Inhaltsverzeichnis

A.  Hintergrund  1

I.  Das deutsche und das französische Rundfunksystem  2

1.  Verfassungsrechtliche Unterschiede.  2

2.  Institutionelle Unterschiede.  4

3.  Französischer Staatseinfluß versus deutscher Parteieneinfluß.  7

4.  Finanzierung  8

II.  Die Entstehungsgeschichte des Europäischen Kulturkanals ARTE  9

1.  Die Gründungsphase.  9

2.  Die politische Bedeutung des Projekts.  11

3.  Die technologische Bedeutung des Projekts  13

a)  Das deutsch-französische Satellitensystem  13

b)  Die europäische Fernsehnorm D2-MAC  14

4.  Die medienpolitische Bedeutung des Projekts  15

a)  Interessenlage in Frankreich  15

b)  Interessenlage in Deutschland  16

III.  Die Rechtsgestalt von ARTE  17

1.  Der völkerrechtliche Rahmenvertrag zwischen den deutschen  

Bundesl  ändern und Frankreich  18

a)  Kontroverse in Deutschland um die Abschlußkompetenz von Bund oder  

L  ändern  18

aa)  Föderalistische Interpretation des Art. 32 GG.  19

bb)  Zentralistische Interpretation des Art. 32 GG  20

cc)  Diskussion  20

dd)  Das Lindauer Abkommen  20

ee)  Verzichtserklärung des Bundes  21

b)  Überblick über den Inhalt des völkerrechtlichen Rahmenvertrags  22

c)  Formale Funktion des völkerrechtlichen Rahmenvertrags  24

d)  Unwirksamkeit des Vertrags wegen unzureichender Ratifizierung?  25

e)  Zusammenfassende Bewertung  26

2.  Die Gesellschaftsverträge von ARTE Deutschland und ARTE France  28

a)  ARTE Deutschland TV GmbH.  28

aa)  Gründungsgeschichte der ARTE Deutschland TV GmbH.  28

bb)  Organe von ARTE Deutschland.  29

cc)  Aufgabe von ARTE Deutschland  30

dd)  Finanzabwicklung durch ARTE Deutschland.  30

ee)  Zusammenfassende Bewertung  31

b)  ARTE France S.A.  32

aa)  Gründungsgeschichte von ARTE France S.A.  32

bb)  Aufgabe von ARTE France.  33

cc)  Tochterunternehmen von ARTE France.  33

dd)  Zusammenfassende Bewertung.  34

II

3.  Die Trägergesellschaft ARTE GEIE zwischen der ARTE Deutschland  TV

GmbH  und der ARTE France S.A.  34

a)  Kontroverse um die Rechtsform der Trägergesellschaft.  35

b)  EG-Verordnung als Rechtsgrundlage  35

c)  Charakteristika der GEIE.  36

d)  Entscheidungs- und Aufsichtsgremien von ARTE GEIE  36

aa)  Mitgliederversammlung.  36

bb)  Vorstand  37

cc)  Programmkonferenz  38

dd)  Programmbeirat.  38

e)  Aufgabe der ARTE GEIE  38

f)  Programmauflagen  39

g)  Stellung der ARTE GEIE  39

h  )Finanzierung der Straßburger Zentrale.  39

i)  Zusammenfassende Bewertung  40

B.  Neuere Entwicklung  40

I.  Teilfusion von La SEPT-ARTE mit dem Bildungskanal La Cinquième  41

II.  Geplante Eingliederung von La SEPT-ARTE in die Staatsholding France  

T  élévision S.A.  42

III.  Verstoß gegen die vertraglich garantierte Unabhängigkeit von ARTE GEIE  42

1.  personelle Unabhängigkeit  43

2.  finanzielle Unabhängigkeit  44

3.  inhaltlich-redaktionelle Unabhängigkeit.  44

4.  Zwischenergebnis  44

IV.  Entwicklung bis zum “Kapitulationsschreiben von Jospin an Schröder  45

V.  Einbringung und Verabschiedung eines Änderungsantrags und Inkrafttreten  

des  neuen französischen Mediengesetzes  47

C.  Ausblick und Bewertung.  48

Literaturverzeichnis.   50

III

Anhangsverzeichnis

Anhang I: Völkerrechtlicher Rahmenvertrag vom 2.10.1990 zwischen den deutschen

Anhang II: Gesellschaftsvertrag der ARTE Deutschland TV GmbH vom 13.3.1991 (Stand: 20.6.2001)

Anhang III: Statut von ARTE France S.A. vom Januar 2001

Anhang IV: Gründungsvertrag der ARTE GEIE vom 30.4.1991 (Stand: 17.10.2001)

Organigramm von ARTE

IV

A. Hintergrund

Der geschickt gewählte Name ARTE - „arte“ bedeutet auf Spanisch „Kunst“- ist selbst ein Kunstprodukt. Denn ARTE steht für „Association Relative à la Télévision Européenne“, eine Bezeichnung, die man im ARTE-Gründungsvertrag vom 30.4.1991 festlegte, damit dabei die Abkürzung ARTE herauskam. ¹ Ende Mai diesen Jahres hat der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE sein 10jähriges Sendejubiläum gefeiert. Die Gründung von ARTE war ein medienpolitisches und medienrechtliches Novum: ARTE ist der erste und bisher einzige europäische binationale Sender. Bei seiner Gründung wurden das französische zentralistische und das deutsche föderale Rundfunksystem verbunden. Später hat ARTE auch Assoziierungsverträge und Kooperationsvereinbarungen mit Rundfunksendern aus Belgien, der Schweiz, Spanien, Finnland, Polen, den Niederlanden und Österreich geschlossen. Als nunmehr europäischer Fernsehkulturkanal ist ARTE daher auch ein europäisches Kooperationsmodell. Es fragt sich deshalb, ob der für ARTE gefundene Rechtsrahmen modellhaft für andere Projekte auf europäischer Ebene sein könnte.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die komplizierte Rechtsgestalt von ARTE mit Blick auf die Neuordnung des französischen Medienrechts aufzuzeigen. Im Zuge dieser Neuordnung sollte der französische Teil von ARTE im letzten Jahr in eine Holding eingegliedert und dem französischen Staat unterstellt werden. Aufgrund des Widerstands der deutschen Seite und der Straßburger ARTE-Zentrale gelang dies letztlich nicht: Die Änderungen des Gesetzes von 1986 über die Kommunikationsfreiheit durch das Gesetz vom 1.8.2000 (nachfolgend Rundfunkgesetz von 2000) haben den rechtlichen Status von ARTE nicht berührt. Schon anhand der Verhandlungen um die Rechtsgestalt von ARTE läßt sich jedoch aufzeigen, wie es zu diesem Versuch der französischen Seite kommen konnte. In dieser Arbeit soll geklärt werden, ob dieser Eingliederungsversuch rechtlich möglich war oder ob er den rechtlichen Grundlagen des Senders widersprach. Außerdem soll untersucht werden, ob es eine Wiederholungsgefahr für einen erneuten Versuch drastischer Einflußnahme durch den französischen Staat auf ARTE gibt.

Soweit zum Verständnis der rechtlichen Organisation und der Schwierigkeiten im Entstehungsprozeß von ARTE erforderlich, wird im ersten Teil der Arbeit auf die generellen

¹ Vgl. Art. 3 des ARTE-Gründungsvertrags im Anhang IV und Schwarzkopf, Arte - Der deutsch-französische Kulturkanal und seine Perspektive als europäisches Programm, Media Perspektiven 5/1992, S. 290 (298).

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Unterschiede zwischen dem französischen und dem deutschen Rundfunksystem eingegangen. Im zweiten Teil geht es um die Entstehungsgeschichte des Senders einschließlich der in beiden Ländern für die Gründung maßgeblichen Motive. Im dritten Teil wird die Rechtsgestalt von ARTE aufgezeigt, um im Anschluß auf die neuere Entwicklung und die Turbulenzen um die rechtliche Organisation von ARTE einzugehen. Die Arbeit endet mit einem abschließenden Ausblick und einer Bewertung der jüngsten Ereignisse.

I. Das deutsche und das französische Rundfunksystem

Der öffentliche Rundfunk in Deutschland und Frankreich fußt auf sehr unterschiedlichen Traditionen.

1. Verfassungsrechtliche Unterschiede

In Deutschland besteht nach Art. 5 I S.2 Grundgesetz (GG) Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk (Rundfunkfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) hat die Rundfunkfreiheit der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu dienen. ² Aufgrund der Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus hat das BVerfG deshalb aus dem objektiv- und dem subjektiv-rechtlichen Gehalt der Rundfunkfreiheit das auch in der Literatur einhellig anerkannte Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks entwickelt, wonach der Rundfunk weder unmittelbar noch mittelbar unter staatlichem Einfluß stehen darf, sondern unabhängig vom Staat organisiert sein soll. 3

Im föderalen Deutschland sind die Gesetzgebungskompetenzen bezüglich des Rundfunks zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Nach Art. 73 Nr. 7 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für „das Postwesen und die Telekommunikation“, wozu nach dem ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1961 ⁴ der sendetechnische Bereich des Rundfunks gehört. ⁵ Nach Art. 30, 70 I GG gehört der Rundfunk jedoch ansonsten zur Kompetenz der Länder. ⁶ Die Organisation des Rundfunks erfolgt seit der Besatzungszeit nach Ländergrenzen. ⁷ Eine Ausnahme wird nur für den Auslandsrundfunk

² BVerfGE 57, S. 295 (320); 73, S. 118 (152); 83, S. 238 (295); 90, S. 60 (87).

³ Vgl. etwa BVerfGE 73, S. 118 (182f) sowie BVerfGE 83, S. 238 (323f).

⁴ Mit dem ersten Rundfunkurteil erklärte das BVerfG am 28.2.1961 auf Klage einiger Landesregierungen hin die von Bundeskanzler Adenauer gegründete „Deutschland-Fernseh-GmbH“ für verfassungswidrig, da die Länder

und nicht der Bund für die Regelung von Organisations- und Programmfragen des Rundfunks zuständig seien. 4

⁵ Vgl. das erste Rundfunkurteil, BVerfGE 12, S. 205 und S. 237f.

