„Zauberwort QM - bleibt alles anders!?“

lehre die Männer die Sehnsucht nach dem weiten, endlosen Meer.“

(Antoine de Saint Exupéry) 2

„...bleibe bei meiner Überzeugung, dass Visionen ab und zu mit der Wirklichkeit in Kontakt kommen müssen, um lebendig zu bleiben.

¹ Hier im Zitat ist nur die maskuline Form der Mensch-Gestalt genannt. Im folgenden beschränke ich mich zur leichteren Lesbarkeit jeweils auf diese Ausdrucksform. Dies geschieht im Bewusstsein, dass der Anteil von Frauen, die im sozialen und pflegerischen Bereich tätig sind, weit über dem der Männer liegt. Der Gebrauch der maskulinen Form hat keine geschlechtsspezifische Bedeutung.

² Aus Markus Heinrichsdorf: Einführung des Qualitätsmanagements..., S. 24, 1998.

3

Martin  Eickhoff: Diplomarbeit §§ 93 ff BSHG  

Inhaltsverzeichnis

Seite   

Inhaltsverzeichnis   4

Einleitung   6

I.  Die Neuregelungen der §§ 93 ff BSHG  9

A.  Leistung folgt Geld ?  13

1.  Die Reform der Sozialpolitik nach der „Wiedervereinigung“  14

2.  Das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechtes vom 23. Juli  1996

und  die Gültigkeitsstufen zum 1. August 1996 und zum 1. Januar 1999  17

3.  Die Landesrahmenverträge nach § 93 d BSHG n.F.  20

B.  Von der Armenfürsorge zum Sozialdienstleister  26

1.  Die Institutionalisierung der Ausgrenzung  26

2.  Grundgesetz und Bundessozialhilfegesetz  28

3.  Entwicklungen der 90er Jahre  29

C.  Geld folgt Leistung  34

1.  - und wie geht’s weiter ?  34

2.  Der Begriff der Behinderung - Eine Neuorientierung  36

3.  Leistungskatalog oder persönliches Budget?  37

II.  Was darf Behinderung kosten?  40

A.  Die Ökonomisierung des Sozialen  42

1.  Controlling  44

2.  Was erwarten die Leistungsgeber?  47

3.  Kundenrecht Wahlrecht?  51

B.  Der Paradigmenwechsel: Vom WAS zum WIE  53

1.  Das medizinisch-psychiatrische Modell  54

2.  Das rehabilitative Modell  55

3.  Das Assistenz-Modell  57

C.  Der Rollenwechsel  59

1.  Die SIVUS-Methode  59

2.  Enthospitalisierung und Deinstitutionalisierung  61

3.  Ende der Ver-Anstaltung  63

III.  Das Zauberwort: QM (Qualitätsmanagement)  66

A.  Qualitätsmanagement  68

1.  Definition und Ursprung  68

2.  Qualitätsmanagement als Prozessgestaltung  70

3.  Methoden der Prozessgestaltung  72

B.  Der Qualitäts-Begriff  77

1.  Definition  78

2.  Festlegung von Qualitäts-Standards  80

3.  Problematik  81

4

Martin  Eickhoff: Diplomarbeit §§ 93 ff BSHG  

C.  Das Qualitäts-Konzept  83

1.  Qualitätsmanagement im industriellen Bereich  84

2.  Qualitätsmanagement im Bereich sozialer Dienstleister  86

3.  Vergleich und Kritik der Modelle  93

IV.  Auswirkungen auf die Basisgruppe X  95

A.  QM in der Komplexeinrichtung Y der Behindertenhilfe:  

Konzept  , Prozessgestaltung und Ressourcennutzung  96

1.  Elemente des normativen und strategischen Managements  98

2.  Elemente der Struktur, der Aufbau- und Ablauforganisation  100

3.  Elemente der Gemeinwesenorientierung  103

4.  Dienstleistungsbezogene Elemente  103

B.  Die Praxis auf der Basisebene  105

1.  Betreuungsplanung und Dokumentationssystem  106

2.  Bezugspersonensystem  107

3.  DOKU, BZPS und jetzt auch noch QM?  108

C.  Bewertung und Weiterführung  109

1.  Kurz- und mittelfristig umzusetzende Aufgaben  110

2.  Zukünftige Anforderungen an die Einrichtungen und ihre Mitarbeiter  117

Anhang   121

Zu  Abschnitt I.: Die Neuregelungen der §§ 93 ff BSHG  121

Zu  Abschnitt II.: Was darf Behinderung kosten?  126

Zu  Abschnitt III.: Das Zauberwort: QM  129

Zu  Abschnitt IV.: Auswirkungen auf die Basisgruppe  131

Literaturverzeichnis   135

Abbildungsverzeichnis   138

Kurzfassung   139

   140

Links   

5

Einleitung

Sagen Sie: „Im Interesse des Wohlbefindens des Klienten spreche ich meinen Kollegen auf sein Verhalten an.“ - Oder: „Im Interesse des Wohlbefindens des Klienten spreche ich meinen Kollegen auf dessen Verhalten an.“ ? 3

Bleibt alles? Ziel und Aufgabe der Eingliederungshilfe bleiben auch bei weiteren Veränderungen bestehen! - Bleibt alles anders? Methoden und Steuerungsprozesse müssen sich verändern, um weiterhin dem Ziel und der Aufgabe gerecht zu werden! Ich will Mut machen QM (Qualitätsmanagement) als Methode der reflektierten Zuneigung zu den Menschen zu begreifen. Umdenken: ... Wir haben verstanden! So etwa lautet der Werbespruch einer deutschen Automarke. Dieses Leitbild würde auch Einrichtungen der Behindertenhilfe gut zu Gesicht stehen. Das Zitat am Anfang weist auf das Umdenken hin, verweist damit auf die veränderte Bedarfslage von Menschen mit sogenannten Behinderungen. ⁴ Im offenen Markt für soziale Dienstleistungen sind Veränderungen notwendig, um dem veränderten Bedarf zu entsprechen. Dabei handelt es sich weniger um einen Wertewandel, weil die Werte und Ideen der Eingliederungshilfe bestehen bleiben, sondern um einen Rollenwechsel oder Bildwechsel: Nicht mehr das Geld folgt der Leistung nach dem Subsidiaritätsprinzip, sondern das Geld folgt der Leistung nach Bedingungen der in den §§ 93 ff. BSHG benannten prospektiven Refinanzierung. Das bisherige Denken sagte: erst muss ich den Bedarf bestimmen, dann kann ich nach dem Preis fragen. Die einfache Umkehrung (erst den Preis bestimmen, dann nach dem Bedarf fragen) hilft nicht bei dem Umdenken und würde die Sozialarbeit zum Abhängigen der Ökonomie machen. Heute ist gefordert, erst die Erwartungen der Kunden zu erfragen, ein leistungsfähiges Angebot zu machen und dann den Preis zu bestimmen. Ohne mit der ökonomischen Komponente argumentieren zu können, wird es nicht mehr möglich sein, Leistungsvereinbarungen mit den Geldgebern abzuschließen.

Um diese Veränderungen zu realisieren und ihnen wirkungsvoll begegnen zu können ist Planung eine Grundnotwendigkeit. Nach der Idee der von dem Schweden Sophian Wallujo begründeten SIVUS-Methode gehört Planung neben Zusammenarbeit, Arbeitsfähigkeit und Bewertungsfähigkeit zu den vier menschlichen Grundfähigkeiten, über die jeder Mensch (auch mit geistigen Behinderungen) verfügt. Warum sollten wir sie nicht nutzen und in den Veränderungsprozess einbringen, um unseren Beitrag zu einer gestaltbaren gesellschaftlichen Entwicklung zu leisten?

³ Aus den Moderationspapieren zur Betrieblichen Unterweisung: Unternehmensziele in der Praxis; Erstellt von Ute Lohmeyer, Gerd Frank, Christian Grannemann und Michael Krüger; Diakonische Werkstätten Minden; 23.2.2000

⁴ Im Verlauf dieser Arbeit verwende ich für Menschen mit geistigen, psychischen oder körperlichen Behinderungen, die Betreuer und die Einrichtungen, in denen sie lebten und arbeiteten, die zu der Zeit üblichen Begriffe. Dies dient der Veranschaulichung der herrschenden Zustände und drückt in keiner Weise meine persönliche Einstellung den genannten Personenkreisen gegenüber aus.

