Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung: Wer bestimmt die Zukunft Europas?

Die Erweiterung der Europäischen Union (EU) um zehn neue Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004 stellt einen weiteren bedeutsamen historischen Schritt in der Geschichte der EU beziehungsweise Europas dar. Mit dem Eintritt der zuvor dem Ostblock zugehörigen Staaten erstreckt sich die Gemeinschaft nun auch geographisch annähernd über den

Kontinent Europa. ¹ Doch nicht allein geographische Veränderungen gehen mit der EU-Osterweiterung einher. Viel größere Auswirkungen hat die Aufnahme weiterer Staaten in die europäische Gemeinschaft auf die politischen Prozesse.

In Bezug auf die bevorstehende Erweiterung ging es der EU darum trotz eines Anstiegs ihrer Mitgliederzahl ihre Integrationsfähigkeit auszubauen zumindest aber aufrechtzuerhalten sowie die Legitimität ihrer Entscheidungen zu stärken - Zielsetzung ist, dass durch die Stimmen beziehungsweise Sitze, die jeder Mitgliedstaat in den europäischen Gremien hat, sein politisches Gewicht korrekt widergespiegelt wird. So wurden 2000 mit dem Vertrag von Nizza im Zuge der Erweiterung die Änderungen der Stimmgewichtung und Sitzverteilung in Rat, Parlament und Kommission beschlossen, der letzten Endes nach Beseitigung einiger Probleme 2003 in Kraft trat. Mitte Juni 2004 wurde endlich die gemeinsame EU-Verfassung beschlossen, die nun noch von den Staaten im Parlament oder per Volksentscheid - möglicherweise auch durch beide - ratifiziert werden muss bevor sie wie geplant frühestens 2007 in Kraft treten kann.

Integrative Leistungen erfordern auch die Anpassung der Rechtsetzung an die Realitäten, die sich durch eine EU der 25 - und später einmal 27 Staaten - verändert haben. Dies muss vor allem durch die Legislative vollzogen werden - sie entscheidet letzten Endes über die Zukunft Europas. Die gesetzgebende Gewalt liegt in den Händen der Kommission, die ebenfalls ausführende Gewalt ist, sowie des Ministerrates respektive des Rates der Gemeinschaften, oder, wie er sich seit Maastricht 1993 selbst bezeichnet, des Rates der

Europäischen Union. ² Neben Rat und Kommission tritt das europäische Parlament als Teil der Legislative. Hier stellt sich die Frage nach der Gleichberechtigung aller drei beteiligten Organe im Rechtsetzungsprozess. Sind sie gleichberechtigte Partner oder besteht ein Ungleichgewicht, was das „mächtigste“ Organ zum zentralen Entscheidungsorgan der EU

¹ Wenn am 1. Januar 2007 auch Rumänien sowie Bulgarien der EU beitreten, sind es allein Russland, die Ukraine und Weißrussland, die als ehemalige Sowjetstaaten gelegen auf dem europäischen Kontinent nicht der Union beiwohnen.

² Aus rechtlicher Sichtweise erweist sich die Bezeichnung „Rat der Europäischen Union“ als irreführend ^{- nebenseinen Funktionen für die Gemeinschaft dient der Rat auch als Forum für Beschlüsse der Mitgliedstaaten. Es muss also stets differenziert werden zwischen Beschlüssen für die Gemeinschaft und welchen, die als Regierungskonferenz beispielsweise über Personalpolitiken verhandeln und somit} „uneigentliche Ratsbeschlüsse“ sind, sprich auch kein sekundäres Gemeinschaftsrecht darstellen (vgl. Herdegen 2003: 91).

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erheben würde. In der vorliegenden Arbeit soll diese Frage aus Sicht des Rates der Europäischen Union diskutieret werden.

Es muss geklärt werden welche Aufgaben und Kompetenzen der Rat der Europäischen Union hat, wie er sich zusammensetzt und wie er arbeitet. Mit dem Vertrag von Nizza (2003) hat sich eine Änderung der Stimmgewichtung vollzogen und die Beschlussfassung wurde überarbeitet. Diese Veränderungen sollen zum besseren Verständnis der sich anschließenden Betrachtung bezüglich der Beschlussfassung des Ministerrates sowie seines Verhältnisses zu anderen EU-Organen im Rechtsetzungsprozess vorab erläutert werden. Dem schließt sich eine Beschreibung des Zusammenwirkens von Rat, Kommission und Parlament an, um zu verdeutlichen wie Entscheidungen zu Stande kommen und wie die Machtverhältnisse verteilt sind. Abschließend wird auf mögliche Veränderungen eingegangen, die die wahrscheinlich in Kraft tretende EU-Verfassung für den Rechtsetzungsprozess mit sich bringt und ob dies gegebenenfalls Einfluss auf die Machtverhältnisse zwischen den EU-Organen nimmt.

