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1. Einleitung

Die Thematik Arbeitsmigration ist äußerst komplex und facettenreich und wird in der öffentlichen Diskussion nicht selten emotional besetzt. Umso wichtiger ist es, möglichst viele Perspektiven als Teile eines Ganzen bei einem Thema wie diesem zuzulassen, um eine einseitige und somit voreingenommene Sichtweise vorzubeugen - und vor allem ist zuallererst auch ein möglichst nüchterner Blick auf den fundamentalen Referenzpunkt aller Überlegungen zu diesem Gegenstand zu werfen: Auf die gegenwärtige österreichische Gesetzgebung. Denn diese steckt alle Möglichkeiten (und letztendlich auch Un-Möglichkeiten und Probleme) ab, die sich für sämtliche Maßnahmen im Bereich der Handhabung von Migrationspolitik ergeben - und hat direkten Einfluss auf den Alltag, also das tatsächliche Leben, von Migranten. Hier entscheidet sich, wo es Fortschritte geben kann und zeigt sich, wo noch Lücken bestehen, die es aufzuarbeiten gilt.

So ist zu beachten: Die Gesetzgebung ist nicht als etwas Statisches, sondern als ein dynamischer Prozess zu verstehen. Novellen, Zusätze, Adaptierungen von Gesetzen, neue Diskussionen, andere Zuständigkeiten - die Welt von damals ist nicht die Welt von heute. Wer Vergleiche anstellen und Entwicklungen im Laufe der Jahrzehnte aufzeigen will - und nur auf diesem Weg lässt sich ein möglichst ganzheitliches Bild des Forschungsgegenstandes Arbeitsmigration zeichnen - kann dies nur tun, wenn er das offizielle Regelwerk, eben die Gesetzgebung, berücksichtigt und dieses als einen grundlegenden Referenzpunkt ansieht. Was kann, was darf die Politik heute machen, wenn es um Migration geht? Wo hinkt die Weiterentwicklung? Welche geänderten Rahmenbedingungen sind zu beachten? Denn man darf nicht vergessen: Auch die äußeren Rahmenbedingungen ändern sich ständig und haben sich verändert, der kalte Krieg ist längst vorbei, das Internet hat der Welt ein Netz an schnellen und weit unkomplizierteren globalen Kontakten beschert als dies etwa in den 1960er Jahren möglich war, zu den (wie es offiziell heißt) Migranten der ersten Generation sind ihre Kinder, Migranten zweiter Generation, hinzugekommen - mit ihren individuellen Erfahrungen und Vorstellungen, ihrer Verwurzelung meist in zwei Kulturen. Und nicht zuletzt hat der Beitritt vieler weiterer Länder und auch Österreichs zur EU (1995) für viele Änderungen im eigenen Land gesorgt, nicht zuletzt auch im Zusammenhang mit Migrationspolitik - vorher eine reine nationalstaatliche Angelegenheit, nunmehr grenzt zusätzlich auch das gesetzliche Regelwerk der EU den Rahmen für Maßnahmen ab. Nicht nur die Gesetzgebung steht im Wirkungsfeld mit äußeren Einflüssen und Gegebenheiten (Politik, Ökonomie, Demoskopie, etc.), auch (Arbeits-)Migration ist ein ebenso dynamisches Feld. Um diesen Schnittpunkt zwischen Gesetzgebung, Politik

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und Arbeitsmigration fassen zu können, hat die Autorin der hier vorliegenden Arbeit den Migrationstypus der Schlüsselkräfte (so der österreichische juristische Begriff, der den Typus der Hochqualifizierten-Migration umschreibt) beispielshaft ausgewählt. So ist aus einer aktuellen, aus 2009 stammenden Studie der österreichischen Regierung (Durchführung: BMVIT/Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie) die Empfehlung zu entnehmen, dass Österreich die „Zuwanderung nach Ausbildungskriterien forcieren“ ¹ solle (besonders für Naturwissenschaft und Technik). Österreich liege, so die Autoren, im internationalen Vergleich an letzter Stelle hinsichtlich hochqualifizierter Migranten. Eine wissenschaftliche Untersuchung aus dem Jahr 2003 zeigt ähnliches auf:

„Die Anwerbung und der Austausch qualifizierter Arbeitskräfte gewinnt zunehmend an Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung. Wissen wird zu einem Wachstumsmotor für Volkswirtschaften. Deshalb steigt international die Nachfrage nach mobilen, gut qualifizierten Arbeitskräften. Für moderne Einwanderungsgesellschaften wiederum kann der Umgang mit kultureller Vielfalt ein Innovationspotenzial bedeuten.“ 2

Ein Trend scheint sich in der gegenwärtigen Migrationspolitik abzuzeichnen (und mit ihr in der Gesetzgebung): Waren es in den 1960er und 70ern noch die sogenannten „Gastarbeiter“, die - meist schlecht bezahlt und mit wenig Rechten ausgestattetgezielt angeworben worden waren, sind heute hochqualifizierte Migranten (Schlüsselkräfte) die primären Adressaten. Aktuelle Beispiele: Die derzeit diskutierte Rot-Weiß-Rot-Card (in Österreich) und die EU-weit geltende Blue Card, die Maßnahmen in eben diese Richtung setzen. Ziel der hier vorliegenden Arbeit ist es demnach, einerseits diesen Trend aus der Praxis in die politikwissenschaftliche Theorie-Forschung zur Arbeitsmigration einzubetten und andererseits auch parallel dazu den Prozess der Arbeitsmigration in Österreich abzubilden, vor allem hinsichtlich der Frage: Wie hat sich der Trend weg von der „Gastarbeiter“-Philosophie und hin zur Rot-Weiß-Rot-Card entwickelt? Während der eben genannte Ausschnitt aus der BMVIT-Studie ausschließlich ökonomische Aspekte anspricht, betont die zweite Quelle auch den kulturellen Aspekt (kulturelle Vielfalt als zusätzliches Potenzial). Inwiefern werden in der aktuellen Gesetzgebung hinsichtlich Schlüsselkräfte-Migration nicht nur

¹ N.N.: Forschungsbericht: Hoch qualifizierte Migranten - Österreich an letzter Stelle. In: Der Standard, 3.6.2009. In: http://derstandard.at/1242317337776/Forschungsbericht-Hoch-qualifizierte-Migranten---Oesterreich-an-letzter-

Stelle?_seite=2&sap=2. [Aufrufdatum: 3.2.2010]. Der Forschungsbericht, auf den sich der Standard-Artikel bezieht,

ist abrufbar in URL: http://www.bmvit.gv.at/service/publikationen/-innovation/downloads/technologieberichte/ftb09dt.pdf.

² Hunger, Uwe: Vom Brain Drain zum Brain Gain. Die Auswirkungen der Migration von Hochqualifizierten auf

Abgabe- und Aufnahmeländer. Münster, 2003. In::

http://www.fes.de/aktuell/focus_interkulturelles/focus_1/documents/17_000.pdf [Aufrufdatum: 15.03.2010].

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rein ökonomische („klassische“ Theorien!), sondern auch andere Aspekte (Kultur, Soziales, etc.) berücksichtigt? Gab es hier Fortschritte? Im folgenden Kapitel 2 werden zunächst die grundlegenden Begriffe erläutert. 3.1. bettet den Gegenstand theoretisch ein, in 3.2. wird der Prozess der Entwicklung von den „Gastarbeiter“- Regelungen der 1960er und 70er Jahre nachgezeichnet, um die gegen-wärtige Schlüsselkraft-Regelung in Österreich (3.3.) in den Gesamtkontext einbetten und Entwicklungen und Maßnahmen beurteilen zu können. Die Einflusssphäre der EU auf die Migrationspolitik hinsichtlich der Schlüsselkräfte-Regelung wird in Punkt 3.4. erläutert. In der Conclusio (Kapitel 4) werden die Ergebnisse der einzelnen Punkte zusammengeführt und bewertet und somit die eingangs gestellten Forschungsfragen beantwortet.

2. Begriffserläuterungen

Arbeitsmigration wird in der vorliegenden Arbeit als Schnittstelle der Disziplinen Politikwissenschaft und Rechtswissenschaft untersucht. Der grundlegende Begriff der Schlüsselkräfte wird, um den weiteren Ausführungen gerecht zu werden, demnach mit Hilfe der aktuellen Gesetzgebung definiert.