⁶ Vgl. das erste Rundfunkurteil, BVerfGE 12, S. 205 (248f).

⁷ Zu den unterschiedlichen Rundfunkanstalten in den einzelnen Zonen siehe Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 22 ff.

2

der Deutschen Welle anerkannt, für die mit Rücksicht auf die Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten der Bund regelungsbefugt ist. 8

Da in Deutschland nach der Rechtsprechung des BVerfG die für die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit wesentlichen Fragen vom parlamentarischen Gesetzgeber bestimmt werden müssen, ⁹ sind Rechtsgrundlage für den Rundfunk die Landesrundfunkgesetze bzw. bei landesübergreifenden Rundfunkanstalten Staatsverträge zwischen den betroffenen Ländern. ¹⁰ Die Abschlußkompetenz der Länder für solche Staatsverträge wurde vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in einem Erst-Recht-Schluß aus Art. 32 III hergeleitet. Danach sind die Länder ermächtigt, völkerrechtliche Verträge mit dem Ausland abzuschließen, weshalb sie erst recht untereinander einen Staatsvertrag schließen dürfen, dessen Geltungsbereich sich nur auf ihr Gebiet erstreckt. ¹¹ Gemeinsame Regelungen für alle öffentlichen Rundfunkanstalten finden sich außerdem im Rundfunk-, Rundfunkgebühren- und Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag. Fragen der internen Organisation und Arbeitsweise regeln die Rundfunkanstalten aufgrund der Rundfunkfreiheit selbst durch den Erlaß von Satzungen. ¹² Daneben darf die Exekutive in Deutschland im Vergleich zu Frankreich im Bereich des Rundfunks nur in einem geringen Umfang Recht setzen. 13

Die französische Verfassung von 1958 enthält anders als die deutsche weder eine ausdrückliche Bestimmung zur Rundfunkfreiheit noch zur Meinungsfreiheit. Vielmehr wird die Rundfunkfreiheit, die als Unterfall der Meinungsfreiheit angesehen wird, nach der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel aus Art. 11 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 abgeleitet, deren Anwendbarkeit aus ihrer Erwähnung in der Präambel der französischen Verfassung folgt. ¹⁴ Außerdem bestimmt Art. 1 I der Loi n ^o 2000-719 du 1 ^er août (französisches Rundfunkgesetz von 2000) ¹⁵ : „La communication audiovisuelle est libre.“ Das französische Verständnis der Rundfunkfreiheit divergiert jedoch erheblich von dem deutschen. In Frankreich besteht aufgrund einer langen Tradition noch immer eine große

⁸ Vgl. Ricker/ Schiwy, S. 150 und S. 224 sowie Herrmann, Rundfunkrecht, § 6 Rn. 24 mwN.

⁹ Zur Wesentlichkeitsrechtsprechung grundlegend BVerfGE 57, S. 295 (321).

¹⁰ Vgl. Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 196f.

¹¹ Vgl. BVerwGE 22, S. 299 (307) anläßlich der Klage des Bayrischen Rundfunks gegen den 30%-Anteil des ZDF an der Fernsehgebühr.

¹² Vgl. statt aller Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 196.

¹³ Zu diesem Ergebnis gelangt aufgrund Rechtsvergleichung auch Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 195.

¹⁴ Vgl. Entscheidung des Conseil Constitutionnel vom 30.1.1968, Journal Officiel vom 1.2.1968, S. 1196; sowie Turpin, ZUM 1988, S. 101 und S. 118 sowie Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 105 mwN.

¹⁵ Loi n°2000-719 du 1 ^er août 2000 modifiant la loi n ^o 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

3

Nähe zwischen dem Staat und dem öffentlichen Rundfunk. ¹⁶ Der öffentliche Rundfunk ist in Frankreich als „service public“ organisiert, ¹⁷ auf den die französische Regierung trotz ihres schrittweisen Rückzugs noch immer bedeutende Einflußmöglichkeiten hat. ¹⁸ Bis zum ersten Rundfunkgesetz von 1982 ¹⁹ bestand in Frankreich ein staatliches Rundfunkmonopol. ²⁰ Es war die sozialistische Regierung unter Präsident François Mitterand, die den Fernsehsektor zu Beginn der achtziger Jahre schrittweise dereguliert und für die Beteiligung von privaten Veranstaltern geöffnet hat. ²¹ In Frankreich besteht wie auch in Deutschland seit dem Jahr 1984 ein duales Rundfunksystem von privaten und öffentlichen Anbietern. ²² Die französische Verfassung schreibt ebenfalls vor, daß grundlegende Fragen des Rundfunkrechts durch den Gesetzgeber per Parlamentsgesetz geregelt werden müssen. ²³ Das Parlament ist diesem Ausgestaltungsauftrag zuletzt nachgekommen durch die Verabschiedung des Rundfunkgesetzes von 2000. Neben der Legislative hat in Frankreich allerdings auch die Regierung wichtige Befugnisse im Bereich des öffentlichen Rundfunks. Sie trifft allgemeine Entscheidungen für den gesamten Bereich der audiovisuellen Kommunikation, indem sie Verordnungen (décrets) erläßt. ²⁴ Als Dekret ergehen seit dem Rundfunkgesetz von 1982 ²⁵ an die öffentlichen Rundfunksender unter anderem die sog. Pflichtenhefte (cahiers des charges), in denen Pflichten und Aufgaben insbesondere bezüglich der Programmgestaltung festgelegt sind. 26

2. Institutionelle Unterschiede

In Deutschland wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk aufgrund des Gebots der Staatsfreiheit des Rundfunks 27 durch rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts mit Recht

¹⁶ Vgl. Hoffmann-Riem, Regulating Media, S. 160; sowie Meise, Zur Situation des französischen Fernsehens, Media Perspektiven 1992, S. 236ff.

¹⁷ Vgl. Art. 43.11 des französischen Rundfunkgesetzes von 2000 und siehe Hoffmann-Riem, Regulating Media, S. 164.

¹⁸ Hoffmann-Riem, Regulating Media, S. 163.

¹⁹ Loi n ^o 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle.

²⁰ Artikel 1 des Rundfunkgesetzes von 1982 erklärte die audiovisuelle Kommunikation erstmals für frei. Siehe dazu Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 38ff.

²¹ Zu den einzelnen Deregulierungsphasen in Frankreich seit 1981 siehe Meise, Zur Situation des französischen Fernsehens. Das duale System im Spannungsfeld zwischen Staat und Markt, Media Perspektiven 1992, S. 236ff; zu der Zeit davor siehe Hoffmann-Riem, Regulating Media, S. 160.

²² Vgl. Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 29.

²³ Das folgt aus Artikel 34 der französischen Verfassung i.V.m. der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel, vgl. Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 107 und S. 196 mit näheren Angaben.

²⁴ Vgl. Dérieux, Droit de la communication, S. 167.

²⁵ Die cahiers des charges wurden durch Art. 32 des Rundfunkgesetzes von 1982 eingeführt.

²⁶ Ermächtigungsgrundlage dafür ist zur Zeit Art. 48 I des Rundfunkgesetzes von 2000.

²⁷ Siehe dazu oben Seite 2 (Verfassungsrechtliche Unterschiede).

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zur Selbstverwaltung veranstaltet. ²⁸ Lediglich die ARD (Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands) besteht in der „rechtlich sehr lockeren“ Form einer Arbeitsgemeinschaft. ²⁹ Die in ihr zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten wurden jedoch ihrerseits durch die Landesrundfunkgesetze bzw. im Fall der landesübergreifenden Rundfunkanstalten - wie im übrigen auch das ZDF (Zweites Deutsches Fernsehen) ³⁰ - durch Staatsvertrag zwischen den betroffenen Ländern errichtet. ³¹ Nach der Rechtsprechung des BVerfG muß der Gesetzgeber im Bereich des Rundfunks durch eine positive Ordnung sicherstellen, daß „alle in Betracht kommenden gesellschaftlich relevanten Kräfte und Gruppen im Gesamtprogramm zu Wort kommen können“, um ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit zu gewährleisten. ³² Zur Verwirklichung haben sich die Länder bzw. der Bund im Fall der Deutschen Welle für ein binnenpluralistisches Ordnungsmodell im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entschieden. Die Rundfunkgesetze bzw. Staatsverträge der Länder sehen für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten drei Organe vor: 33

(1) den Intendanten, der den Sender nach innen leitet und nach außen gegenüber Dritten vertritt, wobei er an die Entscheidungen des Rundfunks- und des Verwaltungsrats gebunden ist,

(2) den Rundfunkrat (bzw. beim ZDF den Fernsehrat), der als pluralistisch besetztes und weisungsfreies Gremium nach den Landesrundfunkgesetzen unter anderem die Programmrichtlinien aufstellt und nach der Rechtsprechung des BVerfG die Aufgabe hat, „treuhänderisch“ bzw. als „Sachwalter“ der Interessen der Allgemeinheit dafür zu sorgen, daß die bestehende Meinungsvielfalt möglichst breit und vollständig durch den Rundfunk wiedergegeben wird ³⁴ sowie

(3) den Verwaltungsrat, dessen vom Rundfunkrat gewählte Mitglieder die Geschäftstätigkeit des Intendanten überwachen und in diesem Bereich auch über Entscheidungs- und Zustimmungsbefugnisse verfügen.

²⁸ Vgl. statt aller Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 201, der auf S. 123 und 175 darauf hinweist, dass das Deutschlandradio am 17.6.93 per Staatsvertrag als Körperschaft des öffentlichen Rechts gegründet wurde, was jedoch im Hinblick auf Staatsferne und Selbstverwaltung keinen Unterschied macht.

²⁹ So Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 28.

³⁰ Das ZDF wurde am 6.6.1961 von den Regierungschefs der Länder per Staatsvertrag errichtet, was nach BverwGE 22, S. 299 (307) im Erst-Recht-Schluß aus Art. 32 III GG möglich war (siehe schon oben Seite 3).

³¹ Vgl. Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 196 sowie Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 38.

³² Vgl. BVerfGE 57, S. 295 (320 u. 325f); 73, S. 118 (152f); 83, S. 238 (332ff).

