Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime)

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Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen Institutionalisierungsgrad der Regime

Hausarbeit, 2004, 42 Seiten

Politik - Internationale Politik - Klima- und Umweltpolitik

Kompletter Text

Kategorie

Hausarbeit

Institution / Hochschule

FernUniversität Hagen (Institut für Politikwissenschaft, Teilgebiet Internationale Konflikte und Kooperation)

Note

Studienleistung bestanden

Vorwort:

Die vorliegende Hausarbeit wurde im Rahmen meines Studiums der Politikwissenschaften an der Fernuniversität Hagen erstellt. Die Arbeit wurde vom damaligen Leiter des Lehrgebietes Internationale Politik und Systemvergleich, Prof. Dr. Georg Simonis, betreut und begutachtet. Die Analyse diente zur Erlangung eines Leistungsscheines für das Hauptstudium und bezieht sich auf den Studienkurs Nr. 04608 - Global Governance. Die Arbeit wurde vom September

bis November 2004 gefertigt. Sie genügte in ihrer Qualität den Ansprüchen einer Studienleistung.

Nachfolgend wird die Hausarbeit in ihrer inhaltlichen Ursprungsfassung wiedergegeben und Interessierten zum wissenschaftlichen Gebrauch unentgeltlich zur Verfügung gestellt.

Mainz, August 2011

Michael Böhm-Udelhoven, M.A.

Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der

globalen Atmosphäre (Klimaregime) - Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen

Institutionalisierungsgrad der Regime

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Inhalt :

1. Einleitung. 1

2. Begriffsbestimmung. 5

2.1. Internationale(Umwelt)regime. 5

2.2. Regimebildung / Institutionalisierung von Regimen. 6

3. Das Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) 9

3.1. Regimeentstehung / Regimebildungsprozess. 9

3.2. Regimeinstitutionalisierung / Regimedesign. 10

3.3. Erklärungsansätze für die Regimeinstitutionalisierung. 12

4. Das Umweltregime zum Schutz der globalen Atmosphäre

(Klimaregime) 15

4.1. Regimeentstehung / Regimebildungsprozess. 16

4.2. Unvollendete Regimeinstitutionalisierung / Regimedesign. 17

5. Vergleich der beiden Regime / Erklärungsansätze für die

unvollendete Regimeinstitutionalisierung des Klimaregimes. 20

5.1. Regimebildungsprozess / Regimedesign /

Vorbild Ozonregime für das Klimaregime ? 20

5.2. Erklärungsansätze für die unvollendete

Regimeinstitutionalisierung des Klimaregimes. 22

6. Resümee und Ausblick /

Umweltregime im Kontext von Global Governance. 27

Abk ürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime) - Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen Institutionalisierungsgrad der Regime

1. Einleitung

Wie andere Politikfelder ist auch die Umweltpolitik von einer zunehmenden Internationalisierung und damit einhergehenden internationalen Kooperation gekennzeichnet, was sich alleine an der Existenz von zwischenzeitlich über 800 multilateralen Vertragswerken zum Umweltschutz verdeutlicht. ¹ Die internationale Politik weist sich nach wie vor durch das Fehlen einer weltstaatlichen Autorität aus. Die Akteure dieser Politik, primär die Nationalstaaten sowie fortschreitend auch trans- und internationale Institutionen, wie bspw. IGO’s und INGO’s, sind somit angehalten, zwischenstaatliche bzw. internationale Konflikte durch Interaktion zu bearbeiten. Im Gegensatz zum Politikbereich Sicherheit mit seiner Dominanz auf (militärischen) Machtmitteln, steht bei der Konfliktbearbeitung in dem die Umweltpolitik einschließenden Politikbereich Wohlfahrt die friedliche Bewältigung und Ordnungsstiftung unter den Aspekten einer

Nutzenkalkulation und Reputationsüberlegungen im Vordergrund. Prägendes Kennzeichen globaler Umweltgüter, sogenannter Global Public Goods, ist, dass einerseits kein Staat alleine über eine ausschließliche Verfügungsgewalt über diese Güter verfügt, andererseits zugleich aber alle Staaten um deren Nutzen konkurrieren. Globalen Umweltproblemen, wie eben die chemische Schädigung der Ozonschicht durch halogenierte Industriegase bzw. die Gefährdung des globalen Klimas infolge eines zunehmenden Ausstoßes von Treibhausgasen, kann hierbei in Hinblick auf die Komplexität dieser ökologischen Systeme und deren zunehmenden ökologischökonomischen, transnationalen Interdependenzen nur unzureichend mit nationalstaatlich begrenzten Maßnahmen begegnet werden. Die traditionellen Akteure der internationalen Politik, die Nationalstaaten, sind so zunehmend gehalten, diese Problemlagen durch internationale Kooperation mittels einer global konzipierten Politik zu bearbeiten. 2

Gegenstand dieser Arbeit ist die Kooperation zwischen den Nationalstaaten in Form von Internationalen Regimen ³ . „Internationale Regime sind heute unverzichtbare Instrumente regionaler und globaler Steuerung und Konfliktbearbeitung. Ohne ihren Einsatz wäre die Ungewissheiten einer anarchistischen Staatenwelt nicht mehr zu bewältigen[...].“ 4

Im Folgenden sollen zwei Umweltregime, das Regime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) sowie das Regime zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime) miteinander verglichen werden. Zentrale Fragestellung der Untersuchung wird hierbei sein, warum die Institutionalisierung des Ozonregimes relativ problemlos gelang, wogegen diese beim Klimaregime sich als problematischer erweist und noch aussteht. Welche Erklärungsansätze bestehen hierfür und inwieweit kann das Ozonregime hierbei als Vorbild für das Klimaregime angesehen werden?

¹ Vgl. FRENCH, S. 10 f. PETSCHOW benennt über 170 Vertragswerke als gültig (vgl. PETSCHOW, S. 29).

² Vgl. SIMONIS 2000 b, S. 137; MÜLLER 1993, S. 92; KOHLER-KOCH, S. 23.

³ Im Folgenden werden internationale Regime in Kurzform als Regime bezeichnet.

⁴ MÜLLER 2000, S. 471.

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Die Untersuchung orientiert sich grundsätzlich an den sich in den 70er Jahren ausbildenden wissenschaftlichen Ansatz der Kooperations- bzw. Regimetheorie, die sich zwar überwiegend an dem neoliberalen Institutionalismus anlehnen aber auch Elemente des Neorealismus aufnahmen. Diese Theorien versuchten Antworten auf die sich zunehmende Herausbildung von internationalen Kooperationsformen, wie insbes. Regimen, und deren Bedingungen zu geben. Im Sinne von HASENCLEVER sollten nachfolgend aber auch weitere Theorieansätze, wie insbes. die der Theorie der hegemonialen Stabilität (in Bezug auf die funktionale Bedeutung des Hegemons für die Regimeausbildung) sowie pluralistische

Interdependenztheorien einbezogen werden, da „[..] without either of them our understanding of the phenomenon would be poorer and more limited.” ⁵ Die Regimetheorie geht davon aus, dass in den internationalen Beziehungen Konflikte zwischen den Nationalstaaten, die trotz zunehmenden Einflüssen von Akteuren der Weltwirtschafts- und Weltgesellschaftsebene als zentrale Akteure betrachtet werden, unvermeidlich sind. Die Bearbeitung der Konflikte wird hierbei jedoch nicht einem regellosem Machtspiel nationalstaatlicher Politiken, einer militärischen und merkantilistischen Selbsthilfe in der Anarchie der Staatenwelt, überlassen, sondern erfolgt zunehmend in Form einer geregelten, dauerhaften und zivilisierten zwischenstaatlichen Kooperation, wie bspw. in Regimen. Diese Kooperation in Form einer horizontalen Selbstkoordination untersteht hierbei dem generellen Dilemma, einerseits wirksame und effektive aber andererseits auch von allen Staaten akzeptierte Lösungsmittel vereinbaren zu müssen, da die Staaten letztlich die Kooperationsvereinbarungen zu treffen und, vor allem, nationalstaatlich umzusetzen haben. Insgesamt lässt sich im internationalen System, das im Zeichen der

Globalisierung Interdependenzprozesse

Schwerpunktverlagerung von der „harten“ Sicherheitspolitik zur „weicheren“ Wohlfahrtsvermehrung sowie eine fortschreitende Verdichtung des Kooperationsgeflechtes, insbes. zwischen den industriell hochentwickelten Demokratien, feststellen. Den internationalen Kooperationsformen bzw. Institutionen kommt hier eine zunehmende Rolle bei der Gestaltung der internationalen Politik zu, weshalb sie oft auch als eine Zwischenstufe zwischen ungeregelter Anarchie und einem unaufhaltsamem Trend zum Weltstaat betrachtet werden. 6

Bei der internationalen Umweltpolitik handelt sich um ein sehr junges Politikfeld der internationalen Politik, das sich erst in der 60er bzw. 70er Jahren des 20. Jahrhunderts als eigenständiger Politikbereich ausbildete. Insbes. von der durch die UN und deren in den 60er Jahren geschaffenen Umweltorogramms, UNEP, einberufenen internationalen Umweltkonferenz 1972 in Stockholm gingen bedeutende Impulse für die infolge fortschreitend sich international wie national institutionalisierende Umweltpolitik aus.

⁵ HASENCLEVER 1997, S. 224.

⁶ Vgl. MÜLLER 2000, S. 459; MÜLLER 1993, S. 1 ff., 18, 25.

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Der damit eingeleitete Prozess zunehmender Wahrnehmung von Umweltproblemen und Einsicht nach kooperativer Problembearbeitung führte so zu einem enormen Anstieg an internationalen Umweltabkommen. Umweltverträge gab es zwar bereits seit dem Jahrhundertbeginn in Einzelbereichen, allerdings abgesehen vom Artenschutz, überwiegend in bibzw. multilateraler Form. Seit den 70er Jahren rückten diese nun verstärkt auf die globale Problemebene, was sich mit den „Erdgipfeln“ der UNCED 1992 in Rio de Janeiro und 2002 in Kapstadt verdeutlichte. Mit einem generell zunehmenden Interesse der politikwissenschaftlichen Forschung an internationale Kooperations- und Institutionalisierungsprozessen rücken seit den 80er Jahren verstärkt Regime und hiermit auch Umweltregime als Fall- und vergleichende Studien in den Blickpunkt der Forschung. Im Vordergrund des jungen Wissenschaftszweiges standen die Suche nach Erklärungsfaktoren für erfolgreiches politisches Umwelthandeln im Zusammenhang mit Analysen der Evolution, der Implementation, der Vertragswerke und des Politikprozesses von Umweltverträgen. Die Untersuchungen orientierten sich hierbei oft an der sich seit den 70er Jahren zunehmender Aufmerksamkeit erfreuenden Regimeanalyse. Leitfragen der Regimeanalyse waren anfangs die (Umfeld)Bedingungen für Entstehung, Ausgestaltung und Wandel von Regimen, insbes. unter den Gesichtpunkt des Erfordernisses eines Hegemons. Mit den 90er Jahren traten hiernach verstärkt Wirkungs- und Implementationsanalysen, also Untersuchungen zu Zusammenhängen zwischen institutioneller Beschaffenheit

(Regimecharakteristika), der Effektivität und der Wirkung der Regelungen, bzw. Abhandlungen zur grundsätzlichen Frage, ob und inwieweit Regime den anarchistischen Grundcharakter des internationalen Systems überwinden und zivilisiertere Wirkung entfalten können, hinzu. Inwieweit Regime allerdings das Verhalten souveräner Staaten tatsächlich beeinflussen ist nach wie vor wenig erforscht; wie auch letztlich empirische Nachweise für die Effektivität von Regimen ausstehen. 7

An der Regimeanalyse, der Analyse von Regimen als politische Institutionen, orientiert sich im Allgemeinen auch die nachfolgende Untersuchung. Im Vordergrund wird hier jedoch nicht die Frage nach der Effizienz, Effektivität, Wirkung, tatsächlicher Implementierung oder den Entstehungsbedingungen von Regimen ⁸ als vielmehr die Frage nach dem unterschiedlichen Grad der Regimeinstitutionalisierung und hierfür mögliche Erklärungsansätze stehen. Die Untersuchung wird vielmehr auf die Betrachtung der institutionalistischen Seite von Regimen (Polity-Ebene), auf die Ausbildung deren konkreten Regimestruktur (Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren) sowie auf die Diskussion möglicher für die unterschiedliche Regimeinstitutionalisierung verantwortlicher hemmender oder fördernder Faktoren ausgerichtet sein.

