Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   II

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

Abbildungsverzeichnis   VI

1.  Einleitung  1

2.  Gründe für (internationale) Bankenregulierung  2

3.  Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht  6

3.1  Die Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht  9

3.2  Frühe Arbeitsergebnisse des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht.  10

3.2.1  Baseler Konkordat  11

3.2.2  Baseler Eigenkapitalvereinbarung (1988)  13

3.3  Kritiken am Baseler Ausschuss  17

4.  Der Weg zu Basel II  22

4.1  Die Mängel von Basel I  22

4.2  Diskussionen im Vorfeld von Basel II  26

4.2.1  Befürchtungen aus der Finanzwirtschaft.  26

4.2.2  Befürchtungen aus der Realwirtschaft  29

4.3  Die Umsetzung des Regelwerks Basel II  32

4.3.1  Qualifizierung vor dem Hintergrund des Völkerrechts  33

4.3.2  Europäische Union  35

4.3.3  Deutsche Gesetzgebung  37

4.3.4  Überblick über die Wirkmechanismen von Basel II  39

4.3.5  Fazit zur Umsetzung von Basel II  42

4.4  Heutige Situation und Eintreten der Befürchtungen  43

4.4.1  Kreditvolumina  49

4.4.2  Erträge der Banken  50

4.4.3  Zugang zu Krediten für die Realwirtschaft  51

4.4.4  Veränderung der Kreditkonditionen  53

4.5  Zwischenfazit  54

5.  Aktuelle Befürchtungen zu Basel III  55

5.1  Eintreten der Befürchtungen  58

5.1.1  Neue Wirkmechanismen unter Basel III.  58

5.1.2  Wahrscheinlichkeit des Eintretens der Befürchtungen  62

5.2  Rechtliche Einordnung  66

II

6.  Internationale Diskussion über Basel III  68

6.1  Amerikanische Sichtweise auf Basel III  68

6.2  Vorbehalte aus der Europäischen Union  69

6.3  Deutsche Befürchtungen  70

6.4  Befürchtete Nichtumsetzung von Basel III in den USA  71

6.4.1  Mögliche Probleme  71

6.4.2  Problemlösung  73

6.4.2.1  Politische Sphären  73

6.4.2.2  Rechtliche Mittel  75

6.4.2.3  Wirtschaftliche Dimensionen  77

7.  Zusammenfassung  78

8.  Ausblick  80

Literaturverzeichnis   VII

Internetquellen   XIII

III

Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz BaFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht BCBS Basel Committee on Banking Supervision BIP Bruttoinlandsprodukt bspw. beispielsweise bzgl. bezüglich EBA European Banking Authority EG Europäische Gemeinschaften EK-Quote Eigenkapital-Quote et al. et alii EU Europäische Union evtl. eventuell FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FLF Finanzierung Leasing Factoring (Zeitschrift) G10 Zehnergruppe führender Industrienationen G20 Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer gem. gemäß ggf. gegebenenfalls ggü. gegenüber GroMiKV Groß- und Millionenkreditverordnung Helaba Hessische Landesbank h.M. herrschende Meinung i.S. im Sinne i.S.d. Im Sinne der/des i.S.e. Im Sinne einer/eines IFRS International Financial Reporting Standards IMF International Monetary Fund KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau KMU Gruppe der kleinen und mittleren Unternehmen KWG Kreditwesengesetz LiqV Liquiditätsverordnung lit. Littera (Buchstabe) lt. laut m.w.N. mit weiteren Nachweisen MaRisk (BA) Mindestanforderungen an das Risikomanagement für

Nord LB Norddeutsche Landesbank o. S. ohne Seitenangabe o.V. ohne Angabe des Verfassers s. siehe s.o. siehe oben sog. sogenannte SolvV Solvabilitätsverordnung u.a. unter anderem u.U. unter Umständen USA Vereinigte Staaten von Amerika US-GAAP United States Generally Accepted Accounting Principles VaR Value at Risk vgl. vergleiche WVK Wiener Vertragsrechtskonvention WW Wirtschaftswoche z.B. zum Beispiel ZfgK Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen

V

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Entwicklung des BIP der G10 von 1988-1996  

Abbildung  2: Die Baseler Eigenkapitalvereinbarung - Basel II  

Abbildung  3: Wirtschaftswachstum und Unternehmensgründungen in  

Deutschland  1007-2009  

Abbildung  4: Provisions- und Zinserträge der Deutschen Bank 2006-2010.  

Abbildung  5: Kreditvolumen mit dem inländischen Privatsektor 2000-2008.  

Abbildung  6: Die schrittweise Einführung von Basel III  

VI

1. Einleitung

Die globalisierte Finanzwelt befindet sich nach der Weltfinanzkrise und sich anschließenden starken realwirtschaftlichen Effekten wieder in einem starken Aufwärtstrend. Gleichzeitig bewegt sich die Branche, die auf der einen Seite aus den traditionellen Beteiligten auf Banken- und Versicherungsseite und auf der anderen Seite aus einer ganzen Reihe neuerer Akteure ¹ besteht, am Scheidepunkt. Die öffentliche Meinung, zumindest in den eher westlich orientierten Staaten, äußert Vorbehalte gegenüber vielen Vorgehensweisen der Finanzindustrie, die dem Bürger oftmals undurchschaubar und damit gefährlich erscheinen. Dieses latente Gefühl der Furcht vor dem Vorgehen von Banken spiegelt sich auch in dem über zweihundert Jahre alten Zitat von Thomas Jefferson wieder.

In der Folge bewegt sich die Politik im Zwiespalt zwischen Wettbewerbsbeschränkungen durch eine wirksame Regulierung von Finanzprodukten und -akteuren auf der einen Seite. Auf der anderen Seite dagegen sind freie, deregulierte Märkte ein starker Anziehungspunkt für einige Teile der Finanzindustrie. Diese sind in der Lage ihre geschäftlichen Aktivitäten schnell und unkompliziert in Regionen der Erde zu verlegen, welche diejenigen Regulierungsbedingungen mit dem höchsten Renditeversprechen vorhalten. Im Zweifel handelt es sich also um Märkte, die so gut wie nicht reguliert scheinen. Staatenlenker versprechen sich von solchen Rahmenbedingungen Standort-vorteile und damit zumindest mittelbar positive Effekte für die heimische Wirtschaft und das Steueraufkommen. Ferner kann festgehalten werden, dass die zunehmende Komplexität der Wirkmechanismen an den internationalen Märkten dazu führt, dass immer weniger Unbeteiligte überhaupt in die Lage versetzt werden ein Grundverständnis für die wichtigen Zusammenhänge zu erhalten.

