Parteienfinanzierung  und Bundesverfassungsgericht Seite  1

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Die Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland  3

2.1  Staatliche Parteienfinanzierung am Anfang der Republik  3

2.2  Steuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden  4

2.3  Bundesverfassungsgericht und steuerliche Abzugsfähigkeit  5

2.4  Direkte Staatsfinanzierung bis 1966  7

2.5  Das „Hessen-Urteil“  8

2.6  Das Parteiengesetz von 1967  11

2.7  Die Entwicklung bis zur Novellierung 1983  13

2.8  Die Novellierung des Parteiengesetzes von 1983  14

2.9  Das Urteil von 1986  17

2.10  Das Sondervotum des Richters Böckenförde  18

2.11  Das Parteiengesetz von 1989  19

2.12  Das Urteil von 1992  21

2.13  Die Novelle des Parteiengesetzes von 1994  23

2.14  Die Parteienfinanzierung ab 1994  24

3.  Faktoren einer Parteienfinanzierung  25

3.1  Finanzbedarf der Parteien  25

3.2  Entscheidungen in eigener Sache  26

3.3  Verfassungsrechtliche Prinzipien  26

4.  Fazit  28

Literatur  - und Quellenverzeichnis  30

Anhang  :  

Relevante  Artikel des Grundgesetzes  34

Relevante  Artikel des Gesetzes über die politischen Parteien  35

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1. Einleitung

Die Geschichte der Parteienfinanzierung in Deutschland ist ein heikles Thema und wird nicht selten mit plakativen und polemischen Formulierungen versehen: der Staat als Beute der Parteien, eine Selbstbedienungsmentalität der Parteien, Parteienfinanzierung als Anzeichen der Problemlösungsschwäche der Politik, übermäßige Selbstversorgung, die Staatsfinanzierung als Krebskrankheit etc. Die Liste an Vergleichen und Beschuldigungen ließe sich sicherlich noch länger ausführen. Die Geschichte der Parteienfinanzierung muss dabei in einer ständigen Wechselwirkung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gesehen werden. Kaum ein anderes Thema hat die Karlsruher Richter öfter beschäftigt. Auch hinsichtlich der Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierungsthematik lassen sich eine Reihe von Phrasen anführen: Urteile als „wiederholte Brems-, Kontroll- und Steuerungsversuche“ ¹ , das Gericht als Ersatzgesetzgeber, das Ziehen der Notbremse etc.

Die Bedeutung der Karlsruher Rechtsprechung für die Parteienfinanzierungsgesetzgebung darf dessen ungeachtet aber auch nicht unterschätzt werden, zumal „die Judikate des Bundesverfassungsgerichts […] auf die Parteienfinanzierung und insbesondere auf deren gesetzliche Regelung derart entscheidenen Einfluß gehabt haben, dass Gesetzesnovellen überwiegend der Umsetzung bundesverfassungsgerichtlicher Urteile dienten“ ² . Die Ursachen und die Berechtigung dieses judicial activism, der durchaus eine Art Kontroll- oder Korrekturfunktion einnimmt, wird in dieser Arbeit noch veranschaulicht werden. Die vorliegende Arbeit beabsichtigt dabei allerdings weniger einen kompletten Überblick über die Entwicklung der Parteienfinanzierung in Deutschland zu geben. Vielmehr ist es das Ziel das Wechselspiel zwischen der Gesetzgebung und den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts aufzuzeigen. Parteienfinanzierung wird dabei in einem sehr engen Rahmen verstanden, der nur die direkte Finanzierung der Parteien an sich berücksichtigen kann. Anderweitige Aspekte der Parteienfinanzierung (Parteistiftungen,

