Österreich und die Europa 2020-Strategie  

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

1.1.  Einführung  1

1.2.  Gliederung und Forschungsfragen  3

1.3.  Methoden  4

2.  Die Lissabon-Strategie - ein Fiasko der EU oder ein erster Schritt in die richtige Richtung?  7

2.1.  Der erste Versuch einer europäischen Wirtschaftsstrategie.  7

2.2.  Österreich und die Lissabon-Strategie  9

2.3.  Bilanz der Lissabon-Strategie  12

3.  Eine neue Strategie für Europa - Lissabon neu oder Neustart?  18

3.1.  Braucht Europa überhaupt eine neue Wirtschaftsstrategie?  18

3.2.  Impulse zu einer Post-Lissabon-Strategie  21

4.  Europa 2020 - nachhaltig, intelligent und integrativ?  27

4.1.  Der Europa 2020-Entwurf  27

4.2.  Die fünf Kernziele  28

4.3.  Die sieben Flaggschiff-Initiativen  30

4.4.  Die integrierten Leitlinien  31

4.5.  Die Aufgabenverteilung  33

4.6.  Die Verabschiedung von Europa 2020  34

5.  Österreich und Europa 2020  36

5.1.  Österreich im Jahr 2010 - eine Insel der Seligen?  36

5.2.  Das österreichische Positionspapier zu Europa 2020  38

5.2.1.  Positionen österreichischer Institutionen  41

5.3.  Österreichs Wachstumshemmnisse  46

5.3.1.  Budgetkonsolidierung  47

5.3.2.  Stärkung des Finanzsektors  48

5.3.3.  Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Binnennachfrage  49

5.3.4.  Erhöhung der Erwerbsbeteiligung  50

5.3.5.  Wissensbasierung und Innovation im globalen Wettbewerb  50

5.4.  Das österreichische Reformprogramm 2010  51

5.4.1.  Ad Kernziel Beschäftigung  52

5.4.2.  Ad Kernziel Forschung und Entwicklung  54

5.4.3.  Ad Kernziel Klimaschutz und Energie  55

5.4.4.  Ad Kernziel Bildung  57

5.4.5.  Ad Kernziel Armutsbekämpfung und Verminderung sozialer Ausgrenzung  59

5.4.6.  Ad Wettbewerb und Unternehmen.  60

6.  Meinungen aus Österreich über die Europa 2020-Strategie.  62

6.1.  Experteninterviews  62

6.1.1.  Interview mit Norbert Templ  63

6.1.2.  Interview mit Gerfried Gruber  65

6.1.3.  Interview mit Edda Knittel  66

6.1.4.  Interview mit Tanja Buzek  67

6.1.5.  Interview mit Clemens Wallner  69

6.1.6.  Interview mit Peter Mooslechner  71

6.1.7.  Andere Experteninterviews  73

III

  Österreich und die Europa 2020-Strategie  

7.  Conclusio  74

7.1.  Die Europa 2020-Strategie - Die Zukunft der europäischen Wirtschaft?  74

7.1.1.  Ist die Europa 2020-Strategie Lissabon 2.0?  74

7.1.2.  Aus Fehlern lernen  77

7.1.3.  Legitime „Tricks“ bei der Berechnung  79

7.2.  Österreich und Europa 2020  81

7.2.1.  Eine üppige Wohlstands- oder eine schlanke Wirtschaftsstrategie?  81

7.2.2.  Nimmt die Bundesregierung Europa 2020 überhaupt ernst?  82

7.3.  Ausblick  84

8.  Bibliographie und Quellen  87

8.1.  Literatur  87

8.2.  Internetquellen  92

8.3.  Interviewpartner  96

A.  Anhang  97

I.  Abbildungen  97

II.  Transkriptionen  105

III.  Abkürzungsverzeichnis  133

IV.1.  Abstract  134

IV.2.  Abstract (english)  135

IV

1. Einleitung

1.1. Einführung

Europa braucht eine neue Wachstums- und Wirtschaftsstrategie. Der erste gesamteuropäische Versuch der EU, die 2010 ausgelaufene Lissabon-Strategie, gilt gemeinhin als gescheitert - das gestand sich selbst José Manuel Barroso, Präsident der Europäischen Kommission, ein.

^{Wie die weltweiten Folgen der Finanzkrise gezeigt haben, verändert sich die wirtschaftliche Wirklichkeit schneller als die politische. Wir können nicht umhin anzuerkennen, dass die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung auch nach einer entschlosseneren und 1} kohärenteren Antwort der Politik verlangt.

Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat Jahre des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts zunichte gemacht und die strukturellen Schwächen der europäischen Wirtschaft aufgedeckt. Die Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union fiel im Jahr 2009 auf unter 4%, die Industrieproduktion im europäischen Raum brach auf das Niveau der 1990er Jahre ein und gut 10% der EU-Erwerbsbevölkerung sind ohne Beschäftigung. 2

Die neue, breit angelegte Wirtschafts- und Wachstumsstrategie Europa 2020 soll jedoch keine direkte Antwort auf die Wirtschafts- und Finanzkrise sein. Vielmehr soll die Strategie Strukturreformen für die Bewältigung der langfristigen Probleme Europas, die die Globalisierung, Ressourcenknappheit oder die fortschreitende Alterung der europäischen Gesellschaft mit sich bringt, forcieren. Die Europäische Union soll in eine „intelligente, nachhaltige und integrative Wirtschaft“ verwandelt werden, die „durch ein hohes Beschäftigungs- und Produktionsniveau sowie durch einen ausgeprägten sozialen Zusammenhalt gekennzeichnet ist“. 3

Zurzeit dominieren allerdings die handfeste Eurokrise sowie die Nachwirkungen der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise die mediale Wirtschaftsberichterstattung. Von der neuen, bereits gestarteten Europa 2020-Strategie, die ja immerhin in den kommenden zehn

¹ José Manuel Barroso im Vorwort der Kommissionsmitteilung der Europa 2020-Strategie. Europäische Kommission 2010b, 2

² Vgl. Ebd., 8

³ Ebd., 5

1

Jahren massiven Einfluss auf zahlreiche Politikfelder aller EU-Mitgliedstaaten nehmen soll, nimmt die Öffentlichkeit kaum Notiz,

obwohl Europa 2020 nun mit den fünf Kernzielen weitaus verständlicher und übersichtlicher gestaltet wurde, als es die Lissabon-Agenda je war, obwohl nun die von vielen EU-Bürgern und Zivilgesellschaften geforderten sozialen Ziele Einzug in gesamteuropäische Zielsetzungen gefunden haben, und obwohl die Kommission in der Europa 2020-Strategie in den nächsten zehn Jahren Struktur-Reformen von den Mitgliedstaaten fordert, die nahezu jeden EU-Bürger direkt in irgendeiner Weise tangieren werden - sei es im Bereich Beschäftigung, Forschung, Bildung, Klimaschutz, Energie oder Armutsbekämpfung.

Noch mehr als die öffentliche Aufmerksamkeit wird allerdings die Dimension der wirtschaftspolitischen Steuerung über den Erfolg der Strategie entscheiden. Zwar standen Sanktionsmaßnahmen bzw. „politische Warnungen“ ⁴ für Mitgliedsländer, die nach Kommissionsempfehlungen untätig bleiben, in Diskussion, vorgesehen sind aber letztendlich keine - diese Androhung wurde schließlich vom Europäischen Rat verwässert. Man hofft, dass sich eine gewisse peer-pressure unter den Mitgliedstaaten und Rechtfertigungsdruck gegenüber der Kommission einstellt.

Wird also die Europa 2020-Strategie in ihrer jetzigen Form die nächsten zehn Jahre die Grundlage der Wirtschaftspolitiken von 27 Mitgliedsländern vorgeben können? Werden sich die Staats- und Regierungschefs die neue Strategie auf die Fahne schreiben, so wie das Kommissionspräsident Barroso fordert? Und wird vor allem Österreich tatsächlich seine Politik gemäß dem selber ausgearbeiteten Reformprogramm ausrichten? Oder aber wird die Strategie sang- und klanglos in Belanglosigkeit versinken, weil die Regierungen die gesetzten Ziele aufgrund mangelnder Sanktionsmaßnahmen einfach ignorieren und sich der erhoffte Gruppenzwang unter den Staaten nicht einstellt? Wird die groß angelegte Europa 2020 schlussendlich lediglich als Fußnote der Geschichte der Europäischen Union enden, als - wie von US-Ökonomen gewitzelt wird - ein zu weitläufig angelegtes europäisches Wirtschaftsprogramm, das an die Fünfjahrespläne der ehemaligen sozialistischen Staaten erinnert? 5

⁴ Ebd., 6

⁵ Aus einem Interview mit einem Mitarbeiter des Bundeskanzleramts am 25.11.2010

2

1.2. Gliederung und Forschungsfragen

Die vorliegende Diplomarbeit soll eingangs die 2010 abgelaufene Lissabon-Strategie vorstellen (Kapitel 2). Warum sehen sie die meisten als gescheitert an und welche positiven Aspekte kann man dennoch herausstreichen? Ist man diesmal gegen unvorhersehbare Konjunktureinbrüche gewappnet? Eine objektive Bilanz der Agenda soll hin zu der Frage führen, warum Europa überhaupt so dringend einen Nachfolger für den misslungenen Lissabon-Prozess braucht.

