zeitraum die Asylanträge von Personen aus Afghanistan (+44%), Serbien einschließlich Kosovo (+33%) und vor allem Georgien (+111%).

In Anlage 4 sind die Herkunftsstaaten der Asylbewerber der Jahre 2008 und 2009 im Einzelnen ausführlich dargestellt. Ersichtlich sind zudem die relativen Änderungen im Jahre 2009 in Bezug auf 2008 sowie der Anteil der Asylbewerber aus den einzelnen Herkunftsstaaten in Bezug auf die Gesamtanzahl der Asylbewerber in der Europäischen Union.

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3.3 Deutschland

3.3.1 Historische Grundlagen

3.3.1.1 Einwanderung nach Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland lassen sich unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg und den folgenden Jahrzehnten drei Hauptgruppen von Einwanderern feststellen:

 Vertriebene, Flüchtlinge und Übersiedler

 Ausländische Arbeitskräfte und deren Familien  Spätaussiedler

Zwischen 1945 und 1949 siedelten 12 Millionen Vertriebene und Flüchtlinge als deutsche Staatsangehörige in das Gebiet der heutigen Bundesrepublik Deutschland über. In der Zeit von der Gründung der DDR bis zum Bau der Berliner Mauer (1949-1961) folgten 3,8 Millionen Menschen, die von Ost- nach Westdeutschland migrierten. Ab Mitte der 1950er Jahre wanderten infolge des Wirtschaftsaufschwungs und des bestehenden Arbeitskräftemangels zunehmend ausländische Arbeitskräfte im Rahmen von Anwerbeabkommen ein. Das erste Anwerbeabkommen wurde im Jahre 1955 mit Italien geschlossen, es folgten Griechenland und Spanien (1960), die Türkei (1961) und Yugoslawien (1968). Das anfängliche Rotationsmodell, d.h. ein nur vorübergehender Aufenthalt der ausländischen Arbeitskräfte von wenigen Jahren, scheiterte am Widerstand der Arbeitgeber, die sich mit dem Problem konfrontiert sahen, ständig neue Mitarbeiter anlernen zu müssen. Der auf diese Weise entstandene Daueraufenthalt der ausländischen Arbeitskräfte führte in der Folgezeit zu einer Verfestigung des Aufenthalts und dazu, dass zunehmend Familienangehörige im Wege der Regelung des Familiennachzugs folgten.

Auch in der DDR wurden infolge der Knappheit an Arbeitskräften Anwerbeabkommen mit den damals sozialistischen Staaten Polen (1965), Ungarn (1967), Mosambik (1979) und Vietnam (1980) geschlossen. Im Jahre 1989 lebten insgesamt 190.000 Ausländer in der DDR. Die Ausländerquote betrug 1,1%. 68

Eine bedeutende Gruppe von Einwanderern stellen die Spätaussiedler (Deutschstämmige) aus Mittel- und Osteuropa sowie aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion dar. In den Jahren 1950 bis 1987 gelangten etwa 1,4 Millionen nach Deutschland, v.a. aus Polen und Rumänien. In den Jahren zwischen 1988 und 2005 folgten nochmals ca. 3 Millionen Personen. Der Höhepunkt der jährlichen Zuwanderung wurde 1990 mit ca. 397.000 erreicht. Seit Mitte der 1990er Jahre ist die Zahl allerdings zunehmend rückläufig. Im Jahre 2005 wurden lediglich noch 35.522 Spätaussiedler in der Bundesrepublik Deutschland aufgenommen. Ursächlich hierfür waren gesetzliche Maßnahmen, die Einführung eines jährlichen Aufnahmekontingents, die Verpflichtung zum Nachweis deutscher

Sprachkenntnisse vor der Einreise sowie, seit 2005, der Nachweis von Sprachkenntnissen auch von Familienangehörigen der einreiseberechtigten Person. 69

⁶⁸ Vgl. Özcan, 2007, S. 2.

⁶⁹ Vgl. Özcan, 2007, S. 2 f.