6

Bei den Veränderungen ist es lohnend einen Blick in die Vergangenheit zu werfen, nicht um sie zu bewältigen, sondern um sie als Vergangenheit anzunehmen, sie akzeptieren zu können. Früher war nicht alles besser und auch nicht alles schlechter - früher war zunächst einmal anders. In der Vergangenheit haben wir in den Einrichtungen der Behindertenhilfe eine Gesellschaft in der Gesellschaft gebildet: Ausgliederung zum Zwecke der Eingliederung. Und trotz steigender Kosten haben wir das Ziel der Eingliederung nicht erreicht. Wenn in Gesetzen ausdrückliche Regeln notwendig sind - wie das in 1994 eingeführte Benachteiligungsverbot Behinderter - dann sicher nicht, weil das Ziel der Integration schon erreicht ist. Die Vergangenheit hat uns gebildet und in die Zukunft können wir nur begrenzt hineinwirken. Wir wissen, was uns fehlt, was wir erwarten und hoffen. Wenn wir den Menschen gegenüber die Welt vertreten, dann vertreten sie die Zeit, die vergangene und die kommende. Und in allem Mangel und allem Überfluss können wir Zuneigung zwischen den Menschen entdecken. Dies ermöglicht eine Verlagerung all unserer Mühen in diesen Zwischenraum. Alle Erkenntnisse von Menschen enden bei der Bedingung der Möglichkeiten von Zuneigung und Liebe, bei der Begründung ihrer Lebens-Notwendigkeit. Dann sind und waren alle Menschengeschichten Liebesgeschichten... 5

Mit diesem Blick auf Systeme wird verständlich, dass sie als menschliche Systeme nicht linear steuerbar sein können. Die linearen oder zweidimensionalen Abbildungen vom Funktionieren unserer Systeme vernachlässigen den Zwischenraum. Jedes von Menschen ausgefüllte System beinhaltet eigenständige Aktionsmöglichkeiten der Systemteile: Das System ist damit Aktion - und die Aktion ist Teil des Systems. Der Glaube an die Steuerbarkeit von Prozessen kann ein Märchen sein wie bei Alice im Wunderland und dem Kricket-Spiel: Wenn die Kricket-Schläger (Flamingos) den Kopf endlich richtig gerade halten, schauen sich die Bälle (Igel) gerade den Platz an. Und wenn die Igel zum Stoßen gerade richtig zusammen gerollt liegen, sind die Soldaten (Tore) schon wieder auseinander gelaufen...

Die lineare, hierarchische Prozesssteuerbarkeit ist ein Irrtum - Lenkung, Steuerung oder Navigation sind höchstens dialogisch möglich. Miteinader reden heißt hier dann: Mit den Kunden und den Mitarbeitern. Damit können wir das „von-oben-nach-unten-Denken“ mit seinen Entscheidungen aus Einzelbereichen auflösen und von der Funktion zum Thema kommen. Wir werden im miteinander reden aus Vorgesetzten und Untergebenen, Mitarbeitern und Betreuten, Entscheidenden und Ausführenden zu Kollegen, Wegbegleitern und Beteiligten. Beteiligung kann man auch den Zauber des häufig sogenannten „Zauberwort QM“ wohl berechtigt nennen. Beteiligung bedeutet Anteil geben, Anteil an dem Leben des Anderen, Anteil am Gestalten, Anteil an den Entscheidungen, Anteil am Erfolg. Anteil geben und Anteil nehmen sichert die Beteiligung, das Mitmachen, das Dabei sein, das Dazu gehören.

Im offenen Markt zu bestehen heißt offen zu sein für diese neuen Konzepte der Beteiligung und für die zukünftigen Rahmenbedingungen. Dabei kann die Sozialarbeit sich ihr ver-

⁵ Nach: Anne Frommann: Da-Sein in Stellvertretung; In: Aufsätze zur Heimerziehung; 1987; S. 136.

trauter Steuerungs- und Moderationsmethoden bedienen. Sie ermöglichen eine neue Hinwendung zum Kunden als Ziel unserer menschlichen Zuwendung. Wenn diese sie nicht von-obenherab, sondern unser Da-Sein als Stellvertretung erfahren, dann macht uns das zu Freunden, Geschwistern, solidarischen Kollegen.

Die Komplexität mancher Systementwürfe macht schnell glauben, sie wären ganzheitlich oder umfassend. Unsere Welt ist komplex, nicht erfassbar, hoffentlich noch ganz. Unser Erkennen dagegen ist stückweise. Jedoch können unser Entwürfe in ihrer bruchstückhaften Art auf ein größeres Ganzes verweisen - wenn sie wie wir von Glaube, Liebe, Hoffnung bestimmt sind, ohne dass wir diese „ewigen Werte“ selbst bestimmen können. Unser Leitbild des Wahrnehmens ist die entscheidende Wertgröße in einem Qualitätsmanagementkonzept oder dem Systementwurf. Ohne sie verliert sich jedes noch so gute Reflexionswerkzeug in der Orientierungs-und damit Belanglosigkeit.

Während meiner studienbegleitenden und unterhaltssichernden Arbeit als Mitarbeiter der Basisebene einer Komplexeinrichtung der Behindertenhilfe wurde ich mit den Entwürfen eines Qualitätsmanagementkonzeptes konfrontiert. Die anfänglich indifferente Skepsis gegenüber der Anwendung des hier verwendeten Konzeptes habe ich lange nicht klar benennen können. Die Notwendigkeit zur Veränderung war offensichtlich, die gesetzlichen Rahmenbedingungen rechtzeitig abgesteckt, ein hochdifferenziertes Reflexionsinstrumentarium nach den eigenen Bedürfnissen entwickelt... Ja eben - nach den eigenen Bedürfnissen, nicht im Interesse des Wohlbefindens des Klienten. Die strukturellen Veränderungen der Komplexeinrichtung wirkten auf dem Hintergrund eines nicht geschafften Rollenwechsels ziellos. Ich empfand mich in meiner Anteilnahme daran als unbeteiligt. Meine Orientierung habe ich mir selbst geschaffen - und bin mir darin nur sicher, im Interesse der Leistungsempfänger gehandelt zu haben.

Viele Themen konnte ich in dieser Arbeit nur anreißen. Dies war jedoch notwendig, um den Raum darzustellen, in dem die Veränderungen stattfinden. Ein Europäischer Vergleich der Finanzierungsbedingungen von Einrichtungen der Behindertenhilfe wäre interessant gewesen, weil in keinem anderen Land diese Form des Subsidiaritätsprinzips besteht. Das Festhalten an den bestehenden Verhältnissen könnte mit dem Blick über den deutschen „Tellerrand“ hinaus relativiert werden. Ein Bearbeiten dieses oder weiterer Themen hätte jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht zufriedenstellend zusammengefasst werden können.

Die Literatur bot wenige einheitliche Gesamtdarstellungen. Ich habe bei der Auswahl der Literatur zum Teil nach der Nutzbarkeit entschieden und damit auch Texte aufgenommen, die als Manuskripte, Protokolle oder Entwürfe nicht überall öffentlich nachprüfbar sind. Der Umfang der Arbeit ist sehr reichlich ausgefallen und erlag damit dem oben abgemahnten Versuch der „Ganzheitlichkeit“ - die Bearbeitung des Themas bietet aber hoffentlich trotzdem einige wertvolle Bruchstücke. Der lenkenden Assistenz meiner Betreuer danke ich!

I. Die Neuregelungen der §§ 93 ff BSHG

„Zwischen Bewegung und Orientierung besteht ein großer Unter-

schied.“ Anonymus

Die Neuregelungen der §§ 93 ff. Bundessozialhilfegesetz (im folgenden kurz BSHG genannt) haben viel Bewegung ausgelöst. Die noch bis Anfang der 90er Jahre bestehende Gewährleistungsverpflichtung der öffentlichen Hand für die Bereitstellung der zur Durchführung der Eingliederungshilfe - als Teil der Sozialhilfe - in Einrichtungen notwendigen Bedarfe nach dem Kostendeckungsprinzip wurden mit dem Erlass des „Gesetzes zur Sicherung des föderalen Konsolidierungsprogramms“ in 1993 und durch das „BSHG-Reformgesetz“ von 1996 in das System der prospektiven Refinanzierung umgewandelt.

Die Rolle der Leistungserbringer hat sich im Verhältnis zu den Leistungsnehmern und Leistungsgebern verändert. Die neuen Rahmenbedingungen schaffen Möglichkeiten der Bedarfssteuerung und Kostendämpfung.

Bleibt alles - a anders ?