Schlüsselkräfte sind laut österreichischem Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG, tagesaktuelle Fassung: 23.2.2010) jene „Ausländer, die über eine besondere, am inländischen Arbeitsmarkt nachgefragte Ausbildung oder über spezielle Kenntnisse und Fertigkeiten mit entsprechender beruflicher Erfahrung verfügen und für die beabsichtigte Beschäftigung eine monatliche Bruttoentlohnung erhalten, die durchwegs mindestens 60 vH ³ der Höchstbeitragsgrundlage gemäß § 108 Abs. 3 des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes (ASVG) zuzüglich Sonderzahlungen zu betragen hat.“ ⁴ Die tatsächliche Beschäftigung einer Schlüsselkraft in Österreich ist laut Gesetz an weitere Voraussetzungen gebunden (Näheres dazu unter Kapitel 3.3.).

Schlüsselkräfte werden im politikwissenschaftlichen Sinne als Arbeitsmigranten definiert. In der Politikwissenschaft gab es verschiedene Versuche, „Typen von Migranten“ zu klassifizieren und daraus eine allgemeingültige Definition für den Begriff Arbeitsmigration abzuleiten, bisher vergeblich - Migration wird in ver-schiedenen Perspektiven mit unterschiedlichen „ Bedingungen“ verknüpft, woraus sich

³ Anmerkung der Autorin: VH= von Hundert (Prozent); hier: 60 von Hundert, das heißt: 60%.

⁴ Ausländerbeschäftigungsgesetz (tagesaktuelle Fassung vom 23.02.2010, gültig seit 1975), §2 (5). In: http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10008365

[Aufrufdatum: 22.2.2010].

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entsprechend unterschiedliche Begriffserläuterungen ergeben. So haben Definitionen, die wir aus dem (österreichischen) Gesetz kennen, manchmal wenig zu tun mit jenen, die aus der Politikwissenschaft stammen. Von seinem Wortstamm her bedeutet Migration (lateinisch: migrare) nur wandern, auswandern.

Für die vorliegende Arbeit wird unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Zugänge der Politik- und der Rechtswissenschaft die Definitionen der United Nations (UN) gewählt: als temporäre Migration wird der Aufenthalt eines Menschen von bis zu drei Monaten in einem anderen Land als dem eigenen Heimatland verstanden, als Langzeit-Migration beträgt der Aufenthalt an diesem Ort mehr als ein Jahr. Die UN-Definition vermischt den zeitlichen mit dem geographischen Aspekt: Mit Migration wird nicht die Mobilität außerhalb und innerhalb eines Landes, sondern nur jene außerhalb eines Landes verstanden: Ein Migrant ist demnach „a person who moves to a country other than that of his or her usual residence“ ⁵ .

3. Gesetzgebung hinsichtlich „Schlüsselkräfte“ in Österreich 3.1. Theoretische Einbettung in die Migrationsforschung

„Österreich hat zwar eine lange Tradition als Einwanderungsland, aber nur langsam entsteht ein Bewusstsein darüber, dass aus der kulturellen Vielfalt und dem Potenzial der Migranten sozialer, kultureller, aber auch ökonomischer Nutzen gezogen werden kann.“ 6

Zu diesem Schluss kommt Baldaszti im Jahr 2006 und spricht damit die zusätzlichen (nicht nur rein ökonomischen) Ressourcen an, die sich durch Zuwanderung für einen Staat ergeben, die aber bislang zu wenig wahrgenommen wurden; im selben Abschnitt kritisiert die Forscherin auch Defizite in der wissenschaftlichen Migrations- Forschung, deren „systematische Strukturierung und Bündelung [...] erst in jüngster Zeit eingesetzt“ ⁷ habe. In der Tat hat es zwar bereits mehrere Ansätze der theoretischen Einbettung des Phänomens der Hochqualifizierten-Migration gegeben - oftmals allerdings noch nicht in eine umfassendere, mehr Perspektiven zulassende Theorie eingebettet. Die Konzepte sind vor allem auf Wissenschaftler/Forscher als

⁵ Düvell , Franck: Definitionen, Zahlen, Fakten, Probleme. In: Frank, Duvell (Hrsg.): Europäische und internationale Migration. Einführung in historische, soziologische und politische Analysen. Hamburg

2006, S. 5-32, S. 8.