⁷ Vgl. KOHLER-KOCH, S. 17 f., 58; ZÜRN, S. 219; SENTI, S. 2 ff.; WOLF, S. 424 ff.; MÜLLER 2000, S. 462 ff.; FRENCH, S. 10 f.; KERN, S. 277 ff.

⁸ Derartige Betrachtungen erweisen sich als kompliziert, da Wirkungen der internationalen Kooperation bzw. Verregelung von anderweitigen Prozessen im Problemfeld, wie bspw. nationale Entwicklungen, abzugrenzen sind, was daher im Hinblick auf die Fragestellung und den Umfang dieser Arbeit nicht näher berücksichtigt werden soll.

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Und zwar in einer auf die Regimefunktion - nämlich die Schaffung von Erwartungsverlässlichkeit durch Institutionalisierung der Konfliktbearbeitung - bezogenenWeise, ohne dass hierdurch Aspekte und reale Gegebenheiten der prozesshaften Seite der Regimeausbildung (Politics-Ebene) sowie die Kooperationsergebnisse und Aktivitäten der Regime (Policy-Ebene) vollends unberücksichtigt bleiben. Die Betrachtung wird sich jedoch nur auf die in Hinblick auf die Fragestellung der Arbeit unabdingbar notwendig erscheinenden Aspekte fokussieren. Neben der Regimestruktur sind dies vor allem der Ordnungsrahmen, Konflikt- bzw. Konsensbildungs- sowie Reflexivitätsprozesse im Zusammenhang mit der Regimeausbildung. Die vergleichende Betrachtung der Regimestrukturen könnte somit als funktional ausgerichtete Strukturanalyse betrachtet werden.

Für die Untersuchung wurde ausschließlich fachthematische Sekundärliteratur herangezogen sowie von einem Verständnis von dynamischen Regimen (siehe Kap. 2.2.) ausgegangen. Bei der Betrachtung wird hierbei von einem erweiterten Akteurskreis - neben den Nationalstaaten so bspw. IGO’s, INGO’s, Epistemic Community, internationale Öffentlichkeit - ausgegangen, wobei die Nationalstaaten bzw. deren Regierungsvertreter als zentrale

entscheidungsbestimmende Akteure angesehen werden.

These der vorliegenden Untersuchung ist, dass eine erfolgreiche Institutionalisierung eines Umweltregimes nicht auf eine Ursache zurückgeführt werden kann. Sie lässt sich vielmehr nur anhand eines Bündels an situativen, politischen, sozio-ökonomischen und kulturellen Faktoren bzw. Erklärungsansätzen verstehen. Als wesentliche Erklärungsansätze für das Ausstehen der Institutionalisierung des Klimaregimes dürften so die konkrete Gestaltung der Problemstruktur (bspw. die Adressaten-/Verursacherbreite), die politischen Rahmenbedingungen (bspw. die Existenz von Vorreiterstaaten bzw.

die Einstellung Problemlösungskapazitäten

Surrogatprodukte) sowie Besonderheiten im Regimebildungsprozess (bspw. Konsens in der Wissenschaftsgemeinschaft) angesehen werden. Das Ozonregime kann dementsprechend in seiner Entstehung, Design und Ausbildung nur bedingt als Vorbild des Klimaregimes betrachtet werden.

Diese These soll anhand einer vergleichenden Betrachtung des „erfolgreich“ institutionalisierten Ozonregimes mit dem unvollendet institutionalisierten Klimaregime untersucht und schließlich verifiziert werden. Hierzu wird nachfolgend zunächst der Begriff des Umweltregimes definiert, sein Entstehungs- und Ausbildungsprozess aufgezeigt sowie die Institutionalisierung von Regimen erörtert. Anschließend wird im Kap. 3 das Ozonregime in seiner Entstehung und Institutionalisierung sowie Design dargestellt und Erklärungsansätze für seine „erfolgreiche“ Institutionalisierung diskutiert. In Kap. 4 folgt hierauf eine Beschreibung der Entstehung, des angedachten Design sowie des gegenwärtigen Standes der Institutionalisierung des Klimaregimes, was schließlich im Kap. 5 anhand einer vergleichenden Betrachtung der beiden Regime aufgegriffen wird.

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Nach einer Diskussion möglicher Erklärungsansätze für die unzureichende Institutionalisierung des Klimaregimes, werden in einem abschließenden Resümee und Ausblick die Ergebnisse in einem übergreifenden Kontext der internationalen Politik gestellt, die Einbettung der Regime im Global Governance Konzept diskutiert und ein Ausblick auf die Institutionalisierung des Klimaregimes gewagt.

2. Begriffsbestimmung

2.1. Internationale (Umwelt)regime

Internationale Regime werden im Verständnis der Regimetheorie als „[...] institutionalisierte, geregelte Formen zwischenstaatlicher Zusammenarbeit“ ⁹ betrachtet. Umweltregime stellen dementsprechend spezielle Regime im Politikfeld Umweltpolitik dar.

In der internationalen Politik gelten Regime als Mittel, Konflikte und Interdependenzprobleme auf Ebene zivilisierter Anwendung von Macht in norm- und regelgeleiteter Form anhand institutionalisierter, routinierter Verfahren zu bearbeiten. Ihr Geltungsbereich kann sich von einem einzigen spezifischen Konflikt- bzw. Problemgegenstand bis hin zum ganzen Problemfeld (bspw. den Welthandel) beziehen. „Kurzum, sie schaffen „Inseln der Ordnung“ in einem Meer der Anarchie.“ ¹⁰ Diese Funktion erreichen Regime, indem sie den rivalisierenden Staaten sach- und akteursbezogene Informationen zur Verfügung stellen und andauernde Kommunikations- und Verhandlungsforen bieten, in denen Transparenz erzeugt und wiederum gemeinsame Richtlinien bzw. Normen für künftiges Verhalten sowie Mechanismen für abweichendes Verhalten aufgestellt, überwacht und weiterentwickelt sowie hierdurch letztlich Transaktionskosten internationaler Zusammenarbeit reduziert und vor allem Erwartungsverlässlichkeit für das wechselseitige Verhalten geschaffen werden können. 11

Für die hier vorliegende Untersuchung werden Regime in Anlehnung an die klassische Definition von KRASNER sowie deren Modifizierungen von MÜLLER und ZÜRN als auf Dauer angelegte institutionalisierte Formen der Kooperation zwischen Staaten und anderen internationalen Akteuren definiert, die durch informelle und formelle, teils verrechtlichte Strukturen - Prinzipien, Normen, Regeln und Verhaltens- und Entscheidungsroutinen (Prozeduren) sowie Programmaktivitäten - gekennzeichnet sind und spezifische Konflikte der internationalen Politik bearbeiten, indem sie das Verhalten von internationalen Akteuren koordinieren und steuern. 12

⁹ MÜLLER 1993, S. 1.

¹⁰ MÜLLER 2000, S. 458.

¹¹ Vgl. OBERTHUER 1997 b, S. 219; KOHLER-KOCH, S. 18 ff.; MEYERS, S. 454 ff.

¹² Nach MÜLLER 1993, S. 26; ZÜRN, S. 219. Vgl. weiter KOHLER-KOCH, S. 18; MÜLLER 1993, S. 26 ff., 99 ff.

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Regime weisen hiernach folgende wesentliche Merkmale aus:

1. Die Kooperation auf freiwilliger Basis ist über eine längere Zeit sowie auf vergleichbare (zukünftige) Situationen ausgerichtet und weist somit eine gewisse Dauerhaftigkeit auf.

2. Regime werden weiterhin als auf Interaktion und Kooperation internationaler Akteure beruhende internationale Institutionen betrachtet, die durch interpersonales Handeln und Kommunikation, bestehend aus einem Geflecht von durch Regelungen und Konventionen zusammengehaltenen Rollen, gekennzeichnet sind.

Zu unterscheiden sind Regime hierbei sowohl von Internationalen Organisationen, welche als internationale Institutionen sich vor allem durch einen höheren Grad an Materialität (physische Strukturen, gesatzte Arbeitsteilung, zugesprochener Rechtspersönlichkeit) sowie einen überwiegend breiteren und oft gar politikfeldübergreifenden Aufgabenbereich von Regimen unterscheiden als auch von allgemeinen konstitutiven und

problemfeldübergreifenden Prinzipien und Mustern der internationalen Ordnung wie etwa Souveränität oder das System des Machtgleichgewichtes. 3. Regime können schließlich als politikfeld-spezifische Institutionen angesehen werden, die mittels einer regimeigenen differenzierten Struktur einer besonderen Zwecksetzung, nämlich der Erzeugung von

Erwartungsverlässlichkeit über das wechselseitige Verhalten der Staaten, dienen. Diese Struktur ist hierbei überwiegend, aber nicht zwangsläufig, explizit verregelt. So bilden „[m]ultilaterale völkerrechtliche Verträge, Konventionen und mit ihnen zusammenhängende rechtliche Instrumente [..] vielfach den Kern internationaler Umweltregime.“ 13

2.2. Regimebildung / Institutionalisierung von Regimen

Am Anfang der Bildung von Umweltregimen steht der maßgeblich durch ein wahrgenommenes Problembewusstsein geschaffene Bedarf an dauerhafter internationaler Zusammenarbeit, welcher aber nicht zwangsläufig auch zur Entstehung eines Regimes führen muss. Vielmehr fördern bzw. ermöglichen erst verschiedene strukturelle Gegebenheiten und Faktoren die tatsächliche Ausformierung von Regimen, so bspw. Präferenzen einzelner oligopolitischer Staaten bzw. einer Hegemonialmacht oder die Existenz besonderer innergesellschaftlicher oder innerbürokratischer Kooperationsbefürworter, das

Bestehen Wissensgemeinschaft,

Gruppierungen sowie letztlich das Vorliegen und die Intensität bestehender Kooperationsgeflechte im betreffendem Politikfeld bzw. das politische Agieren vorhandener IGO’s.

¹³ BREITMEIER 1993, S. 183.

