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Neue  Einflussmöglichkeiten der Bundesländer auf die  

Europapolitik  durch die Europäisierung  

  -  

Entwicklung  einer „Nebenaußenpolitik“  

  - Inhaltsverzeichnis -  

1  Einleitung  3

2  Theoretischer Rahmen  4

2.1  Europäisierung  4

2.2  Quellenlage und Methodik  6

3  Klassische institutionelle Beteiligung der Länder über die Bundesebene  7

3.1  Historische Entwicklung  7

3.2  Mitwirkung nach Art. 23 GG  8

4  Die Nebenaußenpolitik der Bundesländer  9

4.1  Entstehungsgründe  9

4.2  Der Ausschuss der Regionen  10

4.3  Die Ländervertretungen  11

4.4  Grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit  13

4.5  Folgen und Bewertung  15

4.5.1  Ländersicht  15

4.5.2  Bundessicht  15

4.5.3  Föderalismuswandel  16

5  Fazit  16

Abk  ürzungsverzeichnis  19

Literaturverzeichnis   20

- 3 - 1Einleitung

Die Europäische Union wächst seit über einem halben Jahrhundert. Sie nimmt dabei nicht nur an Größe zu, sondern vor allem auch an politischer Bedeutung. Gerade die Mitgliedstaaten, die mit der Übertragung ihrer Kompetenzen von der nationalen auf die europäische Ebene kontinuierlich zu diesem Machtzuwachs der EU beigetragen haben, erleben nunmehr die Konsequenzen des sukzessiven Integrationsprozesses im politischen Alltag. Viele Politikfelder, die einst nur nationale Angelegenheiten waren, unterliegen heute teilweise oder vollständig einer europäischen Regelung. ¹ Somit ergibt sich mit dem Verlust an politischem Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit, ihre politischen Strukturen an die neuen Gegebenheiten anzupassen, um sich weiterhin Einflussmöglichkeiten auf die Politikgestaltung zu sichern. Diese Anpassungsmaßnahmen brachten institutionelle und prozessuale Veränderungen auf nationaler Ebene hervor. 2

Gerade in dem föderal organisierten System der Bundesrepublik Deutschland birgt diese Europäisierung dabei eine besondere Herausforderung, da hier mit den Bundesländern eine dritte konstitutionelle Ebene besteht, die ihre Einflussmöglichkeiten auch in einem veränderten Zuständigkeitsgefüge geltend machen will. Die Kompetenzübertragung an die EU war lange Zeit nach Art. 24 I GG allein dem Bund vorbehalten. Obwohl seit 1992 mit Art. 23 I GG zu einem solchen Kompetenztransfer die Zustimmung des Bundesrates nötig ist ³ , verstärkt sich bei den Bundesländern - wie schon seit Beginn des Prozesses der Europäischen Integration - dieAngst vor dem Verlust ihrer föderalen Souveränität und der Reduzierung ihrer Möglichkeiten zur Einflussnahme auf das politische Geschehen. 4

Im Folgenden soll daher der Frage nachgegangen werden, mit welchen Strategien die Bundesländer auf den mit der Europäisierung einhergehenden Kompetenzverlust reagiert haben, um weiterhin ihre Einflussnahme auf die Europapolitik zu gewährleisten. Dabei sollen insbesondere die Herausbildung und die Folgen der sogenannten „Nebenaußenpolitik“ ⁵ der Länder genauer betrachtet werden, da gerade diese zu eigenständigen Aktivitäten der Bundesländer außerhalb ihres eigentlichen bundesdeutschen Betätigungsfeldes geführt hat und den Ländern damit möglicherweise ein neues Profil im europäischen Prozess zu verleihen scheint. ⁶ Dabei beschränkt sich die vorliegende Untersuchung auf die grundsätzliche Entwicklung und somit auf die wesentlichen Bestandteile der Nebenaußenpolitik. Die ebenfalls durch die Europäisierung verursachte Machtverschiebung innerhalb der Bundesländer mit einer Stärkung der Landesregierungen auf Kosten der Landesparlamente ⁷ ,

¹ Vgl. Große Hüttmann, Martin: Wie europafähig ist der deutsche Föderalismus?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 55 (2005), Nr.

