Inhaltsverzeichnis

A.  Einleitende Gedanken  1

A.1  Beleuchtung des verfassungsmäßigen Auftrags zur Sozialpolitik  1

A.2  Skizzierung der Entwicklungsphasen der Sozialpolitik in  

Deutschland   1

A.3  Problemstellung und Hypothesenentwicklung.  2

A.4  Darlegung des Aufbaus der Analyse  3

A.5  Definition der Leitbegriffe „Entscheidung“ und  „Inkrementalismus“4

B  Hauptteil  4

B.1  Aufbau des theoretischen Rahmens  4

B.1.1  Inkrementalismus  5

B.1.1.1  Darstellung und Zusammenfassung der Indikatoren  

des  „Muddling Through“ von Lindblom, Popper und Scott  5

B.1.1.2  Die Bedeutung von „Output“ und „Outcome“ im Kontext  

vom  „Muddling Through“  7

B.1.2  Erarbeitung des Governance-Bezugsrahmens.  7

B.1.2.1  Beschreibung der Merkmale eines Policy-Feldes  

insbesondere  des Aufbaus und der Funktion eines  

Policy  -Netzwerks  8

B.1.2.2  Präsentation der zentralen Akteure im Policy-Feld der  

Arbeitsmarktpolitik  und Herausarbeitung der  

Handlungsorientierung  der politischen Parteien  8

B.1.2.3  Verknüpfung der ökonomischen Theorien der Demokratie  

mit  den Handlungsorientierungen der politischen Parteien im  

Policy  -Feld der Arbeitsmarktpolitik.  9

B.2  Entwicklung des Policy-Rahmens unter Berücksichtigung des  

Konzepts  und der Gesetze für moderne Dienstleistungen  

am  Arbeitsmarkt  11

B.2.1  Die wesentlichen Inhalte des „Hartz-Konzepts“  12

B.2.2  Die Wirkungen der Hartz-Gesetze im Policy-Feld  

„Arbeitsmarkt“   13

B.2.3  Wirkungen der Hartz-Gesetze in der Gesellschaft  14

B.2.4  Resümee  14

B.3  Analyse-Teil  15

B.3.1  Entwicklung der Parteienlandschaft und der  

Regierungskonstellationen  von 2002 bis 2011.  15

B.3.2  Analyse der durchgeführten Veränderungen an den  

Hartz  -Gesetzen innerhalb der verschiedenen  

Regierungsperioden.   18

B.4  Fazit im Hinblick auf „Muddling Through“  21

C  Abschließende Gedanken.  23

D  Quellenverzeichnis  24

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A. Einleitende Gedanken

In vielen Artikeln werden u.a. die Konsequenzen der Globalisierung als Grund angeführt, warum die deutschen Arbeitsmarktgesetze einer permanenten Anpassung unterliegen. Die Gefahr der Produktionsverlagerung und dass Deutschland den Ruf als Exportnation verlieren könnte sind in diesem Kontext häufig genannte Gründe (Kessler: 27-33). Dieser ökonomische Druck zwingt Deutschland Reformen durchzuführen, um Wettbewerbsfähig zu bleiben. Re-formen in Demokratien vollziehen sich jedoch nur evolutionär, d.h. sie sind nicht zu revolutionären Veränderungen fähig (Dror: 375-383), da die davon betroffenen Akteure politischen Widerstand leisten. Am Fallbeispiel der Umsetzung der Gesetze zur Reform des Arbeitsmarktes (auch Hartz-I bis Hartz-IV-Gesetze genannt) werden die Ursachen für die evolutionären Veränderungen dargelegt und analysiert.

A.1 Beleuchtung des verfassungsmäßigen Auftrags zur Sozialpolitik Der Staat hat nach Benz vier Funktionen, zwei davon sind die „Ökonomische Funktion“ und die „Soziale Funktion“ (123-129). Aus diesen beiden Funktionen heraus ist bereits ein Dualismus erkennbar. Im GG Art. 20 Abs. 1 ist manifestiert, dass die Bundesrepublik Deutschland ein „… sozialer Bundesstaat [.]“ ist (Grundgesetz: 20). Bereits an dieser Stelle wird deutlich, dass die Akteure, welche mehr die „Ökonomische Funktion“ vertreten, den Akteuren, die mehr die „Soziale Funktion“ im Fokus haben antagonistisch gegenüberstehen.

A.2 Skizzierung der Entwicklungsphasen der Sozialpolitik in Deutsch-land

Die oben genannten Gründe, dazu wirtschaftpolitische Erfordernisse und wechselnde Kräfteverhältnisse bei den Repräsentanten der beiden Strömungen in der Regierung und im Parlament, ließen die Deutsche Sozialpolitik nicht geradlinig wachsen. Sie kann im Wesentlichen in sechs Phasen eingeteilt werden: • 1949 bis 1966: Aufbauphase unter Führung der CDU/FDP • 1966 bis 1969: Neuordnung und Sanierung während der CDU/SPD-Koalition

• 1969 bis 1982: Ausbau des Wohlfahrtsstaats während der SPD/FDP-Koalition

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• 1982 bis 1989: Umbau und Konsolidierung während der CDU/FDP-Koalition

• 1990 bis 1998: Sozialpolitische Angleichung der CDU/FDP-Koalition (Pilz: 34-47)

• 1999 bis heute (2011): Neustrukturierung der sozialen Systeme erst unter der SPD/Grünen-Koalition, während der CDU/SPD-Koalition bis zur heutigen CDU/FDP-Koalition.