Eine Sammlung von den Kernaussagen wissenschaftlicher Aufsätze versucht anschließend darzustellen, welche Fehler der Lissabon-Agenda korrigiert werden sollten und wie die Nachfolge-Strategie aussehen könnte - der Fokus liegt hier auf politikwissenschaftlichen und wirtschaftspolitischen Arbeiten aus dem deutschen Sprachraum (Kapitel 3). Kapitel 4 stellt schließlich den finalen Entwurf der Europa 2020-Strategie vor, der im März 2010 von der Europäischen Kommission vorgestellt wurde. Im Zuge dessen soll auch die Frage geklärt werden, ob die neue Strategie eine neue Orientierung aufweist oder lediglich eine Fortsetzung der Lissabon-Agenda ist. Weiters soll diskutiert werden, ob die Europa 2020-Ziele aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise und der Erfahrungen der letzten Jahre nun weniger ambitioniert sind, als es die Lissabon-Ziele waren, die einst in den Jahren der New Economy und des Börsenbooms entstanden sind. Der Hauptteil dieser Diplomarbeit beschäftigt sich mit Österreich und dem Umgang mit der Europa 2020-Strategie (Kapitel 5). Es wird sowohl auf den innerösterreichischen Positionsfindungsprozess als auch auf nationale Forderungen im Konsultationsverfahren auf europäischer Ebene Bezug genommen. Es soll außerdem diskutiert werden, wie konkret Europa 2020 in den nächsten zehn Jahren auf Österreich und die Bundesregierung Einfluss nehmen wird. Weiters werden die vom ECOFIN-Rat publizierten Wachstumshemmnisse Österreichs vorgestellt und einzeln analysiert. Das erste Nationale Reformprogramm zu Europa 2020, das im Oktober 2010 vom österreichischen Ministerrat verabschiedet wurde, ist ebenso ein zentraler Baustein dieser Arbeit. Es wird detailliert dargestellt und eingehend begutachtet, um zu klären, wie ambitioniert die Ziele ausgefallen sind und wie diese in den nächsten zehn Jahren erreicht werden sollen. Im Rahmen dieser Arbeit wurde überdies versucht, Positionen von österreichischen Institutionen - Regierung, Parteien, Sozialpartner und sonstige Interessenverbände sowie NGOs - hinsichtlich der neuen europäischen Wachstums- und Beschäftigungsstrategie

herauszuarbeiten (Kapitel 6). Die vom Autor persönlich geführten Interviews mit Vertretern verschiedener österreichischer Institutionen stellen nicht nur einen ergänzenden Teil dieser Arbeit da, sondern bildeten neben dem Literaturstudium und der Internetrecherche auch die dritte zentrale Informationsquelle. Im letzten Kapitel werden alle oben angeführten Forschungsfragen noch einmal aufgegriffen und hinsichtlich der Forschungsergebnisse analysiert (Kapitel 7). In diesem Teil wird das umstrittene Thema besprochen, ob im Rahmen von Europa 2020 Sanktionen bei Nicht-Erfüllung von Zielen verhängt werden sollten oder nicht. Auch die Neugestaltung der Methode der Offenen Koordinierung, die ja im Rahmen der Lissabon-Agenda harsch kritisiert wurde, wird analysiert. Zur Ergänzung werden in diesem Kapitel auch einige Expertenmeinungen, die in österreichischen Medien publiziert wurden, angeführt. Es soll hier unter anderem diskutiert werden, wie die wirtschaftliche Steuerung der Union in Zukunft aussehen könnte. Ein kurzer spekulativer Ausblick, beruhend auf dem empirischen Erkenntnisgewinn des Autors aus rund einem Jahr Forschungstätigkeit im Bereich Europa 2020, wird die Arbeit schließen.

Im Anhang finden sich neben den diversen Grafiken, auf die im Text Bezug genommen wird, auch Transkriptionen zu den vom Autor geführten Interviews.

1.3. Methoden

Diese Diplomarbeit wurde nahezu zeitlich parallel zur Ausarbeitung der Europa 2020-Strategie verfasst - mit Ende des offiziellen europäischen Konsultationsverfahrens im Jänner 2010 haben auch die Recherchen des Autors begonnen. Die vorliegende Arbeit ist sozusagen ebenso wie die Strategie im vergangenen Jahr Monat für Monat „gewachsen“. Für die Ausarbeitung der Diplomarbeit wurden vorrangig die zahlreichen offiziellen Dokumente der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates sowie die diverser österreichischer Institutionen und der Bundesregierung ausgewertet. Manche Interviewpartner haben dem Autor dankenswerterweise auch öffentlich nicht zugängliches Material zur Verfügung gestellt und somit zu einer gesteigerten Qualität dieser Arbeit beigetragen. Darüber hinaus wurden auch viele politikwissenschaftliche Aufsätze ⁶ zu den Themen Lissabon-Agenda und Europa 2020-Strategie herangezogen, damit sich der Autor

⁶ Diese Texte sind zudem die Basis für Kapitel 3.2. „Impulse zu einer Post-Lissabon-Strategie“.

eine fundiert kritische Sicht auf die Thematik aneignen konnte. ⁷ Aus gleichem Antrieb wurden auch österreichische und europäische Qualitätsmedien zu Rate gezogen, die allerdings bisher nur sehr selten die Europa 2020-Strategie thematisierten. Lediglich in Medien, die auf EU-Belange spezialisiert sind, sind dazu regelmäßig Berichte aufzufinden. 8

Darüber hinaus wurde aufgrund der relativen Aktualität des Themas auch regelmäßig auf Internetquellen der Europäischen Union zurückgegriffen - mindestens einmal pro Woche wurde die Ende 2010 neu gelaunchte offizielle Europa 2020-Seite ⁹ angewählt, damit die Arbeit in der sich schnell wandelnden europäischen Politikwelt immer am neuesten Stand bleiben konnte. Das Internet war außerdem eine reichhaltige Quelle für vielfältige wissenschaftliche Aufsätze aus ganz Europa. Auf vielen Internetseiten von österreichischen Institutionen wurden zwar thematisch passende Dokumente zum Download vorgefunden, diese waren aber oft nicht am neusten Stand. Die in der Arbeit angeführten und analysierten Statistiken wurden ausschließlich vom Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung „WIFO“ sowie vom statistischen Amt der Europäischen Union „Eurostat“ bezogen, das zum Jahresende eine eigene Online-Statistiksammlung für die Indikatoren der Europa 2020-Strategie gestartet hat. ¹⁰ Die im Anhang angeführten Schaubilder sind von Dokumenten der Europäischen Kommission und des österreichischen Bundeskanzleramts entnommen und werden im Laufe dieser Arbeit interpretiert.

Die wichtigste Quelle für die vorliegende Diplomarbeit stellten Experteninterviews dar. Der Autor hat insgesamt elf Interviews geführt, die allesamt zu einer zentralen Informationsquelle dieser Arbeit wurden. Die Gespräche haben in der Folge auch maßgeblich zur Verbesserung der Material-Recherche und aufgrund der vielen unterschiedlichen Blickwinkel der interviewten Personen zu einem mannigfaltigen empirischen Erkenntnisgewinn des Autors beigetragen.

⁷ Es ist allerdings bis dato im deutschen Sprachraum noch keine größere wissenschaftliche Arbeit zur Europa 2020-Strategie erschienen (Stand 08.03.2011).

⁸ Siehe hierzu z.B.: http://www.euractiv.de (22.02.2011)

⁹ Siehe hierzu: http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm (22.02.2011)

¹⁰ Siehe hierzu: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/headline_ indicators (22.02.2011)

5

Anmerkungen des Autors

Die vorliegende Arbeit verwendet vielfach lediglich die männliche Schreibform, wo ebenso gut die weibliche Form stehen könnte. Aus Gründen der Lesbarkeit und Kürze wird auf die Schreibweisen "-Innen" oder Verdoppelungen wie beispielsweise "Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen" verzichtet. Der Autor bittet freundlich, hieran keinen Anstoß zu nehmen.

Konstruktive Kritik und Anregungen zu dieser Diplomarbeit sind ausdrücklich erwünscht und bitte an gerhard@paleczny.at zu richten.

