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1.  Einleitung  3

2.  Internationale Organisationen der Terrorismusbekämpfung in Europa  4

3.  Der Europarat  6

3.1  Die Bekämpfung des Terrorismus durch den Europarat  7

3.2  Über Konventionen und Protokolle  10

4.  Die Suche nach Charakter  11

5.Europäische  Terrorismusbekämpfung - gestern und heute  13

5.1  Der Terror von gestern - von den 1970ern bis 2001  13

5.2  Die Terrorismusbekämpfung gestern  17

5.3  Der Terror von heute - nach 2001  19

5.4  Die Terrorismusbekämpfung von heute  21

5.5  Vergleich: Terrorismusbekämpfung gestern und heute  25

6.  Fazit  27

7.  Literaturverzeichnis  28

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1. Einleitung

In dieser Hausarbeit geht es um die europäischen Anti-Terrorismus-Konventionen. Ziel ist es, die Art und Weise der europäischen Terrorismusbekämpfung zu ergründen. Verfolgen die Mitgliedsstaaten des Europarats eine bestimmte Strategie bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder bestehen die Konventionen aus Einzelmaßnahmen, die je nach Bedrohungslage kurzfristige Erfolge im Kampf gegen terroristische Bedrohungen erbringen sollten?

Im ersten Abschnitt soll in Erfahrung gebracht werden, welche internationalen Organisationen in Europa sich das Ziel gesetzt haben, terroristische Bedrohungen zu bekämpfen. Dadurch soll auch die Rolle des Europarats im Verhältnis zu den anderen Organisationen analysiert werden.

Im zweiten Abschnitt wird der Europarat vorgestellt und es wird darum gehen, zu erfahren, wie diese Organisation gegen Terrorismus vorgeht.

Erst der dritte Teil dieser Arbeit erläutert die genaue Fragestellung und die Vorgehensweise. Im Verlauf der Arbeit wird erläutert werden, weshalb diese Vorgehensweise ausgewählt worden ist. Dieser Abschnitt bildet den Übergang zum analytischen Teil.

Bei dieser Analyse werden in eigenem ersten Teil die Formen des Terrorismus in den 1970er Jahren bis kurz vor den Anschlägen des 11. Septembers 2001 untersucht und als eine Reaktion darauf die Konvention des Europarats zur Bekämpfung des Terrorismus von 1977 gegenüber gestellt. Danach wird die Perspektive wieder auf den historischen Kontext gelegt, dieses Mal jedoch die Ereignisse in Europa nach 2001 bis zum Jahr 2005 dargestellt. 2005 markiert das Ende des Untersuchungszeitraums, weil die spätesten Dokumente des Europarats, die in danach folgende Analyse eibezogen werden, aus dem genannten Jahr stammen. Der Inhalt der Dokumente wird dann jeweils mit dem historischen Kontext vergleichen.

Am Schluss der Untersuchung wird ein Vergleich zwischen der Terrorismusbekämpfung in Europa vor dem 11. September 2001 und danach unternommen, um heraus zu finden, von welchen Grundsätzen dieser Kampf bestimmt wurde und wird. Durch diese Vorgehensweise erreicht werden, die Grundsätze der europäischen Terrorismusbekämpfung zu verstehen.

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2. Internationale Organisationen der Terrorismusbekämpfung in Europa

