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Nach der Bundestagswahl 1998 kam es in der Bundesrepublik Deutschland zu einem historischen Regierungswechsel. Erstmals wurde eine amtierende Bundesregierung (CDU ¹ /FDP) komplett abgewählt und durch eine völlig neue Regierungskoalition (SPD/Grüne ² ) ersetzt. Somit wurde erstmals die Bundesregierung aus Parteien gebildet, die beide den Ausstieg aus der Atomenergie forderten. Folglich hatte diese neue Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag festgeschrieben, dass der Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie innerhalb der Legislaturperiode umfassend und unumkehrbar gesetzlich geregelt wird. Im Juni 2000 wurde durch den Atomkonsens (Bundesregierung 2000), einer Vereinbarung zwischen der rot-grünen Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen (VEBA, VIAG, RWE und EnBW), der Atomausstieg in der Bundesrepublik besiegelt. Durch die Novellierung des Atomgesetzes im April 2002 sind die Inhalte des Atomkonsens in ein Bundesgesetz übertragen worden. Für die damals noch 19 bundesdeutschen Atomkraftwerke wurden, anhand der Regellaufzeit von 32 Jahren und berechneter Reststrommengen, Restlaufzeiten vereinbart und der Neubau von Atomkraftwerken ausgeschlossen, so dass voraussichtlich 2021 das letzte deutsche Atomkraftwerk abgeschaltet wird. Dies stellte einen einschneidenden Richtungswechsel in der Energiepolitik der Bundesrepublik dar. Dabei handelte es sich unbestritten um einen Sonderweg in der Energieerzeugung aus Kernenergie, den in dieser Form keine andere große Wirtschaftsnation bisher eingeschlagen hatte. Ganz im Gegenteil deuten einige Anzeichen auf eine Renaissance der Kernenergie hin. So waren im August 2009 weltweit 76 Atomkraftwerke in Planung und 52 im Bau (dpa-Infografik 2009).

Aufgrund der skizzierten Entwicklung und insbesondere durch den historischen Regierungswechsel 1998, der den Richtungswechsel hin zum Atomausstieg zur Folge hatte, lautet die Fragestellung dieser Arbeit: Warum kam es in Deutschland 2000 zum Atomausstieg? War er nur unter der rot-

² CDU und CSU werden hier als Fraktionsbündnis verstanden und daher wie eine

² Die Grünen wird in dieser Arbeit durchgehend als Bezeichnung für die Grünen und ab 1993 Bündnis 90/Die Grünen verwendet.

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grünen Bundesregierung möglich? Wer waren die relevanten Akteure ³ des Atomkonsens?

In einer Einzelfallstudie sollen die aufgeworfenen Fragen beantwortet werden. Als Untersuchungszeitraum hierfür wurden die Jahre 1980 bis 2009 festgelegt. Das Jahr 1980 wurde wegen der aktuellen Diskussion nach dem Störfall in Harrisburg (USA 1979) und der ersten Teilnahme der Grünen an einer Bundestagswahl als Ausgangspunkt gewählt. Aufgrund der Entstehungsgeschichte der Grünen liegt die Annahme nahe, dass unter Beteiligung der Grünen an einer Bundesregierung der Atomausstieg ein klares Ziel sein musste. Da sowohl die CDU als auch die FDP im Bundestagswahlkampf 2009 die Atomenergie als Brückentechnologie bezeichneten, was zumindest eine Verlängerung der Restlaufzeiten erwarten lässt, wurden die Wahlprogramme der Bundestagswahl 2009 und der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung mit in die Untersuchung einbezogen. Die Untersuchung berücksichtigt nur die vier Parteien (CDU, SPD, FDP und die Grünen), die im Untersuchungszeitraum an einer Bundesregierung beteiligt waren.