Die Übersetzung von Dokumenten, die nicht in deutscher Sprache erhältlich waren, erfolgte in den meisten Fällen vom Autor. Sollten manche Übersetzungen bzw. Formulierungen unschlüssig erscheinen, so würde er sich über ein Mail mit Verbesserungsvorschlägen an die oben angeführte Mailadresse freuen.

2. Die Lissabon-Strategie - ein Fiasko der EU oder ein erster Schritt in die

richtige Richtung?

2.1. Der erste Versuch einer europäischen Wirtschaftsstrategie

Die Lissabon-Strategie (auch Lissabon-Agenda oder Lissabon-Prozess) ist das am 24. März 2000 vom europäischen Rat verabschiedete Programm, das versuchte, die Herausforderungen der Globalisierung, des Klimawandels sowie der fortschreitenden Überalterung der Bevölkerung im europäischen Raum zu bewältigen. ¹¹ Bis 2010 sollte „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt“ werden, mit dem Ziel einen gemeinsamen Wirtschaftsraum zu schaffen, „der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.“ ¹² Die Agenda beruhte auf drei Säulen: Wirtschaft, Soziales und Umwelt. Entsprechend dieser Säulen müsse die Europäische Union des Jahres 2010 mit drei Adjektiven zu charakterisieren sein: „effizient, sozial und ökologisch.“ 13

Die Lissabon-Strategie ging davon aus, dass Strukturreformen erforderlich sind, um den Wachstumsverlauf der Volkswirtschaften der Mitgliedsländer gegebenenfalls zu korrigieren. Solche Reformen müssen längerfristig geplant werden und eventuell auch über Legislaturperioden hinaus umgesetzt werden. ¹⁴ Dazu bedürfe es einer globalen Strategie und quantifizierbaren Zielen in zahlreichen Politikbereichen. Man war sich einig, dass sich ein solcher Prozess nicht allein auf die EU-Ebene beschränken kann, da zahlreiche Reformfelder in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. ¹⁵ Somit hing der Erfolg der Lissabon-Strategie ganz entscheidend von der Qualität der Zusammenarbeit der Union und der Mitgliedstaaten ab. Der Europäische Rat kreierte für die Umsetzung der Lissabon-Ziele die offene Methode der Koordinierung, die eine „kohärentere strategische Leitung und eine effektive Überwachung der Fortschritte“ ¹⁶ gewährleisten sollte. Grundsätzlich zeichnet sich dieses System durch den Versuch aus, neben den beiden klassischen

¹¹ Siehe hierzu: Europäischer Rat 2000

¹² Ebd., 2

¹³ Sozialpartner Österreich 2009, 1

¹⁴ Vgl. http://www.oesterreich.gv.at/site/4890/default.aspx (11.10.2010)

¹⁵ So wie beispielsweise das Binnenmarktprogramm 1992.

¹⁶ Europäischer Rat 2000, 2

7

Integrationsmethoden der supranationalen Rechtsetzung der EU und der Zusammenarbeit auf Regierungsebene eine Zwischenstufe zu schaffen. Die Kommission legt Leitlinien für einen bestimmten Politikbereich mit jeweils genauem Zeitplan für die Verwirklichung der in ihnen gesetzten Ziele fest, die Mitgliedstaaten wiederum erstellen jährlich Umsetzungspläne. 17

Die beiden primären Ziele der Lissabon-Strategie waren einerseits die Stärkung des Wachstumspotentials des Binnenmarkts, um eine hohe Beschäftigung, ein hochentwickeltes soziales Niveau und eine überdurchschnittliche Lebensqualität für die Bevölkerung der Europäischen Union zu gewährleisten. Andererseits sollte Europa seine Wettbewerbsfähigkeit gegenüber anderen Wirtschaftsräumen, vor allem mit Blick auf den US- und den japanischen Markt, ausbauen. ¹⁸ Der übergeordnete Zweck der Lissabon-Strategie war letztendlich auch die Steigerung des Tempos und der Qualität der Reformen auf nationaler und auf europäischer Ebene. 19

Die im März 2000 verabschiedete Strategie wuchs jedoch nach und nach zu einer äußerst unübersichtlichen, komplexen Struktur mit einer enormen Anzahl von Zielen und Maßnahmen bei einer gleichzeitig unklaren Aufteilung von Zuständigkeiten und Aufgaben zwischen Union und Mitgliedstaaten. Zudem entwickelte sich die Wirtschaft zu Anfang des neuen Jahrtausends auch sehr ungünstig. In den ersten vier Jahren blieben die Erfolge deshalb weit hinter den Erwartungen zurück, weshalb die Lissabon-Agenda im Rahmen einer Halbzeitevaluierung, dem sogenannten „Wim-Kok-Bericht“ ²⁰ , im Jahr 2005 neu ausgerichtet wurde, um sie lediglich auf ihre Kernziele - Wachstum und Beschäftigung - zu konzentrieren. 21

Weiters wurde eine partnerschaftliche Governance-Struktur für die Mitgliedstaaten und die EU-Institutionen als zentrale Handlungsmaxime bestimmt. ²² Es wurde hierbei besonderes Augenmerk auf die nationale Identifikation mit den Zielen des Lissabon-Prozesses gelegt. Gemäß dieses Ansatzes sollten seitens der Mitgliedstaaten in den Jahren 2005 und 2008 Nationale Reformprogramme ausgearbeitet werden, um sicherzustellen, dass jeder EU-

¹⁷ Nähereshierzu unter http://www.eufis.de/eu-glossar.html?title=Offene%20Koordinierung (19.10.2010)

¹⁸ Vgl. Sozialpartner Österreich 2009, 1

¹⁹ Vgl. Europäische Kommission 2010a, 2

²⁰ Benannt nach dem Vorsitzenden der Sachverständigengruppe. Siehe hierzu: Europäische Kommission 2004

²¹ Auf die Ziele der Lissabon-Agenda wird in Kapitel 3 im Rahmen eines Vergleichs mit der Europa 2020-Strategie genauer eingegangen.

²² Vgl. Europäische Kommission 2010a, 2

8

Staat „seinen eigenen, maßgeschneiderten strukturpolitischen Reformmaßnahmen in Entsprechung der jeweiligen nationalen Herausforderungen setzen kann, um so der europäischen Wettbewerbsfähigkeit beizutragen.“ ²³ Die neu geschaffenen integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung ²⁴ sollten dabei einen stabilen und kohärenten Rahmen für die Ausarbeitung der Nationalen Reformprogramme darstellen.

2.2. Österreich und die Lissabon-Strategie

Jedes Jahr im Oktober sollten alle EU-Mitgliedstaaten über die Entwicklung der Reformen berichten. Auf Basis dieser Berichte evaluierte die Europäische Kommission den etwaigen Fortschritt und gab in der Folge für jedes Mitgliedsland einmal jährlich länderspezifische Empfehlungen ab. ²⁵ Im Herbst 2005 legten die Regierungen der Mitgliedstaaten erstmals ihre Nationalen Reformprogramme der Europäischen Kommission vor. Schon im Vorfeld der Erstellung der Reformprogramme bzw. der Implementierungsberichte fanden im Rahmen einer Besuchsmission Gespräche mit Vertretern der Europäischen Kommission statt, um Strategien und Maßnahmen vorzuskizzieren und technische Fragen zu klären. ²⁶ Österreich verabschiedete sein erstes Reformprogramm für Wachstum und Beschäftigung für den Zeitraum 2005 bis 2007 ²⁷ nach breit angelegter Einbeziehung der Bundesregierung, der Opposition, der Sozialpartner, der Länder- und Gemeindevertreter sowie auch der Wissenschaft und Unternehmen gemäß Vorgabe im Oktober 2005. ²⁸ Das Programm umfasst sieben strategische Schwerpunkte, hier nachfolgend mit den zusammengefassten, zentralen Zielen dargestellt:

²³ Vgl. http://www.bmwfj.gv.at/Wirtschaftspolitik/Wirtschaftspolitik/Seiten/LissabonStrategie.aspx (11.10.2010)

²⁴ Siehe hierzu: Europäische Kommission 2005

²⁵ Vgl. http://www.oesterreich.gv.at/site/4890/default.aspx (11.10.2010)

²⁶ Vgl. http://www.bmsk.gv.at/cms/site/dokument.html?channel=CH0688&doc=CMS1232963771857 (12.10.2010)

²⁷ Siehe hierzu: Bundeskanzleramt Österreich 2005abc

²⁸ Die Federführung des österreichischen Nationalen Reformprogramms obliegt dem Bundeskanzleramt.