Das Ziel und die Aufgabe der Eingliederungshilfe haben sich in den Neuregelungen nicht verändert. Die Ideen, Prinzipien, Bedarfslagen, Umsetzungsformen und Rahmenbedingungen der Hilfegewährung haben sich aber in den letzten Jahrzehnten, in diesem Jahrhundert und davor schon stark gewandelt. Ein Blick zurück lohnt, um die Ansätze der heutigen Struktur der Hilfegewährung und -bereitstellung zu erkennen. Dem allzu menschlichen Prinzip „Niemand mag den Wechsel, nur ein nasses Baby“ folgend, ist das Festhalten erwachsener Menschen an alten Traditionen verständlich - verdeutlicht anderseits aber auch unsere derzeitige Lage: Die Rahmenbedingungen der Leistungserbringung (Stichworte: Europäische Einigung, Haushaltskonsolidierung) haben sich verändert: Fühlen wir nicht schon, dass uns klamm wird?

Bleibt alles - anders ?

Die seit Entstehen des BSHG zu Beginn der 60er Jahre bestehenden Aufgaben und Ziele haben sich also nicht verändert. Die Menschen mit Hilfebedarfen haben aber sich verändert - haben wir uns auch verändert? Wenn dem Recht der Bedürftigen zum Recht verholfen werden soll müssen wir uns klaren Blickes die Ziele vergegenwärtigen: Folgen der Behinderung beseitigen, Eingliederung in die Gesellschaft und Teilnahme an der Gemeinschaft heißen die Überschriften. Zur Überprüfung der Zielerreichung ist eine genauere Zieldefinition notwendig. Dies ist mit den Landesrahmenverträgen und der Beschreibung von Hilfebedarfsgruppen exemplarisch gelungen. Damit ist spezifiziert, was ohnehin schon galt. Die Veranlassung zur Veränderung ist über die Öffnung zu Marktmechanismen im Bereich sozialer Dienstleistungen angeregt worden.

„Diejenigen, die versäumen zu planen, planen zu scheitern.“ Um dem Prozess der Marktöffnung wirksam begegnen zu können, sollten wir unsere Arbeit planen. Die Idee der

9

SIVUS-Methode (siehe Kapitel II. C. 1.) geht davon aus, dass Planung zu den vier grundlegenden Fähigkeiten jeder menschlichen Aktivität gehört. Wenn diese Fähigkeit uns nicht abhanden gekommen ist, sollten wir sie nutzen.

Zur Bearbeitung dieses Themenkomplexes empfand ich es als sehr hilfereich, die Gesetzestexte genau zu lesen und Kommentare dazu heranzuziehen. Einzelne Themenbereiche lassen sich nur über Konzept-Papiere erschließen. Die Darstellung der Institutionalisierungsgeschichte der Hilfeleistung ist mir ein wichtiges Anliegen, um unsere Herkunft zu klären und die Wertorientierung auf dem Hintergrund der jeweiligen Zeit zu verdeutlichen. Ich beziehe mich dabei weitgehend auf Sekundärliteratur, da die Darstellung als solche nicht primärer Gegenstand dieser Arbeit sein soll. Im zweiten Abschnitt der vorliegenden Arbeit will ich heute mögliche Wertorientierungen erläutern.

Die Grundlegung des Themas über den Behinderungsbegriff und die Erfassung des Eingliederungshilfe-Begriffs des BSHG soll ein wesentliches Grundverständnis schaffen, welches den sogenannten „Werte-Wandel“ relativiert.

1. Grundlagen der Hilfegewährung

Hilfe in besonderen Lebenslagen wird erwachsenen Menschen mit Behinderungen nach den Grundsätzen des BSHG nach § 27 BSHG (Arten der Hilfe) z.B. als 1. Hilfe zum Aufbau oder zur Sicherung der Lebensgrundlage, 3. vorbeugende Gesundheitshilfe, 4. Krankenhilfe, sonstige Hilfe, 6. Eingliederungshilfe für Behinderte, oder 9. Hilfe zur Pflege, gewährt.

Bei der Unterbringung in einem Heim umfasst die Hilfe auch den notwendigen Lebensunterhalt. Die Hilfe in besonderen Lebenslagen (kurz HbL) wird nur gewährt, soweit dem Hilfesuchenden die Aufbringung der Mittel aus dem Einkommen und Vermögen nach den Bestimmungen des Abschnitt 4 BSHG nicht zuzumuten ist.

Bei Heimkosten von monatlich ca. 6000,-- DM sind die wenigsten Menschen mit Behinderungen in der Lage aus eigenen Einkünften oder denen der Eltern die entsprechenden Mittel aufzubringen. Dies führt dazu, dass fast alle auf die HbL angewiesen sind.

2. Eingliederungshilfe

Für erwachsene Menschen mit Behinderungen, welche in stationären Einrichtungen betreut werden, gelten also als Rechtsgrundlage für den Leistungsbezug die §§ 39, 40 BSHG in Verbindung mit der Eingliederungshilfeverordnung - § 47 V BSHG.

§ 39 BSHG grenzt den Personenkreis, die Aufgabe und die Ziele der Hilfe ein:

Die Eingrenzung des Begriffs „nicht nur vorrübergehend ... ...wesentlich behindert“ wird durch die Eingliederungshilfe-Verordnung (VO nach § 47 BSHG) festgelegt. Die Aufgabe der Eingliederungshilfe lässt sich kurz kennzeichnen als den Auftrag, Behinderung zu verhüten oder Behinderung und ihre Folgen zu beseitigen und zu mildern. Als Ziel wird die Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft, die Erlangung eines Berufes oder einer angemessenen Tätigkeit und die Unabhängigkeit von Pflege genannt. Dabei hat sich die Gewährung der Hilfe an der Besonderheit des Einzelfalles zu orientieren.

3. Maßnahmen, Kostenträger und Einrichtungen

§ 40 BSHG beschreibt die möglichen Maßnahmen der Hilfe. Dies sind vor allem ärztliche Behandlung, Versorgung mit Hilfsmitteln, Hilfe zur Schulbildung, Hilfe zur Erlangung eines geeigneten Platzes im Arbeitsleben, Wohnungshilfe und Hilfe zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft. In der VO nach § 47 BSHG Abschnitt 2 werden Art und Umfang der Maßnahmen der Hilfe genauer bestimmt.

Darüber hinaus kann nach § 68 BSHG Hilfe zur Pflege gewährt werden.

⁶ BSHG, Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen, Unterabschnitt 7, Eingliederungshilfe für Behinderte; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, S. 18/19.

Für den Bereich der Eingliederungshilfe in stationären Einrichtungen der Behindertenhilfe kann man von folgenden Leistungsbereichen ausgehen:

Sachlich zuständig sind für die Hilfe in besonderen Lebenslagen für erwachsene Menschen mit Behinderungen, welche stationär betreut werden, nach §§ 96 und 100 BSHG die überörtlichen Kostenträger. Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach § 97 BSHG nach dem tatsächlichen Aufenthalt des Hilfeempfängers, auch wenn die Hilfe außerhalb dieses Bereiches sichergestellt wird.

Die Hilfe kann in Einrichtungen der Träger oder in den in § 10 Absatz 2 BSHG benannten Einrichtungen der Verbände der freien Wohlfahrtspflege oder der Religionsgemeinschaften oder anderen (privaten) Trägern sichergestellt werden.

⁷ Heidrun Metzler: Ein Modell zur Bildung von „Gruppen von Hilfeempfängern mit vergleichbarem Hilfebedarf“...; Eberhard-Karls-Universität Tübingen; Februar 1998; S. 11.

A. Leistung folgt Geld ?

In der Formulierung des § 93 BSHG vom 1. Juni 1991 wird noch die Praxis des sogenannten Subsidiaritätsprinzips beschrieben (Absatz 2, Satz 3):

Sofern also Einrichtungen von Verbänden vorhanden sind, sollen die Kostenträger nicht eigene oder andere Einrichtungen unterhalten. Die Träger von Diensten und Einrichtungen definieren ihre Tätigkeit als eigenen Auftrag.

Abbildung 2.: Pflegesatzentwicklung 1969 - 91 am Beispiel eines Heimes

⁸ BSHG, Abschnitt 7: Einrichtungen, Arbeitsgemeinschaften; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, Ergänzungslieferung vom 1.1.1987, S. 30/31.

Das Kostendeckungsprinzip garantiert ihnen die Vergütung der geleisteten Tätigkeit rückwirkend. Die Vergütung wird in den Pflegesatzverhandlungen anhand der Kosten des abgelaufenen Jahres ausgehandelt.

Anhand der zur Verfügung stehenden Mittel wird dann entschieden, welche Leistung gegebenenfalls erbracht wird. Dies garantierte bei weiterer Verdichtung der Leistungserbringung unter dem Stichwort der Fachlichkeit und der Kostensteigerung durch höhere allgemeine und Lohnkosten einen konstanten Mittelzuwachs (siehe Abbildung oben).