Die Beantwortung dieser Frage soll Schlüsse zulassen wie das Verhältnis zwischen Rat der Europäischen Union, Europäischem Parlament sowie Kommission ist und ob es Gleichberechtigung zwischen den Organen oder ein zentrales Entscheidungsorgan gibt.

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2. Der Rat der Europäischen Union - oberstes Rechtsetzungsorgan der EU Der Rat der Europäischen Union stellt das oberste beziehungsweise eigentliche Rechtsetzungsorgan der EU dar - ihm obliegt die formale Entscheidungsgewalt über alle Rechtsakte und sonstigen die Union betreffenden Beschlüsse (vgl. Trömmel 2003: 69).

2.1. Welche Aufgaben in der EU fallen in den Zuständigkeitsbereich des Rates? Der Rat verfügt über ein weitläufiges Aufgabenfeld. In Art. 202 ff EGV (Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) und Art. 115 ff EAV (Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft) sind Aufgaben, Organisation und Willensbildung des Rates festgeschrieben (vgl. Herdegen 2003: 90).

Im Mittelpunkt seiner Arbeit stehen die Recht- und Regelsetzung - ein für die EU integratives Moment. Der Rat besitzt im Zusammenwirken mit dem Europäischen Parlament Haushaltskompetenzen, gestaltet die Außenbeziehungen indem er völkerrechtlichen Verträgen zustimmen muss (siehe Art. 300 EGV); er verfügt über Exekutivbefugnisse sowie Kreationsbefugnisse wie die Ernennung der Mitglieder des Rechnungshofes, des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen (vgl. Herdegen 2003: 98f).

Durch den Vertrag von Maastricht und die Wirtschafts- und Währungsunion hat der Rat, der auch für die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der EU-Mitgliedstaaten zuständig ist, das Recht Empfehlungen, Abmahnungen oder Sanktionen gegenüber den Mitgliedern auszusprechen (vgl. Trömmel 2003: 70).

Der Zuständigkeitsbereich des Ministerrates erstreckt sich ferner auf die mit dem Vertrag von Maastricht gründende zweite und dritte Säule der EU (vgl. Hartmann 2001: 53). Im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) entscheidet der Rat auf Grundlage der vom Europäischen Rat festgelegten allgemeinen Leitlinien. Ebenso ist der Rat für die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) verantwortlich - er koordiniert auf Wunsch eines Mitgliedstaates oder der Kommission das Zustandekommen von gemeinsamen EU-weiten Beschlüssen (vgl. http://ue.eu.int/de/Info/ index.htm - Verfahren und Arbeitsmethoden).

2.2. Wie setzt sich der Rat zusammen?

Im Rat der Europäischen Union sind alle Mitgliedstaaten der EU vertreten. Hier sind sie alle gleichgewichtig repräsentiert. Jeder Mitgliedstaat entsendet gemäß Art. 203 Abs. 1 EGV sowie Art. 116 Abs. 1 EAV einen autorisierten Vertreter auf Ministerebene in den Rat, der von seiner Regierung die Befugnis hat verbindlich zu handeln, gleichwohl ist er

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seinem nationalen Parlament verantwortlich (vgl. Herdegen 2003: 91; http://ue.eu.int/de/ Info/index.htm - Zusammensetzung).

Da im Rat thematisch unterschiedlichste Politikfelder verhandelt werden, wird sinnvollerweise dem anstehenden Thema entsprechend auch die Zusammensetzung des tagenden Rates angepasst - so beraten immer die jeweiligen Experten. Bei speziellen Themen agieren die Fachminister, bei allgemeinen Fragen die Außenminister und in besonders brisanten Fällen wie beispielsweise der Einhaltung der Konvergenzkriterien treffen die Staats- und Regierungschefs zusammen (siehe Art. 121 Abs. 3 EGV) (vgl. Herdegen 2003: 92). Entsprechend der Gewichtigkeit der Themenkomplexe tagt der Rat einmal pro Monat oder auch nur zwei- bis viermal pro Jahr (vgl. http://ue.eu.int/de/Info/index.htm - Zusammensetzung).

Aufgrund der diversen Fachministerräte wechselt die Zusammensetzung des Rates der Europäischen Union mitunter ständig. Eine hervorgehobene Stellung kommt hierbei den Außenministern, die sich im Allgemeinen Rat zusammenfinden, zu. Neben der Arbeit auf ihrem eigentlichen Fachgebiet beraten die Diplomaten ebenso über alle Themen, bei denen die anderen Räte zu keiner Einigung kommen. Daraus ergibt sich auch, dass der Ratsvorsitz immer einem Außenminister zukommt (vgl. Hartmann 2001: 72f).