Terrorismus und die Bekämpfung desselben haben nach dem 11. September 2001 enormen Bedeutungszuwachs für das politische Handeln auf nationaler und internationaler Ebene erfahren. Im folgenden Abschnitt wird ein Überblick über die verschiedenen europäischen Institutionen gegeben, die sich an der Verhinderung terroristischer Aktivitäten beteiligen. Die erste europäische Institution, die ein Vertragspapier zum Thema Terrorismusbekämpfung verabschiedete, war der Europarat. Mit dem „Europäischen Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus“ vom 27. Januar 1977, die ein Jahr später in Kraft treten sollte, wurde eine wichtige Grundlage für die europäische Terrorismusbekämpfung gebildet. Nach der Verabschiedung dieser Konvention, die eine Reaktion auf die terroristischen Aktivitäten der 1970er Jahre in Europa war, erweiterte sich die Arbeit des Europarats nicht mehr nennenswert, bis das Thema Terrorismus im Jahr 2001 schlagartig das bestimmende politische Thema geworden war. Schon Im November 2001 wurde mit der „Multidisciplinary Group on International Action against Terrorism“ (GMT) ein Gremium ins Leben gerufen, das einerseits die Aufgabe hatte, die Konvention von 1977 zu reformieren und andererseits den Aktionsrahmen des Europarats insgesamt erweitern sollte. Der neue Aktionsrahmen sah unter anderem neue Konzepte gegen die Ausbreitung des Terrorismus vor, beinhaltete neue Ermittlungsmethoden und verbesserte Zeugenschutzprogramme und fokussierte die Frage nach der Finanzierung von terroristischen Aktivitäten. Im Jahr 2003 wurde dieses Gremium reformiert und in „Commitee of Experts on Terrorism“ (CODEXTER) umbenannt. Die Arbeit von GMT manifestierte sich 2003 in der Verabschiedung eines Protokolls, welches die Konvention aus den 1970ern erweitern sollte. 2005 verabschiedete der Europarat zwei weitere Anti-Terror-Konventionen, die aus der Arbeit von GMT, später CODEXTER, hervorgegangen sind. ¹ Die Arbeit des Europarats wird ergänzt durch die Arbeit der Europäischen Union. Dabei ist die EU jedoch die ungleich prominentere Organisation, so dass Maßnahmen, die auf dieser Ebene ergriffen werden, häufig mehr Beachtung in den Medien und auch in der (Politik)Wissenschaft erhalten. Die formal getrennten Organisationen arbeiten im Bereich der Terrorismusbekämpfung zusammen, zum Beispiel bei der Sicherstellung der Einhaltung der Anti-Terrorkonvention von 1977. Die Europäische Union verfolgt jedoch auch eigene Anti-Terror-Strategien, sowohl auf der juristischen als auch auf der funktionalen Ebene. 1976 wurde die so genannte „Trevi-Gruppe“ gegründet, welche als Informationsforum im Bereich Terrorismusbekämpfung für die Innen- und Justizminister der Mitgliedsstaaten der

¹ Romaniuk, Peter: Multilateral Counter-Terrorism. The global politics of cooperation and contestation (Routledge Global Institutions, Bd. 42), New York/Manchester 2010, S. 112.

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EG diente. Analog dazu wurde 1979 die „Police Working Group on Terrorism“ (PWGT) ins Leben gerufen, die dem Informationsaustausch auf der polizeilichen Ebene diente. 1992 wurden diese Mechanismen in der dritten Säule des Vertrags von Maastricht (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) zusammengefasst. Auf diesem Vertrag baut auch die europäische polizeiliche Zusammenarbeit (Europol) auf. Auch auf der Ebene der EU kam nach den Anschlägen vom 11. September 2001 Bewegung in die Art und Weise der Terrorismusbekämpfung. Der Europäische Rat setzte kurz nach den Anschlägen fest, dass die Zusammenarbeit neue und erweiterte Ziele in der Terrorismusbekämpfung der Europäischen Union fest. Darunter fielen eine verstärkte polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, verbesserte Instrumente für die Justiz, die Aufspürung und Austrocknung der Finanzierungsmöglichkeiten von Terrorgruppen, die Verbesserung der Flugsicherheit und die Stärkung der EU als globalem Akteur im Anti-Terrorkampf. Aufbauend auf diesen Grundsätzen wurden verschiedene Maßnahmen getroffen. Nach den Anschlägen in Madrid im Jahr 2004 und in London 2005 wurden diese Grundsätze zu einer so genannten „Anti-Terror-Strategie“ erweitert, die unter anderem auch einen „Coordinator of Counter-Terrorism“ beinhaltet. Aktuell ist Gille de Kerchove mit diesem Posten betraut. Seine Aufgabe ist es, der EU eine „aktive Rolle“ bei der Terrorismusbekämpfung zu geben. ² Die Möglichkeiten der EU im Bereich der Terrorismusbekämpfung sind jedoch begrenzt, da ein Großteil der sicherheitspolitischen Kompetenzen sich nach wie vor auf der Ebene der Mitgliedstaaten befindet. 3