Es entstanden dadurch Versorgungsmonopole. Die Monopolisten waren die sechs Wohlfahrtsverbände Arbeiterwohlfahrt (AWO), die CARITAS der katholischen Kirche von Deutsch-land, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (DPWV), das Deutsche Rote Kreuz (DRK), das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche von Deutschland (DW EKD) und der Zentralverband der Juden in Deutschland. Diese Monopolisten realisierten den Hilfebedarf für den anfragenden Hilfeempfänger durch die stellvertretende Beantragung der Hilfe beim Kostenträger (siehe Abbildung unten):

1. Die Reform der Sozialpolitik nach der „Wiedervereinigung“

Die Reaktion des Gesetzgebers (als Unterhalter der Sozialhilfeleistungen) auf die stetigen Kostensteigerungen war zu Beginn der 90er Jahre (Phase der wirtschaftlichen Depression) unter der konservativen Regierung der CDU das „Gesetz zur Umsetzung des föderalen Konsolidierungsprogramms (FKPG) vom 23. Juni 1993“.

Der Artikel 7 des FKPG vom 23. Juni 1993 führte erste Ansätze einer Leistungs- und Ausgabenkontrolle ein:

Hier wird nun durch die Ergänzungen in Ansatz 2 die Angemessenheit des Wahlrechtes nach der Besonderheit des Einzelfalles verdeutlicht: ein Wunsch- oder Wahlrecht besteht nur in vergleichbaren Einrichtungen. Damit greift der § 93 BSHG in das Verhältnis von Leistungsträgern, Leistungsempfängern und Leistungserbringern ein: Das Wunschrecht kann auch in der Besonderheit des Einzelfalles aufgrund der Vergleichbarkeit eingeschränkt werden, wenn die gewünschten Einrichtungen bei vergleichbarem Leistungsumfang teurer sind. Auch in Verbindung mit § 3a BSHG (Vorrang ambulanter Hilfen) wird das Ziel des Gesetzgebers zur deutlichen Kostenreduktion hier herausgestellt.

Nur zwei Monate später werden wesentliche Änderungen und Ergänzungen an den Bestimmungen des § 93 BSHG durch den Entwurf des „Gesetz zur Stärkung des Wachstums, zur Sicherung des Standortes Deutschland und zur Konsolidierung der Staatsfinanzen (2.SKWPG) vom 11. August 1993“ vom Gesetzgeber geplant, die das Verhältnis der Träger zu den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände weiter entwickelten. Aus den Kosten für die Hilfe wurden die Aufwendungen (Abkehr vom Kostendeckungsprinzip). In der durch Pflegesatzvereinbarung herbeigeführten Vereinbarung reicht nicht mehr die Angabe der (rückwirkend) zu übernehmenden (immer weiter steigenden) Kosten, sondern der Gesetzgeber schreibt eine konkretere Beschreibung der Leistung vor. Diese Beschreibung von Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung im Verhältnis zu

⁹ Eingefügter Text ist im Vergleich zur vorhergehenden Fassung entsprechend kenntlich gemacht. ¹⁰ BSHG, Abschnitt 7: Einrichtungen, Arbeitsgemeinschaften; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, 21. Ergänzungslieferung vom 30.6.1993, S. 30.

ihren Kosten findet sich zwar auch schon in der ab 1. Juli 1991 gültigen Fassung bezüglich des Zustandekommens der Vereinbarungen - dies steht jedoch im Widerspruch zum dort noch vor-handenen Kostendeckungsprinzip. In der weiteren Überarbeitung aufgenommen wurden weitere Elemente der Ausgabenbegrenzung, der Kontrolle und über das Zustandekommen von Vereinbarungen. Ebenso werden hier die Kosten (nun Aufwendungen) des Sozialhilfeträgers (SHTr) den Entgelten (später Vergütungen) der Einrichtungen gegenübergestellt. In der stärkeren Abgrenzung des Kostenträgers vom Leistungserbringer unter der Maßgabe der Kostenersparnis war mit einer problemlosen Einigung über Vereinbarungen nicht zwangsläufig zu rechnen. Deshalb sollten bei Scheitern einer Vereinbarung diese durch das Schiedsstellenverfahren erreicht werden. In der Folge entbrannte ein heftiger Streit über das Schiedsstellenverfahren, da beide Vereinbarungspartner die Erreichung ihrer Ziele (Kostendämpfung einerseits - Kostendeckung andererseits) als gefährdet ansahen. 11

Wichtigste Neuerung dieser Fassung ist neben oben dargelegten Glättungen der übereilten ersten Fassung die Ergänzung des Absatz 3, welcher eine rückwirkende Vergütung der Leistungen ausschließt. Damit ist das Kostendeckungsprinzip aufgehoben und durch das Bedarfsdeckungsprinzip ersetzt. Das Prinzip der Subsidiarität (als Bestandsschutz der verbandlichen Einrichtungen) bleibt weiter bestehen, rückt jedoch ganz ans Ende des § 93 BSHG in den Absatz 6.

Zur gleichen Zeit findet im Bundestag die öffentliche Anhörung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung zum Regierungs- und Koalitionsentwurf eines Pflege-Versicherungsgesetzes (PflegeVG, später SGB XI; BT-Drucks. 15/5262) statt. Es liegen auch Entwürfe der Bündnis-Grünen und der PDS vor. Dies alles geschieht unter einem enormen Zeitdruck, denn „Die Ausschussberatungen sollen so rechtzeitig abgeschlossen sein, dass der Deutsche Bundestag am 28. Oktober 1993 den Gesetzentwurf in zweiter und dritter Lesung beraten und nach Beschlussfassung dem Bundesrat zur weiteren Beschlussfassung am

26. November 1993 zuleiten kann. ... ...Da die in dem Gesetzentwurf vorgesehenen Verbesserungen für den Bereich der häuslichen Pflege bereits zum 1. Januar 1994 in Kraft treten sollen, ist der Zeitplan äußerst knapp bemessen.“ 12

Darin werden in den §§ 69 - 76 SGB XI ähnliche Prinzipien der Beziehungen der Pflegekassen zu den Leistungserbringern und in § 79 - 81 SGB XI Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Maßnahmen der Qualitätssicherung eingeführt. Die wesentlichen Begriffsbestimmungen des PflegeVG werden im weiteren Verlauf der Arbeit dargestellt (siehe Kapitel I. B. 3. c.)

Wichtig für die Entwicklung des § 93 BSHG ist die Veränderung im Verhältnis von Hilfeempfänger (jetzt als Leistungsnehmer), SHTr (Leistungsgeber) und Einrichtung (Leistungserb-

¹¹ Um den thematischen Rahmen der Arbeit nicht zu sprengen und den Verlauf der Veränderungen zu den jetzigen §§ 93 ff BSHG erkennbar zu erhalten, will ich eine breitere Diskussion dieser Auseinandersetzung in der vorliegenden Arbeit nicht führen.

¹² Vorläufige Stellungnahme des Deutschen Vereins zum Entwurf eines Pflege-Versicherungsgesetzes - PflegeVG; In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins; Nr. 9/93, S. 329.

ringer) zueinander: Der Hilfeempfänger realisiert nicht mehr seinen Leistungsanspruch durch die Einrichtung (siehe Abb. 3) sondern gegenüber dem SHTr. Dieser wiederum schließt mit der Einrichtung eine Vereinbarung über die Übernahme der Aufwendungen gegen Erbringung der Leistung mit dem vereinbarten Inhalt, Umfang und der Qualität (später Leistungsvertrag genannt) ab. Dies beides stellt öffentlich-rechtliche Verträge dar. Das Zustandekommen der Leistungserbringung zwischen Einrichtung und Hilfeempfänger basiert auf einem privat-rechtlicher Vertrag (siehe Abbildung unten).

Der Ansatz der Kostendämpfung in der Sozialhilfe war damit aber im Ergebnis noch nicht erreicht.

2. Das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechtes vom 23. Juli 1996 und die Gültigkeitsstufen zum 1. August 1996 und zum 1. Januar 1999

„Das Bundeskabinett hat am 10. Juli [1996, d. Verf.] einstimmig den Entwurf für den Haushalt 1997 und die mittelfristige Finanzplanung bis zum Jahr 2000 verabschiedet. Danach will die [konservative, d. Verf.] Regierung die Ausgaben um 2,5% auf ein Volumen von 440,2 Mrd. DM reduzieren. Von den Sparmassnahmen besonders betroffen sind die Ressorts Verkehr, Soziales und Forschung. Die Neuverschuldung soll mit 56,5 Mrd. DM 2,5% des Bruttoinlandsproduktes betragen und Deutschland den Zugang zur Europäischen Währungsunion ermöglichen.“ 13

¹³ Jürgen Plaschke, Heidenheim: Die Sozialpolitik in den Monaten Juni und Juli 1996; In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins; Nr. 9/96, S. 277.