³³ Vgl. zum Folgenden Ricker/ Schiwy, S. 275ff.

³⁴ Vgl. BVerfGE 60, S. 53 (65f); 83, S. 238 (332ff).

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Im zentralistischen Frankreich ist der Rundfunk auf nationaler Ebene organisiert und vor allem in Paris konzentriert. Die öffentlichen Rundfunkveranstalter sind in Frankreich als privatrechtliche Aktiengesellschaften (societés anonymes, S.A.) mit dem Staat als Alleinaktionär organisiert, ³⁵ weshalb sie auch „sociétés nationales de programmes“ genannt werden. ³⁶ Seit Beginn der achtziger Jahre hat die französische Regierung ihre Regelungskompetenzen bezüglich des Rundfunks in beschränktem, wenn auch zunehmendem Maße auf neu geschaffene Aufsichts- und Genehmigungsbehörden übertragen. ³⁷ Im Jahr 1982 führte sie zunächst die „Haute Autorité de la communication audiovisuelle“ (HACA) als eine regierungsunabhängige Aufsichtsinstanz ein, die eine Position zwischen dem Staat und den Rundfunksendern einnahm. ³⁸ Mit dem Mediengesetz von 1986 wurde die Haute Autorité dann durch die Commission Nationale de la Communication et des Libertés (CNCL) als Rundfunkaufsichtsbehörde ersetzt, der im Vergleich zur Haute Autorité mehr Aufgaben übertragen wurden. ³⁹ Nachfolgeorganisation der CNCL wiederum ist seit 1989 der „Conseil Supérieur de l`Audiovisuel“ (CSA). Er besteht aus neun hauptberuflichen Mitgliedern, die durch Dekret vom französischen Präsidenten ernannt werden. Drei der Mitglieder, darunter den Präsidenten des CSA, bestimmt der französische Präsident selbst, drei weitere bestimmt der Präsident des Senats und drei der Präsident der Nationalversammlung. ⁴⁰ Aufgabe des CSA ist es nach Art. 1 des Rundfunkgesetzes von 2000 unter anderem, die Ausübung der Rundfunkfreiheit, die Qualität und Vielseitigkeit der Programme sowie die Unabhängigkeit und die Unparteilichkeit des öffentlichen Rundfunks zu gewährleisten. Nach Art. 13 I hat der CSA auch den Pluralismus innerhalb der Programme sicherzustellen. Zur Erfüllung dieser Aufgaben hat der CSA sowohl gegenüber dem öffentlichen als auch gegenüber dem privaten Rundfunk diverse Kompetenzen, Kontroll- und auch Sanktionsrechte. ⁴¹ Die der (Rechts- und Fach-) Aufsicht des CSA ⁴² unterstehenden nationalen Programmgesellschaften haben in Frankreich folgende Organe:

(1) einen dem deutschen Intendanten ⁴³ vergleichbaren Präsidenten, der den Sender nach innen leitet und nach außen gegenüber Dritten vertritt und

³⁵ Vgl. Art. 47 des französischen Rundfunkgesetzes von 2000.

³⁶ Vgl. z.B. Art. 44 III des französischen Rundfunkgesetzes von 2000.

³⁷ Vgl. Hoffmann-Riem, Regulating Media, S. 163ff.

³⁸ Vgl. Dérieux, Droit de la communication, S. 173.

³⁹ Siehe zu den Details Hoffmann-Riem, Regulation Media, S. 164 und S. 170ff.

⁴⁰ Vgl. Art. 4 des französischen Rundfunkgesetzes von 2000.

⁴¹ Vgl. Art. 4 bis 20.3 des Rundfunkgesetzes von 2000 und Hoffmann-Riem, Regulating Media, S. 179.

⁴² Vgl. Art. 4 bis 20.3 des französischen Rundfunkgesetzes von 2000.

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(2) einen eigenen Verwaltungsrat (conseil d`administration). Diesem einem Aufsichtsrat nachempfundenem acht- bis zwölfköpfigen Gremium gehören neben dem Präsidenten des Senders von der Assemblée Nationale und vom Sénat bestimmte Parlamentarier, vom Staat per Dekret ernannte Vertreter, vom CSA benannte Personen und vom Personal gewählte Vertreter an. 44

3. Französischer Staatseinfluß versus deutscher Parteieneinfluß

Der staatliche Einfluß auf den öffentlichen Rundfunk ist in Frankreich wesentlich stärker als in Deutschland., wie sich schon aus der Stellung des Staats als Alleinaktionär der staatlichen Programmgesellschaften ergibt. ⁴⁵ In Deutschland ist dem Staat aufgrund des Grundsatzes der Staatsferne hingegen jede Beherrschung oder Einflußnahme des Rundfunks verboten; die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verwalten sich selbst und sind auch wirtschaftlich unabhängig vom Staat organisiert. Die deutschen Landesregierungen verfügen daher neben den Rundfunkräten allenfalls über eine begrenzte Rechtsaufsicht über die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten, ⁴⁶ während in Frankreich der CSA eine Fach- und Rechtsaufsicht über die nationalen Programmgesellschaften ausübt. ⁴⁷ Außerdem legen in Frankreich die vom Premierminister per Dekret festgelegten „cahiers des charges“ einzelne Programmpflichten der nationalen Programmgesellschaften fest, ⁴⁸ während das Gebot der Staatsferne dem Staat in Deutschland auch jede unmittelbare oder mittelbare Einwirkung auf die Programmgestaltung untersagt (Programmautonomie der Rundfunkanstalten). ⁴⁹ Schließlich verfügt der Staat in Frankreich im Wege von Personalentscheidungen über einen nicht zu unterschätzenden Einfluß auf die öffentlichen Rundfunksender: Die Hälfte der Vertreter, die in den senderinternen Verwaltungsräten (conseils d`administrations) der staatlichen Programmgesellschaften sitzen, werden von der Regierung bzw. vom Parlament bestimmt. ⁵⁰ In den deutschen Rundfunkanstalten hingegen werden die Mitglieder des Verwaltungsrats und der Intendant senderintern von den pluralistisch besetzten Rundfunkräten gewählt. ⁵¹ In den Rundfunkräten sitzen 30 bis 75 ehrenamtliche, gewählte Vertreter der Kirchen, der Gewerkschaften und auch der politischen Parteien. ⁵² Gerade im

⁴³ Vgl. oben Seite X.

⁴⁴ Vgl. Art. 47.1, 47.2 und 47.3 des französischen Rundfunkgesetzes von 2000.

⁴⁵ Vgl. Art. 47.1 des Mediengesetzes von 2000.

⁴⁶ So BVerfGE 12, S. 205 (261); 73, 118 (183); vgl. im einzelnen dazu Hesse, Rundfunkrecht, S. 69.

⁴⁷ Vgl. oben Seite 2

⁴⁸ Vgl. Art. 48 I des französischen Rundfunkgesetzes von 2000; siehe oben Seite 4.

⁴⁹ BVerfGE 83, S. 238 (323); 90, S. 60 (87).

⁵⁰ Vgl. Art. 47.1 und 47.2 des französischen Rundfunkgesetzes von 2000.

⁵¹ Vgl. Seite 5 und Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 176

⁵² Vgl. Haineaux, Légipresse N ^o 174 vom September 2000, S. 97 (99).

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deutschen Parteienstaat bestehen enge Verflechtungen zwischen den Staatsorganen und den politischen Parteien. Nach der Rechtsprechung des BVerfG dürfen die Vertreter einer Partei den Rundfunkrat jedoch nicht beherrschen, weil der Rundfunk weder dem Staat noch einer einzelnen gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert sein darf. ⁵³ Die politischen Kräfte haben in Deutschland durch die Besetzung der Rundfunkräte einigen Einfluß auf den Rundfunk: Nach Landtagswahlen, die zu einem neuen politischen Kräfteverhältnis geführt haben, werden die Vorschriften in den Landesrundfunkgesetzen über die Zusammensetzung der Rundfunkräte oftmals geändert, um andere gesellschaftlich relevante Gruppen aufzunehmen, die in ihren politischen Vorstellungen denen der neuen Regierung eher entsprechen. ⁵⁴ Es scheint jedoch verfehlt, die These zu vertreten, der deutsche Parteieneinfluß komme dem französischen Staatseinfluß zumindest gleich. ⁵⁵ Parteien sind keine Staatsorgane, sondern Vereinigungen von Bürgern, die auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen. ⁵⁶ Unbestreitbar ist das deutsche Rundfunkwesen jedoch politischen Machtkämpfen unterworfen, was sich z.B. bei der Wahl der Intendanten immer wieder zeigt.

4. Finanzierung

In Deutschland und auch in Frankreich werden die öffentlichen Rundfunksender hauptsächlich durch Rundfunkgebühren ⁵⁷ und Werbung finanziert. Bei der Festsetzung der Rundfunkgebühren darf in Deutschland der Grundsatz der Staatsfreiheit nicht verletzt werden. ⁵⁸ Die §§ 1 bis 7 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags schreiben deshalb ein dreistufiges Modell vor: 59

1.) die Rundfunkanstalten melden ihren Finanzbedarf an bei der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) ⁶⁰ ,

2.) die KEF, in der 16 unabhängige Sachverständige aus den Ländern sitzen, überprüft die Angaben und stellt den tatsächlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten fest und 3.) die Länder setzen aufgrund des Vorschlags der KEF die Höhe der Rundfunkgebühr mittels Staatsvertrags für die nächsten Jahre fest.

⁵³ BVerfGE 12, 205 (262ff); 57, 295 (320); 83, 238 (332).

⁵⁴ Vgl. Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 277 mit konkreten Beispielen.

⁵⁵ So aber ausdrücklich Müller 1987 in: Staats- und Parteieneinfluß auf die Rundfunkanstalten in Frankreich und Deutschland, S. 144ff.

⁵⁶ Vgl. die Definition in § 2 des deutschen Parteiengesetzes.

⁵⁷ Dabei handelt es sich nach dem Rechtsverständnis beider Länder allerdings nicht um eine echte Gebühr (redevance) für Leistungen des öffentlichen Rundfunks, sondern um eine Sonderabgabe (taxe parafiscale).