Diese Phasen zeigen bereits auf, dass die Deutsche Sozialpolitik mit jedem Wechsel der Regierungsverantwortung eine neue Weichenstellung erfahren hat. Eine Ausnahme bildet scheinbar die letzte Phase, also die Phase der „Neustrukturierung“, welche schon drei Koalitionen lang andauert. Die Sozialpolitik beinhaltet als ein Element die Arbeitslosenversicherung (Das Lexikon der Wirtschaft: 148f.) und befindet sich damit an der Schnittstelle zur Arbeitsmarktpolitik, welche zusätzlich noch Elemente der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik umfasst (ibid: 125f.). Damit sind Sozial- und die Arbeitsmarktpolitik eng miteinander verwoben, so dass die Akteure in diesen Politikfeldern die Gleichen sind.

A.3 Problemstellung und Hypothesenentwicklung

Wie aus dem vorangegangenen Abschnitt klar ersichtlich geworden ist, sind die diversen Problemfelder häufig miteinander verknüpft und bilden eine komplexe Gesamtstruktur, welche das rationale Entscheiden schwierig gestaltet. Schimank bezeichnet deshalb auch die gegenwärtige Gesellschaft als Entscheidungsgesellschaft, in der den Akteuren rationales „… Entscheidungshandeln unter Bedingungen hoher Komplexität …“ zugemutet wird (Schimank 2005: 11).

Seit 2002 sind die Inhalte der sog. Arbeitsmarktreformen (auch Hartz IV genannt) permanent Gegenstand in der politischen und öffentlichen Diskussion. Aus ideologischen Gründen und dem Ausbleiben der prognostizierten Effekte auf dem Arbeitsmarkt sind schon eine Vielzahl von Modifikationen durchgeführt worden. Dadurch entfernt sich die Realität immer weiter vom ursprünglichen Konzept.

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Welche Ursachen führen dazu, dass der „outcome“ nicht als fix betrachtet werden kann und sich im Laufe der Zeit immer weiter vom originären „output“ entfernt? „Muddling Through“ ist eine Theorie, welche die Ursachen für das „endlose Entscheiden“ in den Phasen der „Implementation“ und „Evaluation“ nennt. Am Fallbeispiel der Arbeitsmarktreformen soll diese Analyse zur Härtung dieser Theorie beitragen.

Die Fragestellung dabei ist, ob das Spannungsfeld der divergierenden nutzenmaximierenden Partikularinteressen von Interessensorganisationen, beispielsweise den politischen Parteien, eine Ursache für „Muddling Through“ auf dem Politikfeld des Arbeitsmarktes bei der Implementation und Systemerhaltung der Arbeitsmarktreformgesetze ist.

Die Eigennutzorientierung des Wählers und der Parteimitglieder führt zu einem permanenten Prozess von Zielanpassungen. Die Wähler drücken dies in ihrem Wahlverhalten aus, die Parteimitglieder mit „voice“ und „exit“. Dadurch kommt es zu Machtverschiebungen im Politiknetzwerk und damit auch zu Korrekturen im laufenden Implementations- und Evaluationsprozess. Da die politischen Parteien ein starkes Interesse an der Machterhaltung, bzw. der Machtgewinnung haben, sind sie dazu bereit Zielkorrekturen durchzuführen.

A.4 Darlegung des Aufbaus der Analyse

Mit Hilfe des empirisch-analytischen Ansatzes sollen die Ergebnisse dieser Fallstudie des Typus „most-likely-case“ zur Härtung der Theorie von Lindblom beitragen (Blatter et al.: 147-151). Durch eine Prozessanalyse soll bewiesen werden, dass u.a eine Veränderung der politischen Machtstrukturen auch eine Veränderung der Arbeitsmarktreformen nach sich zieht (Schimmelfenning: 263-268). Als Ursachen werden permanente Zielkonflikte der Akteure im Policy-Netzwerk aufgrund ihrer konfligierenden Partikularinteressen, sowie den nicht fixen Kräfteverhältnissen im Policy-Netzwerk in Verbindung mit internen Spannungen bei den kollektiven Akteuren genannt. Dies geschieht dadurch, dass anhand der empirisch vorgefundenen Indikatoren der politischen Theorie der Demokratie und der politischen Theorie der Organisationen bei den politischen Parteien durch deren Entscheidungen eine Verknüpfung zu den Merkmalen von „Muddling Through“ hergestellt wird (Kromrey: 87-90).