Als Teil dieses sogenannten „Sparpaketes des Bundesregierung“ haben der Bundestag und der Bundesrat, nach Beratungen und Einigung im Vermittlungsausschuss, das Gesetz zur Reform der Sozialhilfe am 23. Juli 1996 verabschiedet. Darin wird vorrübergehend die Begrenzung der Pflegesatzsteigerung (sogenannte Pflegesatzdeckelung) festgeschrieben und das Subsidiaritätsprinzips aufgehoben.

In Absatz 1 wird die Begrenzung der Träger von Einrichtungen auf den Bereich der freien Wohlfahrtspflege aufgehoben. Damit fällt das Monopol der „sechs Großen“ und es wird ein offener Markt für die Erbringung von Sozialhilfe-Leistungen im Bereich der HbL geschaffen. Der Regelungs-Mechanismus des - nun „offenen“ - Marktes wird auch aus dem ehemaligen Absatz 6 wieder in den Absatz 1 hereingenommen. Galt vorher das Subsidiaritätsprinzip, wird jetzt nur mit der Einrichtung eine Vereinbarung abgeschlossen, deren Vergütung bei gleichem Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung nicht höher sein darf als die anderer Träger.

In Absatz 6 wird nun die Festschreibung auf eine maximale Steigerung der Pflegesätze in den kommenden 3 Jahren festgeschrieben.

Das Bedarfsdeckungsprinzip führt also eine prospektive Refinanzierung mit Folge der Kostendämpfung ein. Gleichzeitig mit diesen Veränderungen werden zwei Gültigkeitsstufen zum 1. August 1996 und zum 1. Januar 1999 festgelegt, zu deren Zeitpunkt weitere Veränderungen und Ergänzungen in Kraft treten.

In der ersten Gültigkeitsstufe zum 1. August 1996 treten also die am 23. Juli 1996 neu gefassten Absätze 1 und 6 in Kraft. Neu angefügt wird außerdem der § 93 d BSHG.

In den drei Jahren der Pflegesatzdeckelung gibt der Gesetzgeber dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) Zeit für den Erlass von Rechtsverordnungen 1.) zur Abgrenzung der den Vergütungspauschalen und -beträgen zugrundezulegenden Kostenarten und -bestandteile sowie für die Zusammensetzung der Investitionsbeträge und 2.) für die Zusammensetzung der Maßnahmepauschalen und für die Merkmale zur Bildung und die Anzahl von Hilfebedarfsgruppen

ƒ und den Einrichtungen, ihren Verbänden, kommunalen Spitzenverbänden und den Trägern der Sozialhilfe zum Abschluss einheitlicher Rahmenverträge zu den Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen

ƒ nach den in der zweiten Gültigkeitsstufe geltenden Begriffsbestimmungen.

Die zweite Gültigkeitsstufe setzt die Absätze 2 bis 5 in der Fassung vom 1. Juli 1994 außer Kraft und dann die am 23. Juli 1996 neu gefassten Absätze 2 und 3, sowie die angefügten §§ 93 a und b in Kraft (Absätze 4 und 5 fallen also weg, bzw. werden in dem neuen § 93 a Absatz 2 und 3 neu gefasst.). In Absatz 2 wird bestimmt, dass die Träger von Diensten und Einrichtungen Erbringer einer gesetzlich festgelegten Leistung sind. Sie verpflichten sich in der Leistungsvereinbarung zur Erbringung der vereinbarten Leistung in Bezug auf Inhalt, Umfang und Qualität. Die Vergütung dieser Leistung richtet sich nach den durch das BMG und die Landesrah-

menverträge festgelegten Kriterien und erfolgt in Form von Pauschalen. Die Prüfungsvereinbarungen legen fest, wie die Maßgabe der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistung überprüft werden können.

Die Inhalte des alten § 93 Absatz 3 (prospektive Vereinbarungen, Hinweis auf Schiedsstellenverfahren) werden in den neuen § 93 b (Abschluss von Vereinbarungen) übernommen. Das Gebot der Bedarfsdeckung nach dem Einzelfall (vorher in Absatz 2) wird jetzt im Absatz 3 geregelt. Dies ist nur noch zulässig, wenn der Einrichtungsträger ein Leistungsangebot vorlegt, welches die Vorraussetzungen des § 93 a Absatz 1 erfüllt.

Der angehängte § 93 a regelt im einzelnen, wie die Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen beschaffen sein sollen. Er legt fest, dass nach Abschluss der Vereinbarung die Einrichtungen damit die Versorgungsverpflichtung für den Hilfeempfänger übernehmen; konkretisiert die Vorstellungen des Gesetzgebers zum § 93 d (Verordnungsermächtigung, Rahmenverträge) bzgl. der wesentlichen Leistungsmerkmale und den Pauschalen. Insbesondere durch die in § 93 a formulierten Leistungs-, Vergütungs- und Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungsgrundsätze sowie den in § 93 b festgesetzten Vereinbarungszeitraum will der Gesetzgeber gewährleisten, dass nur tatsächlich bestellte und erbrachte Leistungen im Anschluss daran vergütet und überprüft werden. Hiermit soll das Prinzip „Geld folgt Leistung“ in einem offenen Markt sichergestellt werden. In der Zeit zwischen der ersten und zweiten Stufe (Zeit der Pflegesatzdeckelung) waren die Einrichtungen mit ihren Verbänden einerseits und die kommunalen Spitzenverbände und die Träger der Sozialhilfe damit beschäftigt die in § 93 d angeforderten Landes-Rahmenverträge (LRV) zu konkretisieren.

„Diese [Landesrahmenverträge, d. Verf.] sollten durch Empfehlungen auf Bundesebene (Abs. 3) und ggf. durch Rechtsverordnungen des zuständigen Bundesministeriums (Abs. 1) vorbereitet bzw. flankiert werden.“ 14

Die LRV sind bis zum 1. Januar 1999 zwar in Entwürfen schon diskutiert, liegen jedoch noch nicht in einer verabschiedeten Form dem BMG vor. Das dem Gesetz immanente Problem liegt in der zwar vorgegebenen Zeitfrist für die Fertigstellung aber in Verbindung mit der Entscheidungsermächtigung außerhalb des Gesetzes in der Hand der Vertragsparteien. Das BMG hat sich selbst ein Gutachten durch Prof. Dr. Haas (KDsE, Nürnberg - Kirchliche Dienstleistungs- und Beratungsgesellschaft für soziale Einrichtungen mbH) erstellen lassen. Dieses Gutachten schlägt eine Gruppenbildung in 10 Referenzgruppen mit vergleichbarem Hilfebedarf vor und orientiert sich an der internationalen Klassifikation der Schädigungen, Fähigkeitsstörungen und Beeinträchtigungen der Weltgesundheitsorganisation (ICIDH: International Classification of Impairments, Diabilites and Handicaps der WHO). 15

¹⁴ Johannes Münder: § 93 d; In: Bundessozialhilfegesetz - Lehr- und Praxiskommentar (LPK - BSHG), 5. Auflage Juli 1998, S. 968.

¹⁵ Nach Ursula Friedrich, Regierungsdir. Im BMG; In: Nachrichtendienst des deutschen Vereins; Nr. 5/97, S. 138.

3. Die Landesrahmenverträge nach § 93 d BSHG n.F.

Der zur Zeit vorliegende Entwurf der LRV (für Nordrhein-Westfalen - NRW) vom 27. September 1999 ist in seinen Grundzügen unstrittig zwischen den Vertragsparteien. In den verschiedenen Bundesländern war der Stand am 24. März 1999 noch sehr uneinheitlich. Z.T. liegen schon verabschiedete LRV und entsprechende Übergangsregelungen vor, in manchen Ländern sind noch keine Entwürfe beschlussfähig und zum Übergang wurden Verlängerungen der Pflegesatzdeckelung (konstante, festgelegte globale Pflegesatzsteigerung) vereinbart. ¹⁶ In NRW ist noch

eine Präambel zu erarbeiten und die Einarbeitung des Wortlautes für ambulante Dienste steht aus. Der LRV beschreibt in § 1 und Abschnitt I. bis § 3 Gegenstand und Grundlagen des Vertrages, bezeichnet den Grundsatz der Vereinbarung und nennt Art und Inhalt der Leistungen nach dem BSHG. Die §§ 4 bis 9 konkretisieren den Vereinbarungsgegenstand: Personenkreis, Unterkunft und Verpflegung (entspricht Grundpauschale), Maßnahmen (Maßnahmepauschale), Räumliche und sächliche Ausstattung (Investitionsbeträge), personelle Ausstattung (entsprechend Heimgesetz - HeimG) und Umfang der Leistungen (mit Bezug zum Bedarfsdeckungsprinzip).