Hinzu treten neue, wichtige Akteure an den Finanzmärkten aus den sog. Emerging Markets, also den Wachstums- und Schwellenländern, wie das vielzitierte China. Diese Länder verfügen teils über stark von europäisch-amerikanischen Wertevorstellungen abweichende Meinungsbilder die Eckpfeiler der Finanzmarktregulierung betreffend. Ferner ist in der Vergangenheit außerhalb der politischen Sphäre und der Finanzwelt die Rolle des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht (BCBS) zu wenig beachtet worden. In der öffentlichen Diskussion werden Schlagworte wie ‚Basel III‘ zwar verwandt, deren Inhalt aber nicht hinreichend geklärt. Dieses führt wiederum zur oben ausgeführten Reaktion der Öffentlichkeit: Es bilden sich Vorbehalte gegen eine der breiten Mas-

¹ Beispielsweise Hedgefonds.

1

se nahezu unbekannten Organisation. Diese Arbeit will dahingehend einen wissenschaftlichen Beitrag zur Aufklärung leisten, dass sowohl die Regelwerke Basel II und Basel III und deren Vorgänger in ihren Inhalten kurz dargestellt werden. Ferner ist es von großer Bedeutung in die Geschichte, Arbeitsweise und zu Teilen in die Arbeitsergebnisse des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht einzuführen, auch um die Vorbehalte zu Basel III bspw. in Deutschland nachvollziehen zu können. Dabei wird auch kritisch hinterfragt, wie die Arbeitsweise und -Ergebnisse des Ausschusses durch politische Strömungen zu beeinflussen sind. Auch wird in die Begrifflichkeiten Bankenaufsicht und Bankenregulierung abstrakt eingeführt.

Die vorliegende Arbeit setzt sich mit der Frage auseinander, ob die Befürchtungen, die im Vorfeld der Einführung von Basel III aus Finanz- und Realwirtschaft zu vernehmen sind, über faktenbasierte Ausgangspunkte verfügen. Dazu ist es erforderlich ähnliche Ängste vor z.B. Verwerfungen auf den Kreditmärkten zu Zeiten der Einführung des Regelwerkes Basel II dahingehend zu untersuchen, ob diese Vorbehalte im Nachhinein betrachtet wirklich Realität wurden. Hieraus wird die Antwort auf die Frage abgeleitet, ob die heute angenommenen Bedrohungsszenarien für Finanz- und Realwirtschaft aus der Einführung von Basel III heraus wirklich realistisch sind oder in der öffentlichen Diskussion eher anderen Zwecken dienen.

Diese Untersuchung soll helfen die Fragestellung zu klären, ob Europa im Wettbewerb der Währungs- und Finanzräume von einer Vorbildfunktion bei der Umsetzung des momentan in der Diskussion befindlichen Regelwerks Basel III profitieren kann, oder vermehrt negative Effekte zu erwarten sind. Es kann sich dabei sowohl um politische Einflussverluste, monetär messbare Einbußen in Finanz- und Realwirtschaft oder aber auch um volkswirtschaftliche Wohlstandsverluste uvm. handeln. Ferner schließt diese Arbeit mit einem Ausblick, um zukünftige Entwicklungen in Zusammenhang mit Finanzmarktregulierung entsprechend zu würdigen.

2. Gründe für (internationale) Bankenregulierung

Um die vielfältigen Fragestellungen im Ablauf dieser Arbeit beantworten zu können, muss zuerst dargestellt werden, warum zumindest ansatzweise der Konsens besteht, dass Banken ² reguliert und beaufsichtigt werden sollen. Dabei muss klar sein, dass über die materiellen Voraussetzungen für eine funktionierende Bankenregulierung durchaus Dissonanzen bestehen. Im Nachgang ist fraglich, warum sich Regierungen vermehrt darauf verständigen diese Bankenregulierung bzw. Bankenaufsicht internationaler zu gestalten.

² Im Folgenden werden die Begrifflichkeiten „Bank“, „Kreditinstitut“ bzw. „Institutsgruppe“ synonym verwendet.

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Das Bankensystem kann dabei als „Quelle der Kreditversorgung und gleichzeitig Instrument zur Durchsetzung währungs- und konjunkturpolitischer Zielsetzungen“ ³ betrachtet werden. Aus diesem Grund kommt ihm eine immanente volkswirtschaftliche Bedeutung zu. Durch unregulierte Kreditinstitute verursachte gesamtwirtschaftliche Verwerfungen werden zu einer großen Gefahr. In Deutschland sind die Bundesbank und die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) mit der Bankenaufsicht befasst. ⁴ Von ihnen werden die Ziele und Motive einer funktionierenden Bankenaufsicht klar benannt. Hauptziel der staatlichen Regulierung sei dabei ein stabiles Finanzsystem ⁵ , außerdem sei eine „effiziente Bankenaufsicht […] gesamtwirtschaftlich notwendig.“ ⁶ Weitere Hauptziele der Bankenaufsicht hat der Gesetzgeber in § 6 Abs. 2 des Kreditwesengesetzes (KWG ⁷ ) zumindest für die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht normiert: In Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten soll danach solchen Missständen entgegengewirkt werden, die die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden, eine ordnungsgemäße Durchführung von Bankgeschäften beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können. Hieraus lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber ebenfalls beabsichtigt das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Funktionsfähigkeit der Kreditwirtschaft sicher zu stellen sowie Bankgläubiger allgemein und allumfassend zu schützen. ⁸ Dabei bewegt sich die Aufsicht immer mehr im Spannungsfeld zwischen vermehrten öffentlichen Eingriffen im Sinne einer Überregulierung und zu geringen Eingriffen im Sinne von bspw. ausufernder Risikobereitschaft privatrechtlich organisierter Institutsgruppen. Dabei ist zu beachten, dass „der ‚optimale‘ Grad an Finanzdienstleistungsregulierung und insbesondere Bankenaufsicht […] unbekannt“ ⁹ ist und somit eine Abwägung des Für und Wider eines Eingriffes nur auf Grundlage aktuell vorhandenen Datenmaterials und aus Erfahrungen der Vergangenheit durchgeführt werden kann. Vor dem Hintergrund einer in den Jahren 2007/2008 durchlittenen Weltfinanzkrise mit anschließenden globalen realwirtschaftlichen Auswirkungen gewinnt vor allem der Schutz der Gesamtwirtschaft als eines der gesetzlich normierten Hauptziele der Bankenaufsicht auch in der öffentlichen Diskussion vermehrt an Bedeutung. Es kann nicht nur darum gehen den ordnungsgemäßen Ablauf von Bankgeschäften wie einer Kreditgewährung oder einer Überweisung zu gewährleisten - Bankenaufsicht und Bankenregulierung umfassen wesentlich mehr.

³ Träm, Neue Entwicklungen der staatlichen Bankenaufsicht, S. 25.

⁴ Vgl. §§ 6, 7 Kreditwesengesetz KWG i.V.m. § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (FinDAG).

⁵ Vgl. Deutsche Bundesbank, Motive und Ziele der Bankenaufsicht, o.S., Internetquelle.