Jugendorganisationen, ‚Parallelkampagnen’, Fraktions- und Abgeordnetenfinanzierung, Finanzierung von unabhängigen Wahlkreisbewerbern und kommunalen Wählergruppen etc.) werden ausgelassen. Ebenfalls unberücksichtigt bleiben diejenigen Einnahmearten, die nicht durch das Verfassungsgericht thematisiert wurden (Kredite, Vermögen, wirtschaftliche Aktivitäten etc.). Aufgrund des beschränkten Umfangs der Arbeit muss deswegen auch bezüglich der Darstellung der Rechtsprechung differenziert werden. So werden deshalb in

¹ Arnim (1996a), S. 58

² Lovens (2000), S. 285

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erster Linie diese Urteile des Bundesverfassungsgerichts näher untersucht, die maßgeblichen Einfluss auf die weitere Entwicklung der Parteienfinanzierung hatten. Andere Urteile zur Thematik werden dahingegen nur kurz angeschnitten. Gleiches gilt für die beiden Parteispendenskandale. Der begrenzte Umfang der Arbeit erlaubt es, diese Sachverhalte nur insofern darzustellen, als sie von unmittelbarer Bedeutung für die weitere Entwicklung der Parteienfinanzierung waren.

Im Folgenden soll zunächst die historische Entwicklung der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland wiedergegeben werden, wobei den einzelnen Urteilen des Bundesverfassungsgerichts besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird ³ . Im Anschluss daran wird aufgezeigt, welche Faktoren für die Entwicklung der Parteienfinanzierung von großer Bedeutung waren. Dabei werden auch die Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Beurteilung der Parteienfinanzierungsgesetzgebung entwickelt hat, nochmals zusammenfassend erläutert.

2. Die Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland 2.1 Staatliche Parteienfinanzierung am Anfang der Republik

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland kannte und kennt keine Form der staatlichen Parteienfinanzierung. Genauer gesagt kann man von einer normativen Enthaltsamkeit des Grundgesetzes sprechen ⁴ . Hans Herbert von Arnim führt weitergehend aus: „Als der Parlamentarische Rat 1948/49 das Grundgesetz konzipierte, dachte er noch nicht im entferntesten an eine staatliche Finanzierung der Parteien“ ⁵ . Vielmehr war man an einer Fortsetzung der Praxis der Weimarer Republik interessiert: Eine Finanzierung der Parteien ausschließlich aus privaten Mitteln, also Mitgliedsbeiträgen und Spenden. „Eine direkte oder indirekte Subventionierung der Parteien [aus staatlichen Mitteln] galt noch als undenkbar“ ⁶ . Hinzu kommt, dass „eine staatliche Parteienfinanzierung […] in der Anfangsphase der Bundesrepublik als verfassungsrechtlich dubios“ betrachtet wurde und nicht zur Debatte stand ⁷ . Trotz der verfassungsrechtlichen Bedenken, die teilweise in der wissenschaftlichen Literatur geäußert wurden, muss man aber beachten, dass der Parlamentarische Rat kein direktes Verbot staatlicher Parteienfinanzierung ins Grundgesetz aufgenommen hatte.

³ Obwohl die Literatur die BVerfGE teilweise in Parteienfinanzierungs- und Parteispendenurteile unterteilt, werden hier alle Urteile - sofern relevant - behandelt, da ohne die gesetzlichen Regelungen zur Spendefinanzierung der Parteien eine Betrachtung der Parteienfinanzierung elementare Aspekte außer Acht lassen würde.

⁴ Vgl. Klein (2005), S. 176

⁵ Arnim (1996a), S. 46

⁶ Arnim (1993), S. 244f; vgl. auch Naßmacher (1989), S. 28

⁷ Arnim (1996a), S. 46

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Stattdessen bewahrte das Grundgesetz eine Neutralität gegenüber dem Weg der Parteienfinanzierung.