§ 11 LRV benennt die Qualität der Leistung. „(1) Das L Leistungsangebot hat den Er-fordernissen einer bedarfsgerechten Leistungserbringung zu entsprechen. Die Q Qualität der

Leistung umfasst die Gesamtheit v on Eigenschaften und Merkmalen einer sozialen Dienstleitung bzw. Maßnahme. Sie bemisst sich am Grad der Übereinstimmung zwischen vereinbarter und erbrachter Leistung. (2) Die Qualität der Leistung gliedert sich in Struktur-, Prozess- und ¹⁷ Ergebnisqualität.“ In Absatz (3) bis (5) werden die wesentlichen Struktur-, Prozess- und Ergebnismerkmale benannt.

Die Strukturmerkmale betreffen die baulichen Standards, Konzeption, Organisations-form, Kooperationen, Sachmittel, Personal und Qualifikation, Fortbildungsangebote und die innere Qualitätssicherung. Die Vertragspartner verpflichten sich ein einheitliches Strukturblatt und einen einheitlichen Personalplan zu entwickeln.

Die Prozessmerkmale betreffen die Einbeziehung des Leistungsbeziehers in die Hilfeplanung, die Ausrichtung der Leistungserbringung an dem Nachrangsgrundsatz und an der Stärkung der Eigenkompetenz, die Vernetzung, Kooperation und Integration vorhandener Angebote auf örtlicher Ebene und die standardisierte Dokumentation im Einzelfall.

Als Ergebnisqualität wird der Zielerreichungsgrad der Leistungserbringung unter Berücksichtigung des Befindens und der Zufriedenheit des Leistungsbeziehers verstanden. Die Ergebnismerkmale können soziale und berufliche Integration, Entwicklungs- und Leistungsfähig-

¹⁶ Nach: Stand in den Ländern; Überblick des DW der EKD; Referat für Betriebswirtschaft und Statistik; vom 24. März 1999. ¹⁷ Entwurf Rahmenvertrag gem. § 93 d Abs. 2 BSHG - Stand: 27. September 1999 - S. 8

keitsförderung, Einbeziehung des sozialen Umfelds und Krisenbewältigung sein. Der Vergleich von vereinbartem Ziel und erreichten Ergebnis ist mit dem Leistungsbezieher zu erörtern und in die Prozessdokumentation aufzunehmen.

§ 11 LRV definiert den Begriff des Leistungstyps. Die Beschreibung des Leistungstyps umfasst: Zielgruppe, Hilfeziele, Art und Umfang der Leistung, Qualitätsmerkmale, personelle Ausstattung, räumliche und sächliche Ausstattungserfordernisse und gegebenenfalls die Differenzierung in Hilfebedarfsgruppen. Die Festlegung von Hilfebedarfsgruppen und Leistungstypen stellt den wesentlichen Punkt der Auseinandersetzung bei der Vereinbarung des LRV dar.

In Abschnitt II. §§ 12 bis 20 LRV werden Grundlagen für die Kalkulation der Pauschalen und Beträge bezeichnet und Modi für gesondert abzurechnende Kosten, die Vermittlung zwischen den Vertragsparteien, die Bewilligung und die Abrechnung der Leistungen benannt. Zur Ermittlung der Vergütung ist ein Auslastungsgrad zu vereinbaren. Die Grundpauschalen richten sich nach landeseinheitlichen Kriterien und werden bis auf weiteres einrichtungsspezifisch kalkuliert. Eine Harmonisierung wird bei gleichen Leistungen angestrebt. Die Maßnahmepauschalen ergeben sich entsprechend den Leistungstypen und Hilfebedarfsgruppen. Die Investitionsbeträge ergeben sich aus den betriebsnotwendigen Aufwendungen für Gebäude, Benutzung und Ausstattung. Die Aufwendungen für Personal und Sachkosten werden entsprechend ihres Zweckes auf Grund- und Maßnahmepauschalen und Investitionsbeträge aufgeteilt. Eine so differenzierte Leistungs- und Vergütungsabrechnung erfordert das wirtschaften nach betriebswirtschaftlichen Er-fordernissen. Eine einfache Buchführung von Soll und Haben ist für die geforderte Rechnungslegung nicht ausreichend (Siehe dazu auch Kapitel II. A. 1. und 2.)

In Abschnitt III. §§ 21 und 22 LRV werden die Maßnahmen der Qualitätssicherung und der entsprechenden Prüfung ausgearbeitet. Abschnitt IV. §§ 23 bis 26 (Wirtschaft- lichkeitsprüfung) istnoch nicht vollständig ausgearbeitet. Die Refinanzierung der Qualitätssicherung soll ergänzender Bestandteil der bisher vereinbarten Vergütung werden. Die Vertragsparteien stimmen darin überein, dass die Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen nach einheitlichen Kriterien durchgeführt werden. Der Komplex der Prüfungsrechte ist noch nicht konsensfähig bezüglich unbegründetem Anlass, ohne Zustimmung des Einrichtungsträgers und der Kosten. Abschnitt V. benennt Rechtswirksamkeit, Inkrafttreten (noch unbestimmt) und Kündigung des LRV.

Wesentlichster Punkt der Auseinandersetzungen zwischen den Parteien ist die Bestimmung des individuellen Bedarfs unterschiedlicher Hilfebedarfsgruppen mit dem Ziel der Gruppenbildung. Die bewegende Frage ist dabei, wie eine Klassifikation den individuellen Bedarf darstellen kann? Basierend auf dem in Abbildung 1. dargestellten Leistungsbereichen der Eingliederungshilfe in Einrichtungen der Behindertenhilfe kann man den verschiedenen Bereichen entsprechende Maßnahmen der Hilfe zuordnen. Für die Maßnahmen können - der Art und Schwere der Behinderung folgend - unterschiedliche Hilfebedarfe entstehen. Eine reine Auflistung der Bedarfe im Sinne von quantifizierbaren Größen wie Zeitaufwand bei unterschiedlichen Verrichtungen wäre im Sinne der Erfassbarkeit denkbar, widerspräche aber der Kompetenzorientierung des BSHG

durch die defizitäre Betrachtung. Es bietet sich an, zunächst an den Zielen der Eingliederungshilfe orientierte Dimensionen des individuellen Hilfebedarfs zu benennen, um alle relevanten Bereiche der benötigten Hilfen darzustellen. Die Dimensionen werden also durch: Teilleistungsbereich -Ziele - Ressourcen - Methode der Bedarfserhebung - Hilfen abgebildet. 18

Verschiedene Verbände, die Aktion Psychisch Kranke und das Forschungsprojekt des BMG haben dazu Instrumente entwickelt, um einen individuellen Hilfebedarf zu erfassen. Die Verfahren ermöglichen zum Teil eine Anbindung an Qualitätsmanagementsysteme:

Der „EHB 94“ (Erhebung zum individuellen Hilfebedarf von Personen mit Behinde- rung)des Verbands katholischer Einrichtungen für Lern- und Geistigbehinderte (vgl. Bichler, Jakob et. al.: 1995; Abdruck des Musterbogens im Anhang zu I.) ist eingebunden in die Methodik SYLQUE (System der Leistungs- und Qualitätsbeschreibung sowie Entgeltberechnung). Der EHB-94-Bogen erfasst den gegenwärtigen Hilfebedarf und schafft Möglichkeiten zur Errechnung der sogenannten PMZ (Personalmesszahl) als Kriterium des Hilfebedarfs. Seine Schwerpunkte sind auf die Bereiche Pflege, Selbstständigkeit, Auffälligkeiten und Medizinische Hilfen gelegt - er stellt nicht Ressourcen und Bedarfe gegenüber. Die Abfrage geschieht in 36 Einzelkategorien mit jeweils fünf Abstufungen (0 = bei keiner dieser Verrichtungen bis 4 = bei allen diesen Tätigkeiten und/ oder dauernd).