⁶ Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Bankenaufsicht, o.S., Internetquelle.

⁷ Kreditwesengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl. I S. 2776), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 1. März 2011 (BGBl. I S. 288) geändert worden ist.

⁸ Vgl. Fischer in: Boos/Fischer et al., Kreditwesengesetz - Kommentar, Einführung Rn. 61-62.

⁹ Andrae, Konstitution internationaler Finanzsystemregulierung, S. 196.

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Einen weiteren Ansatz bietet vor diesem Hintergrund Gleeson. Er findet eine überraschend einfache, aber trotzdem treffliche Begründung für die Regulierungsbedürftigkeit des Bankwesens allgemein: „[…] a bank is a mechanism for taking risks. Banks take risks for the same reasons that all commercial entities take risks - to obtain rewards.“ ¹⁰ Ein Kreditinstitut geht zur Steigerung des Geschäftserfolges gewisse Risiken ein. Diese Strategie kann dem Großteil der weltweit agierenden Unternehmen unterstellt werden. Allerdings besteht hier der gravierende Unterschied, dass bis auf wenige Ausnahmen das Scheitern eines Unternehmens der Realwirtschaft lediglich die Konsequenz hat, dass dieses Unternehmen aufhört zu existieren. Damit sind sicherlich negative Folgen für Individuen oder sogar das Sozialsystem eines Landes verknüpft, der Markt wird den Ausfall eines Akteures in vielen Fällen aber kompensieren können. Für Banken, zumal Großbanken mit multinationalen Kapitalströmen und Unternehmensverflechtungen, gilt diese Betrachtungsweise nur bedingt.

Die Vergangenheit hat gezeigt, dass die Gewinne von Kreditinstituten den Anteilseigner zufließen, große Verluste in der Praxis allerdings von der öffentlichen Hand ausgeglichen werden müssen. ¹¹ Diese Asymmetrie kann darin begründet sein, dass das Eingehen größerer Risiken größere Renditen verspricht und Entscheider somit zwar einen Anreiz haben das Scheitern der Unternehmung zu verhindern, um den Geschäftsbetrieb aufrecht zu erhalten. Im Falle des Scheiterns allerdings macht es für das beteiligte Individuum abgesehen von evtl. auftretenden, persönlichen Haftungsansprüchen keinen Unterschied mehr, ob der Schaden nun eher klein oder doch eher groß ausfällt. ¹² Oder in Zahlen gesprochen, ob „nur“ 100 Millionen Euro oder gleich 10 Milliarden Euro verloren gehen.

Verluste einer solchen Größenordnung aber mögen das gesamte Wirtschaftssystem eines Landes gefährden, da Kreditinstitute in ihrer Funktion als Versorger der Volkswirtschaft mit Geld- und Kreditleistungen von immanenter Bedeutung sind. Ausgehend von einer gewissen Größe und Bedeutung einer Bank im zu betrachtenden Wirtschaftssystem kann also gefolgert werden, dass in speziellen Fällen große Verluste durch Staaten abgefangen werden müssen („too big to fail“ ¹³ ). Inwiefern dabei aber eine Art unbedingte Bestandsgarantie für Institutsgruppen einer bestimmten Größen-ordnung formuliert werden muss, ist zumindest anzweifelbar. Die Diskussion über die

¹⁰ Gleeson, International Regulation of Banking, S. 3 Rn 1.02.

¹¹ Vgl. dazu vor allem aktuelle Diskussionen um die Hypo Real Estate Holding AG oder die Teilverstaatlichung der Commerzbank AG.

¹² Vgl. Gleeson, International Regulation of Banking, S. 21 Rn 2.34.

¹³ Die Doktrin „too big to fail“ hat ihren Ursprung in der Schuldenkrise der Stadt New York City (1914). Diese hatte sich stark in ausländischer Währung verschuldet und war zur Rückzahlung der Anleihen nicht mehr in der Lage. Aus diesem Grund wurde sie durch eine staatliche Intervention gerettet. Zur weiteren Vertiefung vgl. Silber, When Washington shut down Wall Street, S. 123-130.

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sog. „Systemrelevanz“ wird momentan im Zusammenhang mit dem Regelwerk Basel III geführt.

Es wird davon ausgegangen, dass staatliche Systeme nicht daran interessiert sind die Verluste von Privatunternehmen zu übernehmen. Auch aus diesem Grund greifen sie zu präventiven Maßnahmen. Als solche kann die Bankenregulierung somit vereinfacht ebenfalls aufgefasst werden. Existierende Risikostrategien von Banken werden dahingehend überprüft und eingeschränkt, dass Verluste in systemisch relevanten Größen-ordnungen zumindest unwahrscheinlicher werden. Eine internationale Zusammenarbeit bietet sich in diesem Zusammenhang gerade deshalb an, weil „nicht-harmonisierte Regelwerke […] eine Quelle von Wettbewerbsverzerrungen in einem einheitlichen Markt“ ¹⁴ darzustellen vermögen. Banken werden bspw. dazu verleitet ihre Risikostrategien durch einen Länder- und damit zusammenhängenden Wechsel der Aufsichtsbehörde zu verschleiern oder gar entsprechend risikoreicher zu gestalten. Weitere Nachteile einer rein nationalen Betrachtungsweise können sein, dass Aufsichtsbehörden verschiedener Länder um Kompetenzen streiten und vermehrt doppelte Arbeitsschritte anfallen. ¹⁵ Dies alles kann nicht in letzter Konsequenz als ein Plädoyer für eine Art Weltfinanzaufsicht ¹⁶ , aber doch als starker Indikator für eine internationale Zusammenarbeit gewertet werden. Verschiedene nationale Ansätze bringen Best-Practice-Lösungen sowie neue, innovative Regulierungskonzepte hervor. Diese Erkenntnisse können dann im Rahmen internationaler Zusammenarbeit von allen Beteiligten genutzt werden.

Zusammengefasst lässt sich also festhalten, dass vielfältige Ansprüche an eine funktionierende Bankenaufsicht gerichtet werden. In einer heute stark globalisierten Finanzwelt muss damit auch klar werden, dass Einflüsse auf den nationalen Bankensektor nicht nur national begrenzte Schäden anrichten können. Dieses scheint auch die Politik erkannt zu haben und institutionalisierte schon in den 1970er Jahren eine Organisation, deren Arbeitsergebnisse Grundlage der kritischen Fragestellungen dieser Arbeit sind - den Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht.

¹⁴ Andrae, Konstitution internationaler Finanzsystemregulierung, S. 182.

¹⁵ Vgl. Andrae, Konstitution internationaler Finanzsystemregulierung, S. 190.