Faktisch existierte eine staatliche Parteienfinanzierung bereits bei der ersten Bundestagswahl. So wurden den Parteien zum Ausgleich der Wahlkampfkosten sogenannte „Wählerkredite“ gewährt, die einen Umfang von drei Pfennig pro erhaltener Stimme hatten ⁸ . Gleichwohl der Begriff des Kredits suggeriert, dass das Geld lediglich geliehen wäre, mussten die erhaltenen Staatsmittel nicht zurückgezahlt werden. Als Begründung für die staatliche Unterstützung wurde die finanzielle Notlage der Parteien in der Nachkriegszeit angeführt, in welcher Einkünfte aus den regulären Quellen vergleichsweise gering waren. Abgesehen von diesen Wählerkrediten finanzierten sich die Parteien in den ersten Jahren der Bundesrepublik demzufolge vornehmlich aus zwei Quellen: Spenden und Beiträge der Mitglieder.

2.2 Steuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden

Im Jahr 1954 beschloss der Bundestag mit der Mehrheit der Regierungskoalition aus CDU/CSU, FDP, DP und BHE gegen die Stimmen der Opposition die steuerliche Abzugsfähigkeit von Zuwendungen für staatspolitische Zwecke ⁹ , womit selbstverständlich in erster Linie die politischen Parteien gemeint waren. Insgesamt ermöglichte die Gesetzesänderung natürlichen Personen bis zu zehn Prozent ihres Einkommens steuerlich abzusetzen. Eine entsprechende Änderung des Körperschaftssteuergesetzes ermöglichte es zudem juristischen Personen bis zu fünf Prozent des Einkommens für staatspolitische Zwecke steuerlich abzusetzen ¹⁰ . Die Folge dieser beiden Beschlüsse lag auf der Hand: Natürliche und juristische Personen konnten durch Spenden an politische Parteien ihr zu versteuerndes Einkommen reduzieren und somit eventuell eine günstigere, durch die Progression bedingte Steuerklasse fallen.

Die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden bedeutete infolge dessen eine indirekte staatliche Finanzierung der Parteien: Das erhöhte Spendenaufkommen konnte zu Steuerermäßigungen führen. Insofern musste der Fiskus mit entgangenen Steuereinnahmen rechnen. Die Beschränkung dieser steuerlichen Begünstigungen auf Parteien, die mit mindestens einem Mandat in einem Parlament auf Bundes- oder Landesebene vertreten sind, führte dann zu der ersten Auseinandersetzung des Bundesverfassungsgerichts mit der Thematik der Parteienfinanzierung.

⁸ Vgl. Menzel (1966), S. 586; Horn (1990), S. 4; Ebbighausen (1996), S. 143

⁹ Vgl. Horn (1990), S. 7

¹⁰ Vgl. Horn (1990), S. 8; Arnim (1982a), S. 34

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2.3 Bundesverfassungsgericht und steuerliche Abzugsfähigkeit

Nach einer Klage der Gesamtdeutschen Partei (GDP) erklärte das Bundesverfassungsgericht zunächst die Beschränkung der steuerlichen Vergünstigungen auf Mandatsparteien für unzulässig ¹¹ . Der Ausschluss nicht im Parlament vertretener Parteien verletze das Recht auf Chancengleichheit ¹² . Darüber hinaus machte das Gericht in seinem Urteil aber noch eine folgenschwere Bemerkung: Die Richter deuteten an, dass die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden prinzipiell nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei ¹³ . Diese Bemerkung nahm die SPD-geführte hessische Landesregierung zum Anlass beim Bundesverfassungsgericht einen Normenkontrollantrag gemäß Art. 93 Abs. 2 Nr. 1 zu stellen, der die „Verfassungswidrigkeit aller steuerrechtlichen Vorschriften, die Spenden an politische Parteien begünstigen“ ¹⁴ , konstatieren sollte. Die Intention ging allerdings über diese bloße Feststellung hinaus. Das Verfassungsgericht sollte dazu bewegt werden, in einer Grundsatzentscheidung die Verfassungswidrigkeit staatlicher Parteienfinanzierung überhaupt zu deklarieren ¹⁵ .