Die hier kurz skizzierten Eckpunkte, die schon ansatzweise auf die Bedeutung der Parteien für diese Arbeit hinweisen, führen zu der unausweichlichen Frage: „do parties matter?“. Hiermit wird auch der theoretische Rahmen dieser Untersuchung, die Parteiendifferenzthese, die durch die Einflüsse der für den Atomkonsens relevanten Vetospieler erweitert wurde, abgesteckt. Die Parteiendifferenzthese eignet sich in diesem Fall besonders gut, da es nach dem Regierungswechsel 1998 zum Atomausstieg kam und mit dem Regierungswechsel 2009 erstmals keine der Parteien, die den Atomausstieg beschlossen haben, der Bundesregierung angehören. Ergänzend wurde das Vetospielertheorem hinzugezogen, um die Schwäche der Parteiendifferenzthese, die zu einseitig auf die “Handlungsmacht“ der Parteien fokussiert ist, zu korrigieren. In Anlehnung an Tufte (1978, S 101 f.) soll durch die Entwicklung der öffentlichen Meinung zur

⁴ Als Akteure werden hier nur kollektive Akteure verstanden. Akteure im Sinne dieser Fragestellung sind Parteien und Verbände, bzw. Wirtschaftsunternehmen.

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Atomenergie geprüft werden, ob es sich bei der Atomenergie um das vorherrschende Thema der Umwelt- und Energiepolitik handelte.

Die Parteiendifferenzthese wird klassisch in den Bereichen der Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitspolitik angewendet (vgl. Hibbs 1987, Schmidt 2001, 2005, Schmidt/Ostheim/Siegel/Zohlnhöfer 2007). In der Umweltpolitik wird sie erst in den letzten Jahren verstärkt herangezogen (vgl. Dietz 2008). Zur rotgrünen Bundesregierung existieren zahlreiche Schriften (vgl.

Egle/Ostheim/Zohlnhöfer 2003, Egle/Zohlnhöfer 2007). Darin wurde zwar auch der Atomausstieg thematisiert, eine explizite Untersuchung des Atomaustiegs aus Sicht der Parteiendifferenzthese ist allerdings nicht bekannt.

Die Arbeit gliedert sich in vier Abschnitte. Im ersten Abschnitt wird der theoretische Rahmen der Untersuchung erläutert. Der zweite Abschnitt skizziert, wie der Atomkonsens zustande kam und was er im Detail besagt. Die Art des Zustandekommens des Atomkonsens ist für den theoretischen Rahmen, insbesondere für die Wahl der Vetospieler, entscheidend. Im dritten Abschnitt wird die Parteiendifferenzthese anhand einer Analyse der Bundestagswahlprogramme dargestellt. Hierbei werden sowohl die Positionen der Parteien zur Atomenergie als auch der Raum, den die Parteien der Energiepolitik in ihren Wahlprogrammen einräumen, herausgearbeitet. Im Anschluss werden aus Sicht des erweiterten Vetospielertheorems die relevanten Vetospieler benannt und ihre Positionen analysiert. Zusätzlich wird die öffentliche Meinung zur Atomenergie anhand von Umfrageergebnissen dargelegt. Der vierte Abschnitt fasst die Ergebnisse der Untersuchung zusammen. Die Schlussfolgerungen aus den Untersuchungsergebnissen dienen der Beantwortung der Fragestellung. Abschließend wird versucht, eine These zu formulieren, die auf weitere Arbeiten übertragen werden kann.

Die zentrale Frage der Parteiendifferenzthese „do parties matter?“ soll in dieser Untersuchung für den Atomausstieg beantwortet werden. Dass Regierungsparteien ein Korsett von unterschiedlichsten Einflüssen, die ihren politischen Handlungsspielraum einengen, tragen, steht außer Frage. Wie eng dieses Korsett geschnürt ist, kann trotz der Erweiterung um das 6

Vetospielertheorem nur ansatzweise beantwortet werden. Der Umfang der Arbeit lässt eine umfassende Untersuchung aller relevanten

Rahmenbedingungen, die zur Beantwortung dieser Frage unabdingbar wären, nicht zu. Die Einzelfallstudie limitiert zusätzlich die Übertragbarkeit der Untersuchungsergebnisse. Dennoch wird abschließend eine These formuliert, die als Option für mögliche Anwendungen dienen soll.