Der „FILM“ (Fragebogen zur individuellen Lebensgestaltung von Menschen mit Behinderungen; Musterbogen im Anhang zu I.) der Lebenshilfe wurde im Zusammenhang mit Arbeiten zu Leistungsvereinbarungen und Entgeltberechnungen entwickelt, um den individuellen Hilfebedarf von Menschen mit geistigen Behinderungen in den Bereichen Allgemeiner Bedarf, Gestaltung des Lebensraumes, Körperliches und psychisches Wohlbefinden und Zugang zu neuen Lebensräumen zu ermitteln. Er orientiert sich an den Begriffen Normalisierung, Integration, Selbstbestimmung und Förderung größtmöglicher Selbständigkeit. Die 10 Kategorien sind in der Anleitung deutlich differenziert, der Fragebogen fasst dies dann schematisierend zusammen. Ein Teil der Kategorien wird in Punktwerten nach (Stunden x Punkte)-Formeln errechnet; die anderen nach Einschätzung durch entsprechende Punktwertung. Es lässt sich daraus eine Gesamtpunktzahl errechnen, die im Einrichtungsinternen Vergleich eine Bemessung des Personalaufwandes ermöglicht. Das Instrument erscheint praxisnah, mit wenig Aufwand durchführbar - ermöglicht allerdings keine direkte Zuordnung von Bedarfsgruppen.

Ein Modell der „Aktion Psychisch Kranke“ ist angelegt für ein gemeindepsychiatrisches Komplexleistungsprogramm. Das System berücksichtigt Ressourcen und Bedarfe. Die Bildung von Fallgruppen zur Kalkulation ist integriert. Wegen der Ausrichtung auf den Psychiatrischen Leistungsbereich und der hohen Komplexität ist es nicht für die Bildung von Hilfebedarfsgruppen der Eingliederungshilfe geeignet.

¹⁸ Nach: Heidrun Metzler: Ein Modell zur Bildung von „Gruppen von Hilfeempfängern mit vergleichbarem Hilfebedarf“...; Eberhard-Karls-Universität Tübingen; Februar 1998; S. 15 ff.

Das oben diskutierte Modell des KDSE/Haas schließe ich wegen seiner ausschließlichen Defizitorientierung und zu starken Beschränkung auf körperliche Hilfen aus.

Die Modelle orientieren sich alle mehr oder minder an einem zeitlich erfassbaren Hilfebedarf, welcher in der bisherigen Form der gruppenbildenden Erfassung nicht feststellbar ist. Ein dem Krankenkassenabrechnungssystem ähnliches Instrument könnte hier Abhilfe schaffen, würde aber auch den immensen Abrechnungsaufwand des Systems übernehmen. Zur Bildung der Hilfebedarfsgruppen sind Instrumente mit Vor-Test-Charakter ausreichend. Eine weitere Verfeinerung kann dann immer noch geschaffen werden. Die auf die Entgeltberechnung (personeller, materieller Aufwand) bezogenen Methoden erfassen nicht oder zu ungenau die auf fachlichen Kriterien aufgebauten Gruppen mit ähnlichem oder vergleichbarem Bedarf. Eine reine Kategorienbildung bezüglich des Hilfebedarfs lässt hingegen keine Rückschlüsse auf den Aufwand zu.

Heidrun Metzler erstellt in einem Gutachten (Metzler 1998) für die vier Fachverbände der Behindertenhilfe ein eigenes Modell zur Bildung von Hilfebedarfsgruppen. Sie entwickelt aus einem ressourcenorientierten, an die ADL/ IADL-Skalen (Aktivitäten des täglichen Lebens/ instrumentelle Aktivitäten des täglichen Lebens) angelehnten Modell fünf Bedarfs-Stufen. Die Stufen werden zwischen (1) Behinderte Menschen ohne ADL-Einschränkungen (aufgrund vorhandener individueller Fähigkeiten oder der gelungenen Kompensation durch Hilfsmittel) und (5) Behinderte Menschen mit schwersten ADL-Einschränkungen (Intervall: ständiger Pflegebedarf) eingeteilt. Die Bedarfsbereiche werden aus den Leistungsbereichen der Eingliederungshilfe (siehe Abbildung 1.) operationalisiert als: Individuelle Basisversorgung, Haushaltsführung/ Selbstversorgung, soziale Beziehungen, Freizeitgestaltung, Kommunikation und psychische Hilfen. Die Leistungsbereiche Arbeit/ Beschäftigung und Bildung werden originär nicht von den Einrichtungen zur Unterstützung des allgemeinen Hilfebedarfs erbracht, spezielle ärztliche Maßnahmen werden von den Krankenkassen beschafft. Den Aktivitätspotenzialen werden Hilfebedarfe wie folgt zuge-ordnet:

A Abbildung 5.: Aktivitätsniveaus und Hilfebedarfskonstellationen nach Metzler

Die Zusammenfassung individueller Bedarfskonstellationen in vergleichbare (quantitative) Hilfebedarfe wird durch Heidrun Metzler in Verbindung von Bedarfsbereichen und Art der Hilfestellung vorgenommen. Dabei werden in den Bereichen die personellen Ressourcen zur Bedarfsbefriedigung nicht gleichwertig vorgenommen, sondern nach „major-items“ (Haupt-Bereich) und „minor-items“ (Neben-Bereich) getrennt. Haushaltsführung und Freizeitgestaltung werden als minor-item, Soziale Beziehungen als major-item geführt; Kommunikation, psychische und medizinische Hilfen gliedern sich in ihren Variablen in beide Teile. Entsprechend der Codierung als Major- oder minor-item werden den Bedarfsstufen (1 bis 4) unterschiedliche Hilfebedarfswerte zugeordnet (0-2-3-4 bzw. 0-4-6-8; siehe Abbildung unten). Daraus ergibt sich im Ergebnis die unterschiedliche Bewertung des Gesamthilfebedarfs.

Abbildung 6.: Übersicht: Instrument zur Ermittlung des Hilfebedarfs in der

individuellen Lebensgestaltung („Wohnen“) nach Metzler

Die Gruppenbildung geschieht anhand der oben genannten fünf Stufen über die Punktwertung in:

Dieses Modell bietet keine direkte Verpreislichung der Hilfen, legt aber Grundlagen der Kalkulation von Hilfebedarfen in Gruppen. Anhand der sieben Kategorien können unterschiedliche Schwerpunkte im Betreuungsbedarf ermittelt werden, welche zur Bildung von Zielgruppen benutzt werden können. Bei weiterer Einteilung der Gruppen nach Lebensphasen ergeben sich Leistungstypen. Hier ein vorläufiges Beispiel:

Wichtigster Punkt der Diskussion unterschiedlicher Ansätze - und gleichzeitig die Schwierigkeit bei der Umsetzung - ist die Vergegenwärtigung der Ziele der Eingliederungshilfe. Die in den LRV beschriebenen Ziele sollen durch das Qualitätsmanagement in ihrem Zielerreichungsgrad bewertet werden. Einige Verfahren zur Qualitätserfassung werde ich im dritten Teil der Arbeit erläutern. Hier sei nur angemerkt, dass die normativen Annahmen bei der Bildung von Kriterien, Kategorien und Dimensionen entscheidenden Einfluss auf die Bewertung haben. Die Zielrichtung der Landesrahmenverträge bestimmt die Leitbilder der Träger der Hilfeerbringung . Diese geben die Einrichtungsziele vor, welche die Qualitätsziele bestimmen. Bei der Bildung von Hilfebedarfsgruppen sind deshalb im Voraus die Zielrichtung der Gesetzesänderungen und die Leitbilder der Hilfeerbringung zu berücksichtigen. Eine Diskussion der Leitbilder führe ich im zweiten Teil der vorliegenden Arbeit, da sie die Schnittstelle zwischen gesellschaftlichem Auftrag und Identität der Träger darstellen und die Rahmenbedingungen der Leistungserbringung klären.

Eine direkte Verknüpfung der Instrumente Bedarfserhebung zur Feststellung von Hilfebedarfsgruppen mit Methoden zur Zielvergegenwärtigung und -Erreichung halte ich für problematisch. Für die Bildung von Hilfebedarfsgruppen genügt eine Darstellung der grundlegenden Ziel-Orientierung als Zielgruppe (mit differenzierten Hilfebedarfsgruppen), mit Struktur- und Umfangmerkmalen, Leistungselementen und Qualitätsmerkmalen (Als Beispiel siehe in Anhang I: Leistungstyp 25 - Werkstatt für Behinderte).