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So gehen dementsprechend Regimebildungen häufig auch mit dem Aufbau bzw. Ausbau von IGO’s einher, da letztere den entstehenden Regimen, quasi als Katalysator, oftmals erst die notwendigen Kommunikations-, Konsultations- und Handlungsstrukturen sowie erforderliche Logistik bieten.

Nach einer erfolgreichen Agenda Setting des Umweltproblems, welche maßgeblich erst durch die Erzeugung eines international wissenschaftlich unterfütterten Problembewusstseins sowie aktiver politischer Thematisierung durch Umweltverbände und einer transnationalen Medienöffentlichkeit zustande kommt, führen schließlich vielschichtige Verhandlungs- und Aushandlungsprozesse zur Annäherung und schließlich Übereinstimmung in Prinzipienfragen und stufenweise Ausformulierung wechselseitig anerkannter Normen, was regelmäßig Ausdruck in einem (Rahmen-)Übereinkommen, einer Konvention, findet. In diesen werden i. d. R. die Wichtigkeit des betreffenden Umweltguts bekräftigt, in allgemeiner Form Pflichten der Staaten artikuliert, eine gemeinsame Forschung vereinbart, eine Umweltberichterstattung einrichtet und Verfahren zur Überprüfung der Wirksamkeit der Konvention erarbeit. Als kollektives Entscheidungsgremium in diesen Vertragswerken fungiert regelmäßig die Zusammenkunft der Mitgliedsstaaten

(Vertragsstaatenkonferenz), die zumeist administrativ zu Vorbereitungs-, Koordinations- und Überwachungsaktivitäten durch ein speziell eingerichtetes, teils bei einer IGO angegliedertes Sekretariat sowie in Einzelfällen durch permanente Kommissionen oder Ausschüsse unterstützt werden.

In weiterer Folge erwachsen schließlich mit fortschreitenden Verhandlungen und weiterer Verdichtung wissenschaftlicher Erkenntnisse aus allgemeinen Prinzipien und Normen differenziertere Regelungen, die in Folgeabkommen, Vertragsanpassungen oder Umsetzungsvereinbarungen (Protokolle) mit verbindlichen Verpflichtungen aber auch „weicheren“ Resolutionen und Empfehlungen verankert werden.

Regime kennzeichnen sich durch ständige routinierte Kommunikations- und Verhandlungsprozesse aus, welche die Grundlage für Vertrauen und Erwartungsverlässlichkeit über das wechselseitige Verhalten schaffen sowie zugleich auf einen ständigen Wandel der Rahmenbedingungen reagieren und sich so in einem fortdauernden, evolutionären Anpassungsprozess mittels konsensualer Normbildung bzw. -fortbildung weiterentwickeln können.

Dieser Ausbildungsprozess kann sich hierbei als sehr dynamisch darstellen, weshalb diese demnach als dynamische Regime bezeichnet werden. 14

Die Dynamik verdeutlicht sich hierbei an der Ausgestaltung und Fortentwicklung der für diese Kooperationsform charakteristischen differenzierten Struktur (Regimestruktur), die sich grundsätzlich anhand vier, teils in ihren Grenzen fließenden, Elementen verdeutlichen lässt: 15

¹⁴ Vgl. GEHRING 1997, S. 10, 15; KOHLER KOCH, S. 34, 36.

¹⁵ Vgl. MÜLLER 1993, S. 39 ff., 99 ff.; WOLF, S. 423 f.

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In Prinzipien als unverzichtbare Basis von Regimen bündeln sich die

übereinstimmenden Zustandbeschreibungen sowie grundsätzliche, aber nicht verbindliche Überzeugungen und Zielvorstellungen der Kooperationsakteure, die regelmäßig in einem Rahmenübereinkommen in einem frühen Evolutionsstadium des Regimes vereinbart werden und in weiterer Folge als Voraussetzung zur Entwicklung detaillierter Verhaltensvorschriften dienen. Mit der Operationalisierung der Prinzipien in Form der Entwicklung von Normen als über den Einzelfall hinausgehende verallgemeinerte, nicht

unmittelbar verbindliche Verhaltensrichtlinien im Sinne von Rechten und Pflichten für die Kooperationsakteure bilden sich danach schließlich allgemeine, dem eigentlichen verrechtlichten Kern des Regime umlagernden, Regelungen, die dynamische und flexible Handlungs- und

Lenkungsmöglichkeiten zur Weiterentwicklung des Regime- bzw. Normbildungsprozesses ermöglichen und daher häufig als entscheidendes Scharnier der Regimekonstruktion angesehen werden.

In der nachfolgenden Ebene der Regeln (im engeren Sinne) werden aus Normen präzise definierte und rechtlich verbindliche, mess- und überprüfbare Verhaltensvorschriften und Handlungspflichten, Ge- und Verbote, gefasst. „Diese Funktion, die für den Regimebestand, die Reputation der Teilnehmer, und somit für die Regimeevolution entscheidend wichtig ist, setzt eine klare Abgrenzung voraus. Gerade deshalb ist der Übergang von Prinzipien und Normen zur Festlegung von Regeln oft ein Stolperstein in der Regimentstehung: an dieser Stelle müssen die Staaten Farbe bekennen [..].“ ¹⁶ Verhaltens- und Entscheidungsroutinen innerhalb des Regimes (Prozeduren) schließlich ermöglichen, dynamisch neue Entwicklungen und geänderte Rahmenbedingungen dem Regime anzupassen, ohne einen erneuten

grundsätzlichen Konfliktsaustrag zu bedingen. Prozeduren können als informell oder formell vereinbarte Spielregeln zur Koordination, Kommunikation, Konsultation, Berichterstattung, Überwachung und Entscheidungsfindung angesehen werden, die der Stabilität von Regimen bzw. der Erwartungsverlässlichkeit dienen.

Die regimekonstituierenden Elemente - Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren - müssen hierbei allerdings in Anlehnung an WOLF um ein weiteres „ [...] Verhaltenselement der Regimeeinhaltung ergänzt werden [..]: Ohne ein Mindestmaß an Effektivität i.S. der Regeleinhaltung kann nicht von der Existenz eines internationalen Regimes gesprochen werden. Ein Internationales Regime ist also immer mehr als seine vertragliche Vereinbarung, es „lebt“ nur dann, wenn eine Bereitschaft der beteiligten Akteure erkennbar ist, die vereinbarten Verhaltensnormen auch anzuerkennen und davon ausgehende „Spiel“-regeln einzuhalten.“ 17

Charakteristisch für die Evolution von Regimen ist nun die schrittweise Zunahme der (im weiteren Sinne aufgefassten) Regeldichte oder, anders ausgedrückt, die fortschreitende Verdichtung der Regimestruktur.

¹⁶ MÜLLER 1993, S. 41.

¹⁷ WOLF, S. 423 f. Hervorhebung erfolgte durch den Autor dieser Arbeit. Vgl. auch GEHRING 1997, S. 17 f.

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Dieser Zunahme- oder Verdichtungsprozess mit der Ausbildung aller Teilaspekte der Regimestruktur und zwar in Hinblick auf die Funktionsbestimmung, dem Herstellen von Erwartungsverlässlichkeit, wird im Sinne dieser Arbeit als Regimeinstitutionalisierung aufgefasst. Er unterscheidet sich somit von dem allgemeinen Institutionalisierungsbegriff einer Politikbearbeitung in Routinen sowie der Bezeichnung physischer materieller Gremien oder Organisationen. 18

Je nach Fortschritt der Regimeausbildung und dessen Verdichtungsintensität kann danach von einem unterschiedlichen Institutionalisierungsgrad des Regime gesprochen werden. Nicht ausgebildete Teilaspekte machen eine Regimeinstitutionalisierung unvollendet. 19

Von der Regimestruktur ist das Regimedesign zu unterscheiden, welches lediglich die konkret institutionelle sowie prozesshafte Ausgestaltung des Regimes ohne jegliche Zwecksausrichtung analytisch beschreibt.

Nachfolgend sollen nun das Ozonregime und Klimaregime hinsichtlich ihres Institutionalisierungsgrades verglichen werden, wobei in chronologischen Sinne zunächst das Ozonregime betrachtet wird.

3. Das Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime)

Die stratosphärische Ozonschicht erfüllt eine lebenswichtige Funktion für den Biohaushalt der Erde, da sie als Filter für die von der Sonne ausgehende ultraviolette Strahlung fungiert und somit wesentlich zur Regulierung des Klimas der Atmosphäre beiträgt. Das Ozonschutzschild wurde nun infolge zunehmender chemisch- industrieller Produktion von langsam aufsteigenden ozonschädigenden ^{Gasen, insbes. von FCKW’s und Methylbromid,} ^{angegriffen. Dies führte zu einer Ausdünnung der Ozonschicht, die sich teils regional und} temporär so stark ausgeprägte, dass man seit 1984 von „Ozonlöchern“ - so bspw. 1996 über der Antarktis mit einer Flächengröße der USA - spricht. Die Schädigung der Ozonschicht führte schließlich zu weltweiten, regional unterschiedlich stark ausgeprägten Auswirkungen, wie bspw. der Zunahme von Sonnenbrand und Hauterkrankungen (Hautkrebs), Beeinträchtigungen des Sehvermögens sowie Schädigung des Immunsystem von Mensch als auch Tieren und Pflanzen. 20

3.1. Regimeentstehung / Regimebildungsprozess

Die Schädigung der Ozonschicht stellt mit Abstand das „[..] am intensivsten behandelte, politisch ausformulierte globale Umweltproblem [..]“ dar. 21

¹⁸ Zur Abgrenzung des Begriffes vgl. OTT 1998, S. 88 ff.; GEHRING 1997, S. 15 f.

¹⁹ In Hinblick auf die methodische Vorgabe soll unter dem Aspekt der Regimeeinhaltung aber nicht alleine die Implementierung der zwischenstaatlichen Vereinbarung auf nationalstaatlicher Ebene verstanden werden, was eine umfangreiche Implementationsanalyse bedingen würde. Im Verständnis von WOLF soll auch von einer Regimeeinhaltung ausgegangen werden, wenn reale Gegebenheiten, wie die nationale Aktionsprogramme oder belegte Reduktionsmaßnahmen, etc. eine glaubhafte Bereitschaft bestätigen (vgl. WOLF, S. 422 ff.).

²⁰ Vgl. SIMONIS 1996 c, S. 13; BREITMEIER 1997 a, S. 73 ff.

²¹ SIMONIS 2000 b , S. 138.

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Mit der erstmals 1974 wissenschaftlich-theoretisch begründeten Annahme eines Zusammenhanges zwischen Emissionen von FCKW und Zerstörung der Ozonschicht begann ein intensive internationale wissenschaftliche und auch politische Diskussion, in deren Folge bereits in den 70er Jahren mehrere Länder als Reaktion die Nutzung von FCKW als Treibmittel für Spraydosen national verbaten. Dieser Diskussionsprozess wurde hierbei maßgeblich von Gremien der UN unterstützt und getragen, in dem sie als Forum für einen Kommunikations- und Wissenschaftsaustausch, so 1977 mit Einberufung einer Konferenz zur Erarbeitung eines Weltaktionsplanes, fungierten, in dem IGO’s und Vorreiterstaaten politische Handlungsforderungen auf die Agenda der internationalen Politik formulieren konnten. Auf Initiative einer als Toronto-Gruppe bezeichnete Riege an Vorreiterstaaten wurde Anfang der 80er Jahre eine internationale Konvention ausgearbeitet, deren Konzept ein dynamisches Regime mit einer Zweiteilung vorsah: an einem institutionellen Teil - einer Rahmenkonvention - als Basis sollte sich ein flexibler, instrumenteller Teilflexible, technische Protokolle - anschließen. Dieses Konzept der Zweiteilung wurde infolge beim Ozonregime umgesetzt und diente zudem als Vorbild für weitere Regime, wie auch dem Klimaregime.