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Für diese Arbeit wurden zwei theoretische Annahmen ⁴ , die Parteiendifferenzthese und das Vetospielertheorem, als Grundlage gewählt. Im Folgenden werden die beiden Annahmen und weitere Grundannahmen für diese Untersuchung erläutert.

Die Parteiendifferenzthese stammt in ihrer ursprünglichen Version von Douglas Hibbs (1977). Er führte eine Analyse der Arbeitslosenquote und Inflationsrate in zwölf Industrieländern durch. Unterschiede in der Arbeitslosenquote und Inflationsrate führte er auf die jeweilige wirtschaftspolitische Weichenstellung der Regierungen zurück. Die Entscheidungen der Regierungen begründete er damit, dass sich die Regierungsparteien an den Präferenzen ihrer Wähler orientieren. Unterschiede zwischen den Parteien machte er an ihrem jeweiligen Wählermilieu fest. Somit ist neben der ideologischen Ausrichtung das voteseeking ausschlaggebend für die Entscheidungen der Regierungsparteien.

Die Parteiendifferenzthese geht also davon aus, dass die Staatstätigkeit vor allem durch die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung determiniert wird. Grundlegend für diese Annahme ist, dass sich die programmatischen, ideologischen und politischen Profile der Parteien unterscheiden. Aus dieser Sicht besteht also ein Unterschied in der Regierungspolitik in Abhängigkeit von den Parteien, die an der Regierung beteiligt sind. Dieser Unterschied zeigt sich sowohl im policy output als auch im policy outcome. In dieser Untersuchung wird unter policy output der

⁴ Ob es sich hierbei um Theorien, Annahmen oder Theoreme handelt, kann an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. In dieser Arbeit werden durchgängig die Bezeichnungen Parteiendifferenzthese und Vetospielertheorem angewendet.

Atomkonsens und die daraus folgende Novellierung des Atomgesetzes verstanden. Als policy outcome werden hier die zu erwartenden Ergebnisse des policy output, also das Ende der Stromerzeugung aus Atomenergie in der Bundesrepublik, verstanden. Die Frage „do parties matter?“ wird von der Parteiendifferenzthese somit bejaht.

Die Kritik an der Parteiendifferenzthese macht sich an diesem Punkt fest. Kritisiert wird eine zu starke Fokussierung auf die Parteien und das Einräumen von Handlungs- und Steuerungsspielräumen, die weitere Aspekte der Staatstätigkeit nicht entsprechend berücksichtigen. Insbesondere die tatsächliche Steuerungsfähigkeit und Steuerungstiefe der politischen Steuerung ist in den letzten Jahren sehr umstritten und wird in einigen Punkten als äußerst begrenzt angesehen (exemplarisch Mayntz/Scharpf 1995, Scharpf 2000).

Für die Bundesrepublik gilt, dass die Bundesregierung im untersuchten Zeitraum aus Koalitionen gebildet wurde und schon allein durch die Zwänge der Koalition der Handlungsspielraum der beteiligten Parteien eingeschränkt wird. Des Weiteren gibt es eine Reihe von weiteren Vetospielern, die Einfluss auf die Regierungstätigkeit ausüben und eine Umsetzung von Parteiprogrammen erschweren oder sogar unmöglich machen. Hinzu kommen internationale Verpflichtungen, die insbesondere innerhalb der EU teilweise einen starken Einfluss auf die nationale Gesetzgebung ⁵ haben und somit die Gestaltungsmöglichkeiten der Bundesregierung einschränken.