¹⁶ Nicht nur in jüngster Vergangenheit gab es Autoren, die sich für eine internationalisierte Finanzaufsicht starkgemacht haben. Auch die Asienkrise von 1997 oder die Russlandkrise 1998 lösten ähnliche Meinungen aus. Vgl. u.a. Eichengreen, Toward a New International Financial Architecture, S. 9-17.

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3. Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, oder in der gängigen englischen Bezeichnung „Basel Committee on Banking Supervision (BCBS)“ ¹⁷ , wird 1974 auf Initiative der damaligen Notenbankgouverneure der G10 ¹⁸ gegründet. Die Mitglieder des Ausschusses kommen regelmäßig vier Mal im Jahr zusammen, um die neuesten Entwicklungen auf den Finanzmärkten und damit zusammenhängende Regulierungsbedarfe zu besprechen. Die Gründung fußt auf der Erkenntnis, dass die Handlungen nationaler Bankenaufsichtsbehörden durchaus auf Märkte in Drittländern einwirken können. Dieses zeigt sich z.B. durch die sog. „Herstatt-Krise“ ¹⁹ . Hier wird das Bankhaus Herstatt Mitte des Jahres 1974 für die Märkte überraschend nach verfehlten Devisenspekulationen durch deutsche Aufsichtsbehörden geschlossen. ²⁰ Dieser international nicht abgestimmte Eingriff führt bei US-amerikanischen Banken am Tag darauf zu Verlusten, da Devisentransaktionen zeitlich versetzt abgewickelt werden. ²¹ Eine engere Kooperation auf internationaler Ebene in Fragen der Bankenaufsicht ist durch diese Vorgänge angezeigt.

Das erste Treffen findet unmittelbar im Anschluss an die Gründungsinitiative im Februar 1975 statt. Seit diesem Tag sind folgende Staaten Mitglied im Ausschuss: Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, die Niederlande, Schweden, die Schweiz, die USA und das Vereinigte Königreich. ²² Mithin handelt es sich um den Kern der damaligen „westlichen Welt“ ²³ . Seinen Sitz hat der Ausschuss seit dieser Zeit bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ), oder im Original Bank for international Settlements (BIS), in Basel. In einem formalen Akt werden die Empfehlungen des Ausschusses zu aktuellen Diskussionen dabei dem Verwaltungsrat der BIZ zur Billigung vorgelegt. Diese Billigung entfaltet dabei keinerlei formale Rechtswirkung im Sinne eines Umsetzungserfordernisses für nationale Regierungen und Parlamente. Dabei ist zu beachten, dass die Vorschläge des Baseler Ausschusses bereits vorher im Konsens der Mitglieder des Baseler Ausschusses erarbeitet werden und somit eine inhaltliche Abstimmung schon vorab stattgefunden hat. Damit kann eine Billigung von vornherein als gesichert gelten, da die heute 19 Mitglieder ²⁴ des Verwaltungsrates

¹⁷ Im Folgenden oftmals auch verkürzt: „Der Ausschuss“.

¹⁸ Informelle Gruppe von Staaten, die sich bereiterklärt haben bei Liquiditätsproblemen des IWF mit Krediten auszuhelfen. Mitglieder damals: USA, Japan, Kanada, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien) Belgien, Niederlande und Schweden.

Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Zehnergruppe (G10), o.S., Internetquelle.

¹⁹ Deutsche Bundesbank, Regulatorischer Rahmen des Aufsichtssystems, o.S., Internetquelle.

²⁰ Vgl. Oehlrich/Baltes et al., Finanzmarktkrise damals und heute, ZRP 2011, 40 (42).

²¹ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 19.

²² Ebenda, S. 19.

²³ Der Terminus „westliche Welt“ stellt an dieser Stelle auf die damals vorherrschende Trennung der teilglobalisierten Welt in zwei Blöcke ab, welche sich in Fragen der Wirtschaftspolitik, aber auch Weltanschauung insgesamt feindlich gegenüber stehen.

²⁴ Bank für internationalen Zahlungsausgleich, Board of Directors, o.S., Internetquelle.

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eben auch mittelbar an den Entscheidungen und Diskussionen im Ausschuss beteiligt sind. 25

Heute verfügt der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht über 27 Mitglieder, die jeweils Vertreter ihrer Zentralbanken und ihrer Bankenaufsichtsbehörden entsenden, wenn diese Funktion nicht gleichzeitig die Zentralbank übernimmt. ²⁶ Deutschland wird daher durch Abgesandte von Bundesbank und BaFin vertreten. Somit werden auf der einen Seite Vertreter der deutschen Zentralbank entsandt. Des Weiteren teilen sich beide Institutionen die Bankenaufsicht in Deutschland nach §§ 6, 7 Kreditwesengesetz (KWG) i.V.m. § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (FinDAG ²⁷ ) und entsenden auch in dieser Funktion folglich Vertreter in den Ausschuss.

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht kooperiert darüber hinaus noch mit weiteren supranationalen Institutionen und Staatengruppen, um so die internationale Vernetzung sicherzustellen und die weltweite Akzeptanz der ausgesprochenen Empfehlungen zu stärken. Beispielsweise entsendet die Europäische Kommission Teilnehmer zu Sitzungen des Ausschusses und der Arbeitsgruppen und nimmt auch an der alle zwei Jahre stattfindenden International Conference of Banking Supervisors (ICBS) teil. ²⁸ Auch der International Monetary Fund (IMF) und die Weltbank sind hier engagiert.

Die Mitgliedsstaaten im Einzelnen decken einen Großteil der weltweiten Finanzwelt in der Gestalt ab, dass die großen Finanzzentren in diesen Ländern beheimatet scheinen. Aktuell sind folgende Staaten Mitglied im Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht: Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, Kanada, China, Frankreich, Deutschland, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Südkorea, Luxemburg, Mexiko, Niederlande, Russland, Saudi Arabien, Singapur, Südafrika, Spanien, Schweden, Schweiz, Türkei und die USA. Außerdem ist die chinesische Sonderverwaltungszone Hong Kong vertreten. ²⁹ Diese Aufzählung macht deutlich, dass mittlerweile auch die Wachstumsmärkte an Einfluss in diesem Gremium gewinnen, der afrikanische und der asiatische Kontinent aber durchaus als unterrepräsentiert gelten können.

Der Baseler Ausschuss nimmt für sich selbst in Anspruch in keinster Weise eine supranationale Aufsichtsbehörde darzustellen, vielmehr handelt es sich bei den Ausarbeitungen der einzelnen Unterausschüsse und Arbeitsgruppen um Richtlinien im nicht-

²⁵ Vgl. Buchmüller, BaselII - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 20.

²⁶ Vgl. Bank für internationalen Zahlungsausgleich, Die Geschichte des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht, o.S., Internetquelle.

²⁷ Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 22. April 2002 (BGBl. I S. 1310), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 1. März 2011 (BGBl. I S. 288) geändert worden ist.

²⁸ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 20.

²⁹ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Die Geschichte des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht, o.S., Internetquelle.