Neben der EU und dem Europarat ist auch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ein Akteur in der europäischen Terrorismusbekämpfung. Die OSZE umfasst 56 Mitgliedstaaten, die größtenteils europäische Staaten sind. Den Kern der Terrorismusbekämpfung der OSZE bilden die im so genannten „Bukarest-Plan“ festgelegten Grundsätze vom Dezember 2001. Ansatz der OSZE ist es, die Staaten durch die Bereitstellung von Know-How und vor allem durch die Bildung von Netzwerken zu unterstützen. Ein Eckpfeiler in der Arbeit der OSZE ist dabei auch die Kooperation mit anderen internationalen, regionalen sowie spezialisierten Organisationen. Die OSZE ist daher eine Art Knotenpunkt, der die Staaten im Kampf gegen den Terrorismus und bei der Verbreitung der Menschenrechte unterstützt. 4

² Rat der Europäischen Union (Hrsg.): EU Counter-terrorism -Coordinator, 2009. in: http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1344&lang=de, zuletzt abgerufen am 30.1.2011.

³ Romaniuk: Multilateral Counter-Terrorism, S: 113ff.

⁴ Romaniuk: Multilateral Counter-Terrorism, S: 115.

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Bildlich gesprochen ist die OSZE eine Art „Werkzeugkasten“ für Nationalstaaten bei der Bekämpfung des Terrorismus. Sie können diese Werkzeuge nutzen, müssen dies aber nicht. Die Rolle der europäischen Union ist nur schwer eindeutig zu identifizieren. Wie so häufig werden die ambitionierten Ansätze in der praktischen Umsetzung durch die Souveränitätswahrung der Mitglieder gebremst und lassen so eine Lücke zwischen Anspruch und Realität entstehen. Auffallend ist, dass alle Organisationen die Grundsätze der Terrorismusbekämpfung nach 2001 verändert haben. Nachfolgend werden die Maßnahmen des Europarats analysiert, weil diese Organisation sich als erste internationale Institution mit dem Phänomen „Terrorismus“ beschäftigt hat und ihre Arbeitsweise sich seit der Verabschiedung der ersten Konvention im Jahr 1977 nicht grundlegend verändert hat. Daher eignet sie sich für einen Vergleich und die Frage nach den Leitlinien der europäischen Anti-Terror-Maßnahmen. Nachfolgend wird die Organisation vor dem Hintergrund der Fragestellung vorgestellt, wie dort an der Terrorismusbekämpfung gearbeitet wird.

3. Der Europarat

Der Europarat wurde am 5. Mai 1949 gegründet und umfasst aktuell 47 Staaten. Dabei lässt sich die Geschichte des Europarats in vier Phasen aufteilen. Die Gründungsphase bis 1949 war vor allem durch Diskussionen darüber gekennzeichnet, welches Ziel mit der Gründung des Europarats verfolgt werden sollte. In der Zeit zwischen 1949 und 1989 wurde die Organisation aufgrund der Mitgliederstruktur auch als „westeuropäischer Club“ bezeichnet. Zwischen 1990 und 1996 erlebte der Europarat einen großen Zulauf an neuen Mitgliedern. Dieser Zeitraum ist daher als Phase der Erweiterung bekannt. Ab 1997 durchlebte das Staatenbündnis Konsolidierungs- und Aufweichungsprozesse, die bis heute prägend sind. 5