13-14, S. 27.

² Vgl. Sturm, Roland/Pehle, Heinrich: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entschei-

dungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2. Auflage 2005, S. 11f.

³ Vgl. Sturm/Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem, a.a.O., S. 97, und vgl. Zumschlinge, Konrad: Die Europakompetenzen

der Landesregierungen und die Rolle der Landesvertretungen in Brüssel, in: Derlien, Hans-Ulrich/Murswieck, Axel (Hrsg.): Der

Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel, Opladen 1999, S. 54.

⁴ Vgl. Große Hüttmann, Martin/Knodt, Michèle: Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, in: Aus Politik und Zeitgeschich-

te, 50 (2000), Nr. 52-53, (http://www.bpb.de/publikationen/DLSII8,0,Die_Europäisierung_des_ deutschen_Föderalismus.html,

letzter Zugriff: 21.02.2009), S. 2f, und vgl. Kühne, Hartmut: Auslaufmodell Föderalismus? Den Bundesstaat erneuern - Reform-

blockaden aufbrechen, München 2004, S. 141f.

⁵ Sturm/Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem, a.a.O., S. 106.

⁶ Vgl. Menz, Lorenz: Föderalismus: Stärke oder Handicap deutscher Interessenvertretung in der EU?, in: Hrbek, Rudolf (Hrsg.):

Europapolitik und Bundesstaatsprinzip. Die „Europafähigkeit“ Deutschlands und seiner Länder im Vergleich mit anderen Föderal-

staaten, Baden-Baden 2000, S. 68.

⁷ Vgl. Grünhage, Jan: Entscheidungsprozesse in der Europapolitik Deutschlands. Von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder,

Baden-Baden 2007, S. 233.

- 4 - kannfür diese Betrachtung zunächst unbeachtet bleiben. Stattdessen sollen die Länder, ihrer Wahrnehmung in Brüssel entsprechend, jeweils als geschlossene Einheit betrachtet werden. Für diese Untersuchung bedarf es zunächst einer Definition des Begriffs „Europäisierung“, der sich ein kurzer Abriss zur Entwicklung der klassischen Beteiligung der Bundesländer an der Europapolitik über die nationale Ebene anschließt. Es folgt eine genauere Betrachtung der Entwicklung der Nebenaußenpolitik unter Einbeziehung des Ausschusses der Regionen, der Ländervertretungen und der grenzüberschreitenden und interregionalen Zusammenarbeit. Die Folgen dieser neuen Strategien der Länder bilden den Abschluss dieser Untersuchung.

2 Theoretischer Rahmen

2.1 Europäisierung

Traditionellerweise stand der Prozess der Europäischen Integration mit der Untersuchung der Gründe der Annäherung zwischen souveränen europäischen Staaten beim Aufbau einer übergeordneten politischen Ebene sowie der Funktionsweise des politischen Systems der EU im Mittelpunkt der europapolitischen Forschung. ⁸ Jüngeren Ursprungs ist hingegen der Forschungszweig zur Europäisierung, der einen Schritt weiter geht und die Rückwirkungen der Europäischen Integration auf die Nationalstaaten hinsichtlich der polity-, politics- und policy-Dimension genauer betrachtet. Es gilt also, den Integrationsprozess in Europa als elementare Voraussetzung für die Europäisierung anzusehen. ⁹ Die Tatsache, dass der Blickwinkel dabei meist ausschließlich auf die EU und die von ihr ausgehenden Effekte beschränkt ist, wird häufig durch die Verwendung der Begriffe Unionisierung oder EU-Europäisierung betont. ¹⁰ Eine einheitliche, eindeutige Definition zur Europäisierung gibt es nicht. Die wissenschaftliche Literatur bietet vielmehr eine große Bandbreite an Definitionsansätzen, deren umfassende Differenziertheit im Rahmen dieser Arbeit nicht darstellbar ist. ¹¹ Häufig diskutiert wird die Definition nach Radaelli, die eigentlich eine Kombination der Ansätze zur Europäischen Integration (1. Teil) sowie der Europäisierung (2. Teil) darstellt und auf der die zu Beginn dieses Abschnitts ausgeführte Abgrenzung im Wesentlichen basiert:

„Processes of (a) construction (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal

rules, procedures, policy paradigms, styles, „ways of doing things‟ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then incorpo-

¹² rated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies.”