Ein insgesamt 10jährigen internationaler Verhandlungsprozess führte so schließlich 1985 zur Unterzeichnung einer Konvention, dem Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht (kurz: Wiener Konvention) durch 28 Nationen, die bereits 1988 in Kraft treten konnte und der bis 1998 166 Staaten beitraten. Nur 2 Jahre nach Verabschiedung der Konvention folgte 1987 die Unterzeichnung einer instrumentellen Vereinbarung, das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen (kurz: Montrealer Protokoll), durch 24 Industriestaaten, hierunter allen maßgeblichen FCKW-Produzenten. Das Protokoll trat 1989 in Kraft und wurde bis 1996 in 157 Staaten ratifiziert.

Nach dieser von OBERTHUER bezeichneten ersten Regimephase wurden auf nachfolgenden Konferenzen, wie insbes. 1989 in Helsinki, 1990 in London und 1992 in Kopenhagen, schließlich weitere Reduktionsverpflichtungen für ozonschädigende Gase bis hin zum Produktionsausstieg und -verbot (Ächtung) von FCKW in Zusatzprotokollen vereinbart. Zudem konnte infolge der Einrichtung multilateraler Fonds und Vereinbarungen zum Technologietransfer der Kreis der Vertragsstaaten ständig erweitert werden. 22

3.2. Regimeinstitutionalisierung / Regimedesign

Wie bereits zuvor angesprochen ist das Ozonregime als dynamisches Umweltregime mit einer konzeptionellen Zweiteilung konzipiert worden. Demnach basiert diese auf eine Rahmenkonvention, in der zunächst eine grundsätzliche, definitorische Problem- und Zielbeschreibung vorgenommen worden war.

²² Vgl. OBERTHUER 1996, S. 27 ff.; BREITMEIER 1997, S. 29 ff.; OTT 1998, S. 47 ff.

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Sie formulierte darüber hinaus allgemeine Verhaltensempfehlungen, vereinbarte deren Überprüfung, setzte eine koordinierte Erforschung und Beobachtung der Ozonschicht sowie der Klassifizierung von ozonschädlichen Stoffen ein, und schuf Konsultations- und Kommunikationsstrukturen zwischen den Vertragsteilnehmern. Als Institutionen wurden eine regelmäßig tagende Vertragsstaatenkonferenzen und ein mit Koordinierungsaufgaben betrautes Sekretariat eingerichtet. Mit der Konvention waren also erste grundlegende, aber unverbindliche Prinzipien und Normen aufgestellt und generelle Verfahrens- und Kommunikationsprozeduren ausgebildet worden. Diese Strukturen insgesamt ermöglichten es nun, dass eine institutionelle Struktur für einer dauerhafte Kooperation geschaffen war, die in einem Evolutions- bzw. Ausbildungsprozess dynamisch weiter entwickeln konnte, was sich an einer hiernach allmählichen fortschreitenden Zunahme der Regelungsdichte, so insbes. mittels vertraglich fixierten instrumentellen Zusatzprotokollen, verdeutlichte. 23

So konnte bereits auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz 1987 in Montreal eine Einigung mit konkreten überprüfbaren Verhaltensverpflichtungen, also Regeln vereinbart werden. Das Montrealer Protokoll sah eine Reduktionsverpflichtung der Produktion und des Verbrauchs von FCKW und Halonen von 20 % bis 1994 und von 50 % bis 1999 im Vergleich zu 1986 vor und verbat den Import von Nichtvertragsparteien. Für die Entwicklungsländer wurden Ausnahmeregelungen (Verpflichtungsaufschub um 10 Jahre sowie eine Produktionsobergrenze von 0,3 Kilogramm je Einwohner) vorgesehen.

Das Protokoll sah eine regelmäßige Überwachung und ein diesbezügliches Berichtswesen vor. Darüber hinaus wurde neben der grundsätzlichen Option der dynamischen Regimefortentwicklung durch Folgeabkommen, als Besonderheit eine Rechtsfortbildungsmöglichkeit zur Vornahme notwendiger Anpassungen an verändernde Rahmenbedingungen mittels eines speziellen Mechanismus zur Anpassung des Rechts aufgenommen. Danach waren, ohne spezielle Notwendigkeit langwieriger Ratifikationsverfahren, grundsätzlich verbindliche Vertragsveränderungen in Hinblick auf Reduktionsquoten und zeitlichen Umsetzungsvorgaben mittels einer konsensualen einfachen Mehrheit oder auch gegen den Willen der Minderheit mittels einer doppelten Mehrheit von 2/3 der Vertragstaaten, die zugleich mindestens 50 % des FCKW-Verbrauchs darstellen mussten, möglich. Mit entsprechenden Kontroll-, Koordinierungs- und Abstimmungsaufgaben wurde schließlich in Bezug auf das Montrealer Protokoll ein ständiges Sekretariat eingerichtet. 24

Bereits in diesem Stadium kann das Ozonregime im Sinne der Definition in Kap. 2.2. als vollständig ausgebildet betrachtet werden. Die Regimestruktur ist in allen vier Elementen, in Form von allgemeinen Prinzipien und Normen aber auch in konkreten verbindlichen Regeln und Prozeduren, wenn auch jeweils unterschiedlich umfangreich, dermaßen ausgeprägt, dass eine

Problembearbeitung in institutioneller, geregelter Weise erfolgen konnte.

²³ Vgl. MÜLLER 1993, S. 119; FRENCH, S. 17 f.

²⁴ Vgl. MÜLLER 1993, S. 117 ff.; OTT 1998, S. 145 ff.

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Auch ist aus der Ex post- Betrachtung die zur Regimeinstitutionalisierung erforderliche nachweisbare Bereitschaft der Vertragsstaaten zur

Regimeeinhaltung zweifelsfrei zu bejahen, was, bei aller Kritik zu einzelnen Umsetzungsproblemen, sich am deutlichen Rückgang der ozonschädigenden Emissionen seit 1987 sowie auch an den nachfolgenden verschärfenden Folgeprotokollen zum Ozonregime verdeutlicht.

So ist es dem dynamischen Charakter des Regimes zuzuschreiben, dass es im Sinne einer effektiveren (so hinsichtlich verbleibender Emissionen) und effizienteren (so hinsichtlich eines größeren Adressatenkreises) Problemlösung zu weiteren verrechtlichten und verschärfenden Regelungen kam. Dementsprechend leiteten Folgekonferenzen weitergehendere Verschärfungen ein, die so zu einem vollständigen Produktionsstopp und Verbrauchsausstieg von FCKW bis 2000 und einer schrittweisen Reduktion weiterer ozonschädigender Stoffe. 25

3.3. Erklärungsansätze für die Regimeinstitutionalisierung

Welche Erklärungsansätze können nun darin gesehen werden, dass eine Institutionalisierung des Ozonregime so schnell und unproblematisch gelang ? Dem Ozonregime wird zweifelsfrei in der Forschung durchgängig ein hoher Erfolg mit gravierenden politischen Auswirkungen in einer Vielzahl von Staaten und das in einer bemerkenswert kurzen Zeit attestiert. 26

Diese Betrachtungen sind aber primär auf den Bereich einer Bewertung von Regimewirkung oder Regimeeffizienz, die nun mal hier nicht Untersuchungsgegenstand sind, abgestellt, womit nachfolgend nur auf solche Aspekte eingegangen wird, die sich zumindest mittelbar auf die Ausbildung der Regimestruktur bzw. der Institutionalisierung des Regimes beziehen.

Beginnen wir mit spezifischen Besonderheiten im Regimebildungsprozess: Die Erkenntnis der Schädigung der Ozonschicht durch emittierende FCKW und Halone konnte durch eine internationale wissenschaftliche und zunehmend auch öffentlich ausgetragene und fortentwickelnde Diskussion und Wissensaustausch bereits früh auf die Agenda der internationalen Politik gesetzt werden. Vorteilhaft hierfür war nicht nur, dass sehr schnell ein grundlegender Konsens in der stark besetzten transnationalen Epistemic Community, wie insbes. dem Ozone Trends Panel, hinsichtlich des Ursache-Wirkungs-Zusammenhanges und einer politischen Handlungsnotwendigkeit herbeigeführt werden konnte, womit diese mit einheitlicher Stimmung nicht unbedeutend Einfluss auf die Willensbildung in dem nationalen wie auch internationalen politischen System nehmen konnten, sondern auch die zunehmenden und oftmals spektakulär öffentlichkeitswirksamen Aktivitäten von verschiedensten nationalen wie auch internationalen Umweltverbänden,

²⁵ Vgl. BREITMEIER 1996, S. 23, 91 ff.; OBERTHUER 1997 a, S. 285.

²⁶ Vgl. u. a. BREITMEIER 1996, S. 136; FRENCH, S. 18.

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die insbes. mit der Entdeckung von Ozonlöchern über die nationale und internationale Öffentlichkeit und Medien große gesellschaftliche Betroffenheit und Problembewusstsein für das Thema und so maßgeblich an der Erzeugung von Handlungsdruck auf die Staaten für eine Regimeentwicklung beteiligt waren. Als Regimefördernde Akteure traten neben der transnationalen Wissenschaftsgemeinschaft und den Umweltverbänden weiterhin IGO’s, wie insbes. Gremien der UNEP und die WMO, sowie einige Vorreiterstaaten auf. 27

Damit soll zu dem nächsten Komplex, den spezifischen politischen Rahmenbedingungen, übergeleitet werden:

Als Besonderheit bei der Ausbildung des Ozonregimes besteht, dass zum einen von Beginn an, bei aller Meinungsverschiedenheit über konkrete Reduktionsverpflichtungen, ein grundlegender Konsens zwischen den maßgeblichen industriellen Hauptproduktionsländern bestand, dass eine Regulierung grundsätzlich notwendig sei. Was aber noch wichtiger erscheint, ist zum anderen, dass das Regime in seiner Entstehungsphase von potenten industriellen Vorreiterstaaten und vor allem der Hegemonialmacht USA, die bereits vor 1987 einseitige Maßnahmen in Erwägung zog, wesentlich forciert worden ist. Ursachen für deren Engagement sind hierbei zumeist in speziellen innenpolitischen Entwicklungen zu finden. So wird bspw. die Einstellung der USA als treibende Kraft bei den Verhandlungen zum Montrealer Protokoll zum einen in der fortgeschrittenen und starken durch Umweltverbände artikulierten gesellschaftlichen Betroffenheit aber auch auf dem ökonomischen Umstand, dass die amerikanische Chemieindustrie bei der Entwicklung von Ersatzstoffen für FCKW weiter fortgeschritten war als seine europäischen Konkurrenten, zurückgeführt. Als mit bedeutenden wirtschaftlichen und machtpolitischen Handlungskapazitäten ausgestattete Macht konnte die USA so insbes. durch ihre Drohung für Importsperren für FCKW-haltige Produkte Zugeständnisse und schließlich einen Konsens mit den anfänglichen Bremserstaaten der EG sowie mit Russland und Japan über die Reduktionsverpflichtungen herbeiführen. 28

Diese positive Konstellation kann aber wesentlich auch auf die spezifische Gestaltung der Problemstruktur und den hierauf ansetzenden besonderen Problemlösungskapazitäten bzw. Handlungskapazitäten zurückgeführt werden. Von der Produktion ozonschädlicher Stoffe war kein unbedeutender, aber klar begrenzter Wirtschaftssektor mit einer bestimmbaren Anzahl an Unternehmen betroffen, die zudem überwiegend zentral in nördlichen Industriestaaten angesiedelt sind. Zugleich sind durch die Ozonschädigung grundsätzlich alle Staaten und vor allem auch unmittelbar die Menschen gefährdet. Dieser Umstand führte zu einer grundlegenden Übereinstimmung der Interessen der industriellen Verursacherländer mit Betroffeneninteressen, da letztere, insbes. aber die südlichen Industrieländer Australien und Neuseeland, hiervon gleichermaßen betroffen waren.