Dementsprechend wurde auch zweigleisig argumentiert: Zum einen konkret gegen die steuerrechtlichen Vorschriften und zum anderen gegen die Parteienfinanzierung durch den Staat allgemein. Bezüglich des ersten Punktes war das Hauptargument die Verletzung der politischen Chancengleichheit zwischen den Parteien, da die steuerliche Absetzbarkeit von Spenden „eine Begünstigung solcher Parteien [bewirke], die sich mit ihrem Programm an die zahlungskräftigen Wähler wendeten“ ¹⁶ . Daraus würde eine ungleiche Behandlung der Parteien und ihrer Wähler folgen. Verstärkend käme hinzu, dass juristische Personen, also vor allem Wirtschaftsunternehmen, obwohl sie über kein Wahlrecht verfügen, aufgrund höherer Spendenvolumen stärker durch den Staat unterstützt würden als natürliche Personen. Hinsichtlich des zweiten Argumentationsstranges führte die antragsstellende Landesregierung aus, dass „die Finanzierung der politischen Parteien […] keine Staatsaufgabe [sei], da die freiheitliche demokratische Grundordnung keine Staatsparteien dulde“ ¹⁷ . Die Gegenargumentation der Bundesregierung verlief äquivalent zur Antragsbegründung zweigleisig. Die Chancengleichheit zwischen den Parteien würde nicht beeinträchtigt werden, da die Regelung zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden keinen Unterscheid mache, an

¹¹ Vgl. BVerfGE 6, 273 (273f)

¹² Vgl. BVerfGE 6, 273 (280)

¹³ Vgl. BVerfGE 6, 273 (282)

¹⁴ Horn (1990), S. 14

¹⁵ Vgl. Horn (1990), S. 14

¹⁶ BVerfGE 8, 51 (57)

¹⁷ BVerfGE 8, 51 (57)

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welche Partei eine Spende gerichtet sei. Der Staat verhalte sich dahingehend also neutral ¹⁸ . Weiterhin folge „die unterschiedliche steuerliche Auswirkung des Abzugs der Spenden […] zwangsläufig aus dem System des progressiven Einkommensteuertarifs“ ¹⁹ . Bezüglich der staatlichen Subventionierung der Parteien stellte man zunächst in Frage, ob die steuerliche Begünstigung von Spenden überhaupt eine staatliche Parteienfinanzierung bedeute. Darüber hinaus wurde allerdings argumentiert, dass „eine finanzielle Förderung der Parteien […] notwendig [sei], um das Staatsbewußtsein zu stärken“ ²⁰ .

Das Bundesverfassungsgericht erklärte, dass die steuerliche Abzugsfähigkeit im Allgemeinen verfassungskonform sei, da das Grundgesetz kein Verbot kenne, das eine mittelbare oder unmittelbare Finanzierung der Parteien durch den Staat vorschreibe ²¹ . In der speziellen Regelung sahen die Richter nichtsdestotrotz einen Widerspruch zum Grundgesetz und begründeten ihr Urteil folgendermaßen: „Die angegriffenen Bestimmungen haben zum Inhalt, daß jeder Steuerpflichtige, der zur Einkommen- oder Körperschaftsteuer herangezogen wird, bis zu einem bestimmten Betrag Spenden an jede politische Partei mit der gleichen Rechtsfolge der Absetzbarkeit bei der Ermittlung seines steuerpflichtigen Einkommens geben darf. Die gesetzliche Regelung gibt also jeder politischen Partei dem Wortlaut nach die gleichen Chancen für die Erlangung von Spenden. Aber auch ein Gesetz, das in seinem Wortlaut eine ungleiche Behandlung vermeidet und seinem Geltungsbereich abstraktallgemein umschreibt, widerspricht dem Gleichheitssatz dann, wenn sich aus seiner praktischen Auswirkung eine offenbare Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist. „Nicht die äußere Form, sondern der matriell-rechtliche Gehalt ist entscheidend“ ²² .