9

1. Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen

2. Arbeitsmarkt und Beschäftigungspolitik

3. Forschung und Entwicklung, Innovation

4. Infrastruktur

5. Standortsicherung und Mittelstandsoffensive

6. Bildung und Weiterbildung

7. Umwelttechnologien und effizientes Ressourcenmanagement

Das Nationale Reformprogramm versuchte bei der inhaltlichen Ausgestaltung der sieben Kernbereiche die vorgegebenen 24 Leitlinien umzusetzen und „die drei Bereiche

²⁹ Das Flexicurity-Modell ist der Versuch, Flexibilität und Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt miteinander in Einklang zu bringen. Siehe hierzu: Keller/Seifert 2008

Makropolitik, Mikropolitik und Beschäftigungspolitik miteinander zu verzahnen, um ein möglichst großes Ausmaß an Synergieeffekten zu erzielen.“ ³⁰ Zudem wurden die spezifischen regionalen Gegebenheiten in den Ländern, die Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Gebieten sowie die Besonderheiten in den Grenzregionen berücksichtigt. 31

Im September 2006 veröffentlichte das Bundeskanzleramt den ersten Umsetzungsbericht für das Jahr 2007. ³² Er enthält neben einem strategischen Überblick eine detaillierte Darstellung über den Stand des Fortschritts der wirtschaftspolitischen Maßnahmen Österreichs zur Sicherung der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen, zur Stärkung des Wirtschaftswachstums durch strukturpolitische Reformen sowie zur Senkung der Beschäftigungsquote. ³³ Arbeitslosigkeit und Erhöhung der Der zweite

Umsetzungsbericht ³⁴ wurde insbesondere vor dem Hintergrund des SP-VP-Regierungsprogramms von 2007 ³⁵ ausgearbeitet. Dem Bericht wurden ein tabellarischer Anhang zum beschäftigungspolitischen Teil, eine Maßnahmentabelle und eine Themenliste, die auch von Stellungnahmen von NGOs beeinflusst wurde, beigefügt. ³⁶ Im Oktober 2008 wurde das zweite österreichische Reformprogramm ³⁷ erstellt, dessen Gültigkeitsdauer sich bis zum Ende des Jahres 2010 erstreckte. In den Entstehungsprozess waren neben den Ministerien auch die Sozialpartner und Interessenvertretungen, der Städte- und Gemeindebund, die Bundesländer und verschiedene NGOs involviert. ³⁸ Das zweite Reformprogramm knüpfte inhaltlich am ersten an und konzentrierte sich diesmal auf acht Schwerpunktbereiche. Neben den ursprünglichen Kernpunkten wurde auch das Ziel eines nachhaltigen und gerechten Sozialsystems übernommen. Weiters schrieb es auch konjunkturelle und strukturelle Maßnahmen zur Inflationsbekämpfung fest. 39

³⁰ Bundeskanzleramt Österreich 2005a, 8

³¹ Vgl. ebd., 8

³² Siehe hierzu: Bundeskanzleramt Österreich 2006

³³ Vgl. http://www.bmwfj.gv.at/Wirtschaftspolitik/Wirtschaftspolitik/Seiten/LissabonStrategie.aspx (11.10.2010)

³⁴ Siehe hierzu: Bundeskanzleramt Österreich 2007

³⁵ Siehe hierzu: Bundesregierung Österreich 2007

³⁶ Vgl. http://www.bmwfj.gv.at/Wirtschaftspolitik/Wirtschaftspolitik/Seiten/LissabonStrategie.aspx (11.10.2010)

³⁷ Siehe hierzu: Bundeskanzleramt Österreich 2008

³⁸ Vgl. http://www.bmwfj.gv.at/Wirtschaftspolitik/Wirtschaftspolitik/Seiten/LissabonStrategie.aspx (12.10.2010)

³⁹ Vgl. ebd.

11

Der Implementierungsbericht zum zweiten österreichischen Reformprogramm ⁴⁰ wurde am 15. Oktober 2009 nach Brüssel übermittelt. In diesem Bericht dominierten Strategien zur Bewältigung der Weltwirtschaftskrise, er ging außerdem besonders auf die länderspezifischen Empfehlungen der Europäischen Kommission für Österreich ein. Er umfasste drei Teile: Makropolitik (aktuelle wirtschaftliche Lage und öffentliche Finanzen), Mikropolitik (Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität) sowie Arbeitsmarkt und Beschäftigung.

2.3. Bilanz der Lissabon-Strategie

Eine umfassende, objektive Bewertung der Lissabon-Agenda über einen Zeitraum von zehn Jahren ist nicht ganz einfach, wenn nicht gar unmöglich, da den unterschiedlichen Anstrengungen bei der Umsetzung der Nationalen Reformprogramme der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Offenen Koordinierung eine ganz entscheidende Rolle zukommt. Die Strategie hatte zwar eine beachtlich flotte, maßnahmengespickte Konsensfindung zwischen den Mitgliedsländern erreicht, es besteht jedoch eine große Lücke zwischen eingegangenen Verpflichtungen und schlussendlich tatsächlich umgesetzten Maßnahmen. ⁴¹ Die Lissabon-Strategie sei „inhaltlich überfrachtet und konfliktträchtig aufgrund der gesetzten Prioritäten“ ⁴² , argumentierten die Regierungen der Mitgliedstaaten ihre Untätigkeit. Die von der Union erwarteten Spillover- und Synergie-Effekte wären aber nur bei einigermaßen gleichem Tempo der Reformen in allen EU-Staaten eingetreten. In einigen Fällen wurden sogar negative Spillover-Effekte ausgelöst. ⁴³ Zu berücksichtigen ist hier natürlich, dass die Anzahl der Mitgliedstaaten der Europäischen Union von 15 im Jahr 2000 auf nunmehr 27 angewachsen ist. Man darf nicht vergessen, dass die Lissabon-Strategie zu einer Zeit entworfen wurde, als innerhalb der EU noch kein West-Ost-Gefälle bestand, wie dies nach der Erweiterung der Fall war. ⁴⁴ Zudem ist auch die Eurozone deutlich größer geworden - seit 1999 ist sie von zwölf auf 17 Staaten angewachsen. ⁴⁵ Schließlich hat die massive Wirtschaftskrise in der Zeit nach dem 11. September 2001 das europäische Wirtschaftswachstum deutlich gebremst und nicht zuletzt

⁴⁰ Siehe hierzu: Bundeskanzleramt Österreich 2009

⁴¹ Vgl. Europäische Kommission 2010a, 5

⁴² Kellermann/Ecke/Petzold 2009, 3

⁴³ Vgl. Europäische Kommission 2010a, 5

⁴⁴ Vgl. Swoboda 2010, 9

12

läuft die Lissabon-Strategie eben gerade zu jener Zeit aus, in der die Auswirkungen des zweiten, noch weitaus massiveren Konjunktureinbruchs in den 2000er Jahren „die Konsolidierungsbemühungen von 20 Jahren“ ⁴⁶ zunichtemachten. Schon im November 2004 stellte der Wim-Kok-Evaluierungsbericht ⁴⁷ der Agenda ein äußerst schlechtes Zeugnis aus. Die Lissabon-Strategie umfasse zu viele Politikfelder, woraus die schleppende Umsetzung entstanden sei. Überdies sei die Koordinierung mangelhaft und die politische Entschlossenheit der Verantwortlichen ausbaufähig. Der Kok-Bericht warf der Strategie außerdem vor, dass es ihr nicht gelungen sei, die makroökonomischen Rahmenbedingungen sowie die Geld- und Fiskalpolitik so wachstumsfördernd wie nur irgend möglich anzulegen. ⁴⁸ Andere kritische Stimmen verurteilten jedoch gerade eben jene einseitig marktliberale Ausrichtung der Agenda. ⁴⁹ Kellermann et al. (2009) und Collignon (2008) verurteilten, dass die überwiegend konservativ-liberalen Regierungen der Mitgliedsländer sowie die Kommission unter Barroso die Lissabon-Strategie bei ihrer Neuausrichtung 2005 ihren Wirtschaftidealen anpasse und fortan Marktschaffung und Wettbewerb betonen, also primär die Angebotsbedingungen für Unternehmen verbessern wollten. ⁵⁰ Eine ungünstige weltwirtschaftliche Konjunkturentwicklung verhinderte die Umsetzung der ehrgeizigen Lissabon-Ziele schließlich endgültig, die einst in Zeiten der New Economy, des kontinuierlichen Konjunkturaufschwungs und des Börsenbooms entstanden waren. ⁵¹ Die Europäische Kommission gestand in ihrem Arbeitsdokument vom Februar 2010 „Bewertung der Lissabon-Strategie“ ⁵² ein, dass die Ziele der Agenda gescheitert waren, weil sich die Welt „sicherlich mehr verändert und anders entwickelt hat, als Analysten, Entscheidungsträger und Politiker dies damals erwartet hätten.“ ⁵³ Dass der Lissabon-Prozess aber vor allem an seinem hohen Anspruch gescheitert ist, lässt sich in mehreren Politikfeldern nachweisen.