B. Von der Armenfürsorge zum Sozialdienstleister

1. Die Institutionalisierung der Ausgrenzung

Durch das Bestreben einflussreicher Persönlichkeiten, Einrichtungen und Vereine wandelte sich die Armenpflege an der Schwelle zum 20. Jahrhundert zur staatlichen Sozialversicherung. 1883 wurde als erste Säule die Krankenversicherung durch Gesetzes-Verabschiedung geschaffen. Es folgten das Unfallversicherungsgesetz und 1889 das Invaliden- und Altersversicherungsgesetz. Zusätzlich wurde 1893 das „Fürsorgegesetz“ erlassen, um die finanzielle Zuständigkeit für die Versorgung von Geisteskranken von den Gemeinden auf die Landarmenverbände (sozusagen Vorgänger der heutigen überörtlichen SHTr) zu übertragen; sie wurden darin verpflichtet, eine Art „Pflegesatz“ an die neuen Anstalten und Werke weiterzuleiten. Diese Ordnung der sozialen Grundsicherung gegen Krankheit, Unfall, Invalidität und zur Alterssicherung sowie zur Finanzierung der Hilfe für Geisteskranke hat (in veränderter Form) bis heute Bestand in Deutschland. In der Folge stieg die Anzahl der in Anstalten untergebrachten Personen von 50.000 im Jahr 1880 auf knapp 240.000 in 1913. Dies ist aber auch auf den Anstieg der Gesamtbevölke-

¹⁹ Michael Conty, Anette Seidel und Jens Welling: Überlegungen zu...; Bethel 1999; S. 6 f.

rung und die Steigerung der Lebenserwartung zurückzuführen. ²⁰ 1911 wurden noch unter

Reichskanzler Otto v. Bismarck die Kranken-, Unfall-, Alters- und Invaliditätsversicherung in der Reichsversicherungsordnung (RVO) zusammengefasst.

Die Verbesserung der Situation von Geisteskranken zu Beginn des 20. Jahrhunderts durch die neuen Anstalten, bessere Finanzierung und neue medizinisch-psychologische Erkenntnisse erlitten durch den ersten Weltkrieg Rückschläge. Die Einrichtungen wurden zu Lazaretten umgewidmet, die Insassen zusammengepfercht oder wieder der familiären Fürsorge überlassen. Die Anzahl der Insassen sank durch Tod, oder zum Tode führende Krankheiten wegen Mangelernährung, als Kriegsfolgen dramatisch. In der Not beschränkte man sich wieder auf die Verwahrung und Versorgung.

„Auf der Grundlage des aus der katholischen Soziallehre entlehnten Subsidiaritätsbegriffes wurden Gesetze erlassen, die einerseits private Initiativen und bürgerschaftliches Engagement innerhalb der freien Wohlfahrt förderten, andererseits intervenierte der Staat nur, wenn kein anderer Träger der Freien Wohlfahrtspflege eingreifen konnte.“ 21

Durch das „Reichsfürsorgegesetz“ von 1924 wurden Familien und Gemeinden von den Kosten einer Anstaltsunterbringung erheblich entlastet. Nur zwei Jahre später waren die Belegungszahlen der Anstalten wieder so hoch wie vor dem ersten Weltkrieg.

Die Verfassung der Weimarer Republik schuf mit den Möglichkeiten der Sozialversicherung und dem organisierten Engagement der freien Wohlfahrtsverbände eine gute Grundlage für die fachliche Entwicklung der Anstalten. Sie legten alte Namen wie „Blödenanstalt“ ab zugunsten von Heil-, Pflege- und Erziehungsanstalten. Dies entsprach dem neuen Programm. In Deutschland entwickelte sich in der Folge ein Sozial- und Wohlfahrtswesen, welches für andere Länder Vorbildfunktion hatte. Die Lehren der Sozialwissenschaften standen in einem regen Austausch mit verwandten Disziplinen in allen Ländern der Welt. Diese von einem humanistischchristlichem Menschenbild geprägte Fachlichkeit erlitt in der Zeit des Nationalsozialismus einen schweren Schaden, von dem sich das Anstaltswesen erst lange nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland (BRD) erholte.

Die Folgen der Machtergreifung durch die Nationalsozialistische Partei Deutschlands und den zweiten Weltkrieg waren gerade auch durch das „Gesetz zur Verhütung erbkranken Nachwuchs“ vom 14. Juli 1933 in den Anstalten für Behinderte zu spüren. Dieses Gesetz ermöglichte genauso den Holocaust an Juden wie es die Anstalten zur Kollaboration für die „Euthanasie“ -Morde aufforderte. Die „Handlangerschaft“ der Einrichtungen wurde bis in die heutige Zeit immer wieder mit dem Mantel der Nächstenliebe verdeckt: „Es wäre verhindert worden, was in der Macht der Einrichtungen möglich gewesen wäre“ - ein gezieltes Zuarbeiten für Regierungsstellen wurde lange Zeit geleugnet.

²⁰ Vgl. Bitzel; 1995; S. 15 in: Kai Danielzik: Möglichkeiten und Grenzen der Qualitätssicherung... ; 2/1999.

²¹ Aus 150 Jahre Diakonie in Westfalen des DW der EKvW, Münster 1998, S. 22.

2. Grundgesetz und Bundessozialhilfegesetz

Die Nachkriegszeit war neben den enormen persönlichen Folgen von Not, Elend, Armut, Vertreibung geprägt von dem Wunsch das umfassendere Leid, welches Deutschland in kollektiver Schuld durch die nationalsozialistischen Verbrechen über Europa gebracht hatte, wieder gut zu machen. Der Wiederaufbau Deutschlands war ein ökonomisch-wirtschaftlicher („Wirt-schaftswunderjahre“) einerseits und ein moralisch-psychologischer („Wir sind wieder wer...“) andererseits. Der durch den Parlamentarischen Rat am 23. Mai 1949 in öffentlicher Sitzung angenommene Beschluss des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland ermöglichte in seinen Grundsätzen und -Werten (Schutz der Menschenwürde, persönliche Freiheit, Gleichheit vor dem Gesetz, Glaubensfreiheit, etc.) einen Neuanfang. Die Proklamation der Grundwerte sollte ethische Leitlinie für den Wiederaufbau Deutschlands werden: Alle Menschen sollten vor dem Gesetz gleich sein; Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, Rasse, Sprache, Heimat und Herkunft, wegen seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Das Selbstverständnis der Bundesrepublik Deutschland als Sozialstaat, der es als seine Aufgabe versteht, Menschen in sozialer Not Hilfe anzubieten, wurde damit eindeutig festgeschrieben.

Neben der Beseitigung der materiellen Kriegsfolgen blieb aber die inhaltliche Ausei-nandersetzung mit der Vergangenheit zurück. Die stationären Behinderten- und Psychiatrieeinrichtungen konnten, sofern sie den Krieg einigermaßen unbeschadet überstanden hatten, die Versorgung der Behinderten wieder oder weiter mit dem Notwendigsten übernehmen. Die Entwicklung nach dem Krieg spiegelte den materiellen Aufstieg der Gesellschaft wieder. Eine neue fachliche Auseinandersetzung erlebte die Behindertenhilfe erst in den 50er und 60er Jahren infolge der Auseinandersetzung von unzufriedenen Eltern und engagierten Fachleuten mit dem, sich schon seit Ende des 19. Jahrhunderts parallel zur Behindertenhilfe entwickelten, Sonderschulwesens. Durch die Vereinsgründung „Lebenshilfe für das geistig behinderte Kind“ sollten betroffene Familien entlastet und außerfamiliäre systematische Erziehung und Bildung ermöglicht werden. 22

„Die Lebenshilfe ist in hohem Maße mit dafür verantwortlich, dass Anfang der 60er Jahre ein entscheidendes Gesetz der Behindertenhilfe auf den Weg gebracht wurde. Mit dem in Kraft treten des Bundessozialhilfegesetzes zum ersten Juli 1962 gab es erstmalig eine rechtliche Grundlage für die Wiedereingliederung von Menschen mit Behinderungen in die Gesellschaft.“ 23

Der tatsächlichen Benachteiligung oder Ausgrenzung von Hilfebedürftigen sollten durch die Schaffung des BSHG im Sinne des Grundgesetzes (Anspruch der Nichtbenachteiligung, Art. 3 Absatz 3 GG) Unterstützungsmöglichkeiten entgegengesetzt werden. In der Formulierung der Allgemeinen Grundsätze des BSHG trug der Gesetzgeber den allgemein gewandelten Verhältnissen und Anschauungen Rechnung, dass der Fürsorgebegriff, als eine auf eine Barmherzigkeit angewiesene Vorstellung der Armenfürsorge, des „Fürsorgegesetzes von 1924“ nicht mehr

²² Nach Kai Danielzik: Möglichkeiten und Grenzen...; 2/1999; S. 15/16.

²³ Kai Danielzik: Möglichkeiten und Grenzen...; 2/1999; S. 16.