Die Struktur des Europarats wird vor allem durch seine beiden Hauptorgane, das Ministerkomitee und die beratende parlamentarische Versammlung, bestimmt. Das Ministerkomitee wird durch die Außenminister der Mitgliedsstaaten gebildet, die parlamentarische Versammlung durch Vertreter, die von den jeweiligen nationalen Parlamenten entsendet werden. Unterhalb dieser Ebene befinden sich Hilfsorgane, beispielsweise das Sekretariat und der Generalsekretär. Als institutionelle Partnerorgane existieren der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarats, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Menschenrechtskommissar des Europarats. Unterhalb dieser Ebene befinden sich verschiedene Ausschüsse, Kommissionen und weitere Arbeitsgremien, in denen auch mit externen Partnern zusammengearbeitet wird. Die Ziele

⁵ Brummer, Klaus: Der Europarat. Eine Einführung, Wiesbaden 2008, S. 21.

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des Europarats sind, neben dem Zusammenschluss der angehörigen Akteure, der Schutz der (demokratischen) Werte der Mitgliedsstaaten und die Förderung des sozialen und wirtschaftlichen Fortschritts. Einerseits ist der Europarat ein Forum für allgemeine, europapolitische Fragen, andererseits werden hier auch verbindliche, völkerrechtliche Verträge geschlossen, die so genannten „Konventionen“. Diese Verträge werden geschlossen, um insbesondere die Bereiche Menschenrechte, Demokratie, Rechtstaatlichkeit, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Terrorismusbekämpfung in den Mitgliedsstaaten zu stärken und, um einheitliche Definitionen bei den Vorstellungen über diese wertebasierten Begriffe zwischen den Mitgliedsstaaten des Europarats zu erlangen. . ⁶ Die Bedeutung dieser Vertragsarten soll im Folgenden erläutert werden.

3.1 Die Bekämpfung des Terrorismus durch den Europarat

Der Europarat arbeitet seit den 1970er Jahren an der Bekämpfung des Terrorismus. Die Organisation sieht sich selbst als „Bewahrer“ (im Original: „Upholder“) der Menschenrechte, der pluralistischen Demokratie sowie der Rechtstaatlichkeit und daher auch als Autorität auf dem Gebiet der Terrorismusbekämpfung. Der Europarat nimmt sich als Partner und als Unterstützer der Vereinten Nationen (VN) wahr und fördert die Umsetzung der Resolutionen 1272(2001) und 1624(2005) des Sicherheitsrats sowie der globalen Anti-Terrorismus-Strategie dieser Organisation. Der Europarat sieht sich selbst als ein Forum, in welchem für die Umsetzung dieser Strategien geworben wird. Der Ansatz des Europarats bei der Bekämpfung des Terrorismus beruht auf drei Säulen. Die erste Säule verkörpert den Anspruch zur Verbesserung der juristischen Möglichkeiten in der Terrorismusbekämpfung. Dabei geht es um die Bildung juristischer Netzwerke, um die Erhöhung der Anzahl der Ratifikationen der Rechtstexte, um so die Effizienz der Terrorismusbekämpfung zu steigern, die Versiegelung der Geldquellen von Terroristen oder auch um die Entschädigung von Terrorismusopfern. 7

Die zweite Säule bildet die „Absicherung der fundamentalen Werte“, womit die Vereinbarkeit von effektiver Terrorismusabwehr und der Aufrechterhaltung der fundamentalen Werte, wie den Menschenrechten und der Rechtstaatlichkeit (Rule of Law) gemeint ist. Die dritte Säule steht stellvertretend für die Erforschung der Ursachen des Terrorismus. Es sollen Wege gefunden werden, der Verbreitung terroristischer Ideen

⁶ Europarat (Hrsg.): Satzung des Europarats, London 1949 in:

http://conventions.coe.int/Treaty/ger/Treaties/Html/001.htm, zuletzt abgerufen am 30. 1. 2011.