Die fortschreitende Auflösung der klassischen Wählermilieus, die sich auch an der Abnahme der „Stammwähler“ bei gleichzeitiger Zunahme der „Wechselwähler“ zeigt, führte zu einer tendenziellen Abnahme der programmatischen Distanzen. Volksparteien als „catch-all“ Parteien verstärken den Rückgang der Parteiendifferenzen zusätzlich. Es ist also von einem Trend zur inhaltlichen Angleichung zwischen den Parteien auszugehen. Dennoch existieren nach wie vor inhaltliche Differenzen zwischen den Parteien.

⁵ Zum Einfluss der EU auf die nationale Gesetzgebung vgl. Töller 2008.

Das Vetospielertheorem soll erklären, wie hoch die Reformfähigkeit politischer Systeme ist. Die abhängige Variable ist der Wandel in einem Politikfeld. Hierunter wird sowohl die Fähigkeit zum Wandel als auch das letztendlich erreichte Ausmaß des Wandels verstanden (Tsebelis 1995, S. 289). Zur Erklärung des Wandels werden als unabhängige Variablen die Vetospieler, deren Zustimmung zur Herbeiführung einer Änderung des Status quo notwendig ist, herangezogen. Vetospieler sind nach Tsebelis alle individuellen oder kollektiven Akteure, die politische Reformen aktiv verhindern können: „Veto players are individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo“ (Tsebelis 2002, S. 19). Er unterscheidet weiter zwischen institutionellen (institutional veto players) und parteipolitischen Vetospielern (partisan veto players). Die institutionellen Vetospieler beschreibt Tsebelis als durch die Verfassung festgelegte, in ihrer Anzahl konstante Vetospieler: „I will call institutional veto players individual or collective veto players specified by the constitution. The number of these veto players is expected to be constant but their properties may change“ (Ebd., S 79). Für die Bundesrepublik sind dies in erster Linie der Bundesrat und das Bundesverfassungsgericht. Streng genommen stellt der Bundestag ebenfalls einen Vetospieler dar. Allerdings stimmt die Parlamentsmehrheit mit den Koalitionsparteien überein und somit greift die Absorptionsregel ⁶ . Die Absorptionsregel besagt, dass mehrere Vetospieler, die die selbe Position vertreten, sich gegenseitig absorbieren und somit als ein Vetospieler gewertet werden (Tsebelis 1995, S. 310). Die parteipolitischen Vetospieler bilden sich nach Tsebelis innerhalb der institutionellen Vetospieler aufgrund politischer Prozesse: „I will call partisan veto players the veto players who are generated inside institutional veto players by the political game“ (Tsebelis 2002, S. 79). Im Gegensatz zu den institutionellen Vetospielern ist die Anzahl der parteipolitischen Vetospieler allerdings nicht konstant und unterliegt einem Wandel: „Both the number and the properties of partisan veto players change over time“ (Ebd., S. 79). Des Weiteren spricht er auch von „anderen Vetospielern“ und nennt unter

⁶ Wenn die Absorptionsregel für den Bundestag nicht mehr gilt, dann hat die Regierung keine sie tragende Mehrheit mehr, was der Opposition die Möglichkeit eines Misstrauensvotums eröffnet (GG, Art. 67 Abs. 1).

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anderem als Beispiel mächtige Interessengruppen (Tsebelis 1995, S. 305). Für die Wirkung der unabhängigen Variablen auf die Reformfähigkeit der Politik sind drei Faktoren, die nur in ihrer Kombination zu verlässlichen Aussagen führen, von Bedeutung. Die Anzahl der Vetospieler, ihre ideologische Distanz zueinander und ihre innere Kohäsion. Die innere Kohäsion ist nur für kollektive Vetospieler relevant. Unter ihr wird in dieser Untersuchung das Ausmaß der Differenzen bzw. die Kongruenz der Präferenzen innerhalb eines Vetospielers verstanden. In Anlehnung an Zohlnhöfer (2003, S. 67) ist die Bedeutung der Kohäsion abhängig von dem Prozess der internen Entscheidungsfindungen und den damit verbundenen Abstimmungsregeln.

Aus diesen drei Faktoren hat Tsebelis folgende Annahmen entwickelt: Mit zunehmender Anzahl der Vetospieler wird die Möglichkeit einer Änderung des Status quo geringer.