⁴⁵ Ferner haben auch sechs Staaten außerhalb der Europäischen Union den Euro eingeführt.

⁴⁶ Europäische Kommission 2010a, 3

⁴⁷ Siehe hierzu: Europäische Kommission 2004

⁴⁸ Vgl. Europäische Kommission 2004, 20

⁴⁹ Siehe hierzu z.B. den Bericht der SPD nahestehenden Friedrich-Ebert-Stiftung: Fischer/Gran/Hacker 2010

⁵⁰ Vgl. Collignon 2008, 2 und Kellermann/Ecke/Petzold 2009, 3

⁵¹ Vgl. Huffschmid 2007, 1

⁵² Siehe hierzu: Europäische Kommission 2010a

⁵³ Ebd., 3

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^{Die Lissabon-Strategie markierte ein überaus ambitioniertes Reformprogramm, das weit über den bis dahin erreichten Integrationsstand hinausreichte, da Politikfelder einbezogen wurden, in denen die Mitgliedstaaten weitgehend souverän sind und die Union über nur 54} wenige regulative Kompetenzen verfügt.

Im Zentrum der Maßnahmen der Agenda stand die Steigerung der relativ dürftigen Arbeitsproduktivität der Beschäftigten in Europa, die insbesondere in den Vereinigten Staaten um die Jahrtausendwende geradezu boomte. Die Produktivitätsentwicklung ist seit dem Gipfel in Lissabon allerdings enttäuschend verlaufen und maßgeblich am Scheitern der Strategie mitverantwortlich. Es gab in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Entwicklungen, darunter durchaus auch sehr hohe Produktionszuwächse, das allgemeine Niveau des Produktivitätswachstums ist allerdings deutlich hinter dem der USA zurückgeblieben. ⁵⁵ Die Werte innerhalb der Eurozone waren besonders schlecht. ⁵⁶ Eines der zentralen Ziele der Lissabon-Strategie, die Beschäftigungsquote ⁵⁷ in der EU auf über 70% zu erhöhen, wurde deutlich verfehlt. Die Beschäftigungsquote lag 2008 zwar bei 66% (2000: 62%), ging dann aber aufgrund der Wirtschaftskrise wieder rasant zurück und wird voraussichtlich beim Auslaufen der Strategie Ende 2010 unter 65% ⁵⁸ liegen (siehe hierzu Abbildung 1: „Beschäftigungsquote in der EU“ im Anhang). Die Beschäftigungsquote wird allerdings in den letzten Jahren durch die Zunahme von Teilzeitbeschäftigung, durch Arbeit in befristeten Arbeitsverträgen sowie durch andere atypische Beschäftigungsformen verzerrt. ⁵⁹ Der Anteil des Niedriglohnsektors ist dadurch in manchen Ländern stark gestiegen. So lässt sich auch erklären, dass in vielen EU-Staaten ein Arbeitsplatz nicht grundsätzlich vor Armut schützt - im EU-Durchschnitt liegt die Armutsgefährdungsquote nach Sozialtransfers bei rund 16%. ⁶⁰ Auch die Kinderarmut ist in

⁵⁴ Fischer/Gran/Hacker 2010, 4

⁵⁵ Vgl. Kellermann/Ecke/Petzold 2009, 4

⁵⁶ Eine Erklärung für dieses Phänomen liegt darin, dass die Arbeitsmärkte am unteren Ende flexibler geworden sind und viele Unternehmen daraufhin Arbeitnehmer mit nur unterdurchschnittlicher Produktivität eingestellt haben. Vgl. Collignon 2008, 2

⁵⁷ Definition gemäß Eurostat: Die Beschäftigungsquote ergibt sich aus dem Dividieren der Anzahl von erwerbstätigen Personen im Alter zwischen 15 und 64 Jahren durch die Gesamtbevölkerung derselben Altersklasse. Der Indikator bezieht sich auf die EG-Arbeitskräfteerhebung. Sie deckt die in privaten Haushalten lebende Bevölkerung ab, schließt jedoch kollektive Haushalte wie Pensionen, Studentenwohnheime und Krankenhäuser aus. Die Erwerbsbevölkerung besteht aus Personen, die während der Referenzwoche irgendeine Tätigkeit gegen Entgelt oder Ertrag mindestens eine Stunde ausgeübt haben oder die nicht gearbeitet haben, weil sie vom Arbeitsplatz vorübergehend abwesend waren.

⁵⁸ Vgl. Fischer/Gran/Hacker 2010, 5

⁵⁹ Vgl. ebd., 5

⁶⁰ Vgl. ebd., 7

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manchen europäischen Regionen außerordentlich hoch, so lebt nahezu jedes zehnte Kind in Europa unter erhöhtem Armutsrisiko. ⁶¹ Schließlich ist auch das Angebot an Ausbildungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte unzureichend. In einigen

Mitgliedsländern ist der Arbeitsmarkt nach wie vor segmentiert, das Problem der ungleichen Entlohnung von Männern und Frauen bei gleicher Qualifikation ist fast unverändert geblieben. ⁶² Die Einkommensschere in der Union klafft nach wie vor weit auseinander.

Ein weiteres Kernziel der EU war, den Anteil der Forschungs- & Entwicklungs (FuE)-Ausgaben am BIP auf mindestens 3% zu erhöhen. Die Gesamtausgaben für FuE stiegen schließlich im EU-Durchschnitt nur äußerst geringfügig an - 2000 lag der Wert bei 1,82%, 2008 bei 1,9%. Lediglich Finnland und Schweden liegen oberhalb der Zielmarke (siehe hierzu Abbildung 2: „Ausgaben für FuE“ im Anhang). An dieser Stelle ist anzumerken, dass die Ziele Forschung und Bildung in den integrierten Leitlinien zwar eine zentrale Rolle spielen, sie aber gewissermaßen als Mittel zum Zweck der Wachstumsmaximierung beschrieben werden - so konzentriert sich die Agenda auf eine Steigerung des „Humankapitals“ ⁶³ und dessen Relevanz für den Arbeitsmarkt. Die Aufgaben der Bildung als Fundament der Persönlichkeitsentwicklung, ihre Funktion zur Ermöglichung des sozialen Aufstiegs sowie als Instrument zur Sicherung der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben und am Arbeitsplatz wurden in der Lissabon-Strategie gänzlich ausgeblendet. ⁶⁴ Schließlich ist die Union auch von der Zielsetzung, bis zum Jahr 2012 die Treibhausgas-Emissionen um insgesamt 8% gegenüber 1990 zu verringern, meilenweit entfernt. Selbst bei der dritten Säule der Lissabon-Strategie - der Umwelt, die noch am wenigsten von der Wirtschaftskrise betroffen war - ist die Abrechnung unterm Strich alles andere als erfreulich.

Die Verfehlung der Ziele der Lissabon-Strategie in einzelnen Politikfeldern ist sicherlich auch auf ihre Stoßrichtung zurückzuführen. Die Methode der Offenen Koordinierung hat aufgrund ihrer Unverbindlichkeit zu wenige Anreize für die Mitgliedstaaten geschaffen, um die Zielsetzungen mit größerem nationalem Engagement zu verfolgen. ⁶⁵ Darüber

⁶¹ Hierbei sind allerdings große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu beachten, die Streuung liegt zwischen 10% in den Niederlanden und 21% in Lettland. Vgl. ebd., 7

⁶² Vgl. Europäische Kommission 2010a, 4

⁶³ Europäischer Rat 2000, 9

⁶⁴ Vgl. Fischer/Gran/Hacker 2010, 8

⁶⁵ Vgl. Sozialpartner Österreich 2009, 1

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hinaus war die Rolle des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments von Anfang an nicht klar definiert. 66

Die Europäische Kommission erkannte schlussendlich auch Fehler bei der externen Dimension der Lissabon-Strategie:

Die Strategie war möglicherweise zu sehr nach innen gerichtet und zielte stärker auf eine Antwort der EU auf die Herausforderungen der Globalisierung ab als auf den Versuch, die Globalisierung mitzugestalten. Die Krise hat sich schnell über den Globus ausgebreitet und damit überdeutlich gezeigt, dass die globale ^{Wirtschaft interdependent geworden ist. […] Auch den engen Verflechtungen der EU-Wirtschaft mit wichtigen globalen Akteuren wie den USA, Japan und den BRIC-Ländern hätte größere Beachtung zukommen können. Schließlich wurden kaum Anstrengungen unternommen, die Leistung der EU mit der ihrer wichtigsten Handelspartner anhand eines Benchmarkings zu vergleichen und den 67} Fortschritt der EU in relativen Zahlen zu bewerten.