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juristischen Sinne und Empfehlungen, die jeglicher Rechtswirkung nach außen entbehren. ³⁰ Nach eigener Aussage handelt es sich vielmehr um ein internationales Forum, welches sich mit dem regelmäßigen Austausch und der Zusammenarbeit in Fragen der Bankenaufsicht beschäftigt. ³¹ Eine tiefere Betrachtung nimmt hierbei Macht vor und spricht in seiner Einordnung von einer „Independend Transnational Organisation“ ³² . Unter diesen Begriff fassten sich die herausstechenden Charakteristika des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht am besten zusammen: Eine auf Dauer angelegte Errichtung der Organisation; die Aufgabe, weltweite Probleme anzugehen und dabei politische Interessenvertreter i.S.v. Regierungsvertretern weitestgehend auszuschließen; und schließlich die Zusammensetzung aus Vertretern national unabhängiger Institutionen zumindest ähnlichen Verständnisses. ³³ Obwohl die politische Einflussnahme auf den Ausschuss auf Grund der verstärkten globalen Relevanz der behandelten Themen mit großer Wahrscheinlichkeit zunehmen wird, ist die formale Unabhängigkeit („Independend“) der Arbeit des Ausschusses dadurch gegeben, dass die Mitarbeiter des Ausschusses direkt aus den nationalen Aufsichtsbehörden der Mitgliedsstaaten stammen. Diese Mitarbeiter werden zum Großteil durch die Aufsichtsbehörden selbst auf Zeit abgeordnet und sind daher mit größerer Wahrscheinlichkeit von nationalstaatlichen Einflüssen frei. Insofern kann der Einordnung des Autors gefolgt werden, unter der Prämisse, dass die beteiligten Behörden einen ähnlichen politischen Unabhängigkeitsgrad wie die deutschen Aufsichtsinstitutionen genießen. Die Internationalität und der Organisationsgrad des Baseler Ausschuss dürften wohl kaum bestritten werden. Das Vorgehen bei der Mitarbeiterfindung hat allerdings zur Folge, dass verschiedene nationale Auffassungen von Bankenaufsicht und Bankenaufsichtsrecht aufeinander treffen. Ziel der Empfehlungen ist es somit auch nicht ausdrücklich eine weltweit harmonisierte Bankenaufsicht zu schaffen, sondern vielmehr übergeordnete gemeinsame Wertevorstellungen, welche dann Einfluss auf die nationalen Gesetzgebungsvorhaben nehmen sollen.

Auf dieser Grundlage entstehen so seit 1974 verschiedenste Diskussionspapiere, deren Einflüsse bis in nationale Gesetzgebung reichen. Heute unter den Stichworten „Basel I“, „Basel II“ und „Basel III“ ³⁴ diskutierte Regelwerke sind Ausfluss einer ganzen Reihe von Fachbeiträgen global agierender Experten. Fraglich erscheint unter diesem

³⁰ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Die Geschichte des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht, o.S., Internetquelle; Macht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und Basel II, S. 54.

³¹ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht im Überblick, o.S., Internetquelle.

³² Macht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und Basel II, S. 58.

³³ Vgl. Macht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und Basel II, S. 58.

³⁴ Im Zuge dieser Arbeit wird dem gängigen Muster der Literatur gefolgt und die einzelnen Maßnahmenpakete, die vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht als Standards verabschiedet worden sind, werden mit den Begriffen „Basel I“, Basel II“ und „Basel III“ bezeichnet. Im weiteren Verlauf dieser Ausarbeitung wird auf die tatsächlichen Inhalte der Papiere noch eingegangen.

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Gesichtspunkt, welche Vor- und Nachteile das Vorgehen im Rahmen eines solchen internationalen Ausschusses aufweisen kann. Ferner befasst sich der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht auch mit anderen global bedeutenden Themen wie bspw. Geldwäsche im Zusammenhang mit der Terrorismusfinanzierung. 35

3.1 Die Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht

Nachdem die Arbeitsweise des Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht hinlänglich beschrieben worden ist, muss beleuchtet werden, welche Arten von Publikationen überhaupt veröffentlicht werden und welche Außen- oder Rechtswirkung diese für sich genommen u.U. entfalten können. Insgesamt kann zwischen drei Hauptarten von Dokumenten unterschieden werden, die sich in der Datenbank des BCBS finden: „consultative documents“ bzw. „consultative papers“ (Arbeitspapiere), „guidance“ (Darstellung von best-practice-Ansätzen) und die veröffentlichten Standards der jeweiligen Regelwerke. Hinzu kommen noch die sog. „revisions“, also Änderungen der bereits veröffentlichten Standards, bspw. Basel II.

Grundsätzlich handelt es sich nach Auffassung des Baseler Ausschusses selbst bei seinen Verlautbarungen um reine Empfehlungen an die Aufsichtsorganisationen und Legislativen der Mitgliedsländer, ihre Bankenaufsicht entsprechend international abgestimmter Standards zu organisieren („The Committee does not possess any formal supranational supervisory authority, and its conclusions do not, and were never intended to, have legal force“ ³⁶ ). Hinweise auf diesen informellen Status der ausgearbeiteten Papiere gibt die Gründungsgeschichte des Baseler Ausschusses. Vielmehr seien die Beschlüsse des BCBS im Gegensatz zu bspw. EU-Richtlinien nicht rechtlich bindend. Faktisch aber entstehe eine Bindungswirkung daraus, dass die Vereinbarungen im Ausschuss sich aus der Zusammenarbeit und dem Konsens der angeschlossenen Aufsichtsbehörden ergeben - und somit später in der bankaufsichtlichen Praxis umgesetzt würden. ³⁷ Diese Interpretation entbehrt allerdings der zumindest für die Europäische Union gültigen Vorgehensweise, dass der Gesetzgeber vor der Umsetzung durch die Behörden hier gleich zweimal Recht setzt. Einmal auf supranationaler und einmal auf nationaler Ebene. Die Vorschläge zu Basel II fließen bspw. über zwei EG-Richtlinien ³⁸ in deutsches Bankenaufsichtsrecht (dazu mehr im vierten Kapitel dieser Arbeit).

³⁵ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Geldwäsche, o.S., Internetquelle.

³⁶ Bank für internationalen Zahlungsausgleich, Die Geschichte des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht, o.S., Internetquelle.

³⁷ Vgl. Troberg/Kolossa in: Schimansky/Bunte et al., Bankrechts-Handbuch, § 139, Rn 8.

³⁸ Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute; Richtlinie 2006/49/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten.