⁵⁸ Vgl. BVerfGE 90, S. 60 (92ff).

⁵⁹ Dieses Verfahren wurde aufgrund des 8. Rundfunkurteils des BVerfG vom 22.2.94 eingeführt, vgl. dazu die Besprechung von Oppermann, JZ 1994, S. 499ff.

⁶⁰ Die KEF wurde 1975 von den Ländern gegründet, siehe im einzelnen unter : http://www.kef-online.de/

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Die Verteilung der Mittel richtet sich nach einem in § 9 des

Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags festgelegtem Schlüssel. Die Rundfunkgebühren werden in Deutschland durch die 1975 von ARD und ZDF gegründete Gebühreneinzugszentrale (GEZ) eingetrieben. Das deutsche Gebührensystem ist damit gegenüber Exekutive und Legislative relativ unabhängig organisiert. 61

In Frankreich hingegen legt der Premierminister die Höhe und Verteilung der Rundfunkgebühren fest, wobei das Parlament dies im jährlichen Haushaltsplan genehmigen muß. ⁶² Der Einzug der Gebühren erfolgt in Frankreich durch das Finanzministerium. ⁶³ Seit dem französischen Rundfunkgesetz von 2000 sind die öffentlichen Rundfunksender verpflichtet, einen sog. „contrat d`objectifs et de moyens“ mit dem französischen Staat für die Dauer von drei bis fünf Jahren abzuschließen, in dem sie unter anderem ihre jährlich erwarteten Kosten und Ergebnisse festlegen müssen. ⁶⁴ Nach diesen Verträgen richtet sich die Verteilung der Mittel. 65

II. Die Entstehungsgeschichte des Europäischen Kulturkanals ARTE

1. Die Gründungsphase

Die Idee zur Gründung eines deutsch-französischen Fernsehsenders entstand Mitte der achtziger Jahre. Die Initiative ging in beiden Ländern von Seiten der Politiker aus. Auf französischer Seite waren das der langjährige Kulturminister Jack Lang, ein enger Vertrauter von Staatspräsident Mitterand, und danach der Kulturminister François Léotard. ⁶⁶ Auf deutscher Seite machte sich vor allem Lothar Späth, damals baden-württembergischer Ministerpräsident und Beauftragter der Bundesrepublik Deutschland für den deutschfranzösischen Kulturaustausch, für einen gemeinsamen Kulturkanal stark. Mit seinem Vorschlag zur Gründung eines europäischen Kultursenders reagierte Späth auf das vom Europäischen Parlament angeregte und von der Europäischen Kommission 1984 vorgelegte

⁶¹ Vgl. Haineaux, Légipresse N ^o 174 vom September 2000, S. 97 (99).

⁶² Vgl. Art. 53 III des Rundfunkgesetzes von 2000 sowie Debbasch, Droit de la communication, S. 182 und 226.

⁶³ Vgl. Bullinger, Rundfunkfinanzierung im Ausland, ZUM 1986, S. 219 (232).

⁶⁴ Vgl. Art. 53 I des Rundfunkgesetzes von 2000 sowie Debbasch, Droit de la communication, S. 181.

⁶⁵ Vgl. Debbasch, Droit de la communication, S. 230.

⁶⁶ Oppermann, ARTE - Ein Experiment in Europäischer Kultur, 483 (486).

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Grünbuch Fernsehen ohne Grenzen. ⁶⁷ Bald wurde er unterstützt von Willibald Hilf, dem Intendanten des Südwestfunks und seinem Justitiar Jörg Rüggeberg. Im Oktober 1986 wurde auf dem 48. deutsch-französischen Gipfeltreffen eine bereits bestehende deutsch-französische Medienkonsultationsgruppe damit beauftragt, sich mit der Gründung des Kulturkanals zu beschäftigen. In dieser Gruppe tagten zeitweise bis zu 50 Vertreter von Bund, Ländern, Rundfunkanstalten und den französischen Ministerien. ⁶⁸ Parallel dazu fanden zwischen dem neuen französischen Kulturminister Léotard und dem deutschen Ministerpräsidenten Späth mehrere Gespräche statt. ⁶⁹ Die französische Regierung versuchte, die Deutschen zu einer Beteiligung an dem von ihr bereits im Februar 1986 gegründeten französischen Kulturkanal La SEPT (Société d`Edition de Programmes de Télévision) zu bewegen. Die Mehrheit der Aktien sollte jedoch beim französischen Staat bleiben, worauf sich die Deutschen nicht einließen. ⁷⁰ Die Länder beharrten auf einer Neugründung bei deutsch-französischer Parität und verlangten, daß bei dem gemeinsamen Projekt die deutschen Verfassungsgrundsätze der Staatsunabhängigkeit und

Programmautonomie abgesichert werden müßten. ⁷¹ Erste Grundsätze für die Gründung eines gemeinsamen Kulturkanals in dieser Richtung gaben der französische Staatspräsident François Mitterand und Bundeskanzler Helmut Kohl am 4.11.1988 auf dem 52. deutschfranzösischen Gipfeltreffen in einer gemeinsamen Erklärung bekannt. ⁷² Darin hieß es unter anderem, daß eine gemeinsame Organisation, eine Gesellschaft nach französischem (!) Recht geschaffen werden sollte, daß der Veranstalter das Programm völlig autonom erstellen und durchführen sollte, daß das Projekt zu gleichen Teilen von französischer und deutscher Seite finanziert werden sollte und daß angestrebt werde, mit der Ausstrahlung des Programms am 1.1.1990 zu beginnen. ⁷³ Es wurde eine gemeinsame Arbeitsgruppe eingerichtet, die über die noch zu klärenden Fragen tagen sollte. 74

Ziel der auf die gemeinsame Erklärung von Kohl und Mitterand folgenden Verhandlungen war es, einen „Europäischen Kulturkanal“ - der Name ARTE ⁷⁵ tauchte erst im ARTE-

⁶⁷ KOM-EG(84), 300 endg. vom 14.06.1984: Grünbuch über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Kabel und Satellit, vgl. http://europa.eu.int/comm/off/green/index_de.htm#before

⁶⁸ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal, S. 69f.

⁶⁹ Zu genaueren Angaben dazu siehe Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal, S. 70.

⁷⁰ Schlie, Die Entstehung des deutsch-französischen Kulturkanals, in: Dokumente, S. 32.

⁷¹ Siehe dazu oben Seite 2 und 7 und vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal, S. 74.

⁷² Mitterand/ Kohl, Gemeinsame Erklärung zum deutsch-französischen Kulturkanal vom 4.11.1988, abgedruckt in Media Perspektiven Dokumentation 12/1988, S. 795.

⁷³ Vgl. Mitterand/ Kohl, Gemeinsame Erklärung zum deutsch-französischen Kulturkanal vom 4.11.1988, abgedruckt in Media Perspektiven Dokumentation 12/1988, S. 795.

⁷⁴ Ihr gehörten 13 Deutsche (fünf Vertreter der ARD, drei des ZDF, vier der Länder und ein Vertreter des Auswärtigen Amts) und 13 Franzosen an (fünf von La SEPT, sechs aus den Ministerien, ein Botschaftsvertreter und einer des nationalen Kinofilmzentrums), vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal, S. 74.

⁷⁵ Siehe dazu oben Seite 1sowie Art. 3 des ARTE-Gründungsvertrags, Anhang IV.

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Gründungsvertrag auf - zu entwickeln, um „das Verständnis und die Annäherung zwischen den Völkern in Europa zu festigen, in dem Wunsch, den Bürgern Europas ein gemeinsames Fernsehprogramm anzubieten, welches der Darstellung des kulturellen Erbes und des künstlerischen Lebens in den Staaten, Regionen und der Völker Europas und der Welt dienen soll“. So stand es später in der Präambel des völkerrechtlichen Rahmenvertrags zum Europäischen Fernsehkulturkanal. ⁷⁶ Doch dem waren langwierige und jahrelange Verhandlungen vorausgegangen, so daß der deutsch-französische Kulturkanal ARTE erst am 30. Mai 1992 (!) auf Sendung ging.

2. Die politische Bedeutung des Projekts

Die politische Bedeutung, die dem Projekt von beiden Seiten beigemessen wurde, war groß. Nach dem Binnenmarktprogramm von Jacques Delors ging die Gründung eines europäischen Fernsehsenders mit den Vorstellungen der Erweiterung des Binnenmarkts zu einer politischen Union einher. Der Kulturkanal sollte helfen, eine europäische Öffentlichkeit zu schaffen. Zudem wurde die Gründung von ARTE durch die Aufbruchstimmung begünstigt, die durch die plötzliche Chance zur deutschen Einheit Ende der achtziger Jahre entstanden war. Das Projekt zeugte von der Treue des sich vereinigenden Deutschlands zur europäischen Integration. Außerdem hatte das gemeinsame Projekt eine große Symbolkraft für die deutschfranzösischen Beziehungen: In der gemeinsamen Erklärung von Mitterand und Kohl hieß es, mit dem deutsch-französischen Fernsehkulturkanal werde „ein wichtiger Grundstein für ein vertieftes Verständnis und Zusammenwachsen des deutschen und französischen Volkes sowie der Bürger Europas gesetzt und ein europäisches Bewußtsein gefördert werden.“ ⁷⁷ Die auf die Erklärung folgenden Verhandlungen zu ARTE liefen parallel zur deutschen Wiedervereinigung. Von französischer Seite wurde die Verwirklichung des Projekts als Beweis für ein Festhalten der Deutschen an der bevorzugten Partnerschaft mit Frankreich und für die Fortentwicklung der europäischen Einigung gewertet, wodurch die Deutschen einem erheblichen politischen Druck ausgesetzt waren. ⁷⁸ Daß die Verhandlungen um den Kulturkanal von Seiten der Politiker stark forciert wurden, wurde vor allem in Deutschland kritisiert. Die Rundfunkanstalten warfen den Politikern vor, dadurch gegen das aus Art. 5 GG folgende Gebot der Staatsferne des Rundfunks zu verstoßen. ⁷⁹ Besonders in Deutschland

⁷⁶ Der von den deutschen Bundesländern und Frankreich am 2.10.1990 geschlossene völkerrechtliche Rahmenvertrag findet sich im Anhang I.