⁶ Baldaszti, Erika: Leithema: Migration und Gesundheit. Stand der Forschung zur Migration in Österreich. Eine kurze Übersicht. Berlin/Heidelberg 2006. In: Zeitschrift Bundesgesundheitsblatt -

Gesundheitsforschung - Gesundheitsschutz, Nummer 9 / September 2006, S. 861.

⁷ Ebda, S. 861.

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Hochqualifizierte konzentriert, die Gruppe der Facharbeiter klammern sie weitestgehend aus.

Die hier angesprochenen Konzepte entstanden ab den 1960ern: „Der Wettbewerb um gut ausgebildete Mitarbeiter wird bereits seit längerem unter dem Stichwort ‚brain gain‘ bzw. ‚brain drain‘, also vor dem Hintergrund der Auswirkungen der Migration auf Sende- und Empfängerstaaten diskutiert“ ⁸ . Zu Beginn dieses Forschungsstranges wurden vor allem grundlegende Begriffe abgeklärt: Brain Drain („permanente Abwanderung von Hochqualifizierten/Wissenschaftlern, ursprünglich vom UK in die USA“ ⁹ ); Brain Gain (als positive Variante des Brain Drain für das Zielland, in das der Hochqualifizierte abwandert), Brain Overflow („Abwanderung von HQ [resultiert] v. a. aus der Überproduktion im Ursprungsgebiet“ ¹⁰ ), Brain Exchange/Skill Exchange („ausgeglichene Bilanz zwischen Quell- und Zielregion von wegziehenden und zuziehenden HQ“ ¹¹ ), bieten einige grundlegende und ausbaufähige Konzepte und Definitionen, aber, wie oben erwähnt, nach zu wenig systematisiert und ohne eine ganzheitliche Sichtweise des Gegenstandes. In den 90er Jahren entstanden komplexere Konzepte wie Reverse Brain Drain („Rückkehr und/oder Vernetzung“ ¹² den Scientific Exchange ansprechend), Brain Circulation („Rückkehr und Vernetzung kurzfristig mobiler HQ“ ¹³ ) und Transnationale Mobilität („Zwei oder mehrere Lebensmittelpunkte von HQ“). Vergleicht man diese Konzepte mit den „klassischen“ und „neueren“ Theorien der Arbeitsmigration, bemerkt man eine Weiterentwicklung: Auch in den Brain Drain/Brain Gain-Konzepten wurden im Laufe der Jahrzehnte immer mehr soziale, systemtheoretische, individuelle Komponenten mit-berücksichtigt und ließen eine umfassendere Sichtweise des Gegenstandes zu. Dennoch kann für die Arbeitsmigrations-Forschung generell konstatiert werden, dass „der Fokus doch fast ausschliesslich [sic!] auf leistungsschwachen Auszubildenden mit

Migrationshintergrund“ ¹⁴ gelegt wird und diese Thematik mit Hochqualifizierten (Fachkräften, Wissenschaftlern, Forschern) ein eher stiefmütterliches, allzu oberflächlich behandeltes Dasein führt. Die Frage nach bildungserfolgreichen,

⁸ N.N: Mobilität von Hochqualifizierten: Einflussfaktoren für die Zuwanderung von Nachwuchswissenschaftlern nach Deutschland. In: Focus Migration. Kurzdossier. Nr. 6, Februar 2007. In:

http://www.focus-migration.de/Mobilitaet_von_Hochq.1205.0.html [Aufrufdatum: 01.04.2010].

⁹ Breinbauer, Andreas: Langfristige Mobilität von Hochqualifizierten/WissenschafterInnen (Brain Drain) aus Österreich und Ungarn. Fallbeispiel MathematikerInnen. In: SWS-Rundschau 2/ 2008, S. 167-190, S.

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¹⁰ Ebda, S. 170.

¹¹ Ebda, S. 170.

¹² Ebda, S. 170.

¹³ Ebda, S. 170.

¹⁴ Stamm, Margrit: Migranten als Aufsteiger Reflexionen zum Berufserfolg von Auszubildenden mit Migrationshintergrund. In: Zeitschrift für Berufs- und Wirtschaftspädagogik 3/2009 , S. 361-377, S. 361.