9

Abschließend ist festzuhalten, dass die Arbeitsergebnisse des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht auf verschiedene Weise qualifiziert werden sollten. Arbeitspapiere und Darstellungen von Best-Practice-Ansätzen stellen reine Hilfsmittel für die Aufsichtsinstitutionen der Mitgliedsländer, aber auch für dritte Parteien dar, um die Denkweise der internationalen Bankenaufsicht über aktuelle Themen darzustellen und Diskussionen hierzu zu befördern. Die veröffentlichten Standards sowie die zugehörigen „revisions“ dagegen entfalten für sich genommen mittelbar eine rechtliche Wirkung. Sie werden u.U. inhaltsgleich in europäisches Recht transformiert und damit spätestens nach dieser Überführung für den deutschen Rechtsanwender interessant. Verbindlich dagegen werden die Inhalte der EG-Richtlinien und damit mittelbar der Standards des BCBS erst mit Überführung in deutsches Recht. ³⁹ Europarechtliche Besonderheiten wie die nicht fristgemäße Umsetzung von EG-Richtlinien bleiben in dieser Betrachtung dabei außen vor, da sie bis jetzt auf dem höchst innovativen und schnelllebigem Feld des Bankenaufsichtsrechts und der Baseler Regelwerke nicht von Belang sind.

3.2 Frühe Arbeitsergebnisse des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht

Der Baseler Ausschuss ist in vielerlei Hinsicht auf dem globalen Spannungsfeld der Bankenregulierung und -aufsicht tätig. Buchmüller 40 identifiziert dabei vier Hauptthemenkomplexe, mit denen sich die Beteiligten in der über 35-jährigen Geschichte des Bestehens der Institution befasst haben: „Internationale Interaktion“, „Kapitalunterlegung“, „Risikomanagement“ und „Offenlegung“. Die Bandbreite reicht damit von Fragestellungen der Übernahme nationaler Standards über Eigenkapitalanforderungen und das Risikomanagement einzelner Banken bis hin zu gesteigerten Publizitätsanforderungen. Bis jetzt sind weit über 200 Publikationen verfasst worden, vor allem mit Beginn der Arbeiten an Basel II wird allerdings der Ausstoß an Diskussionspapieren erheblich erhöht. Über 11 veröffentlichte Dokumente im Zeitraum 1975-1985 steigert sich das Aufkommen auf 28 Dokumente zwischen 1986 und 1995. Allein in den zehn Jahren zwischen 1996 bis einschließlich Juni 2006 werden dagegen insgesamt 162 Dokumente publiziert. ⁴¹ Gewöhnlich werden dabei systematisch betrachtet zuerst Arbeitspapiere zu einem neuen Thema veröffentlicht, die dann in verschiedenen Diskussions-runden so lange angepasst werden, dass daraus am Ende veröffentlichungs- und konsensfähige Standards entstehen.

³⁹ Vgl. dazu Art. 288 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union: „Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.“

⁴⁰ Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 23.

⁴¹ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 26-27.

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3.2.1 Baseler Konkordat

Als direkter erster Ausfluss der Gründung des Baseler Ausschusses kann das sog. Baseler Konkordat ⁴² bezeichnet werden, welches sicherstellen soll, „dass keine Aus-landsniederlassung einer Bank unbeaufsichtigt bleibt und dass die Aufsicht adäquat ist“ ⁴³ . Im 1975 abgefassten Original wird hier etwas ausschweifender, aber inhaltsgleich formuliert: „The Committee is agreed that the basic aim of international cooperation in this field should be to ensure that no foreign banking establishment escapes supervision. […] Furthermore, it is desirable […] that this supervision is adequate.“ ⁴⁴ Im Grundsatz ist dies eine Folge der schon beschriebenen Herstatt-Krise und des Kollaps der US-amerikanischen Franklin National Bank im Jahr 1974. Diese wickelt ihre Devisengeschäfte auf dem europäischen Markt am Finanzplatz London ab, doch die britische Finanzaufsicht weigert sich damals die von London aus agierenden Niederlassungen von ausländischen Kreditinstituten allein zu überwachen und schließt stattdessen lieber gemeinsame Aufsichts-Abkommen mit den Aufsichtsinstitutionen der jeweiligen Herkunftsländer der Auslandsbanken. ⁴⁵ Die Befürchtung ist, dass man andernfalls als sog. „Lender of Last Resort“ ⁴⁶ fungieren, also im Krisenfall für z.B. entstehende Verbindlichkeiten der Franklin National Bank final einstehen müsse. Das Baseler Konkordat soll also dazu dienen die Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden der dem Baseler Ausschuss angehörenden Mitglieder zu fördern. Dies alles geschieht vor allem in der Absicht unnötige Überschneidungen („without unnecessary overlapping“ ⁴⁷ ) zwischen den Tätigkeitsfeldern der nationalen Aufsichtsbehörden zu vermeiden und trotzdem eine funktionierende Aufsicht auch über ausländische Töchter von Banken zu garantieren. Dabei ist gleichwohl auch eine globale Rolle des Baseler Ausschuss schon zur Gründungszeit angelegt, denn die erste Veröffentlichung enthält ebenfalls eine Passage, nach der der Ausschuss selbst empfiehlt zukünftig die Arbeitsergebnisse mit anderen Ländern zu teilen, vor allem um mit diesen eine Zusammenarbeit zu erreichen („[…] guidelines for co-operation […] should be communicated to other countries with a significant role in international banking, in the hope of obtaining their co-operation too.“ ⁴⁸ ).

Inhaltlich kann festgehalten werden, dass durch dieses erste Schriftstück, welches vom Umfang her nur aus fünf Seiten besteht, die sog. Aufsicht nach Heimatlandprinzip vorgeschlagen wird. Die Heimatlandaufsicht ist also primär verantwortlich für alle Bereiche einer Bankengruppe, auch im Ausland. Auf Grund schnell offenkundig werdender

⁴² Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Baseler Konkordat, S. 1ff., Internetquelle.

⁴³ Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 29.

⁴⁴ Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Baseler Konkordat, S. 1, Internetquelle.

⁴⁵ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 29 m.w.N.

⁴⁶ Zur weiteren Definition des Begriffes vgl. Fest, Zwecke, Ansätze und Effizienz der Regulierung von Banken, S. 99.

⁴⁷ Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Baseler Konkordat, S. 2, Internetquelle.

⁴⁸ Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Baseler Konkordat, S. 2, Internetquelle.