⁷⁷ Gemeinsame Erklärung zum deutsch-französischen Kulturkanal vom 4.11.1988, siehe schon oben Seite 10.

⁷⁸ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 114f.

⁷⁹ Siehe dazu oben Seite 2 und vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 126f.

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wurde das Projekt in der Verhandlungsphase auch von den Medien heftig kritisiert. Die deutschen Mediendienste ⁸⁰ machten sich zum Sprachrohr der Rundfunkanstalten ⁸¹ und bezeichnete den Europäischen Kulturkanal unter anderem als „Hätschelkind von Lothar Späth“ ⁸² und als „Ministerialfernsehen“. ⁸³ In der Folge sprach sich vor dem Sendebeginn auch die deutsche Presse weitgehend gegen den Kulturkanal aus und nannte ihn eine „Mißgeburt,“ ⁸⁴ „ein Spielzeug der Politiker“ ⁸⁵ und ein „hochpolitisches Prestigeobjekt“. ⁸⁶ In Frankreich warf man der Regierung vor, sie habe die Verhandlungen ohne vorherige Befragung des Conseil Supérieur de l`Audiovisuel (CSA) geführt, der als Aufsichtsbehörde unter anderem für die Erteilung von Frequenzen und Programmauflagen an die französischen Rundfunkveranstalter zuständig ist. <sup>87</sup> Außerdem wurde kritisiert, daß der CSA auf Druck der Regierung die terrestrische Frequenz, die bislang dem in Konkurs geratenem privaten Sender La Cinq zur Verfügung gestanden hatte, dem Europäischen Kulturkanal zuteilte, was der Conseil d`Etat jedoch im nachhinein für rechtmäßig erklärte. 88

Während in Frankreich, wo die Rundfunkkompetenz in Paris zentralisiert ist, die Umsetzung des Projekts alleine von dem gegebenen politischen Willen der Regierung abhing, mußten in Deutschland nicht nur der Bund und die Bundesländer auf eine Linie gebracht werden, sondern auch die „staatsfreien“ Rundfunkanstalten, das ZDF und die damals neun in der ARD vereinten Länderanstalten. In der deutschen Politik standen sich im Gegensatz zur französischen also mehr Akteure mit unterschiedlicheren Interessen gegenüber: der Bund, der das Projekt aus politischen Gründen befürwortete, die Länder, die gegenüber der EG-Medienpolitik und gegenüber dem Bund auf die Wahrung ihrer Rundfunk- und Kulturkompetenzen bedacht waren und die öffentlich-rechtlichen Anstalten, die politische Einflußnahme kritisierten, aber auch nach mehr Rundfunkgebührengeldern schielten.

⁸⁰ Gemeint sind die epd Medien des Evangelischen Pressedienstes, die katholische Funk-Korrespondenz, der Funkreport der Gewerkschaften und die von den ARD-Anstalten selbst herausgegebenen Media Perspektiven.

⁸¹ Das kritisiert auch Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE. Deutsch-französische Medienpolitik zwischen europäischem Anspruch und nationaler Wirklichkeit, S. 144ff.

⁸² Leder, Ein Fernsehsender wird besichtigt, Funk-Korrespondenz Nr. 49 vom 7.12.1990, S. 1.

⁸³ Jakob, Keiner traut sich. Großer Kleinmut beim deutsch-französischen Ministerialfernsehen, epd Medien Nr. 17 vom 15.9.1990, S. 4.

⁸⁴ Vgl. Bolesch, Die „Missgeburt“ als Prestigeobjekt, Süddeutsche Zeitung vom 27.6.1989, S. 3.

⁸⁵ So Facius in seinem Artikel: Höhere Gebühren für weitere Wiederholungen, Die Welt vom 2.12.1989, S. 24.

⁸⁶ So Bolesch in der Süddeutsche Zeitung vom 27.6.1989, S. 3.

⁸⁷ Siehe dazu oben Seite 6.

⁸⁸ Siehe dazu Holzbauer-Madison, ARTE: Les pieds dans le P.A.F., Documents 1/1993, S. 23 (24f).

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3. Die technologische Bedeutung des Projekts

Mit ARTE sollte - obwohl sich das in der Öffentlichkeit oft so anhörte ⁸⁹ - nicht nur die kulturelle und politische Zusammenarbeit zwischen Deutschland und Frankreich gefördert werden, sondern auch die letztlich gescheiterte deutsch-französische Zusammenarbeit im Satellitenbau und in der Sendetechnologie. 90

a) Das deutsch-französische Satellitensystem

Die Satellitentechnik ging aus einem technologischen Wettlauf zwischen den USA und der Sowjetunion hervor. 1957 positionierten die Russen den ersten Sputnik-Satelliten im All und lösten damit weltweit den sog. Sputnik-Schock aus. In Europa gab es erst in den 70er Jahren erste nationale und europäisch koordinierte Forschungs- und Entwicklungsprojekte im Satellitenbereich. ⁹¹ Frankreich war das erste europäische Land, das seit 1984 einen Fernmeldesatelliten zur Rundfunkübertragung nutzte. ⁹² Die deutsch-französische Satellitenkooperation beruhte dann darauf, daß die World Administration Radio Conference (WARC) ⁹³ 1977 Frankreich und Deutschland je fünf Frequenzen auf der gleichen Satellitenposition für Direktsatelliten zuteilte. ⁹⁴ Um sich nicht gegenseitig Konkurrenz zu machen, vereinbarten Frankreich und Deutschland daraufhin, beide Länder sollten je zwei im wesentlichen baugleiche Satelliten bauen. ⁹⁵ Die Nutzung der Satelliten sollte jedoch getrennt erfolgen und der nationalen Medienpolitik überlassen bleiben. ⁹⁶ Aufgrund von technischen Schwierigkeiten kam es immer wieder zu Verzögerungen und Änderungen der Planung. ⁹⁷ Letztlich scheiterte das deutsch-französische Satellitensystem an der technisch überlegenen Konkurrenz durch den seit Januar 1989 privatwirtschaftlich aus Luxemburg betriebenen und in den USA hergestellten Hybridsatelliten Astra. ⁹⁸ Wegen seiner günstigeren Mietpreise

⁸⁹ Vgl. etwa die Rede von Hilf, Intendant des Südwestfunks: „Zum deutsch-französischen Kulturkanal. Verhandlungsstand, kulturpolitischer Auftrag und Programmphilosophie“, gehalten auf dem internationalen Kongreß „Die Medien in Europa“ in Karlsruhe am 2.3.1990, epd Medien Nr. 18 vom 7.3.1990, S. 5-11.

⁹⁰ Vgl. dazu Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 58ff; Leder, Funk-Korrespondenz Nr. 25 vom 23.6.1989, S. 20 (21) und Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 46ff.

⁹¹ Vgl. Kleinsteuber, Kabel und Satellit in der westeuropäischen Technologie- und Medienpolitik, epd Medien Nr.4 aus dem Jahr 1991, S. 506 (513).

⁹² Zu den einzelnen Satellitenformen siehe Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes, S. 56ff.

⁹³ Die WARC gehört zur International Telecommunications Union (ITU), einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen.

⁹⁴ Zu den Beschlüssen der WARC 1977 siehe Zimmer, Europas Fernsehen im Wandel, S. 66ff.

⁹⁵ Vgl. Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 46.

⁹⁶ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 58.

⁹⁷ Vgl. ausführlich dazu Zimmer, Europas Fernsehen im Wandel, S. 181 sowie Leder, La SEPT - der französische Partner des Kulturkanals, Funk-Korrespondenz Nr. 49 vom 7.12.1990, S. 1.

⁹⁸ Als Fernmeldesatellit galten für Astra weder die Beschränkungen der WARC-Beschlüsse von 1977, die für direktstrahlende Satelliten einen national begrenzten Ausleuchtkegel vorsahen, noch die Richtlinie 86/529/EWG, die nur für Rundfunksatelliten die Übertragung in D2-MAC vorschrieb, sodaß Astra das ARTE-Programm bis heute in PAL senden konnte, vgl. die Informationsbroschüre von ARTE GEIE vom Sept. 2001, S. 18.

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konnte Astra unter anderem auch ARD und ZDF abwerben. ⁹⁹ Damit war die zuvor mit Milliardenbeträgen subventionierte ¹⁰⁰ deutsch-französische Satellitenpolitik noch vor dem Sendestart von ARTE am Ende. 101

b) Die europäische Fernsehnorm D2-MAC

Im Wettbewerb zwischen Japan, den USA und Europa um die künftigen Normen für die Sende- und Produktionstechnik sollte der deutsch-französische Kulturkanal außerdem dabei helfen, die europäische Fernsehnorm D2-MAC durchzusetzen. MAC stand dabei für Multiplexed Anologue Components und bedeutete im Vergleich zu den bisherigen Normen PAL und SECAM eine verbesserte analoge Bildübermittlung im Breitbildformat und eine digitale Tonqualität im Mehrkanalton, der für ein Programm wie ARTE verschiedene Sprachfassungen ermöglichte. ¹⁰² Die Nutzung der technisch verbesserten und einheitlichen europäischen D2-MAC-Norm wurde durch die Richtlinie 86/529/EWG des Rates vom 3.11.1986 ¹⁰³ für Rundfunksatelliten verbindlich vorgeschrieben. Das Programm von ARTE sollte von dem französischen Rundfunksatelliten TDF-1 in der D2-MAC-Norm ausgestrahlt werden. ¹⁰⁴ Die D2-MAC-Norm war für Frankreich jedoch mit größeren technischen Vorteilen als für Deutschland verbunden. ¹⁰⁵ Denn die in Frankreich genutzte SECAM-Norm konnte man im Gegensatz zu der in Deutschland und den meisten europäischen Ländern genutzte PAL-Norm technisch nicht mehr verbessern. ¹⁰⁶ Deshalb war das Interesse der Franzosen an einer Übertragung des ARTE-Programms in D2-MAC größer als das der Deutschen. Die deutsche Politik, die deutsche Industrie und die Rundfunkveranstalter schätzten die Marktchancen der D2-MAC-Norm skeptisch ein. ¹⁰⁷ Außerdem sollte das Programm von ARTE möglichst viele Menschen erreichen. Deshalb plädierte die deutsche Verhandlungsseite immer wieder dafür, daß ARTE in Frankreich außer über den TDF-1-Satelliten auch terrestrisch verbreitet werden sollte und nicht nur über Kabel, denn die Kabeldichte in Frankreich war vergleichsweise gering. ¹⁰⁸ Die französische Seite forderte hingegen eine

⁹⁹ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 61.