²⁷ Vgl. SIMONIS 2000 b, S. 139; OBERTHUER 1997 a, S. 281 f.

²⁸ Vgl. OBERTHUER 1996, S. 28; GRUNDMANN 1999, S. 315 ff.; PRITTWITZ, S. 238 f.

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Die Produktionsstruktur in den Industrieländern wies zudem eine hochkonzentrierte und oligopolistische Produktionsstruktur auf. So entfiel die Weltproduktion im Wesentlichen auf eine geringe Anzahl an Produzenten in den USA und der EG, wobei bereits die beiden größten Hersteller hiervon etwa die Hälfte einnahmen. Diese überschaubare Struktur begrenzte nicht nur den Verursacheradressaten und einen Widerstand der Industrie, sondern förderte wesentlich die Umsetzung der Produktionsumstellung durch frühzeitige Entwicklung und Umstellung auf auch verfügbare Substitutions- bzw. Surrogatprodukte, was infolge die Umstellungskosten entgegen anfänglichen Schätzungen erheblich reduzierte sowie gar zum wirtschaftlichen Geschäft werden ließ und damit insgesamt einen Interessenwandel und die Akzeptanz für weitere Verschärfungen stärkte. Unterstützt wurde die Substituierung ozonschädigender Gase, wie insbes. des FCKW, durch die von dem sich entwickelnden Regime bzw. auch Selbstverpflichtungserklärungen einzelner Staaten ausgehende Signalwirkung einer absehbaren Ächtung dieser Stoffe. Mit der Umstellung der Produktion, an der sich so frühzeitig und engagiert die amerikanischen Firma DuPont als weltgrößter Hersteller beteiligte, einem wandelnden Verbraucherverhaltens und der politischen Fortentwicklung des Regimes trat so eine sich beschleunigende Dynamik auf die Weiterentwicklung des Regimes ein, die FCKW-Produkte bereits zur Jahrtausendwende in Industrieländern gänzlich verbannte. 29

Schließlich kann als generell regimeförderlich betrachtet werden, dass bei der Regimeentstehung und anfänglichen Fortentwicklung nur eine geringe Anzahl an Staaten beteiligt waren, die zum einen zugleich die überwiegenden Hauptproduzenten und Verbraucher von ozonschädigenden Gasen darstellten und zum anderen als westliche Industriestaaten bereits über ein bestehendes Netz an Kommunikationskultur anknüpfen konnten. Von den politischen Rahmenbedingungen her blieb weiterhin der Aspekt des Nord-Süd-Konfliktes

zunächst einmal aus den Verhandlungen außen vor, da die Entwicklungsländer über keine bedeutende Produktionsstruktur für ozonschädigende Gase verfügten und auch bis in die 80er Jahre nur einen nebensächlichen Absatzmarkt für letztere darstellten. Erst mit einer fortgeschrittenen Regimeentwicklung konnten schließlich zahlreiche Entwicklungsländer in Anbetracht derer wachsenden Binnenmärkte für ozonschädigende Gase, wie insbes. China und Indien, mittels Gewährung verlängerter Reduktions- bzw. Ausstiegsfristen und Zusicherung von unterstützenden Technologie- sowie Finanztransfermechanismen vom Regime integriert werden. 30

Nicht ungeachtet darf jedoch der generelle Aspekt der Reflexivität von Regimen bleiben, sofern die institutionalisierte Kooperation einmal in Gang gesetzt ist und auf günstige Umfeldbedingungen stößt. OBERTHUER verweist dementsprechend: „Einmal eingeleitet, entfaltet er eine eigene Dynamik: Nach der Regimeentstehung auf der Basis der Akteursinteressen wirkten die dadurch erreichten Verhaltensänderungen auf die Interessen zurück,

²⁹ Vgl. ALTHAMMER, S. 15 ff.; PRITTWITZ, S. 237 f.; BREITMEIER 1996, S. 149.

³⁰ Vgl. GRUNDMANN 1999, S. 76; BREITMEIER 1997, S. 28 ff.

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dass unter den geänderten Bedingungen tendenziell alle Akteure eine Anhebung des Regelungsniveaus befürworten. Das anschließend entsprechend geänderte Regime bewirkte wiederum Verhaltensänderungen, die dynamisierend auf die Akteursinteressen zurückwirken, so daß erneut die Vereinbarung eines höheren Schutzniveaus erleichtert wurde usw.“ 31

Wie zuvor aufgezeigt folgte das Ozonregime dieser Dynamik: Die einmal durch dauerhafte Kooperation eingeleitete Entwicklung - insbes. die Produktionsumstellung - kann so schließlich mit fortschreitendem Wissen und internationalen Problembewusstseins zu einem Wandel der Einstellung der anfänglichen Bremser, was sich so am Positionswechsel der EG in den späten 80er Jahren aufzeigte, und zu weiter verschärfenden Maßnahmen führen. Zusätzlich als förderlich für die Regimeinstitutionalisierung dürfte generell weiterhin die besondere Flexibilität der Regimegestaltung beim Ozonregime, so das Vorsehen einer Reduktionsverpflichtung in Schritten bei flexibler Fortentwicklungsmöglichkeit angesehen werden.

Alle zuvor aufgeführten Aspekte bedingten nicht für sich alleine ein Zustandekommen des Ozonregimes, vielmehr führten sie einzeln betrachtet aber zur Erleichterung und Beschleunigung im Prozess der Politikformulierung und Regimeausbildung. Insgesamt ermöglichten sie aber den Rahmen für eine zeitige Institutionalisierung des Regimes mit verbindlichen Regeln, die in weiterer Folge auch überwiegend umgesetzt wurden.

Während also die Institutionalisierung des Ozonregimes relativ problemlos nach einem 10jährigen Diskussionsvorlauf vorgenommen werden konnte, steht diese beim nachfolgend behandelten Klimaregime immer noch aus. Interessant ist hierbei, dass die ozonschädlichen Stoffe, die vom Ozonregime erfasst werden, zugleich auch Treibhausgase im Sinne des Klimaregimes darstellen.

4. Das Umweltregime zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime)

Nach SIMONIS stellt „[d]as zur Zeit meistdiskutierte globale Umweltproblem [..] die Klimaänderung“ dar: 32

Die globale Atmosphäre besteht in ihrem Kernwesen aus einem sehr komplexen Austauschsystem von Warm- und Kaltströmungen, an dem wiederum wesentlich auch biologische Austauschprozesse, wie Photosyntheseprozesse, beteiligt sind und das je nach konkreter Konstellation das globale wie auch regional und lokale Klima bestimmen. Der hierauf basierende natürliche (endogene) Wärmehaushalt der Erde wird nun zunehmend von infolge fortschreitender globaler Industrialisierung und Agrarisierung massenhaft emittierten künstlichen (exogenen) klimawirksamen Spurengasen, wie insbes. CO2 und Methangasen, gestört, indem diese die Wärmestrahlung in den Weltraum blockieren und dadurch einen zusätzlichen Treibhauseffekt bewirken, der zu gravierenden Klimaänderungen auf lokaler und regionaler wie letztlich auch globaler Ebene führen kann.

³¹ OBERTHUER 1996, S. 34.

³² SIMONIS 2000 b, S. 139.

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Die künstlichen Emissionen entstammen hierbei zu 75 % aus der Nutzung fossiler Brennstoffe, also zur Energiegewinnung, und zu einem Viertel aus agrarischen Prozessen. Deren Verursacher sind primär die nördlichen Industrieländer, die 80% der globalen CO2-Emissionen freisetzen. Zeichnet sich so weltweit ein starkes Nord-Süd-Gefälle im Pro-Kopf-Index an klimawirksamen Emissionen ab, sind die Entwicklungsländer aber dennoch durch infolge zunehmender landwirtschaftlicher Bewirtschaftung verursachte Methan-Emissionen am globalen Treibhauseffekt beteiligt.

Mittleren Szenarien des IPPC zufolge dürfte infolge des zunehmenden Treibhauseffektes ein Temperaturanstieg von 2 Grad für das kommende Jahrhundert zu erwarten sein, was mit gravierenden Folgen für die Landwirtschaft und die Bevölkerung, wie der Zunahme von regionalen Wetterextremen, Trockenheit, Bodenerosion und Wüstenausdehnung oder dem fortschreitenden Schmelzen der Pole und damit einhergehenden Anstieg des Meereswasserspiegels um ca. 50 Zentimeter, verbunden wäre, was alleine durch letzteres unmittelbar ein Drittel der Menschheit in ihrer Existenz bedrohen würde. Während die Ursachen der künstlichen Aufwärmung der Atmosphäre bereits relativ gut erforscht sind, bestehen zu dessen prognostizierten Auswirkungen erhebliche wissenschaftliche Dispute. Nach Auffassung des IPCC wäre zur Verhinderung der prognostizierten Auswirkungen bis 2050 eine Reduktion an insbes. CO2-Emissionen global um mindestens 50 %, bzw. 80 % in den Industrieländern, gegenüber 1987 notwendig. 33

4.1. Regimeentstehung / Regimebildungsprozess

Stimuliert von der seit den 70er Jahren geführten Wissenschaftsdiskussion zur Ozonschichtschädigung und alarmiert von einer verstärkten öffentlichen Wahrnehmung lokaler Klima- und Naturkatastrophen und einer fortschreitenden wissenschaftlichen Erfassung und Erforschung

weltklimatorischer Bedingungen trat seit den 70er Jahren ein zunehmender internationaler Diskussions-und Forschungsprozess um das

Treibhausphänomen ein. Wie bereits beim Ozonregime wurde dieser Prozess wiederum maßgeblich von Gremien der UN vorangetrieben und koordiniert, wobei hier insbes. das zwischenstaatliche Expertengremium zum Klimawandel IPCC hervor trat. Anders als beim Ozonregime bildete sich hierbei jedoch kein grundlegender Wissenschaftskonsens heraus. Stimmte man im Wesentlichen in dem Symptom einer langfristigen Erwärmung und auch dessen Ursachen überein, so bildete sich andererseits ein Dissens über die Auswirkungen der Erwärmung und die Rolle exogener Faktoren im Kontrast zum natürlichen Treibhauseffekt heraus.