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A.5 Definition der Leitbegriffe „Entscheidung“ und „Inkrementalismus“

Ausgangspunkt aller Überlegungen ist, dass die moderne Gesellschaft ein komplexe Gebilde ist, in dem zwischen individuellen Akteuren und kollektiven Akteuren mehrdimensionale Interdependenzen bestehen (Preisendörfer: 169-171). Kollektive Akteure bestehen aus individuellen Akteuren und/oder kollektiven Akteuren (Schimank 2007: 306-308). In dieser Fallstudie setzen sich die politischen Parteien, als kollektive Akteure, aus individuellen Akteuren, den Parteimitgliedern, zusammen. Aufgrund dieser mehrdimensionalen Verflechtungen handelt es sich bei den zu treffenden Entscheidungen um komplexe Entscheidungen, die sich evolutionär vollziehen (Schimank 2005: 11f.). Eine Entscheidung ist ein „… Vorgang der Wahl einer Handlung aus einer Menge von mehr oder weniger fest umrissenen Menge von Handlungsmöglichkeiten“ (Wienold: 171). Jede Entscheidung setzt sich aus den Dimensionen „Zeitknappheit“, „unvollständige Information“ und „Interdependenzbewältigung“ zusammen (Schimank 2005: 121). Der Fokus dieser Arbeit liegt auf der Dimension der „Interdependenzbewältigung“ von kollektiven Akteuren, die sowohl externen als auch internen Interdependenzen ausgesetzt sind. Der Inkrementalismus ist eine politische „… Entscheidungsstrategie, die die Bearbeitung bestehender Probleme mittels Reformen schrittweise vollzieht und zudem begrenzte Veränderungen anvisiert“ (Nohlen: 377).

B Hauptteil

Der Hauptteil besteht aus vier Bausteinen. Der erste Baustein ist der Analyserahmen, in den als Überleitung zu Beginn der Inkrementalismus noch mal aufgenommen und verfeinert wird. Der zweite Baustein setzt sich aus der Beschreibung der Inhalte und der Entwicklung der Arbeitsmarktreformen zusammen. Der dritte Baustein ist die Analyse der Inhalte des zweiten Bausteins mit den Instrumenten aus dem ersten Baustein. Im vierten Baustein wird das Resümee aus der Analyse gezogen.

B.1 Aufbau des theoretischen Rahmens

Der Aufbau des theoretischen Rahmens erfolgt so, dass die für die folgende Analyse benötigen Elemente aus dem Inkrementalismus und der Neuen Politi-

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schen Ökonomie so herausgearbeitet werden, dass sie später mit den Auslösern und Gründen der Modifikationen der Arbeitsmarktreformen empirisch verifiziert werden können.

B.1.1 Inkrementalismus

Wie in Abs. A.5 bereits angerissen wurde, ist der Inkrementalismus ein evolu-

tionärer Problemlösungsansatz, welcher in sechs Varianten ¹ unterteilt wird, die abhängig von den Akteuren und deren Handlungsorientierungen, sowie den drei Dimensionen der Entscheidung ausgewählt werden können. Schimank verortet den Inkrementalismus als „[b]egrenzte Rationalität auf mittlerem Niveau“ (Schimank 2005: 237). Lindblom ist der Hauptrepräsentant des Ansatzes des „Sich-durchwursteln“ (engl.: Muddling Through). Er kennzeichnet Inkrementalismus durch drei Merkmale: (1) für ein Problem wird nur eine begrenzte Analyse hinsichtlich der Alternativen durchgeführt, (2) es fehlt eine zusammenhängende Gesamtstrategie, d.h. es werden meistens nur Insellösungen ge-funden und (3) es wird in diesem Kontext keine tiefgreifende wissenschaftliche Analyse durchgeführt (Lindblom 1979: 517f.).

B.1.1.1 Darstellung und Zusammenfassung der Indikatoren

des„Muddling Through“ von Lindblom, Popper und Scott Lindblom entwickelte seine These, in dem er „Rational-Comprehensive comparisons“ gegenüber „Successive Limited Comparisons (Muddling Through)“ abgrenzt. Die Merkmale für „Muddling Through“ sind, dass (1) unterschiedliche Wertesysteme der Akteure unterschiedliche Lösungsansätze implizieren, dass (2) Ziele durch eine gleichzeitige Mittel-Zweck Definition festgelegt werden, dass (3) es keine Tests für die richtigen Maßnahmen gibt, sondern dass diese „Tests“ durch die Ergebnisse in der Praxis bewiesen oder falsifiziert werden. (4) Eine begrenzte Alternativensuche stattfindet und diese sich nur auf Modifikationen innerhalb des definierten Lösungsansatzes bezieht. (5) Komplexe Probleme in Bezug auf die aktuelle Relevanz vereinfacht, dadurch werden wichtige, später eintretende Konsequenzen, außer Acht gelassen. (6) Sogenannte „watchdogs“, d.h. Akteure mit einem anderen Problemlösungsansatz,

¹ Die sechs Varianten sind: 1. reaktive Problemfixierung, 2. reduzierte Informationsverarbeitung, 3. „Partisan Mutual Adjustment“, 4. „Satisficing“, 5. „Sich-durchwursteln“ und 6. Fehler-freundlichkeit (Schimank 2005).