¹⁰⁰ Zu genaueren Angaben siehe Zimmer, Europas Fernsehen im Wandel, S. 182.

¹⁰¹ Vgl. die im September 2001 von ARTE GEIE, Presse und PR herausgegebene Informationsbroschüre, S. 18.

¹⁰² Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 50.

¹⁰³ Richtlinie über die Annahme gemeinsamer technischer Spezifikationen der MAC-Normenfamilie für die Direktausstrahlung von Fernsehsendern über Satelliten, Amtsblatt der EG, Nr. L 311 vom 6.11.1986.

¹⁰⁴ Vgl. Punkt 2 der gemeinsamen Erklärung von Mitterand und Kohl zum deutsch-französischen Kulturkanal vom 4.11.1988, abgedruckt in Media Perspektiven Dokumentation 12/1988, S. 795 und Leder, ebenda, S. 20.

¹⁰⁵ Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 50f.

¹⁰⁶ Vgl. Büssow, Prestigeobjekt deutsch-französischer Kulturkanal, Communications 1/1991, S. 347 (352).

¹⁰⁷ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 53.

¹⁰⁸ Anfang 1992 waren in Frankreich etwa 800 000 Haushalte an das Kabelnetz angeschlossen, in Deutschland hingegen rund 10 Millionen, vgl. Schwarzkopf, Arte - Der deutsch-französische Kulturkanal und seine Perspektive als europäisches Programm, Media Perspektiven 5/1992, S. 290 (291).

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ausschließliche Übertragung des ARTE-Programms in D2-MAC, um diese Norm durchzusetzen und die Zuschauer zum Kauf der erforderlichen Empfangsantennen zu animieren. ¹⁰⁹ Es wurde deshalb lange über die Frage verhandelt, ob der Kulturkanal ausschließlich die D2-MAC-Norm nutzen sollte. ¹¹⁰ Die Franzosen konnten sich jedoch nicht durchsetzen. In Deutschland wird das ARTE-Programm seit dem Sendestart im Mai 1992 auch über PAL verbreitet. ¹¹¹ Das war für die Zuschauer erheblich günstiger, denn zum Empfang von D2-MAC brauchte man eine TV-Sat-Anlage, die zwischen 2500 und 3500 DM kostete. ¹¹² In Bezug auf Frankreich wurde das ARTE-Programm angesichts der geringen Reichweite, die es dort erzielte, anfangs als „Blindenfernsehen“ verspottet. ¹¹³ Mit der D2-MAC-Norm versuchten die Europäer jedoch letztlich vergeblich, gegen den technologischen Vorsprung von Japan und den USA anzukommen. ¹¹⁴ Die Zuschauer kauften die kostspielige neue Empfangstechnik nicht und in der Folge war auch die Bereitschaft von Seiten der Industrie und der Programmveranstalter gering, sich auf die neue Norm einzulassen, zumal die Nutzung von D2-MAC für Rundfunksatelliten seit dem 31.12.1991 nach europäischem Recht auch nicht mehr verpflichtend war. ¹¹⁵ Auch die französische Seite sah im September 1992 den Fehlschlag der europäischen Übertragungsnorm D2-MAC ein und strahlt das ARTE-Programm seitdem auch terrestrisch aus - in der SECAM-Norm. 116

4. Die medienpolitische Bedeutung des Projekts

Die Verwirklichung des deutsch-französischen Kulturkanals erforderte jahrelange Verhandlungen, weil die medienpolitischen Motive für die Errichtung eines gemeinsamen Senders auf französischer und deutscher Seite in wesentlichen Punkten divergierten. 117

a) Interessenlage in Frankreich

In Frankreich sollte der bereits bestehende, aber in finanzielle Schwierigkeiten geratene französische Kultursender La SEPT erhalten bleiben. ¹¹⁸ Für das finanzielle Überleben von La

¹⁰⁹ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 52f und Büssow, Prestigeobjekt deutschfranzösischer Kulturkanal, in: Communications 1/ 1991, S. 347 (352).

¹¹⁰ Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 51.

¹¹¹ Vgl. die im September 2001 herausgegebene Informationsbroschüre von ARTE GEIE, Presse und PR, S. 18.

¹¹² So Büssow, Prestigeobjekt deutsch-französischer Kulturkanal, Communications 1/1991, S. 347 (350).

¹¹³ Vgl. Leder, Funk-Korrespondenz Nr. 49 vom 7.12.1990, S. 1.

¹¹⁴ Die D2 MAC ermöglichte nur eine analoge, jedoch keine digitale Bildübertragung. Die Zukunft gehörte aber der digitalen Bildübertragung, vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 51 und S. 56.

¹¹⁵ Denn statt der oben erwähnte Richtlinie 86/529/EWG des Rates vom 3.11.1986 galt ab diesem Zeitpunkt die neue Richtlinie 89/552/EWS des Rates vom 3.10.1989 über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, vgl. Amtsblatt der EG, Nr. L 298 vom 17.12.1989.

¹¹⁶ Vgl. Schwarzkopf, Arte - Der deutsch-französische Kulturkanal, Media Perspektiven 5/1992, S. 290 und die Informationsbroschüre von ARTE GEIE, Presse und PR, September 2001, S. 18.

¹¹⁷ Vgl. dazu insbesondere Schlie, Die Entstehung des deutsch-französischen Kulturkanals, in: Dokumente. Zeitschrift für den deutsch-französischen Dialog, 1/ 1990, S. 32ff.

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SEPT war das Zustandekommen des deutsch-französischen Projekts entscheidend. ¹¹⁹ „Ohne eine Übereinkunft mit Deutschland wäre La SEPT verschwunden.“ ¹²⁰ Außerdem entsprach die Gründung von La SEPT bzw. die spätere Überführung in La SEPT-ARTE dem politischen und wirtschaftlichen Ziel, durch eigene, anspruchsvolle Produktionen dem USamerikanischen „Kulturimperialismus“ und der technisch überlegenen Konkurrenz aus Japan entgegenzutreten. ¹²¹ Die französische Seite erhoffte sich von der Errichtung des Senders ein ökonomisches und kulturelles Gegengewicht Europas zu der Konkurrenz im audiovisuellen Bereich durch Japan und die USA. Insofern war der Europäische Kulturkanal für Frankreich ein medienpolitisches Instrument der Wirtschafts-, Macht- und Kulturpolitik.

b) Interessenlage in Deutschland

Die deutsche Interessenlage war von der französischen sehr verschieden. In der deutschen Medienlandschaft war das Projekt umstrittener. Die deutschen Rundfunkanstalten, ARD und ZDF, stellten für ihre Beteiligung am Kulturkanal an den französischen Verhandlungspartner zunächst zwei Grundbedingungen, nämlich daß bei Organisation und Finanzierung Parität herrschen und eine Öffnung für weitere europäische Partner vorgesehen sein sollte. ¹²² Dazu kam später als weitere Forderung für den neuen Sender die nach Wahrung der deutschen Rechtsstandards der Programmautonomie und nach der verfassungsrechtlich garantierten Unabhängigkeit vom Staat, die in einem völkerrechtlichen zwischenstaatlichen Vertrag abgesichert werden sollten, womit sich die französische Seite einverstanden erklärte. ¹²³ An die Bundesländer stellten ARD und ZDF zwei Forderungen: ¹²⁴ Zum einen sollte die Finanzierung gesichert sein und zum anderen sollte eine bislang im Rundfunkstaatsvertrag enthaltenen Bestimmung aufgehoben werden, die den Anstalten lediglich die Beteiligung an einem europäischen Fernsehprogramm erlaubte. Zusätzlich zu den fünf bereits vorhandenen Dritten Programmen gab es in Deutschland bereits zwei deutsche bzw. deutschsprachige Satellitenkanäle mit einem Kulturprogramm, nämlich Eins Plus ¹²⁵ von der ARD und 3sat 126

¹¹⁸ Siehe dazu schon oben Seite 10.

¹¹⁹ Vgl. Büssow, Prestigeobjekt deutsch-französischer Kulturkanal, in: Communications 1/ 1991, S. 347 (348).

¹²⁰ So der Vizepräsident von La SEPT, Michel Anthonioz in den epd Medien Nr. 87 vom 4.11.1989, S. 3.

¹²¹ Utard, Zwischen Politik und Kultur: das französische Fernsehen, S. 89 (108)

¹²² Vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 127f.

¹²³ Vgl. Art. 1 des später geschlossenen völkerrechtlichen Rahmenvertrags, Anhang I.

¹²⁴ ARD/ ZDF Spitzengespräch vom 10.11.1987 in Gravenbruch, Auszug aus dem Ergebnisprotokoll, vgl. Gräßle, Der Europäische Fernseh-Kulturkanal ARTE, S. 127 und S. 242.

¹²⁵ Der Satellitenkanal Eins Plus war eine hundertprozentige ARD-Unternehmung., vgl. Schwarzkopf, Arte -Der deutsch-französische Kulturkanal und seine Perspektive als europäisches Programm, Media Perspektiven 5/1992, S. 290 (296).

¹²⁶ 3sat ist ein vom ZDF getragenes Satellitenprogramm der deutschsprachigen europäischen Länder (Deutschland, Österreich und Schweiz) und für das ZDF das „zweite Fernsehbein“ wie die Dritten Programme für die ARD, vgl. Schwarzkopf, ebenda, S. 290 (296).