2.3. Wer steht dem Rat vor?

Der Vorsitz im Rat wechselt alle sechs Monate (von Januar bis Juni sowie von Juli bis Dezember) (vgl. http://ue.eu.int/de/Info/index.htm - Der Vorsitz), wobei der jeweils Vorsitzende des Rates der Europäischen Union auch gleichzeitig Vorsitzender des Europäischen Rates ist (vgl. Herdegen 2003: 92). Der Wechsel des Vorsitzes richtet sich nach dem Alphabet, wobei diese Vorgehensweise durch eine Alternanz zwischen kleinen und großen Staaten durchbrochen wird. Um der doch recht kurzen Zeit des Vorsitzes, in der nicht allzu viel bewirkt werden kann und Kontinuität und Kohärenz in der Beschlussfassung nur schwerlich eingehalten werden, entgegenzuwirken, wurde das Prinzip einer Troika eingeführt - der vorausgegangene und der nachfolgende Vorsitz unterstützen den jeweils amtierenden (vgl. Trömmel 2003: 70). Mit dem Ziel die vertikale Kommunikation zwischen den einzelnen Gremien des Rates zu erleichtern, hat der amtierende EU-Mitgliedstaat auch den Vorsitz in allen anderen Unterorganisationen des Rates (vgl. Trömmel 2003: 119).

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2.4. Der Rat benötigt Unterstützung um alle Arbeit bewältigen zu können Jährlich tagt der Rat der Europäischen Union an die einhundert Mal. Da die Regierungsmitglieder aber unmöglich dieser Fülle an Verpflichtungen neben denen in ihren Nationalstaaten nachkommen können, bedürfen sie Unterstützung.

2.4.1. COREPER leistet die entscheidende Vorarbeit

Diese Hilfe leistet gemäß Art. 207 Abs. 1 EGV sowie Art. 121 Abs. 1 EAV der Ausschuss Ständiger Vertreter (AStV) respektive das Comité des représentants permanents (COREPER) (vgl. Herdegen 2003: 92). Das COREPER unterteilt sich nach den jeweiligen Arbeitsfeldern im Rat. Die Botschafter der Mitgliedstaaten tagen als COREPER II, dem so genannten „politischen Ausschuss“ - ihr Arbeitsfeld erstreckt sich zum Beispiel auf die Außenbeziehungen der EU, Handelspolitik sowie die Vorbereitung von EU-Gipfeltreffen. Ihre Stellvertreter bilden das COREPER I - sie befassen sich mit allem anderen, vor allem technischen Dingen, daher der Name „technischer Ausschuss“ (vgl. Hartmann 2001: 74f; Trömmel 2003: 85).

Die COREPER versuchen in Runden zwischen dreißig bis fünfunddreißig Teilnehmern, wobei es in Ausnahmefällen auch einhundert sein können, einen Konsens zu erzielen, den sie dann dem jeweiligen Fachministerrat unterbreiten. Wenn bereits alles im COREPER geregelt und ausgehandelt wurde, erweist sich der Ratsbeschluss als rein formale Angelegenheit. Falls keine Einigung zu Stande kommen sollte entwickeln die einzelnen COREPER-Mitarbeiter für ihre nationalen Minister Handlungsempfehlungen zu bestimmten Szenarien bezüglich des Verhaltens gegenüber den anderen Ratsmitgliedern (vgl. Hartmann 2001: 75).

Themen, über die man sich einig geworden ist, werden auf einer Liste als so genannte A-Punkte geführt - die Quote liegt hier etwa bei achtzig Prozent. Wenn es hingegen keine Einigung gibt, so kommen die Themen zu den B-Punkten - zwischen fünfzehn und zwanzig Prozent. Es gibt auch so genannte falsche B-Punkte - dies sind eigentliche A-Punkte, die jedoch im B-Teil einer Sitzung verhandelt werden, da sich ein Minister aus nationalen Überlegungen öffentlichkeitswirksam gegen den Vorschlag ausspricht, bevor er dann wie bereits zuvor im COREPER ausgehandelt zustimmt (vgl. Hartmann 2001: 76).

Um ein effizientes Handeln zu ermöglichen und ausufernder Bürokratie entgegenzuwirken wird auch das COREPER unterstützt. Es überwacht und koordiniert die Arbeiten von etwa 250 unterstützenden Ausschüssen und Arbeitsgruppen, in denen die technischen Experten

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