Bei zunehmender ideologischer Distanz verringert sich das winset, und die Möglichkeit den Status quo zu ändern nimmt ebenfalls ab. Je höher die innere Kohäsion der Vetospieler ist, umso schwieriger ist es einen Wandel herbeizuführen.

Für alle drei genannten Bedingungen gilt der Umkehrschluss, dass bei abnehmender Anzahl der Vetospieler, bei abnehmender ideologischer Distanz und bei abnehmender Kohäsion die Möglichkeit, eine Veränderung des Status quo zu erzielen, zunimmt.

Ob ein Vetospieler für oder gegen eine Änderung des Status quo votiert, hängt von seinem winset ab. Das winset stellt den politisch-ideologischen Raum zwischen den Vetospielern dar, der für eine Änderung des Status quo infrage kommt. Das winset umfasst alle Änderungen, die von den Vetospielern dem Status quo vorgezogen werden (Schmidt 2004, S. 800). Je größer das winset ist, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit eines Wandels. Als Erweiterung des Vetospielertheorems wird die Klassifizierung in kompetitive und konsensuale Vetospieler hinzugezogen. Dies trägt der Kritik von Wagschal, „dass die Vetospieler bezüglich ihrer Interessen und Präferenzen bei Tsebelis nur ungenügend unterschieden werden“ (Wagschal 2009, S. 117) Rechnung. Grundannahme hierfür ist, „dass der Wettbewerbsgrad und die Konfliktintensität zwischen konsensualen

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Akteuren, offensichtlich weitaus geringer sind als bei kompetitiven Akteuren, was sich wiederum auf die Reformwahrscheinlichkeit auswirkt“ (Ebd., S. 117).

In dieser Arbeit wird keine analytische Trennung zwischen Bundesregierung und den Regierungsfraktionen im Bundestag vorgenommen. Die jeweiligen Parteien SPD und Grüne werden vielmehr als kollektiver Akteur angesehen. Zwar handelt es sich faktisch um zwei unterschiedliche Organe. Allerdings ist das für diese Untersuchung vernachlässigbar. Für dieses analytische Vorgehen spricht, dass die Bundesregierung nicht das alleinige Initiativrecht für die Einbringung von Gesetzesvorlagen hat und dass die Bundesregierung von der Mehrheit der sie stützenden Regierungsfraktionen abhängig ist. „Die Unterstützung der Regierungsfraktionen und ihr geschlossenes

Abstimmungsverhalten sind also eine funktionale Notwendigkeit in parlamentarischen Demokratien. Ohne sie ist eine Regierung auf Dauer nicht handlungsfähig“ (Hönnige, 2009, S. 26).

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Die rot-grüne Bundesregierung hatte in ihrem Koalitionsvertrag den Ausstieg aus der Atomenergie festgeschrieben. „Der Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie wird innerhalb dieser Legislaturperiode umfassend und unumkehrbar gesetzlich geregelt“ (SPD/Bündnis 90/Die Grünen 1998, S. 19). Der Ausstieg sollte in einem schrittweisen Verfahren erreicht werden. Hierzu wurden im Koalitionsvertrag drei Schritte aufgelistet. In einem ersten Schritt sollte eine Änderung des Atomgesetzes erfolgen und somit die Verhandlungsgrundlage für den zweiten Schritt, die Konsensverhandlungen mit den Energieversorgungsunternehmen (EnVU), geschaffen werden. Als dritter Schritt sollte ein Gesetz zur Regelung des entschädigungsfreien Ausstiegs aus der Atomenergie eingebracht werden. Als zeitlicher Rahmen waren für die Novellierung des Atomgesetzes 100 Tage und für die Verhandlungen mit den EnVU ein Jahr vorgesehen.

In Deutschland verfügten die Betreiber von Atomkraftwerken über unbefristete Betriebsgenehmigungen. Dies führte zu Befürchtungen, die

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