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unter Beteiligung des ZDF. Die Rundfunkanstalten hatten deshalb zunächst kein Interesse an der Errichtung eines weiteren konkurrierenden Kultursenders. ¹²⁷ Die „Zweifler in deutschen Rundfunkgremien und in den Länderparlamenten“ mußten daher von der Dringlichkeit und Notwendigkeit des Vorhabens erst überzeugt werden. ¹²⁸ Das geschah hauptsächlich, indem die nächste Rundfunkgebührenerhöhung um ein Jahr vorgezogen und in Form einer Sonderabgabe ein Zuschlag von 0,75 DM auf die Rundfunkgebühr zur Finanzierung des Kulturkanals erhoben wurde. ¹²⁹ Der Zuschauer wurde damit zur Kasse gebeten und die Zustimmung der Rundfunkanstalten zu dem Projekt quasi „erkauft“. Hartwig Kelm, der Intendant des Hessischen Rundfunks und damalige ARD-Vorsitzende, meinte: „Der Kulturkanal ist uns von außen aufgezwungen worden.“ ¹³⁰ Ein Wunschkind der Intendanten war der Europäische Kulturkanal nicht. Doch die Mehrheit der Intendanten hatte auch kein Interesse daran, die Politiker zu brüskieren, weshalb man sich an den regelmäßigen deutschfranzösischen Arbeitssitzungen und Expertengesprächen beteiligte. Und als die meisten ihrer Forderungen erfüllt waren und insbesondere eine für sie kostenneutrale Finanzierung des Kultursenders sichergestellt worden war, widersprachen die Rundfunkanstalten der beabsichtigten Gründung nicht. 131

III. Die Rechtsgestalt von ARTE

Rechtlich wurde ARTE auf drei unterschiedlichen Ebenen organisiert:

1.) Als erstes wurde einen Tag vor der offiziellen deutschen Wiedervereinigung, am 2.10.1990, ein völkerrechtlicher Rahmenvertrag zum „Europäischen

Fernsehkulturkanal“ zwischen den elf „alten“ deutschen Bundesländern und Frankreich geschlossen. 132

2.) Anschließend wurden nach jeweils nationalem Recht durch Gesellschaftsvertrag die ARTE Deutschland TV GmbH ¹³³ mit Sitz in Baden-Baden und die La SEPT-ARTE S.A. (heute: ARTE-France S.A.) ¹³⁴ mit Sitz in Paris gegründet.

¹²⁷ Vgl. Oppermann, ARTE - Ein Experiment in Europäischer Kultur, 483 (487).

¹²⁸ So Hilf, der Intendant des Südwestfunks, epd Medien Nr. 18 vom 7.3.1990, S. 5 (8).

¹²⁹ Vgl. Büssow, Prestigeobjekt deutsch-französischer Kulturkanal, in: Communications 1/ 1991, S. 347 (355).

¹³⁰ Mit diesen Worten wird er zitiert in der Süddeutschen Zeitung vom 27.6.1989, S. 3; ähnlich zitiert ihn auch Leder in der Funk-Korrespondenz Nr. 25 vom 23.7.1989, S. 20: “Wir nehmen keine Aufträge entgegen.“

¹³¹ Zu einer ähnlichen Analyse der Situation gelangt auch Facius in Die Welt, Ausgabe vom 2.12.1989, S. 24.

¹³² Siehe in deutscher und dahinter immer in französischer Fassung den völkerrechtlichen Vertrag vom 2.10.1990 zwischen den elf „alten“ deutschen Bundesländern und der Französischen Republik zum Europäischen Kulturkanal nebst der Beitrittsurkunde der fünf „neuen“ Bundesländer vom 9.11.1995 im Anhang I.

¹³³ Siehe den Gesellschaftsvertrag der ARTE Deutschland TV GmbH vom 13.3.1991 im Anhang II.

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3.) Schließlich gründeten diese beide Gesellschaften am 30.4.1991 die Straßburger Zentrale, die ARTE GEIE (Groupement Européen d`Intérêt Economique), auf deutsch

Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung (EWIV). 135

Anhand der chronologischen Reihenfolge des Entstehens dieser Verträge, die sich im Anhang zu dieser Arbeit befinden, wird im folgenden die Rechtsgestalt von ARTE aufgezeigt. Es soll hier jedoch bereits ausdrücklich darauf hingewiesen werden, daß diese Reihenfolge nicht der Normenhierarchie der Verträge zueinander entspricht, nach welcher der völkerrechtliche Rahmenvertrag und der auf primärem Europarecht fußende ARTE GEIE-Gründungsvertrag über den beiden nach nationalem Recht geschlossenen Verträgen stehen.

1. Der völkerrechtliche Rahmenvertrag zwischen den deutschen Bundesländern und Frankreich

Am 2. Oktober 1990, dem Tag vor der offiziellen deutschen Wiedervereinigung, unterzeichneten die Ministerpräsidenten der elf „alten“ deutschen Bundesländer sowie der damalige französische Kulturminister Jack Lang und die damalige französische Ministerin für Kommunikation Catherine Tasca in Berlin einen völkerrechtlichen, zwischenstaatlichen Vertrag über den Europäischen Fernsehkulturkanal. 136

a) Kontroverse in Deutschland um die Abschlußkompetenz von Bund oder Ländern Seit Beginn der Verhandlungen um den Europäischen Kulturkanal bis kurz vor Unterzeichnung des völkerrechtlichen Vertrags war es zwischen der Bundesregierung und den Ländern umstritten, wem auf deutscher Seite die Abschlußkompetenz für den völkerrechtlichen Vertrag zufiel. ¹³⁷ Der Bund berief sich auf Art. 32 I GG, wonach die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten, zu der auch der Abschluß von völkerrechtlichen Verträgen gehört, Sache des Bundes ist. Die Länder hingegen beriefen sich wegen ihrer innerstaatlichen Regelungskompetenz für Kultur und Rundfunk auf Art. 32 III GG, der bestimmt: “Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen.“ Es war nicht einfach zu klären, wer die innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz für den Europäischen Kulturkanal hatte. Seit dem ersten Rundfunkurteil des BVerfG aus dem Jahr 1961 stand zwar fest, daß die Länder für den nationalen Rundfunk nach Art. 70 I GG

¹³⁴ Siehe das Statut von ARTE France im Stand vom Januar 2001 im Anhang III.

¹³⁵ Siehe den Gründungsvertrag der ARTE GEIE vom 30.4.1991 im Anhang IV.

¹³⁶ Siehe den völkerrechtlichen Vertrag vom 2.10.1990 im Anhang I.

¹³⁷ Vgl. Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 67.

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zuständig waren. ¹³⁸ Und es war inzwischen auch einhellige Ansicht, daß für einen Auslandssender wie die Deutsche Welle, die auf Repräsentation der Bundesrepublik Deutschland nach außen gerichtet ist und abgesehen von technisch unvermeidbaren Grenzüberschneidungen auch ausschließlich im Ausland zu empfangen ist, die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 71 , 73 I Nr. 1 GG („auswärtige Angelegenheiten“) beim Bund lag. 139

Der Europäische Kulturkanal sollte jedoch eine Mischung darstellen: Weder sollte er ein reiner Inlandssender sein, der sich von seiner Zielsetzung her nur an ein Publikum in Deutschland richtet noch ein reiner Auslandssender wie die deutsche Welle. Von seinem Programm, den unterschiedlichen Sendesprachen und seiner Zielsetzung her sollte sich der Europäische Kulturkanal vielmehr an ein Publikum im In- und Ausland wenden, technisch im In- und Ausland zu empfangen sein und es sollten sich an ihm deutsche und ausländische Rundfunkgesellschaften beteiligen. Daraus ergab sich ein notwendiger Auslandsbezug, gleichzeitig lagen aber auch bedeutende Inlandsbezüge vor. Das lag letztlich in der Natur eines solchen bi- bzw. multinational geplanten europäischen Senders begründet, so daß sich weder eindeutig sagen ließ, daß die Auslandskomponente überwog, womit nach Art. 71 I, 73 I Nr. 1 GG der Bund für den gesetzgebungsbefugt gewesen wäre, noch ließ sich eindeutig feststellen, daß die Inlandskomponente überwog, womit nach Art. 70 I GG die Bundesländer zur Gesetzgebung zuständig gewesen wären. 140

Außerdem sollte mit dem Europäischen Kulturkanal ein grenzüberschreitender Rundfunksender entstehen, bei dem die Kultur eine große Rolle spielen sollte. Da die Kulturhoheit bei den Ländern liegt (Art. 70 I GG), war auch umstritten, ob der Bund durch den Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrags den innerstaatlich den Ländern zur Regelung vorbehaltenen Bereich der Kultur beeinflussen durfte. Letztlich ging es um die Frage, in welchem Verhältnis Art. 32 I zu Art. 32 III GG steht.

aa) Föderalistische Interpretation des Art. 32 GG

¹³⁸ BVerfGE 12, S. 205 (225 und 237f). Siehe schon oben Seite 3.

¹³⁹ Bezüglich des ehemaligen Deutschlandfunks bejahte dies ausdrücklich BVerwGE 75, S. 79 (81f); siehe auch Gabriel-Bräutigam, Rundfunkkompetenz und Rundfunkfreiheit - Eine Untersuchung über das Verhältnis der Rundfunkhoheit der Länder zu den Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes, S. 166 sowie Eberle/Gersdorf, Der grenzüberschreitende Rundfunk im deutschen Recht, S. 96 und Rickert/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 150f.

¹⁴⁰ So für multinationale Rundfunksender auch Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland, S. 172; Eberle/ Gersdorf, Der grenzüberschreitende Rundfunk im deutschen Recht, 1. Aufl. Baden-Baden 1993 S. 99 Rn. 359 und speziell in Bezug auf den deutsch-französischen Kulturkanal auch Ricker/ Schiwy, S. 151.