Obwohl der Lissabon-Prozess von vielen als gescheitert angesehen wird, soll nicht unerwähnt bleiben, dass auch einige durchaus positive Aspekte anzuführen sind, die seit Beginn des Jahrtausends auf die Agenda zurückzuführen sind. Die Ausarbeitung einer gemeinsamen ökonomisch-sozialen Strategie war für die Europäische Union im Jahr 2000 sicherlich ein absolut notwendiger Schritt, wollte sie sich den Vorwurf der Perspektivlosigkeit nicht gefallen lassen. Dass der erste Versuch einer europäischen Wirtschaftsstrategie im Fadenkreuz von einer Horde von Kritikern aller Couleurs stehen und jede vorgeschlagene Maßnahme bis ins letzte Eck beleuchtet wird, war angesichts zweier sich diametral entgegen stehender volkswirtschaftlicher Paradigmen ⁶⁸ von Anfang an klar.

Die Lissabon-Strategie hat sich nun rückblickend zwar als mäßig erfolgreicher, aber sicherlich sinnvoller Versuch erwiesen, langfristige wirtschafts- und sozialpolitische Ziele auf eine europäische Linie zu bringen. Er hat dazu beigetragen, einen breiten Konsens über die notwendigen Reformen in der Europäischen Union herzustellen. Die Kernziele konnten zwar allesamt nicht erreicht werden, dennoch ist die Behauptung, dass die Agenda voll und ganz gescheitert ist mit Sicherheit zu verneinen.

Die meisten EU-Mitgliedstaaten konnten ihre wirtschaftliche Performance bis zum Einsetzen des Konjunkturabschwungs im Jahr 2008 in vielen Bereichen verbessern. So

^{66 Vgl. Europäische Kommission 2010a, 7 67} Ebd., 8f

⁶⁸ Gemeint sind hier neoklassische sowie monetaristische Wirtschaftstheorien auf der einen und neokeynesianistische Ansätze auf der anderen Seite.

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stieg seit 2000 in fast allen Ländern die Beschäftigungsquote kontinuierlich an, vor der Krise wurden 18 Millionen neue Arbeitsplätze geschaffen. ⁶⁹ Dies gilt auch für die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitnehmer und der Frauen. Strukturelle Verbesserungen können beim Bildungsstand der europäischen Jugendlichen, zum Teil auch bei den Forschungs- und Entwicklungsausgaben sowie beim Breitbandausbau festgestellt werden. ⁷⁰ Überhaupt, man kann aus verschiedensten Daten eine größtenteils positive Entwicklung der EU-Strukturindikatoren der einzelnen Mitgliedländer herauslesen, die in vielen Bereichen auch im EU-Gesamtdurchschnitt gestiegen sind. ⁷¹ Es sei auch angemerkt, dass der EU-Wirtschaftraum spürbar langsamer kollabiert ist, als seine Vergleichsregionen. ⁷² Aufgrund der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen bis 2008 konnte ein koordiniertes Finanzpaket erstellt werden, das dem Investitionsrückgang und der sinkenden Nachfrage relativ wirksam entgegenwirken konnte. Allerdings verfügte die Union nicht über die notwendigen Instrumentarien, um die Ursachen der Krise - wie Spekulationsblasen, Missbrauch von Wertpapieren und kreditgetriebener Konsum - von Anfang an bekämpfen zu können. 73

Zusammenfassend ist also festzustellen, dass die zahlreichen Zielmarken der Lissabon-Strategie aufgrund verschiedenster Gründe zwar allesamt nicht erreicht wurden, nichtsdestotrotz konnten einige Mitgliedstaaten ihre ökonomische Performance, zumindest bis zum Einsetzen der Krise 2008, signifikant verbessern. Die Agenda scheiterte folglich weniger an ihren Rezepten, sondern in erster Linie an deren mangelnder Umsetzung. ⁷⁴ Schlussendlich darf man nicht vergessen, dass schon lange vor dem Auslaufen der Lissabon-Strategie ein breiter Konsens bestand, die grundsätzliche Idee einer gemeinsamen Wirtschaftsstrategie in der einen oder anderen Form fortzusetzen. Darüber waren sich selbst die meisten Kritiker der Agenda einig. Heute steht der Name und das Programm für die nächsten zehn Jahre fest: Europa 2020. 75

⁶⁹ Vgl. Europäische Kommission 2010a, 4

⁷⁰ Vgl. Sozialpartner Österreich 2009, 1

⁷¹ Vgl. ebd., 1

⁷² Vgl. Arbeitskreis Europa 2010, 2

⁷³ Vgl. Europäische Kommission 2010a, 4f

⁷⁴ Vgl. Kellermann/Ecke/Petzold 2009, 5

^{75 Am 24. November 2009, mit der Eröffnung des Konsultationsverfahrens, wurde die Strategie noch unter dem Namen „EU 2020“ geführt. Erst seit der Veröffentlichung des Vorschlags der Kommission vom 3. März 2010 wird die Strategie offiziell „Europa 2020“ genannt. Nicht zu verwechseln ist „Europa 2020“} außerdem mit dem vom österreichischen Europa-Abgeordneten Othmar Karas initiierten Bürgerforum.

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3. Eine neue Strategie für Europa - Lissabon neu oder Neustart?

3.1. Braucht Europa überhaupt eine neue Wirtschaftsstrategie?

Ende 2010 lief die Lissabon-Agenda aus. Sie konnte die meisten Reformpläne nicht umsetzen und sie wurde den Erwartungen einer europaumfassenden Steuerung von Wirtschafts- und Beschäftigungspolitiken nicht gerecht. Nun drängt sich die Frage auf, ob Europa überhaupt eine neue langfristige Wachstumsstrategie braucht. Denn allein die Tatsache, dass der Lissabon-Prozess ausläuft, ist bei weitem noch kein hinreichender Legitimationsgrund für eine neue Wirtschaftsstrategie.

Die Wirtschaftskrise hat den Bedarf an wirtschafts- und beschäftigungspolitischer Koordinierung Europas eindrucksvoll aufgezeigt. Spätestens seit der Durchsetzung der Währungsunion und den damit verbundenen geld- und fiskalpolitischen Vorschriften sind den EU-Mitgliedstaaten die meisten Mittel genommen worden, einem Konjunktureinbruch selbstständig entgegenzusteuern. Traditionelle Maßnahmen, um auf Wirtschaftskrisen zu reagieren, wie Währungsabwertung, Leitzinssenkung oder ausgedehnte

Investitionsprogramme obliegen entweder der Union oder sind aufgrund der fiskalpolitischen Konvergenzkriterien von Maastricht nationalstaatlich kaum zu lösen. ⁷⁶ Eine gesamteuropäische Strategie kann heutzutage effektive Lösungsansätze für die bedeutsamsten politischen Anliegen der EU-Bürger - Kampf gegen die

Massenarbeitslosigkeit, Steigerung des Wohlstandsniveaus und Armutsverhinderungerarbeiten.

Der mühsam ausverhandelte Vertrag von Lissabon hat keine marktregulierende bzw. -korrigierende Satzungen hervorgebracht. Somit liegt es an einer europäischen Strategie, die sensible Balance zwischen Wirtschaftsinteressen und sozialer Sicherheit

wiederherzustellen. Sie kann einen Rahmen für Bereiche wie Sozialschutz, Arbeitnehmerrechte und ökologische Standards mit hoher politischer Bindungskraft darstellen, der unterhalb der Vertragsrevision bleibt. 77

Gerade das Scheitern der Lissabon-Agenda selbst ist schließlich Grund genug, um einen zweiten Anlauf für eine EU-Beschäftigungs-, Wachstums- und Sozialstrategie zu wagen. Die zentralen europäischen Probleme des Jahrtausendwechsels haben sich durch den

⁷⁶ Vgl. Arbeitskreis Europa 2010, 1

⁷⁷ Vgl. ebd., 2

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Konjunkturabschwung seither noch verschärft. Die Wachstumsraten des

Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union fiel im Jahr 2009 auf unter 4%, die Industrieproduktion im europäischen Raum brach auf das Niveau der 1990er Jahre ein und gut 10% der EU-Erwerbsbevölkerung sind ohne Beschäftigung. ⁷⁸ Die öffentlichen Defizite der Mitgliedstaaten belaufen sich auf durchschnittlich 7%, die Gesamtverschuldung beträgt über 80% des BIP ⁷⁹ - die Maastricht-Kriterien ⁸⁰ (3% Neu- bzw. 60% Gesamtverschuldung) erscheinen heute geradezu utopisch.