⁷ Europarat (Hrsg.): The Fight against Terrorism. Council of Europe activities, Strasbourg 2008, in: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/fight_against_terrorism/3_codexter/Depliant%20Terrorisme%20UK.pdf, zuletzt abgerufen am 30.1.2011.

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entgegen zu wirken. Dabei geht es auch darum, Minderheiten zu schützen, sowie Intoleranz, Rassismus und sozialer Ausgrenzung vorzeugbeugen und auch die Ursachen für derartiges Verhalten zu bekämpfen, weil aus diesem Terrorismus entstehen kann. Diese Informationen wurden dem vom Europarat veröffentlichten Informationsmaterial entnommen. In wie weit diese weit gesteckten Ziele, insbesondere die Vereinbarkeit von Terrorismusbekämpfung und der Erhaltung der Menschenrechte, erfüllt werden können, wird an späterer Stelle anhand der ausgewählten Rechtstexte unter Verwendung externer Literatur untersucht werden.

Das „Commitee of Experts on Terrorism“, kurz: „CODEXTER“, ist das vom Ministerkomitee eingesetzte Ad-hoc-Komitee, welches 2003 seinen aktuell in einigen Bereichen noch immer aktiven, Vorgänger „GMT“ ersetzt hat. ⁸ CODEXTER hat verschiedene Aufgaben. neben der Bearbeitung der so genannten „Theme Files“ zählt unter anderem die Erstellung von Länderprofilen, die die Maßnahmen der Mitgliedstaaten bei der Terrorismusbekämpfung auflisten, um so eine Vergleichbarkeit zwischen diesen Staaten zu ermöglichen, dazu. Außerdem werden mit Hilfe von CODEXTER Lücken im internationalen Anti-Terrorismus-Recht erforscht, Vorschläge für die Schließung dieser erarbeitet und nicht zuletzt gehört auch die Koordinierung und Hilfestellung bei der Ratifikation sowie die Umsetzung der Anti-Terrorismus-Konventionen dazu. ⁹ Seit 2005 kamen noch weitere Themengebiete hinzu, wie beispielsweise Fragen nach der Gefährdung der Jugend durch Terrorismus, die Entwicklung von Versicherungskonzepten gegen Terrorismus, die Frage nach der Rolle des Internets als Verbreitungsplattform terroristischer Ideen oder auch die Frage nach den Möglichkeiten, Terrorismus durch Kultur zu verhindern. ¹⁰ Der Europarat arbeitet außerdem auch bilateral mit den Mitgliedstaaten zusammen, um die spezifischen Besonderheiten der nationalen Terrorismusabwehr besser berücksichtigen zu können. Zur besseren Verwaltung dieser Maßnahmen, wurde durch den Ministerrat zusätzlich ein Anti-Terror-Koordinator eingesetzt. 11

⁸ Europarat (Hrsg.): CODEXTER´S specific terms of reference, Straßbourg 2008, in: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/fight_against_terrorism/3_codexter/Working_Documents/2008/CODEXTER%20_2008_%2 001_E_ToR.pdf, zuletzt abgerufen am 22.1.2011.

⁹ Europarat (Hrsg.): The Commitee of Experts on Terrorism (CODEXTER), in: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/fight_against_terrorism/3_CODEXTER/, zuletzt abgerufen am 22.1.2011.

¹⁰ Europarat (HRSG.): Theme Files, in: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/fight_against_terrorism/4_Theme_Files/Default.asp#TopOfPage, zuletzt abgerufen am 20.1.2011.

¹¹ Europarat (Hrsg.): The Fight against Terrorism. Council of Europe activities, Strasbourg 2008, in: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/fight_against_terrorism/3_codexter/Depliant%20Terrorisme%20UK.pdf, zuletzt abgerufen am 30.1.2011.

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