Für die anstehende Untersuchung wird ergänzend auf die Ausführungen von Beate Kohler-Koch verwiesen. Sie bezeichnet die Europäisierung unter anderem als „Erweiterung des Wahrnehmungshorizontes und des politischen Handlungsraumes um die europäische Dimension.“ ¹³ Dies hat zur Folge, dass Europäisierung „nicht mehr [nur] die Wirkung einer von oben

⁸ Vgl. Axt, Heinz-Jürgen/Milososki, Antonio/Schwarz, Oliver: Europäisierung - ein weites Feld. Literaturbericht und Forschungs-

fragen, in: Politische Vierteljahresschrift, 48 (2007), Nr. 1, S. 137.

⁹ Vgl. Eising, Rainer: Europäisierung und Integration. Konzepte in der EU-Forschung, in: Jachtenfuchs, Markus/Kohler-Koch,

Beate (Hrsg.): Europäische Integration, Opladen 2. Auflage 2003, S. 387, 394.

¹⁰ Vgl. Kohler-Koch, Beate: Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung, in: Knodt, Michèle/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.):

Deutschland zwischen Europäisierung und Selbstbehauptung, Frankfurt 2000, S. 12.

¹¹ Eine Übersicht zu Forschungsansätzen und Definitionen liefern u. a. Eising: Europäisierung und Integration, a.a.O., S. 387-416,

und Axt/Milososki/Schwarz: Europäisierung, a.a.O., S. 136-149.

¹² Radaelli, Claudio M.: Whither Europeanization? Concept stretching and substantive changes, in: European Integration online

Papers, 4 (2000), Nr. 8, (http://eiop.or.at/eiop/ texte/2000-008.htm, letzter Zugriff: 22.02.2009), S. 3.

¹³ Kohler-Koch: Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung, a.a.O., S. 22.

- 5 - kommenden(supranationalen) Vorgabe [impliziert], sondern die Nutzung der Möglichkeiten eines erweiterten Bezugsraumes“ ¹⁴ eröffnet. Die wachsende Bedeutung Europas für die Bun-desländer spiegelt sich folglich in deren zunehmender Aktivität auf EU-Ebene wider. Auch aus der Vielzahl der Europäisierungsmodelle sollen mit dem top-down- und dem bottom-up-Ansatz lediglich zwei klassische Modelle exemplarisch kurz umrissen werden. Die top-down-Perspektive geht davon aus, dass die von der EU-Ebene an den Nationalstaat gestellten Anforderungen nicht mit den realen institutionellen, prozessualen oder inhaltlichen Gegebenheiten übereinstimmen oder im System des Status quo nicht adäquat lösbar sind (misfit). Daraus entsteht ein gewisser Anpassungsdruck auf den Nationalstaat. Voraussetzung für eine tatsächliche Veränderung im Sinne von Europäisierung ist dann ein aktives Verhalten seitens nationaler politischer Akteure und Institutionen, die eine Anpassung ihrer Strukturen und Inhalte vornehmen. ¹⁵ Dieses Modell sieht Europäisierung also als einseitige Einflussnah-me ausgehend von der europäischen Ebene ¹⁶ , die in jedem Mitgliedstaat ¹⁷ je nach spezifi-schen Ausgangsbedingungen variierende Änderungsprozesse hervorruft. ¹⁸ Dies führt aller-dings gerade im föderalen Deutschland nicht nur zu Veränderungen auf der Bundesebene, sondern hat in gleichem Maße auch Konsequenzen für die Ebene der Länder, wie am Beispiel der Kompetenzverlagerung deutlich wird. In diesem top-down-Modell werden die einzelnen Staaten demnach als „passive takers of European demands for domestic change“ ¹⁹ dargestellt. Der bottom-up-Ansatz geht davon aus, dass Staaten durchaus auf der EU-Ebene europapoli-tisch gestaltend tätig werden können und somit Einfluss auf die spätere Rückwirkung von EU-Entscheidungen haben.