Europa muss handeln, will es in Zukunft eine der tonangebenden Wirtschaftmächte bleiben. Nur rund zwei Drittel aller Erwerbstätigen von 15 bis 20 Jahren haben in Europa einen Arbeitsplatz, in Japan und den Vereinigten Staaten sind es über 70%. Auch die Beschäftigungsquote von Frauen und älteren Arbeitskräften ist im Vergleich außerordentlich niedrig. Junge EU-Bürger wurden von der Krise besonders hart getroffen, gut 21% sind ohne Anstellung. Schon vor der Krise waren innerhalb der Europäischen Union 80 Millionen Menschen von Armut gefährdet, unter ihnen auch 19 Millionen Kinder. Und selbst 8% der Arbeitnehmer leben unter der Armutsgrenze. ⁸¹ Die durchschnittlichen Ausgaben für FuE der EU-Länder sind mit 2% verglichen mit 2,6% in der USA und 3,4% in Japan gering. ⁸² Während in den USA 40% und in Japan 50% im Alter zwischen 25 und 34 über einen Hochschulabschluss verfügen, so sind es in der EU weniger als ein Drittel. Laut dem Shanghai Index gehören lediglich zwei europäische Hochschulen zu den weltweit 20 besten. Auf der anderen Seite erreichen rund 50% der Schüler in Europa nur mittleres Qualifikationsniveau, das häufig nicht den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes entspricht. 83

Die Produktivität der EU muss sich aufgrund des zunehmenden Drucks auf die Exportmärkte durch die Handelspartner signifikant verbessern, in den Vereinigten Staaten wuchs die Produktivität wegen der höheren Kapitalintensität in den letzten Jahren deutlich schneller. ⁸⁴ Man muss die relative Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Eurozone und in der gesamten EU verstärken. Der Vorsprung der EU in Bezug auf sauberer,

⁷⁸ Vgl. Europäische Kommission 2010b, 8

⁷⁹ Vgl. ebd., 8

⁸⁰ Siehe hierzu: http://www.statistik.at/web_de/statistiken/oeffentliche_finanzen_und_steuern/maastricht-indikatoren/index.html (02.11.2010)

⁸¹ Vgl. Europäische Kommission 2010b, 21

⁸² Dieser Umstand ist vor allem auf geringe private FuE-Investitionen im EU-Raum zurückzuführen. Vgl. ebd., 14

⁸³ Vgl. ebd., 14

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umweltfreundlicher Technologien scheint zu schmelzen, insbesondere China und Nordamerika holen rasant auf. ⁸⁵ Zudem wären Milliarden Euro einzusparen, wenn man aufgrund Ressourceneffizienz weniger Gas und Öl importieren müsste. ⁸⁶ Schließlich erleichtert eine gemeinsame Strategie der Europäischen Union das Auftreten nach Außen und verstärkt dadurch Europas Stimme in internationalen Foren. Es haben sich neben den „alten“ Problemen - Globalisierung, Ressourcenknappheit, Alterung der Gesellschaft - also auch neue Herausforderungen für Europa ergeben: die Wirtschaft ist fragiler geworden, die Staatsverschuldung einiger Mitgliedstaaten explodiert, die sozialen Ungleichheiten und das Armutsrisiko sind heute größer als im Jahr 2000 und schließlich hat auch die Klimakonferenz in Kopenhagen aufgezeigt, dass die internationale Staatengemeinschaft mit Sicherheit nicht fähig ist, den Klimawandel effektiv zu bekämpfen. ⁸⁷ Es sei auch angemerkt, dass ein Wirtschaftsraum mit einer gemeinsamen Währung, dem Euro, unbedingt auch eine gemeinsame Wirtschaftspolitik braucht. Die Länder der Europäischen Union, und mehr noch die Länder in der Eurozone, sind immer stärker voneinander abhängig. ⁸⁸ Das zeigen zurzeit äußerst plakativ die finanziellen „Rettungsschirme“ der EU für Griechenland oder Irland.

Europa besitzt noch erhebliches Potential für wirtschaftliches Wachstum, eine neue, langfristige EU-Wirtschaftsstrategie ist dafür unabdingbar. Kellermann et al. (2009) bringen die allgemeinen Anforderungen an eine nachhaltige, europäische Wirtschaftspolitik auf den Punkt:

^{Europäische Wirtschaftspolitik sollte das gesamtwirtschaftliche Umfeld stabilisieren, externe Schocks abmildern und langfristige Investitionsperspektiven schaffen. Reguläre Arbeitsverhältnisse, angemessene Lohnentwicklung und Binnenkonsum stehen in einem engen Kausalgefüge. Koordinierte politische Maßnahmen und beschäftigungsförderndes 89} Zinsniveau sollten für ein positives Investitionsklima sorgen.

⁸⁴ Vgl. Collignon 2008

⁸⁵ Vgl. Europäische Kommission 2010b, 17

⁸⁶ Vgl. ebd., 18

^{87 Der Artikel „Scheitern wäre ein Erfolg“ von Bjørn Lomborg im Spiegel bringt es auf den Punkt. Vgl.} http://www.spiegel.de/spiegel/0,1518,665526,00.html (26.10.2010)

^{88 Eine gemeinsame Wirtschaftspolitik, die verbindlich umgesetzt wird, fordert auch WKÖ-Präsident Leitl. Vgl. http://portal.wko.at/wk/format_detail.wk?AngID=1&StID=538684&DstID=0&titel=Europa,2020 (29.11.2010) 89} Kellermann/Ecke/Petzold 2009, 6

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Die Union muss ihre eigene Vorstellung eines Gleichgewichts des Verhältnisses zwischen Staat und Markt weiterentwickeln und muss überdies auch global dafür werben. ⁹⁰ Gelingt es allerdings nicht, ein neues Wachstumsmodell zu etablieren, so wird die EU weder ihre zentrale Stellung in der Weltwirtschaft halten können, noch wird sie imstande sein, effektive Lösungsansätze für die zahlreichen Herausforderungen der nächsten zehn Jahre zu erarbeiten - eine längere Phase der Stagnation stünde Europa bevor. 91

3.2. Impulse zu einer Post-Lissabon-Strategie

Die Europäische Union ist sich durchaus bewusst: „Voraussetzung für den Erfolg der EU-Strategie bis 2020 ist, dass die Schwierigkeiten, mit denen sich die politischen Entscheidungsträger in den nächsten Jahren auseinanderzusetzen haben, eingehend analysiert und die Herausforderungen zutreffend genannt werden.“ ⁹² Die Kommission bat aus diesem Grunde in ihrem Papier „Konsultation über die künftige EU-Strategie bis 2020“ vom 24. November 2009 um Stellungnahmen und Vorschläge zu den im Papier dargelegten Ideen. Die Beiträge wurden im Internet veröffentlicht. ⁹³ Es gibt nun eine Vielzahl an wohldurchdachten Lösungsansätzen ⁹⁴ , die für die vielen Herausforderungen Europas erdacht worden sind und die darüber hinaus diskutieren, wie nun eine neue, moderne und nachhaltige europäische Wirtschaftsstrategie der Europäischen Union aussehen könnte. ⁹⁵ Dieses Unterkapitel soll einen Überblick über die am häufigsten angedachten Impulse zu einer neuen Wachstumsstrategie für Europa geben. Zu hinterfragen sind in erster Linie die Wertvorstellungen der abgelaufenen Lissabon- Agenda.„Wirtschaftswachstum kann gerade inmitten der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise nicht mehr als selbstverständliches Ziel allen ökonomischen Strebens aufgefasst werden.“ ⁹⁶ Um die Herausforderungen im kommenden Jahrzehnt zu meistern, muss die Europäische Union in erster Linie versuchen, die Fehler der Lissabon-Strategie zu vermeiden - sowohl in qualitativer als auch quantitativer Hinsicht.

⁹⁰ Fischer/Gran/Hacker 2010, 8

⁹¹ Vgl. Bundesarbeiterkammer 2010, 3

⁹² Europäische Kommission 2009, 3

⁹³ Vgl. ebd., 13

⁹⁴ Hier sind insbesondere Arbeitskreis Europa 2009 und 2010, Fischer/Gran/Hacker 2010, Márquez /González/Vike-Freiberga/Ollila 2010, Hacker/Van Treek 2010, Fritz-Vannahme/García

Schmidt/Hierlemann/Vehrkamp 2010, Kellermann/Ecke/Petzold 2009 und Collignon 2008 zu nennen.

⁹⁵ Diese Ansätze beruhen auf dem offiziellen Arbeitsdokument „Konsultation über die künftige EU-Strategie bis 2020“ (Europäische Kommission 2009), das am 24.11.2009 veröffentlicht wurde.

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Ein qualitativer Wandel bedeutet eine „unmissverständliche Abkehr vom Mantra der Wettbewerbsfähigkeit als zentralen Bezugspunkt aller wirtschaftspolitischen Zielstellungen der EU.“ ⁹⁷ Die Union täte möglicherweise gut daran, Europa 2020 nicht als reine Wettbewerbsstrategie anzulegen. Europa braucht vielmehr eine Wohlstandsstrategie, die auf Beschäftigung, Nachhaltigkeit und Kohäsion abzielt. „Gute Arbeit“ ⁹⁸ sowie sozialer und ökologischer Fortschritt sind nicht immer ein Nebenprodukt steigender Wettbewerbsfähigkeit, grundsätzlich sollten diese Ziele als eigenständige, autonome Ziele betrachtet werden.