Das Gericht erkannte also durchaus an, dass das Gesetz eine rein formale Neutralität gegenüber den Parteien behält. Anstoß nahmen die Richter dessen ungeachtet allerdings daran, dass das Gesetz in der Praxis bestimmte Parteiengruppen begünstige. Die Richter führten im Einzelnen aus: Die steuerliche Abzugsfähigkeit ermutige vor allem jenen Personenkreis mit einem hohen Einkommen zum Spenden. Da Spenden an politsche Parteien jedoch nicht willkürlich getätigt würden, sie also „in der Regel politisch oder ökonomisch finalen Charakter“ ²³ besäßen, könnten sich jene Parteien, die kapitalkräftige Zielgruppen ansprechen, einen Vorteil versprechen. Aufgrund dessen habe die umstrittene Regelung zur

¹⁸ Vgl. BVerfGE 8, 51 (59)

¹⁹ BVerfGE 8, 51 (59)

²⁰ BVerfGE 8, 51 (59)

²¹ Vgl. BVerfGE 8, 51 (62f)

²² BVerfGE 8, 51 (64)

²³ BVerfGE 8, 51 (66)

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Folge, dass bereits bestehende faktische Ungleichheiten zwischen den Parteien verschärft würden ²⁴ . Dies widerspräche dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Das Bundesverfassungsgericht führte weiterhin an, dass die derzeitigen Regelungen zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien „auch das Grundrecht des Bürgers auf Gleichheit“ ²⁵ verletze.

2.4 Direkte Staatsfinanzierung bis 1966

Infolge der weiteren Entwicklung der Parteienfinanzierungsgesetzgebung erlangte allerdings ein anderer Aspekt immense Bedeutung. Der Absicht der hessischen Landesregierung eine Grundsatzentscheidung zur Verfassungswidrigkeit jeglicher staatlicher Parteienfinanzierung herzuführen, erwiderte das Gericht: „Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidene Rolle zukommt, ist es zulässig, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen“ ²⁶ .

Diese Vorlage der Verfassungsrichter ließ der Gesetzgeber nicht ungenutzt, zumal vor allem die bürgerlichen Parteien durch die Aufhebung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteispenden einen enormen Einnahmerückgang verzeichnen mussten ²⁷ . So wurden auf der Basis eines interfraktionellen Konsenses bereits für das Jahr 1959 Gelder in Höhe von fünf Millionen DM für die Parteien vorgesehen. Die Aufteilung erfolgte gemäß dem Schlüssel der Stärke im Bundestag auf die Parteien CDU, CSU, FDP und SPD. Allerdings muss hier angemerkt werden, dass diese Gelder zunächst zweckgebunden waren, zumal sie im Bundeshaushalt als „Zuschüsse zur Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien“ ²⁸ deklariert waren. Besonders auffällig bei dieser Praxis der direkten Parteienfinanzierung bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1966 ist, dass die bereitgestellten Mittel „ohne gesetzliche Regelung schlicht in den Bundeshaushalt eingestellt“ ²⁹ wurden. Der Umfang der Subventionierung hatte zunächst bis 1961 Bestand, was vor allem damit erklärt wird, dass man zunächst „das Gelände abtasten“ ³⁰ und die Wähler an die neuen Methoden der umstrittenen Finanzierung gewöhnen wollte. Ab 1962 wurden dann allerdings

²⁴ Vgl. BVerfGE 8, 51 (66f)

²⁵ BVerfGE 8, 51 (68)

²⁶ BVerfGE 8, 51 (51)

²⁷ Vgl. Ebbighausen et al. (1996), S. 147f; Horn (1990), S. 32

²⁸ Müller-Wigley (1970), S. 147

²⁹ Arnim (1996a), S. 77

³⁰ Eschenburg (1961), S. 34