„[T]he need to adapt domestically to European pressures may have significant return effects at

the European level, where Member States seek to reduce the „misfit‟ between European and

²⁰ domestic arrangements by shaping EU decisions […].”

Dabei kann von Seiten der Mitgliedstaaten ein gezieltes uploading nationaler Kompetenzen auf die europäische Ebene erfolgen - mit der Absicht, durch die im Integrationsprozess gewonnenen Mitgestaltungsmöglichkeiten auf der EU-Ebene Notwendigkeit und Ausmaß eines späteren Anpassungsprozesses zu reduzieren. ²¹ In dieser Sichtweise ist „Europäisierung kei- neEinbahnstraße zur Veränderung des Nationalstaats […], sondern ein Wirkungszusammenhang, der auch die EU veränder[n] [kann].“ 22

Am Beispiel der deutschen Bundesländer werden die Folgen, die sich daraus für die substaatliche Ebene ergeben, deutlich. Die Länder sind aus verfassungsrechtlicher Sicht auf eine Beteiligung an der Europapolitik des Bundes durch den Bundesrat angewiesen, wenn sie weiterhin die an die EU abgetretenen Politikfelder politisch mitgestalten wollen. Da auf Grund einer

¹⁴ Kohler-Koch: Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung, a.a.O., S. 23.

¹⁵ Vgl. Börzel, Tanja A./Risse, Thomas: When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, in: European Integra-

tion online Papers, 4 (2000), Nr. 5, (http://eiop.or.at/eiop/pdf/2000-015.pdf, letzter Zugriff: 23.02.2009), S. 1f.

¹⁶ Vgl. Teglas, Markus: Die Europäisierung nationaler Parteien. Österreich und Schweden im Vergleich, Berlin 2007, (http://www.

kuwi.euv-frankfurt-o.de/de/lehrstuhl/vs/politik3/dokumente/absolventen/masterteglas.pdf, letzter Zugriff: 23.02.2009), S. 9.

¹⁷ Einflüsse sind beispielsweise auch auf Beitritts- und Nachbarstaaten möglich. Da sich die vorliegende Untersuchung aber auf

Deutschland bezieht, sollen hier vor allem die Wirkungen auf EU-Mitgliedstaaten hervorgehoben werden. Vgl. dazu auch

Axt/Milososki/Schwarz: Europäisierung, a.a.O., S. 141-144.

¹⁸ Vgl. Börzel, Tanja A.: Shaping and Taking EU Policies: Member State Responses to Europeanization, in: Queen‟s Papers on

Europeanisation, (2003), Nr. 2, (http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/Euro

peanisationFiles/Filetoupload,38412,en.pdf, letzter Zugriff: 23.02.2009), S. 3.

¹⁹ Börzel: Shaping and Taking EU Policies, a.a.O., S. 3.

²⁰ Börzel: Shaping and Taking EU Policies, a.a.O., S. 3.

²¹ Vgl. Börzel: Shaping and Taking EU Policies, a.a.O., S. 4.

²² Sturm/Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem, a.a.O., S. 25.

- 6 - fehlenden „klare[n]Kompetenzabgrenzung der Aufgaben substaatlicher Regierungen in der EU, die quasi eine Bestandsgarantie für die Aufgaben der Länder bedeuten würde“ ²³ , der Bund sogar die ausschließlichen Länderkompetenzen an die EU übertragen kann und dazu erst seit 1992 die Zustimmung des Bundesrates notwendig ist, wurde damit den Ländern nach und nach beinahe jegliche Gestaltungsmöglichkeit in den entsprechenden Politikfeldern ge-nommen. Ihre Zuständigkeit bleibt dann nur hinsichtlich der Ausführung und Umsetzung von Gemeinschaftsrecht bestehen. 24

Diese Kurzdarstellung zeigt bereits, dass die hier aufgeführten Modelle zur Europäisierung in der folgenden Untersuchung nicht einfach direkte Anwendung finden können. Es soll vielmehr aufgezeigt werden, welche Strategien die Bundesländer entwickelt haben, um diesem Dilemma zu entkommen und sich die Möglichkeit zu eröffnen, den Verlust an Einflussmöglichkeiten auszugleichen, indem sie selbst zu „policy shapers“ ²⁵ auf der EU-Ebene werden.