Nach einem langwierigen internationalen Diskussions-und

Verhandlungsprozesses zum Weltklima, wobei dieser grundlegend von dem Regimebildungsprozess des Ozonregimes in den 80er Jahren partizipierte, gelang es schließlich im Rahmen des 1992 in Rio des Janeiro einberufenen „Erdgipfels“ das Treibhausproblem als internationales Schutzgut in einem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (kurz: Klimakonvention) global zu verankern. Dessen Zustandekommen war hierbei nicht nur dem besonderen Engagement verschiedener Vorreiterstaaten, wie der EG, sowie von UN-Gremien als auch einer in den späten 80er Jahren zunehmenden öffentlichen Wahrnehmung der Thematik und damit einhergehenden Problemdruckes sowie dem gesetzten Zieldatums und den damit einhergehenden Verhandlungsprozessen zu verdanken.

³³ Vgl. SIMONIS 1996 c, S. 11 ff.; BREITMEIER 1996, S. 159 ff.; OBERTHUER 2000, S. 27 ff.

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In der Konvention wurden neben der Einrichtung dauerhafter Kommunikations- und Konsultationsstrukturen, wie einer jährlichen Vertragsstaatenkonferenz, begleitender Nebenorganen sowie eines mit Unterstützungs- und Koordinationsaufgaben betrautes in Bonn eingerichtetes ständiges Sekretariat, potentiell mächtige, aber unverbindliche Definitions- und Zielbeschreibungen formuliert, die im Sinne eines dynamischen Regimekonzeptes in nachfolgende instrumentelle Protokolle konkretisiert werden sollten. Der Konvention mit 136 Erstunterzeichnern, die bereits 1994 nach entsprechenden Ratifizierungserfordernissen in Kraft trat, schlossen sich bis 2001 180 Staaten an, was das hohe Interesse an der Thematik unterstreicht.

Nach zwei Vertragsstaatenkonferenzen 1995 in Berlin und 1996 in Buenos Aires, in denen der Willensbildungs- und Entscheidungsfindungsprozess um die Höhe und Zeitvorgaben von Reduktionsverpflichtungen sowie zur instrumentellen Ausgestaltung der Konvention fortgesetzt wurde, konnten schließlich anlässlich der 3. Vertragsstaatenkonferenz in Kyoto konkrete Reduktionsvereinbarungen in einem Protokoll zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (kurz: Kyoto-Protokoll) getroffen werden, dessen Inkrafttreten aber bislang aussteht.

Ungeachtet dessen erfolgte auf nachfolgende Konferenzen ein weiterführender Diskussions- und Verhandlungsprozess um Modalitäten zur Erfassung und Überwachung von Treibhausgasen bzw. dem Potential von Senken sowie zur Umsetzung einzelner Instrumente bzw. notwendigen administrativen und organisatorischen Vorbereitungen, wie bspw. zum Zertifikatshandel. 34

4.2. Unvollendete Regimeinstitutionalisierung / Regimedesign

Quasi Fundament für das Klimaregime bildet die Klimakonvention, in welcher das globale Treibhausproblem in das Bewusstsein der Staatenwelt gesetzt und allgemeine, aber unverbindliche, Ziele und Handlungsverpflichtungen, also grundlegende Prinzipien und allgemeine Normen, festgeschrieben wurden. Als Besonderheit besteht hierbei, dass die Prinzipien mit einer weiteren allgemeinen Konvention, der Agenda 21, einer Leitlinie für nachhaltige Entwicklung verknüpft wurden. Darüber sah die Konvention regelmäßige Vertragsstaatenkonferenzen, die Aufnahme einer gemeinsamen begleitenden Beobachtung und Erforschung des Weltklimas durch ständige wissenschaftliche Nebenorgane, die Einrichtung eines mit Koordinierungs- und Vorbereitungsaufgaben betrautem Sekretariat sowie laufende nationale Berichtsverpflichtungen über Emissionen und klimaschützender,

emissionsmindernder Aktivitäten vor, die jeweils auf der Nachfolgekonferenz ausgewertet, teils unter zu Hilfenahme von Expertengremien überprüft und diskutiert werden sollten.

³⁴ Vgl. OBERTHUER 1995, S. 399 ff.; OTT 1997, S. 208 ff.; BREITMEIER 1996, S. 175 ff.

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Diese geschaffenen Konsultations-, Kommunikations- und Kontrollstrukturen ermöglichten es nun, vergleichbar dem Ozonregime, den Diskussions- und Willensbildungsprozess dynamisch fortzusetzen und das Regime

fortzuentwickeln. Fortschreibungsmöglichkeiten

Rahmenübereinkommen mittels einer ratifizierten Bewilligung durch eine Mehrheit von ¾ der Vertragsstaaten, in der Verabschiedung einfacher, unverbindlicher aber dennoch nicht unbedeutender Erklärungen und Entscheidungen, wie bspw. dem Berliner Mandat, sowie schließlich in der klassischen Form der mehrheitlichen Annahme und Ratifizierung eines ergänzenden Protokolls vor.

Zur Ausbildung einer dementsprechenden Vereinbarung, dem Kyoto-Protokoll, mit verbindlichen Regeln zur konkreten instrumentellen Umsetzung gemeinsamer Normen und Prinzipien konnte es erst 1997 nach einem Vorlauf diverser Verhandlungs- und Abstimmungsprozesse, in denen jedoch Zwischeneinigungen (so zur vorangingen Verpflichtungsgrundsatz für Industrieländer) fixiert und eine weitere Konkretisierung der Prinzipien und Prozeduren vorgenommen werden konnte (so bspw. im Berliner-Mandat), kommen, das konkrete Ziel- und Zeitvorgaben, wenn auch nur bescheidene und erste Maßnahmen zur Reduzierung der Emissionen (Quellen) bzw. zur Erhöhung der Aufnahmekapazitäten der Natur (Senken) (quantitative Zielvorgaben) sowie damit verbundene institutionelle Vorkehrungen zur Umsetzung vorsah. Das Protokoll sah so eine Reduktionsverpflichtung der wichtigsten Treibhausgasemissionen (u.a. CO2 und Methan) für 38 spezielle, in einem Vertragsannex aufgeführte Industriestaaten im Durchschnitt von 5,2 Prozent bis zum Zeitraum 2008/2012 gegenüber 1990 vor. 35

Besonderheit des Klimaregimes ist es nun, dass diese instrumentelle Vereinbarung mit seinen verpflichtenden Regeln zwar zwischenzeitlich von mehr als die 55 erforderlichen, nämlich 124 Staaten ratifiziert worden ist, aber bislang nicht wegen des ausstehenden zweitem Erfordernisses einer 55 % Vertretung der CO2-Gesamtemmissionen, in Kraft treten konnte. Das Klimaregime basiert somit nach wie vor rein auf Vereinbarungen des „Soft-Laws“, also unverbindlichen Pflichten, weswegen es in der Literatur häufig als „im Aufbau befindliches Regime“ ³⁶ bezeichnet wird. Somit besteht im Klimaregime bislang keine völkerrechtlich Vereinbarung, die Regelnverbindliche Verhaltensverpflichtungen - enthält, wodurch das Regime als nicht vollständig institutionalisiert bezeichnet werden muss.

Hinsichtlich des weiterhin für die Institutionalisierung eines Regimes erforderliche Merkmales eines Mindestmaßes an Regimeeinhaltungswillen bei den Vertragsstaaten lässt sich einerseits aufgrund des Fehlens verbindlicher Normen schlüssiger Weise auch keine explizite Aussage zum Regeleinhaltung treffen,

³⁵ Vgl. SIMONIS 2000 b, S. 140 ff.; OBERTHUER 2000, S. 63 ff., 125 ff.

³⁶ Nach GEHRING 1997, S. 19; OBERTHUER 1997 b, S. 225.

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wohin gehend andererseits aber durchaus Umsetzungsbereitschaft hinsichtlich den Bestimmungen der Konvention sowie auch Vertragsinhalten des Protokolls durch einzelne Länder verzeichnet werden kann, was anhand im Sinne der Konvention vorgelegter Nationaler Programme und darin beabsichtigten Klimaschutzmaßnahmen und organisatorische Vorbereitungsaktivitäten zur Umsetzung des Kyoto-Beschlusses sowie nationaler einseitig in Selbstverpflichtungserklärungen, teils die Vorgaben des Protokolls überschreitende, eingeleiteten Reduktionsmaßnahmen einzelner

umweltschutzbewusster Vorreiterstaaten, sich darlegt, wenn auch hierdurch weltweit keine wesentliche Reduktion erreicht werden konnte, da andere Länder in Einzelfällen gar ihre Emissionen erhöht hatten. 37

Vom Regimedesign besteht allerdings, abgesehen von seiner dem Ozonregime vergleichbare zweiteilige konzeptionelle Ausrichtung in Konvention und hierauf folgende instrumentelle Protokolle, insbes. durch die Verankerung einer mit der Konvention bestehenden regelmäßigen und transparenten Berichtspflicht der Vertragsstaaten über deren Emissionen und treibhausmindernden Aktivitäten eine Grundlage für fortgesetzten Informationsaustausch sowie Überprüfungs- und Diskussionsprozess zur dynamischen Weiterentwicklung des Regimes. OTT bezeichnet diese Berichtspflicht wegen Fehlens verbindlicher instrumenteller Verpflichtungen daher als zentrales Element des Klimaregimes. ³⁸ Im Rahmen dieser Dynamik dürfte in Folge sich ändernder Rahmenbedingungen und einem aktiven Engagement von Vorreiterstaaten, wie hier die Staaten der EU, mit einer Umsetzung des Kyoto-Protokolles und damit einhergehenden vollständigen Institutionalisierung des Klimaregimes zu rechnen sein. Hierüber hinaus weist das Kyoto-Protokoll neben seinen flexiblen instrumentellem Ansatz, der mehrere Steuerungsinstrumente im Rahmen einer Mengen- und/ oder Preislösung, so von der Einführung internationaler Abgaben/ Steuern über die Umsetzung gemeinsamer Maßnahmen und Mechanismen des Technologie- und Finanztransfers bis hin zu einem internationalem Handel von Emissionszertifikaten, vorsieht, erstaunliche dem Montrealer Protokoll vergleichbarer weitreichende Weiterentwicklungs-, Veränderungs- und Überwachungsmöglichkeiten, die u.a. auch (noch auszugestaltende) Sanktionen und eine Gerichtsbarkeit vorsehen, auf. Als Besonderheit erscheint hier zudem, dass bereits in der Konvention die Einrichtung eines multilaterale Technolgie- und Finanzhilfe - die GEF -vorgenommen wurde. Interessant erscheint zudem, was auch die Regimeeinhaltungsabsicht der regimevorantreibenden Staaten verdeutlicht, dass in Bezug auf die instrumentelle Umsetzung des Protokolls eine Weiterentwicklung der Prinzipien und Modalitäten der Umsetzung, der Überprüfung, der Berichtspflicht bzw. organisatorische Vorbereitungen, so der Märkte für handelbare Emissionszertifikate erfolgten. 39

³⁷ Vgl. OTT 1997, S. 208 ff.; BMU 2001; BMU 2000; BMU 2002; BREITMEIER 1996, S. 23, 185.