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Für die Vertreter einer föderalistischen Interpretation des Art. 32 GG stellt Art. 32 III GG für innerstaatlich den Ländern zugewiesene Gesetzesmaterien eine Ausnahme zu dem in Art. 32 I GG festgelegtem Grundsatz einer umfassenden Bundeskompetenz dar. ¹⁴¹ Danach hätte der Bund für den Bereich der Kultur keine Abschlußbefugnis gehabt.

bb) Zentralistische Interpretation des Art. 32 GG

Für die Vertreter der Gegenmeinung schließt die Länderkompetenz nach Art. 32 III GG jedoch eine daneben bestehende Kompetenz des Bundes gemäß Art. 32 I GG nicht aus. Art. 32 I GG soll parallel zu Art. 32 III GG konkurrierend anzuwenden sein. ¹⁴² Demnach wäre dem Bund der Vertragsabschluß möglich gewesen, obwohl auch der Bereich der Kultur betroffen war.

cc) Diskussion

Nach dem Wortlaut des Art. 30 I GG „ist“ die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten „Sache des Bundes“, während Art. 30 III GG davon spricht, daß die Länder, soweit sie für die Gesetzgebung zuständig sind, Verträge abschließen „können“. Der Wortlaut spricht daher im Sinne der zentralistischen Ansicht dafür, eine grundsätzliche Vermutung der Kompetenz des Bundes nach Art. 32 I GG anzunehmen und für den Abschluß von Verträgen mit auswärtigen Staaten Art. 32 III GG dahin zu verstehen, daß den Ländern nur eine fakultative Befugnis („können“) zum Vertragsabschluß eingeräumt wird. Dafür, daß Art. 32 I GG bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 32 III GG nicht verdrängt wird, spricht auch das systematische Argument, daß das Tätigwerden der Länder in Art. 32 III von der Voraussetzung einer „Zustimmung der Bundesregierung“ abhängig gemacht wird, wodurch deutlich wird, dass die Bundeskompetenz der Länderkompetenz vorgelagert ist und deshalb nicht von ihr verdrängt werden kann. Es ist daher der zentralistischen Ansicht zu folgen, wonach das Vertragsschließungsrecht der Länder nach Art. 32 III GG es dem Bund nicht verwehrt, auch hinsichtlich von innerstaatlich den Ländern zustehenden Gesetzgebungsmaterien wie dem Rundfunk und der Kultur völkerrechtliche Verträge abzuschließen.

dd) Das Lindauer Abkommen

¹⁴¹ Dies vertritt Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, unter Rn. 29ff zu Art. 32 und Rojahn in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz unter Rn. 38 zu Art. 32.

¹⁴² Diese Ansicht wird vertreten von Hirsch, Kulturhoheit und Auswärtige Gewalt, S. 140; Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 608f und Friehe, Kleines Problemkompendium zum Thema „Kulturabkommen des Bundes“, JA 1983, S. 117 (118ff).

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Die Bedeutung des aufgezeigten Streits wurde in der Staatenpraxis im Sinne der zentralistischen Ansicht durch das Lindauer Abkommen vom 14.11.1957 ¹⁴³ entschärft. Darin verständigten sich Bund und Länder im Wege eines Interessenausgleiches dahingehend, dass der Bund im Fall von „übergreifenden“ ¹⁴⁴ völkerrechtlichen Verträgen zwar eine umfassende Abschlußkompetenz hat, er aber wegen des Prinzips des bundesfreundlichen Verhaltens möglichst frühzeitig das Einverständnis der Länder einholen „soll“. ¹⁴⁵ Das Lindauer Abkommen gewährte dem Bund also nach Art. 32 I GG die Kompetenz, im Zusammenwirken mit den Ländern einen völkerrechtlichen Vertrag mit rundfunk- und kulturbezogenem Inhalt mit Frankreich abzuschließen. Die Länder beurteilten diese Frage jedoch anders.

ee) Verzichtserklärung des Bundes

Der Bund schlug mehrere Kompromißlösungen vor, ¹⁴⁶ mit denen er sich jedoch nicht durchsetzen konnte. Die Länder wollten es vermeiden, einen Präzedenzfall zu schaffen und dem Bund Kompetenzen im Rundfunk- und Kulturbereich einzuräumen, weshalb sie ihr Einverständnis zu den vom Bund vorgeschlagenen Lösungen hartnäckig verweigerten. ¹⁴⁷ Das gesamte Projekt drohte an der deutschen Kompetenzfrage zu scheitern. ¹⁴⁸ Aufgrund von zunehmendem außenpolitischem Druck durch die französische Seite kündigte Bundeskanzler Kohl im September 1990 schließlich entgegen der bisherigen Praxis (Lindauer Abkommen) an, daß die Bundesregierung ihre Zustimmung nach Art. 32 III GG zum Vertragsschluß durch die Länder erteilen werde. Damit verzichtete der Bund letztlich in einem „verfassungsrechtlich bemerkenswerten Akt“ ¹⁴⁹ auf die sonst von ihm in Anspruch genommene Abschlußkompetenz bei Kulturabkommen, wobei betont wurde, daß dieses Vorgehen „unter Zurückstellung schwerwiegender verfassungsrechtlicher Bedenken aus Rücksicht auf die deutsch-französischen Beziehungen“ erfolgte und „kein Präjudiz für künftig vergleichbare Fälle“ darstellen sollte. ¹⁵⁰ Der Bund nahm offenbar seine Gesetzgebungskompetenz nicht in Anspruch, um ein gerichtliches Vorgehen der Länder gegen einen von ihm abgeschlossenen Vertrag zu vermeiden. Eine Anrufung des

¹⁴³ Das Lindauer Abkommen ist abgedruckt in Maunz/ Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 32 Rn. 45.

¹⁴⁴ Diese Bezeichnung wählt auch Hirsch, Kulturhoheit und Auswärtige Gewalt, S. 13 für Verträge des Bundes über Gegenstände der Landesgesetzgebung.

¹⁴⁵ Vgl. Ziffer 3 I des Lindauer Abkommens.

¹⁴⁶ Zu den vorgeschlagenen Kompromißlösungen siehe Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal, S. 68.

¹⁴⁷ Vgl. Gräßle, Der Europäische Kulturkanal ARTE. Deutsch-französische Medienpolitik zwischen europäischem Anspruch und nationaler Wirklichkeit, Communications 20/1995, S. 87 (90).

¹⁴⁸ Vgl. Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 68f mit Verweis auf mehrere Briefwechsel.

¹⁴⁹ So Oppermann, ARTE - Ein Experiment in Europäischer Kultur, S. 483 (488).

¹⁵⁰ So der damalige Bundesinnenminister Schäuble in einem Schreiben vom 28.9.1990 u.a. an alle Bundesminister, zitiert nach Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 68 und S. 69 Fn. 211 sowie Gräßle, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 115.

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Bundesverfassungsgerichts hätte unabhängig vom Ausgang des Verfahrens notwendig einen erheblichen politischen Schaden verursacht. Aufgrund der Verzichtserklärung des Bundes schlossen also am 2.10.1990, dem Vorabend des 3. Oktober 1990, dem späteren Tag der deutschen Einheit, an dem die fünf „neuen“ Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland beitraten, zum ersten Mal in der deutschen Staatspraxis die Länder als Gesamtheit mit einem auswärtigen Staat einen völkerrechtlichen Vertrag. ¹⁵¹ Für die französische Seite war dies so unverständlich, daß der Conseil d`Etat, der die Regierung bei Gesetzesvorhaben berät, ¹⁵² im nachhinein noch auf einer förmlichen Erklärung der Bundesregierung bestand, mit der diese erklärte, daß sie die nach Art. 32 III GG erforderliche Zustimmung erteilt habe. 153

b) Überblick über den Inhalt des völkerrechtlichen Rahmenvertrags

Der völkerrechtliche Vertrag, den die deutschen Bundesländer mit der Französischen Republik zum Europäischen Fernsehkulturkanal am 2.10.1990 schlossen, enthält nur sechs Artikel. ¹⁵⁴ Weder findet sich darin eine Ermächtigung an die Rundfunkanstalten zur Gründung des Kulturkanals noch wurde der Europäische Kulturkanal mit dem völkerrechtlichen Vertrag selbst gegründet. In der Präambel begrüßten die Vertragsparteien lediglich das „Vorhaben“ von ARD/ZDF und La SEPT, eine „gemeinsame unabhängige Fernsehgesellschaft mit kultureller und europäischer Ausrichtung mit Sitz in Straßburg [...] zu errichten.“ ¹⁵⁵ Straßburg als Sitz der gemeinsamen Zentrale war ein geographischer Kompromiß, der von beiden Seiten akzeptiert wurde, da die Hauptstadt des Elsaß für den Sitz einer deutschfranzösischen Einrichtung eine hohe symbolische Bedeutung hatte und dort außerdem auch das Europäische Parlament und der Europarat ihren Sitz haben.

Mit dem völkerrechtlichen Vertrag sollte die eigentliche Gründung der privat-rechtlichen Gesellschaft ARTE-GEIE durch die ARTE Deutschland TV GmbH und La SEPT-ARTE S.A. (heute ARTE France S.A.) am 30.4.1991 in Straßburg lediglich in einer „Art Garantievertrag“ ¹⁵⁶ in groben Zügen abgesichert, aber nicht vorweggenommen werden. Weder die Bundesländer noch der Bund hätten aufgrund des im deutschen Verfassungsrecht geltenden Grundsatzes der Staatsfreiheit die deutschen Rundfunkanstalten zur Errichtung des

¹⁵¹ So Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 202. Innerstaatlich war allerdings bereits das ZDF von der Ländergemeinschaft durch Staatsvertrag gegründet worden, was vom BVerwG in einem Schluß a majore ad minus/ Umkehrschluß aus Art. 32 III auch für rechtmäßig erklärt worden war, vgl. BVerwGE 22, 286 (306f). Siehe oben Seite 3.

¹⁵² Vgl. Art. 39 der französischen Verfassung von 1958.

¹⁵³ Diese Erklärung erfolgte durch das Auswärtige Amt mit Brief vom 11.3.1991, vgl. Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 69 Fn. 214.

¹⁵⁴ Siehe den völkerrechtlichen Rahmenvertrag im Anhang I.

¹⁵⁵ Vgl. die Präambel des völkerrechtlichen Rahmenvertrags vom 2.10.1990 im Anhang I.

¹⁵⁶ So Schmid, Der Europäische Fernsehkulturkanal ARTE, S. 153.

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