Eine quantitative Veränderung bedeutet, dass die EU makroökonomische Kenngrößen wie das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts in Zukunft differenziert sehen muss. Wirtschaftswachstum stellt freilich nicht zwingend eine Variable für Wohlstand dar, es kann auch auf Dumpingstrategien oder Sozialkürzungen beruhen. Es wäre somit eine diversifiziertere Indikatorenpalette gefragt, die den angestrebten Wohlstandszielen gerecht wird. 99

Die integrierten Leitlinien der Lissabon-Strategie haben trotz ihres Anspruchs „zu integrieren“ allein wirtschaftspolitische Aspekte zusammengeführt. Europa 2020 sollte versuchen, auch ökonomische Aktivitäten und Regulierungsmodalitäten in der Union mit ihren sozialen und ökologischen Wirkungen zu verbinden. Nur die Gleichrangigkeit der wirtschaftlichen mit der sozialen und ökologischen Integration ermöglicht eine nachhaltige Entwicklung im Sinne einer erhöhten sozialen Produktivität. ¹⁰⁰ Überdies bedarf das gesamte, schwerfällige und formalistische Verfahren zusammengeführter beschäftigungs-und wirtschaftpolitischer Leitlinien einer „Entschlackung“. ¹⁰¹ Im Zentrum der Ausarbeitung der Europa 2020-Strategie sollte auch eine Verfahrensreform stehen. Die Erfahrungen mit der Lissabon-Agenda zeigen, dass die Offene Methode der Koordinierung nur bedingt geeignet ist, eine wirkungsvolle Abstimmung der Wirtschaftpolitiken der Mitgliedstaaten untereinander auf der einen Seite sowie mit der europäischen Ebene auf der anderen Seite zu bewirken. Zudem basiert sie

⁹⁶ Fischer/Gran/Hacker 2010, 8

⁹⁷ Arbeitskreis Europa 2010, 3

^{98 Der Begriff „gute Arbeit“ meint qualitativ hochwertige und gerecht entlohnte Tätigkeiten, die sowohl auf} Gesundheit als auch auf Arbeitsbelastung Rücksicht nehmen.

⁹⁹ Vgl. Arbeitskreis Europa 2010, 3

¹⁰⁰ Vgl. Fischer/Gran/Hacker 2010, 8

¹⁰¹ Fischer/Gran/Hacker 2010 haben hierzu Vorschläge für zentrale Inhalte möglicher neu formulierter Leitlinien ausgearbeitet. Vgl. ebd., 10ff

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auf de facto freiwilliger Kooperationsbereitschaft der EU-Staaten; die „naming and shaming“-Strategie - das öffentliche Anprangern von Regierungen, die ihre Ziele nicht erreicht hatten - war allerdings nicht wirksam. Die meisten Mitgliedsländer haben die Umsetzungsberichte der Lissabon-Agenda lediglich dazu genützt, ohnehin durchgeführte nationale Politiken zu rechtfertigen. Ohne eine feste und verbindliche Koordinierungsmethode kann es der Union kaum gelingen, effektives, makroökonomisches Management europaweit auf die Beine zu stellen. ¹⁰² Reformbedarf besteht aber nicht nur bei den Koordinierungstechniken, sondern auch bei der Überwachung von Europa 2020. Eine neue Wirtschaftsstrategie sollte daher verbindlicher werden, alle politischen Akteure sollten zur Umsetzung der getroffenen Entscheidungen verpflichtet werden. ¹⁰³ Der Arbeitskreis Europa ¹⁰⁴ , ein Forum der Friedrich-Ebert-Stiftung, hätte auch schon konkrete Vorstellungen, wie eine Koordinierung der Europa 2020-Strategie in der Praxis aussehen könnte:

In der Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitiken sind dafür Maßnahmen der Verwarnung einzelner Mitgliedstaaten bzw. des Anreizes zur Zusammenarbeit nach Art. 121 (4) und Art. 149 AEUV auf den Weg zu bringen. Im Bereich des Arbeitnehmerschutzes sollte das Instrument differenzierter Rahmenrichtlinien Anwendung finden, mit denen nach Art. 153 (2b) Mindestvorschriften erlassen werden könnten. Die Einbindung der Gebiete der sozialen Eingliederung und des Sozialschutzes und eine Kombination mit der OMK könnte deren Verbindlichkeit und Wirksamkeit in den Beschäftigungs- und Sozialpolitiken erheblich steigern. Die Koordinierung der Politiken von Mitgliedstaaten mit ähnlichen Wohlfahrtsarrangements würde die Lerneffekte gegenüber dem bisherigen „one size fits all“-Ansatz ^{deutlich erhöhen und Versuche eines von außen oktroyierten Pfadwechsels der national determinierten Sozialpolitiken unterbinden. Weitergehende Vorschläge, wie ein sozialer Stabilitätspakt, der die Sozialausgabenquote der Mitgliedstaaten an die Entwicklung ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit knüpft, könnten der Verwirklichung einer sozial-ökologischen Wohlstandsstrategie noch 105} weitergehende Impulse geben.

Das hier formulierte Konzept deutet auf den gesetzgeberischen Bedarf hin, der deutlich über die Koordinierungsmaßnahmen der Lissabon-Agenda hinausgehen würde. Die Grundlage des heutigen Handelns der EU ist ja vor allem eine Frage von Governance-

¹⁰² Vgl.Kellermann/Ecke/Petzold 2009, 6 und Fischer/Gran/Hacker 2010, 9

¹⁰³ Vgl. Collignon 2008, 6

^{104 Der seit 2005 bestehende Arbeitskreis Europa ist ein Forum der Friedrich-Ebert-Stiftung für den Austausch über aktuelle europäische Themen. Die Mitglieder setzen sich aus dem Deutschen Bundestag sowie Parteien, Bundesministerien, Ländervertretungen, Verbänden und wissenschaftlichen Instituten aus Deutschland zusammen. 105} Arbeitskreis Europa 2010, 3f

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Strukturen und Koordinierungstechniken innerhalb der vertraglich festgelegten Politikfelder.

Nur ein grundsätzlich neuer Zugang zur europäischen Koordinierung der Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitiken kann die geplante „EU 2020-Strategie“ ^{zu einem Erfolg 106} für Europas Bürgerinnen und Bürger werden lassen.

Die Europäische Kommission will jedoch nur bestehende Instrumente in die neue Strategie einbinden. Ob der Koordinationsbedarf von Europa 2020, der in den vergangenen zehn Jahren mehr als deutlich sichtbar wurde, damit zu bewältigen ist, sei dahingestellt. Das Europäische Parlament ist jedenfalls der Ansicht, dass das Scheitern der Lissabon-Strategie schlussendlich auf das unzureichende Engagement und die mangelnde Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der vereinbarten Aktionspläne sowie auf das Fehlen wirksamer Anreize und verbindlicher Instrumente auf europäischer Ebene zurückzuführen ist. 107

Die Lissabon-Strategie hat auf politische Maßnahmen gesetzt, in denen die Europäische Gemeinschaft nur über wenige bzw. über gar keine Kompetenzen verfügt. ¹⁰⁸ Im weiteren Sinne ist auch zu bedenken, dass die Union nicht sämtliche Politikbereiche, in der sie über Kompetenzen verfügt, in die Europa 2020-Strategie einbeziehen sollte. Die neue Strategie sollte vielleicht lediglich auf die politischen Schlüsselbereiche konzentriert werden, in denen die Zusammenarbeit von EU und Mitgliedstaaten die „bestmöglichen Ergebnisse“ ¹⁰⁹ verspricht. Wenn deutlich wird, dass nationale Regierungen nicht in der Lage sind, ihre selbst verordneten Ziele zu erreichen, sollten die europäischen Institutionen Unterstützung geben. Stefan Collignon (2008) schlägt vor, die öffentlichen Ausgaben der Union in Zukunft auf drei zentrale Bereiche zu konzentrieren, damit Fehler, die auf nationaler Ebene gemacht wurden, auf europäischer Ebene korrigiert werden können.

¹⁰⁶ Ebd., 4

¹⁰⁷ Diese Feststellung geht aus einem gemeinsamen Entschließungsantrag des Europäischen Parlaments vom 9. März 2010 hervor. Vgl. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION&reference= P7-RC-2010-0151&language=DE (26.11.2010)

¹⁰⁸ Vgl. Fischer/Gran/Hacker 2010, 9

¹⁰⁹ Europäische Kommission 2009, 3

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