2.2 Quellenlage und Methodik

Obwohl die Beschäftigung mit Europäisierungstendenzen eine neuere Entwicklung in der europapolitischen Forschung darstellt, gibt es dennoch bereits eine Vielzahl gerade aktueller wissenschaftlicher Untersuchungen auf diesem Gebiet. Neben dem Wandel nationalstaatlicher Strukturen und Prozesse sind dabei vor allem die Einflüsse auf diverse Politikfelder von Interesse. ²⁶ Trotz der Vielfalt geben zusammenfassende Werke ²⁷ zu Forschungsfragen und Literaturlage einen guten Überblick. Laut Eising spiegeln beispielsweise die Definitionen nach Ladrech, Radaelli und Risse die Breite der gängigen Europäisierungskonzepte gut wider. ²⁸ Die Betrachtungen der Europäisierungseinflüsse auf die Bundesrepublik Deutschland beziehen sich mehrheitlich auf die Bundesebene. Den Bundesländern wird in diesem Zusammenhang oftmals nur hinsichtlich ihrer Einflussmöglichkeiten über den Bundesrat Beachtung geschenkt. Gerade zu diesem Aspekt können außerdem ergänzend zahlreiche Arbeiten aus juristischer Perspektive hinzugezogen werden. 29

Dennoch gibt es aber ebenfalls Autoren, wie Grünhage ³⁰ und Sturm ³¹ , die sich den Veränderungen für die Länder und deren Reaktionen darauf widmen. Auch im Kontext der Föderalismusdiskussion wird dieser Punkt aufgegriffen, beispielsweise bei Große Hüttmann oder Knodt. Bei dieser Darstellung sollen im Rahmen einer Sekundäranalyse ³² aus diesen vielseitigen wissenschaftlichen Aussagen Erkenntnisse über die Entwicklung neuer politischer Strategien durch die Bundesländer im Kontext der Europäisierung herausgearbeitet und analysiert werden. Wo erforderlich, wird dabei zur Klärung der rechtlichen Grundlagen zusätzlich auf Pri-

²³ Sturm/Pehle:Das neue deutsche Regierungssystem, a.a.O., S. 85f.

²⁴ Vgl. Grabitz, Eberhard: Die deutschen Länder in der EG-Politik: Verfassungsrechtliche Grundlagen, in: Hrbek, Rudolf/Thaysen,

Uwe (Hrsg.): Die deutschen Länder und die Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1986, S. 170.

²⁵ Börzel, Tanja A.: Europäisierung der deutschen Politik?, in: Schmidt, Manfred G./Zohlnhöfer, Reimut: Regieren in der Bundes-

republik Deutschland. Innen- und Außenpolitik seit 1949, Wiesbaden 2006, S. 501.

²⁶ Vgl. Axt/Milososki/Schwarz: Europäisierung, a.a.O., S. 139.

²⁷ Hier sind beispielsweise die oben angeführten Arbeiten von Eising und Axt/Milososki/Schwarz zu erwähnen (vgl. Anm. 8).

²⁸ Vgl. Eising: Europäisierung und Integration, a.a.O., S. 387-389, und vgl. Axt/Milososki/Schwarz: Europäisierung, a.a.O., S. 136-

140.

²⁹ Exemplarisch kann hier verwiesen werden auf Oberländer, Stefanie: Aufgabenwahrnehmung im Rahmen der EU durch Vertre-

ter der Länder. Theorie und Praxis im Vergleich, Baden-Baden 2000.

³⁰ Grünhage: Entscheidungsprozesse in der Europapolitik Deutschlands, a.a.O.

³¹ Sturm, Roland: Die Länder in der deutschen und europäischen Mehrebenenpolitik, in: Schneider, Herbert/Wehling, Hans-Georg

(Hrsg.): Landespolitik in Deutschland. Grundlagen - Strukturen - Arbeitsfelder, Wiesbaden 2006, S. 23-49, und Sturm/Pehle: Das

neue deutsche Regierungssystem, a.a.O.

³² Vgl. zur Sekundäranalyse: Patzelt, Werner J.: Sozialwissenschaftliche Forschungslogik. Einführung, München 1986, S. 47.