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Schwächen des Baseler Konkordats werden vermehrt Änderungen durch spätere Schriftstücke vorgenommen (1979, 1983). ⁴⁹ Erst 1996, also knapp 20 Jahre nach den ersten Bemühungen einer vereinheitlichten, grenzüberschreitenden Bankenaufsicht, kann eine globalere Wirkung erreicht werden. Bankenaufseher aus 140 Ländern treffen sich auf einer internationalen Konferenz für Bankenaufseher in Basel. Dort wird ein Arbeitspapier lanciert, welches „29 Empfehlungen aufgestellt […], deren Ziel es ist, die Aufsicht über die Risiken im Bankgeschäft zu verbessern und zu erleichtern, um die Stabilität der einzelnen Kreditinstitute wie auch des Finanzsystems insgesamt sicherzustellen.“ 50

Es dauert also mehr als zwei Dekaden, bis die erste Veröffentlichung des Baseler Ausschusses auf dem Weg ist international anerkannt und umgesetzt zu werden. Hieran lässt sich evtl. eine wachsende, weltweite Akzeptanz der Vorschläge aus Basel und des Ausschusses selbst ab Mitte der 1990er Jahre ablesen. Wichtig dabei ist auch zu erwähnen, dass in den Anfängen des Baseler Ausschusses Arbeitsergebnisse wie das erste Baseler Konkordat vor der Öffentlichkeit geheim gehalten wurden („confidential“ ⁵¹ ), wohl auch, damit die zu beaufsichtigenden Institute nicht in die neuesten Entwicklungen Einblicke erhalten. Heute allerdings ist diese Vorgehensweise nicht mehr denkbar, vielmehr werden Arbeitspapiere schon auf Grund der Komplexität der Materie breit öffentlich diskutiert - und das auf globaler Ebene sowie in Zusammenarbeit mit den zu beaufsichtigenden Instituten.

Abschließend lässt sich die Relevanz des Baseler Konkordats zweigeteilt beurteilen. Obwohl eine globale Anerkennung der auf eine verbesserte internationale Finanzaufsicht zielenden Arbeitspapiere und Standards des BCBS gute 20 Jahre nach den ersten Beratungen zum Thema auf sich warten lässt, muss anerkennend festgehalten werden, dass die damaligen Hauptfinanzzentren in Ländern der westlichen Hemisphäre beheimatet sind. Diese gehören eben dem Baseler Ausschuss von Gründung an. Aus diesem Grund kann gefolgert werden, dass die im Ausschuss schon in den 1980er Jahren diskutierten Vorschläge und Empfehlungen auf einen Konsens einflussreicher Bankenaufseher zurückgehen und somit im Zeitablauf betrachtet mittelbar ihre globale Wirkung bereits früher entfalten. Dieses geschieht wohl auch aus der Erkenntnis heraus, dass international tätige Bankengruppen über Gebühr belastet würden durch zwischen den jeweiligen Ländern zu stark abweichende Regelungen des Bankenaufsichtsrechts. ⁵² Die Regierungen beseitigen somit durch die Compliance mit dem Baseler Konkordat nur einige etwaige Wettbewerbsnachteile ihrer heimischen Finanzindustrie.

⁴⁹ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 29-30.

⁵⁰ Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Grenzüberschreitende Bankenaufsicht, S. 2, Internetquelle.

⁵¹ Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Baseler Konkordat, S. 1, Internetquelle.

⁵² Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Baseler Konkordat, S. 1-3, Internetquelle.

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3.2.2 Baseler Eigenkapitalvereinbarung (1988)

Die Baseler Eigenkapitalvereinbarung von 1988 ist besser bekannt unter dem Stich-wort Basel I und hebt sich inhaltlich stark von der vorherigen Zielrichtung der Schriftstücke des Baseler Ausschusses ab. Zuvor ist deutlich geworden, dass diese Institution gegründet worden ist, um die internationale Bankenaufsicht zur Zusammenarbeit zu bewegen und so vor allem international tätige Institutsgruppen vor Überregulierung zu schützen, in dem klare Regelungen und Aufgabenteilungen bei der Beaufsichtigung dieser Banken geschaffen werden. Im Jahr 1975 ist nicht daran gedacht worden weiterführende inhaltliche Vorschläge zum materiellen Bankenaufsichtsrecht in den Mitgliedsstaaten des Baseler Ausschusses zu geben.

Dieses Vorgehen ändert sich alsbald. Die Vereinigten Staaten von Amerika und das Vereinigte Königreich befördern Diskussionen in die Richtung einer ersten internationalen Eigenkapitalvereinbarung. ⁵³ In den 1980er Jahren müssen in den USA viele Institute als Folge der lateinamerikanischen Schuldenkrise ⁵⁴ durch staatliche Eingriffe und die Hilfe des International Monetary Fund mit Staatsgeldern vor einer Insolvenz bewahrt werden. Der US-Kongress sieht in der besseren Ausstattung der Banken mit Eigenkapital einen besseren Schutz vor zukünftigen Krisen. Anzumerken bleibt, dass dieses Argument in der heutigen Diskussion um Basel III auch vorgebracht wird, nur nicht mehr unbedingt von amerikanischer Seite.

Die Finanzwirtschaft der USA dagegen identifiziert dieses Vorgehen als einen starken Wettbewerbsnachteil im Vergleich zu den auf dem US-Markt in den 1980er Jahren stark expandierenden japanischen Banken, da diese nach Meinung US-amerikanischer Banker wesentlich niedrigeren Eigenkapitalanforderungen unterlägen. ⁵⁵ Somit wird folgerichtig massiv politischer Druck Richtung Washington erzeugt, diesen vermeintlichen Wettbewerbsnachteil auf internationaler Ebene zu beseitigen. Dieser findet in der US-Regierung Gehör. Eine für internationale Verhältnisse schnelle Diskussion und Umsetzung der Idee einer internationalen Eigenkapitalvereinbarung ist sicherlich den damaligen politischen Verhältnissen zuzuschreiben. In der bipolaren Welt des Kalten Krieges kann der Einfluss der US-Politik auf die Werte und Normen der westlichen Finanzwelt als sehr groß angesehen werden. 56

⁵³ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 31.

⁵⁴ Allein Mexico ist noch 1989 mit ca. 53 Milliarden Dollar bei ausländischen, meist USamerikanischen, Geschäftsbanken verschuldet. Die Maßnahmen zur Beseitigung dieser Krise umfassten u.a. Verzichte auf Zinszahlungen auf diese Staatsanleihen, aber auch verpflichtende Neukreditgewährungen.

Vgl. u.a. Handschuch, Schuldenkrise Stunde der Wahrheit, WW 32/1989, S. 24.

⁵⁵ Vgl. Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 31 m.w.N.

⁵⁶ Unter Präsident Ronald Reagan (1982-1989) war die Regierung auf eine Wiedererlangung der amerikanischen Stärke bedacht und handelte neben militärischer Aufrüstung dementsprechend auf außen politischer Ebene auch Vorteil der heimischen Wirtschaft. Mit der militärischen ging dabei auch die wirtschaftliche Führer- und Lenkungsrolle einher. Vgl. dazu auch Krakau in: Lösche/von Loeffelholz (Hrsg.), Länderbericht USA: Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur. S. 194f.

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Im Konsultationspapier von 1987 wird somit davon gesprochen, dass es die klare Zielrichtung der Vorschläge sei „auf einen weltweiten Standard für internationale Banken hinzuwirken.“ ⁵⁷ Die Idee von einer internationalen Eigenkapitalvereinbarung ist geboren.