³⁸ Nach OTT 19 97, S. 209.

³⁹ Vgl. OBERTHUER 2000, S. 135 ff.; BMU 2002; SIMONIS 1998, S. 3 f., 9 f.; BREITMEIER 1996, S. 179 f.

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5. Vergleich der beiden Regime / Erklärungsansätze für die

unvollendete Regimeinstitutionalisierung des Klimaregimes

5.1. Regimebildungsprozess / Regimedesign / Vorbild Ozonregime für das Klimaregime ?

Wie in dem vorherigen Kap. festgestellt worden ist, weisen die hier behandelten Umweltregime einerseits in Bereichen deutliche Parallelen auf, wogegen sie sich andererseits aber in der jeweiligen Regimeausbildung, also hinsichtlich ihrer Institutionalisierung, unterscheiden. So zeichnen sich beide Regime, wie aber Umweltregime generell, darin aus, dass ihre Entstehung wesentlich durch einen zunehmend politisierten globalen Problemdruck und Problemwahrnehmung (Umweltbewusstsein), wie dieser besonders durch Umweltschutzverbände über innenpolitischen Druck auf die jeweiligen Nationalstaaten aber auch beharrliche mediale Thematisierung auf der Bühne der zunehmend für die internationale Politik an Bedeutung gewinnenden Weltöffentlichkeit erzeugt wird. Als weitere generell regimefördernde Umstände können bei beiden Regimen das am Umweltschutz ausgerichtete Engagement einer sich ausbildenden internationalen

Wissenschaftsgemeinschaft, das Handeln und die Struktur bestehender internationaler Umweltorganisationen sowie das aktive politische Verhalten von Vorreiterstaaten bezeichnet werden.

Eine auf der Grundlage gemeinsamen Wissens sich herausbildende Epistemic Community konnte, sofern sich in ihren Reihen eine überwiegend gemeinsame wissenschaftliche Erkenntnis zu den Ursachen und Auswirkungen manifestierte, bedeutenden regimefördernden Einfluss über Kommissionsarbeit oder öffentlicher Thematisierung auf den internationalen Willensbildungs- und Konsensfindungsprozess nehmen. Teilweise erfolgte hier gar eine personelle Verquickung der Wissenschaft mit der Umweltbürokratie internationaler Entscheidungsträger. Internationale Umweltorganisationen können hiernach als regimeerzeugende Organisationen bei Entstehung und Evolution angesehen werden. ⁴⁰ So boten insbes. Organe der UNEP aber auch die von der UNCED organisierten „Erdgipfel“ mit Organisations-, Konsultations- und Kommunikationsstrukturen eine Basis und Form für Regimeausbildung. 41

In ihren Entstehungsbedingungen ähneln sich so beide Regime, wenn auch hier bereits kleinere Unterschiedlichkeiten bestanden, die sich doch bedeutend auf die spätere Regimeausbildung auswirkten, wie bspw. dass die Epistemic Communtiy sich beim Klimaregime nur auf die Ursachen aber nicht hinsichtlich den Auswirkungen einigen konnte oder die Vorreiterstaaten beim Ozonregime deutlich ausgeprägter hervortraten und über potentere Handlungs-und Machtmöglichkeiten verfügten. Diese in Folge noch näher dargestellten Unterschiede dürften schließlich erklären, warum das Ozonregime sich vollständig und umfassend ausbilden und institutionalisieren konnte, wogegen beim Klimaregime konkrete verbindliche Verhaltensvorschriften nicht festgesetzt werden konnten.

⁴⁰ Nach MÜLLER 1993, S. 96.

⁴¹ Vgl. HAAS, S. 187 ff.; MÜLLER 1993, S. 33 ff., 97 ff.

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Inwieweit kann nun hierbei das Ozonregime, das in der Literatur gelegentlich als Modellfall für eine erfolgreiche internationale Umweltpolitik betrachtet wird, als Vorbild für das Klimaregime betrachtet werden? 42

Sicherlich konnte man bei der Entwicklung und Ausbildung des Klimaregimes auf bereits erfahrene und erprobte Routinen im Willensbildungsprozess beim zeitlich sich früher ausbildenden Ozonregime anknüpfen. Anhalt bot das Ozonregime so für die konzeptionelle Ausgestaltung des Klimaregime als dynamisches Regime auf der Basis einer allgemein verfassten Rahmenkonvention und hierauf aufbauenden flexiblen instrumentellen Protokolle. In der jeweiligen Umsetzung zeigen sich aber nun, abgesehen von dem Umstand der ausstehenden Inkraftsetzung des ersten Protokolls zum Klimaregime, deutliche Unterschiede zwischen beiden Regimen auf. In Anlehnung an die differierende Problemstruktur entwickelten sich so bspw. unterschiedliche instrumentelle Ansätze heraus. Konnte man beim Ozonregime sich auf ein Hauptinstrument, nämlich die Reduktion bzw. Produktions- und Handelsverbot von ozonschädigenden Gasen, die nach und nach verschärft und stofflich erweitert werden konnte, einigen, so waren beim Klimaregime hingegen nur bescheidene Reduktionsverpflichtungen neben anderen instrumentellen Ansätzen, wie Joint Implementation und Emissionshandel, zu verankern, deren Umsetzung sich als deutlich problematischer erweist, insbes. da man sich hier auch noch von Beginn mit einem deutlich größeren Akteurskreis abzustimmen hatte. Interessanterweise zeigen sich andererseits wiederum auch diesbezüglich gemeinsame vom Ozonregime stimulierte Ansätze auf, wie bspw. der Technologie- und Finanztransfer zwischen Nord-und Südländern.

Allem in allem kann das Ozonregime letztlich weniger ideell als tatsächlich nur eingeschränkt als Vorbild für das Klimaregime angesehen werden. Sicherlich war das mit dem Ozonregime geschaffene internationale Kooperationsumfeld sowie die hierbei erzeugte weltweite Diskussion und Problemwahrnehmung der Gefährdung des globalen Klima, bei der Entwicklung und Ausgestaltung des Klimaregimes fördernder Wegbereiter, von dem beim Regimekonzept oder der instrumentellen Ausrichtung partizipiert werden konnte. 43

Das Klimaregime sollte dennoch vielmehr als eigenes spezifisches Regime betrachtet werden, das nicht ohne weiteres mit dem Ozonregime gleichgesetzt werden kann. „Die Erfolgsbedingungen der Ozonpolitik waren eher spezifischer Art und sind nicht ohne weiteres auf andere Problemfälle übertragbar.“ ⁴⁴ Daher dürfte in Zustimmung zu ALTHAMMER bei dem Klimaregime nicht eine ebenso schnelle Einigung und Reduktionsaktivitäten wie beim Ozonregime zu erwarten sein. Erklärungsansätze hierfür sollen nun nachfolgend aufgeführt und diskutiert werden.

⁴² Vgl. GEHRING 1997, S. 20; ALTHAMMER, S. 17; GRUNDMANN 1997, S. 247; OBERTHUER 1993, S. 113 ff.;

⁴³ Vgl. BREITMEIER 1997, S. 41; OBERTHUER 1997 b, S. 230.

⁴⁴ SIMONIS 2000 b, S. 139.

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5.2. Erklärungsansätze für die unvollendete Regimeinstitutionalisierung des Klimaregimes

1. Gestaltung der Problemstruktur

Im Sinne der grundlegenden politikwissenschaftlichen These, dass die Form der Konfliktbearbeitung sich wesentlich aus der Beschaffenheit des Konfliktgegenstandes selbst ergibt ⁴⁵ , kommt der spezifischen Gestaltung der Problemstruktur des Klimaregimes eine besondere Bedeutung zu, da sich deren Spezifika in Folge auf die Problemlösungskapazitäten bzw. -strategien, aber auch auf die konkrete Problembewältigung, so den Akteurskreis sowie die Interessenlage und dem daraus resultierenden Verhalten der Staaten auswirken.

Anders als bei den ozonschädigenden Gasen, deren Produktion zum überwiegenden Teil durch die nördlichen Industrieländer und mit hohem Weltanteil dort konzentriert in wenigen Ländern in einem begrenzten Wirtschaftszweig mit letztlich begrenztem Wirtschaftsvolumen erfolgt, fallen klimaschädliche Gase in der Industrie, privaten Haushalten, Verkehr und der Landwirtschaft an. Betraf die Auswirkung der Ozonschädigung zudem im wesentlichen wenige menschliche Aktivitäten und hatte diese eine in Form von Ozonlöchern sichtbare und über erhöhtem Hautkrebsauftreten unmittelbar wahrnehmbare Gefahrenauswirkung auf den Menschen, so erweisen sich Auswirkungen und Ursachen der Klimaänderung als komplexer sowie für den Menschen in seiner Gefährdungswahrnehmung als mittelbarer und betreffen zudem noch nahezu alle Schlüsselbereiche des menschlichen Lebens und Wirtschaftens. Dies verdeutlicht sich insbes. am CO2, das mit einem ca. 50 %-igen Anteil am Treibhauseffekt beteiligt ist und quasi ubiquitär bei allen wirtschaftlichen Aktivitäten entsteht und das zudem über die Nutzung fossiler Brennstoffe, die Energiewirtschaft, unmittelbar mit dem Bruttosozialprodukt korreliert. Weiterhin sind über Methan-Emissionen, die u.a. durch Landwirtschaft und Rinderzucht der südlichen Entwicklungsländer anfallen, auch letztere am Treibhausprozess beteiligt, womit die Problemdimension unmittelbar um die Süd-Nord-Thematik erweitert ist.

Das globale Klimaproblem weist so eine große Komplexität ineinander verwobener ökologischer, ökonomischer, gesellschaftlicher und politischer Bestandteile auf. ⁴⁶ Hierzu gehören nicht nur Schwierigkeiten der Bestimmung seiner Ursache-Wirkung-Beziehung, da hier anders als beim Ozonproblem auch ein natürlicher Treibhauseffekt berücksichtigt werden muss, was bislang wesentlich einen wissenschaftlichen Konsens verhindert hat, sondern auch Probleme der Bestimmbarkeit, Messbarkeit und Überprüfbarkeit von Emissionen und möglichen Absorptionspotential, da hier regional und national höchst unterschiedliche Emittentenstrukturen zu berücksichtigen sind, womit wiederum anders zum Ozonregime, ein sehr breitgefächerter Verursacherkreis (Adressatenkreis) bei der Regulierung zu berücksichtigen ist

⁴⁵ Vgl. KOHLER-KOCH, S. 28.

⁴⁶ OTT 1997, S. 201

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und schließlich zwangsläufig mit einem breiteren Maßnahmenansatz zu agieren und letztlich eine Vielzahl differenter und heterogener Interessenlagen zu berücksichtigen ist. 47

2. Problemlösungskapazitäten

Wie nun auf diese Problemstruktur reagiert werden kann, hängt neben den vorliegenden spezifischen politischen Rahmenbedingungen, die in weiterer Folge noch angesprochen werden, auch wesentlich von den generell vorhandenen Handlungs- bzw. Problemlösungskapazitäten ab.