Als wichtiges Faktum für weitere Diskussionen gilt dabei festzuhalten, dass diese Vereinbarung zu großen Teilen auf das Bestreben der US-amerikanischen Finanzwirtschaft zurückzuführen ist. Größtenteils sollen hiermit Wettbewerbsnachteile gegenüber den weniger regulierten Instituten anderer Länder beseitigt werden. Die Überlegungen dienen somit nationalen Interessen. Macht geht hierbei aber noch weiter und folgert, dass die beschleunigte Erarbeitung und Umsetzung des Regelwerkes Basel I „auf Interessengleichheit bei Banken und Aufsichtsinstitutionen als den Zielgruppen“ ⁵⁸ hindeuten. Er unterstellt somit einen globaleren Zusammenhang und lässt die Lenkungswirkung der Bestrebungen der USA eben nur als Auslöser für die Umsetzung des Regelwerkes gelten. Einer solchen Sichtweise muss entgegen gehalten werden, dass auch damals Partikularinteressen vorherrschen. Solche können auch in der heutigen Diskussion um eine funktionsfähige Bankenregulierung attestiert werden. Diese Betrachtungsweise hängt sicherlich auch damit zusammen, dass eine damalige Weltfinanzarchitektur wesentlich überschaubarer gestaltet ist. Sie setzt sich aus wesentlich weniger Akteuren zusammen. Somit kann die Rolle der US-Vertreter im Umsetzungsprozess durchaus als gewichtig eingestuft werden. Die anderen Mitglieder des Ausschusses mit ihren zum damaligen Zeitpunkt weniger global orientierten Kreditinstituten folgen der US-amerikanischen Sichtweise bereitwillig. Es handelt sich eben nicht um eine reine Interessengleichheit, wie von Macht angeführt. Die politische Führungsrolle und der Führungsanspruch der USA sind in diesem Kontext als sehr gewichtig zu werten. Gerade auch vor dem Hintergrund einer indizierten Abwendung neuerlicher Insolvenz-Gefahren eben für US-Institute. Diese politische Komponente darf an dieser Stelle der Diskussion nicht vergessen werden.

Inhaltlich kann darauf verwiesen werden, dass das Regelwerk Basel I erstmals international tätige Institute dazu verpflichten soll ihre Kreditrisiken mit einem über einem festgelegten Mindeststandard liegenden Maß an regulatorischem Eigenkapital zu unterlegen. Die Umsetzung soll innerhalb einer vorgegebenen Übergangszeit erfolgen, um so den jeweils geltenden nationalen Bestimmungen Rechnung zu tragen und diese entsprechend anpassen zu können. ⁵⁹ Das vorgelegte Konsultationspapier umfasst mit seinen vielfältigen Vorschlägen für eine Mindestkapitalvereinbarung in der deutschen

⁵⁷ Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Vorschläge: Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderung, S. 2, Internetquelle.

⁵⁸ Macht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und Basel II, S. 50.

⁵⁹ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Vorschläge: Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderung, S. 2-3, Internetquelle.

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Übersetzung 37 Seiten, ist also somit schon vom reinen Umfang als deutlich komplexer zu beurteilen als das ältere Baseler Konkordat.

Gleichwohl verfügt auch dieses Regelwerk über erhebliche Mängel, welche zu teils großen Wettbewerbsunterschieden zwischen Institutsgruppen aus den Mitgliedsländern führen. Der Ausschuss identifiziert daher Handlungsbedarf und justiert in den Jahren 1991 ⁶⁰ und 1996 ⁶¹ entscheidend nach. Trotzdem wird die Meinung vertreten, dass es mit Basel I nicht annähernd gelingt „die Risiken der Institute präzise zu messen und zu begrenzen.“ ⁶² Dieses zeigt sich wohl auch durch die spätestens ab 1999 einsetzende Diskussion um Basel II als Nachfolgeregelwerk, welches an diesem Punkt ansetzen und „Banken stärker als bisher vom eingegangenen Risiko abhängig“ ⁶³ machen soll. Zu den oft genannten Vorteilen von Basel I gehört unbestritten die fortschreitende Harmonisierung der internationalen Bankenaufsicht bzw. zuvörderst die auf internationaler Ebene artikulierte Erkenntnis von Regierungen, dass dieses Vorgehen eine hohe Relevanz besitzt. Ferner ist mit der Einführung des Regelwerkes eine tendenzielle Erhöhung der Eigenkapitalquoten von Banken zu beobachten, wenn auch gewisse nationalstaatliche Effekte wie bspw. in Japan eher einen gegenläufigen Trend aufzeigten. Im Gegensatz zur theoretischen Annahme, dass unter dem Primat von Basel I die Eigenkapitalquoten speziell zuvor mit niedrigen regulatorischen Vorgaben ausgestatteter japanischer Banken stark ansteigen müssten, sinken diese nach 1988 ab. Begründbar ist dieser Zusammenhang mit fallenden japanischen Aktienkursen und damit einer Eigenkapitalaufzehrung bei japanischen Banken durch Markteffekte. ⁶⁴ Ferner ist auch davon auszugehen, dass ein Anstieg der Eigenkapitalquoten nicht direkt auf die neue Baseler Mindestkapitalvereinbarung zurückzuführen ist, da Banken in Wachstumsphasen der Wirtschaftsentwicklung (vgl. Abbildung unten) eher dazu neigen Kapital aufzunehmen. Hierdurch wird eine Expansion des originären Geschäfts, also der Kreditausreichung, entsprechend der gesteigerten Kreditnachfrage möglich. Dies mag einen Anstieg der Durchschnitts-Eigenkapitalquoten von Großbanken innerhalb der G10 zwischen 1988 und 1996 von 9,3% auf 11,2% ebenso gut erklären. 65

⁶⁰ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Einbeziehung allgemeiner Wertberichtigungen in das Eigenkapital, S. 3-5, Internetquelle.

⁶¹ Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Einbeziehung der Marktrisiken, S. 1-9, Internetquelle.

⁶² Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 32.

⁶³ Deutsche Bundesbank, Basel II - Die Baseler Eigenkapitalvereinbarung, o.S., Internetquelle.

⁶⁴ Wie zuvor argumentiert ist Basel I auch auf Bestreben der US-Finanzwirtschaft in Kraft getreten, um speziell japanische Banken und deren niedrige regulatorische Vorgaben dazu zu bewegen mehr Eigenkapital aufzubauen und somit an Wettbewerbsfähigkeit auf dem amerikanischen Markt zu verlieren. Die Entwicklung des Aktienmarktes in Japan verhinderte dies. Vgl. dazu auch Macht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und Basel II, S. 63 m.w.N.; Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 32 m.w.N.

⁶⁵ Vgl. Macht, Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und Basel II, S. 66 m.w.N.; Buchmüller, Basel II - Hinwendung zur prinzipienorientierten Bankaufsicht, S. 32 m.w.N.

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