Als vorteilhaft beim Ozonregime erwies sich, dass infolge technischer Problemlösungskapazitäten frühzeitig Substitute für das FCKW entwickelt wurden, in deren Folge die Produktion umgestellt und so fortschreitende Reduktionsverpflichtungen und gar eine Produktionseinstellung bewältigt werden konnten. Förderlich hierfür waren sicherlich auch die konkreten politischen Rahmenbedingungen, so dass frühzeitig ein gemeinsamer Wissensstand und Konsens bei den betreffenden Akteuren, den Industrieländer, über Ursachen und Auswirkungen und den Produktionsstätten der ozonschädigenden Gase herrschte, die Gefahr von bestimmbaren Endprodukten ausging und von der Umstellung nur ein begrenzter Wirtschaftszweig betroffen war, was die ökonomischen Kosten kalkulierbar und überschaubar machte, und schließlich Reduktionsverpflichtungen von potenten Vorreiterstaaten wie insbes. auch der Hegemonialmacht USA befürwortet wurden, was mittels der hierdurch hervorgerufenen Signalwirkung die technologische

Substitutionsforschung und einen Strukturwandel beschleunigten.

Anders verhält es sich in Bezug auf das Klimaregime: Hier dürften Substitute, wenn überhaupt, nur mittel- oder langfristig gefunden werden, da eine rasche für eine Problemlösung erforderliche Eindämmung der Treibhausgase sich als äußerst schwierig und komplex erweist, weil diese alleine schon sich nicht allein auf Produkte sondern Prozessen beziehen und daher technisch nicht einfach, so mittels einer End-of-Pipe-Technik, herausgefiltert oder ersetzt werden können und vor allem weil diese letztlich aus allen industriewirtschaftlichen aber auch volkswirtschaftlichen Prozessen entstammen und insbes. über die Nutzung fossiler Brennstoffe unmittelbar mit deren Energiestruktur verbunden sind. Reduktionsmaßnahmen von Treibhausgasen betreffen somit gesamtwirtschaftliche Belange und würden in der vom IPCC vorgeschlagnen Minderung zu volkswirtschaftliche Wachstumseinbußen von 2-5 % des Gesamtbruttosozialproduktes ⁴⁸ führen.

Anders als der Ozonschutz, der mit im Wesentlichen durch ordnungsrechtlichen Mengenlösungen des Einfrierens der Produktion, der Reduzierung und schließlich des Ausstiegs agieren konnte, bedingt der globale Klimaschutz auch einen breitschichtigeren Instrumentenansatz, der neben Mengenlösungen zur Reduzierung fossiler Brennstoff-Verbrauch einen Mix an Maßnahmen,

⁴⁷ Vgl. SIMONIS 2000 b, S. 140; OBERTHUER 1993, S. 17, 166; OTT 1997, S. 201 f.; ALTHAMMER, S. 5, 35.

⁴⁸ Vgl. SCHMIDT, S. 447

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angefangen von Preislösungen, so mittels der marktwirtschaftlichen Regulierungen über handelbare Emissionen, gemeinsamen Maßnahmen, Energieeinsparungsmaßnahmen bis hin zu effizienteren Energie- und Wärmegewinnung, der Vergrößerung von CO2-Senken, also letztlich einen umfassenden Strukturwandel der Volkswirtschaft im Sinne einer nachhaltigen, ressourcenschonenden, auf den Konferenzen in Rio de Janeiro und Johannesburg aufgestellten nachhaltigen Entwicklung (Substainable Development).

Dieser Strukturwandel hätte aber insgesamt gar Auswirkung auf die Frage nach Quantität und Qualität von Wirtschaftswachstum, also Einwirkung auf den Wirtschaftswachstumspfad, die zugleich Frage nach Verteilungsrechten und sozialer Gerechtigkeit aufwerfen und damit auch unmittelbaren Bezug zur Nord-Süd-Problematik haben. 49

3. Nord-Süd-Problematik

Damit wird zugleich ein weiterer entscheidender Unterschied des Klimaregimes zum Ozonschutzabkommen aufgenommen.

Bestand beim ersteren eine relative Symmetrie zwischen Verursacher und Betroffeneninteressen, in deren Folge das Ozonregime in förderlicher Weise in einem kleinen Verursacherkreis an Industriestaaten entwickelt werden konnte, zeichnet sich beim Klimaregime eine zweifache nachteilige Asymmetrie auf: Waren von den ozonschädigenden Auswirkung alle Staaten, also auch die überwiegend FCKW-produzierenden Industriestaaten betroffen und konnten hierbei auch keine positiven Effekte von potentiellen Gewinnern erzielt werden, so sind in bezug auf das Klimaregime die mehrheitlich Treibhausgase verursachenden nördlichen Industriestaaten weitaus weniger von Auswirkungen betroffen sind, als die südlichen Entwicklungsländer. Hinzu tritt, dass die Emissionen, wie bereits erwähnt, über den Energieverbrauch die Volkswirtschaften mehr oder minder aller Staaten betreffen.

So mussten beim Klimaregime die Entwicklungsländer, deren Anteil sich an der Emissionsverursachung im Kontrast zum Ozonregime aber als nicht unbedeutend darstellt, insbes. auch in der Hinsicht eines diesbezüglichen zukünftigen Emissionswachstums von Anbeginn in der Regimeentwicklung beteiligt werden, was aber über die Nord-Süd-Problematik das Regime mit Fragen der Gerechtigkeit und der nachholenden Entwicklung verband.

Das Klimaregime war so von Beginn an von zwei grundlegenden Hauptkonfliktlinien, neben Verhandlungen zur Limitierung der Emissionen um Verteilungsdiskussionen und Finanz- und Technologietransferforderungen verknüpft, was den Kooperationsprozess schwierig gestaltete. Konnten Regelungen zum Finanz- und Technologietransfer im Lernprozess des Vorläuferregimes auch beim Klimaregime verankert werden, so erweist sich weiterhin die Diskussion um Gerechtigkeit bzw. Anrechtes der Entwicklungsländer auf eine nachholende Entwicklung und damit Verteilung der Reduktionspflichten als problematisch,

⁴⁹ Vgl. OBERTHUER 1997 a, S. 286 ff.; SCHMIDT, S. 447 f.; ALTHAMMER, S. 34 ff.; BMU 2001.

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da ein effektiver Klimaschutz auch erhebliche Strukturveränderungen in den Südstaaten bedingt, auch wenn Reduktionsvorgaben mit dem Kyoto-Protokoll zunächst einmal auf bedeutendere Industriestaaten (Annex-Staaten) beschränkt wurden. 50

4. Allgemeine politische Rahmenbedingungen

Neben der Nord-Süd-Problematik sind darüber hinaus aber noch weitere Konfliktebenen auf Ebene des internationalen politischen Systems anzuführen, die sich beim Ozonregime günstiger entwickelt hatten als sie sich nun beim Klimaregime darstellen.

Dies ist zunächst, dass im Rahmen der Klimaverhandlungen nicht einmal unterhalb der Industrieländer eine relative Meinungsgleichheit zur wissenschaftlichen Beurteilung als eines Handlungserfordernisses bestand, sondern vielmehr generell von starken machtpolitischen Interessenkonflikten, insbes. bzgl. der Lastenteilung und Einbeziehungserfordernisses von Entwicklungsländern sowie der Höhen- und Fristenvorgaben zu Reduktionsvorgaben geprägt ist.

Gelang es beim Ozonregime, wesentliche Regimeinhalte frühzeitig zwischen wenigen Industriestaaten, die in grundsätzlichen Auffassungen

übereinstimmten und zudem den überwiegenden Anteil an der FCKW-Produktion inne hatten, zu vereinbaren und hiernach eine schrittweise und dann auch die Entwicklungsländer einbeziehende Weiterentwicklung zu ermöglichen, war die Klimaverhandlung notwendigerweise dagegen von Anbeginn unter Beteiligung eines breiteren Akteurskreises, abgesehen von der Nord-Süd-Problematik, zusätzlich mittelbar auch mit der Frage der wirtschaftlichen Entwicklung verbunden.

Letzteres wiederum prägte wesentlich die Einstellung und das Verhalten der sich beim Ozonregime für seine Entstehung wie auch Ausbildung als sehr förderlich erwiesenen Vorreiterstaaten, insbes. der Hegemonialmacht USA. Kam dem Ozonschutz die diesen Vorreiterstaaten zur Verfügung stehenden ökonomischen und politischen Handlungskapazitäten, so bis zur Androhung von Handelsbeschränkungen seitens der USA gegenüber

kooperationsunwilligen Staaten, so dessen Etablierung und Verschärfung zugute, so weisen die Klimaverhandlungen ein nachteiliges Bild ab:

Zum einen reduzierte sich hier nicht nur die Anzahl an potenten Vorreiterstaaten im wesentlichen auf die Staaten der EU, sondern es entstand auch noch ein dem Regime prägender Konflikt zwischen diesen mit der nun regimekritisch eingestellten Hegemonialmacht USA als weltweit größter Energieverbraucher und CO2-Emittent, der, abgesehen von innenpolitischen Spezifika ⁵¹ ,

⁵⁰ Vgl. GEHRING 1990, S. 711; SIMONIS 1996 c, S. 32 f.; OBERTHUER 1997 a, S. 282.

⁵¹ Auf die hier jedoch nicht näher eingegangen werden soll. Neben dem dominanten Einfluss der Energiewirtschaft auf die Politik ist hierbei insbes. der seit den 90er Jahren sich vollzogene gesellschaftspolitische Wandel zu einer mehrheitlich konservativen, stärker national gesinnteren, protektionistischen und unilateralistischen Außenpolitik zu bezeichnen (vgl. OBERTHUER 2000, S. 105 ff.; OBERTHUER 1995, S. 402).

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wesentlich durch die differenten Struktur und Effizienz der jeweiligen Energiesektoren und der damit verbundenen unterschiedlichen Beurteilung und Bewältigungsmöglichkeiten wirtschaftlicher Folgen von

Reduktionsverpflichtung geprägt war. Ohne einem bedeutendem Erzwingungspotential zum Zugeständnis ausgesetzt zu sein, vermied die USA als „Politikbremser“ dementsprechend bislang jedes Zugeständnis und erschwerte hierdurch die Weiterentwicklung des Regimes bzw. förderte insgesamt eine zurückhaltende Kultur der „Wait-and-See-Strategie“. 52

Uneinigkeit in ihrer Interessenlage bildete sich schließlich beim Klimaregime auch in der Gruppe der Entwicklungsländer heraus, wo insbes. die Erdölfördernden Staaten der OPEC aus energiepolitischer Interessenlage eine Zustimmung zu verbindlichen Regeln bislang ablehnten. 53

5. Besonderheiten im Regimebildungsprozess

Schließlich erwiesen sich, wie teilweise zuvor bereits erwähnt, einige spezifische Gegebenheiten, die in Hinblick auf die Regimeausbildung sich beim Ozonregime als förderlich und nun unter geänderten Bedingungen beim Klimaregime als nachteilig und hindernd auswirkten.

Da wäre zum einen der von der Problemstruktur her bedingten äußerst breit angelegten Akteurkreises beim Klimaregime zu bezeichnen, in dem mit den durch die Entwicklungsländern hinzutretenden Nord-Süd-Konflikt aber insbes. wiederum infolge der speziellen Problemstruktur eine asymmetrische Betroffenenstruktur sowie vielschichtige und elementare Interessenlagen vorlagen, die Verhandlungs- und Einigungsprozesse wesentlich erschwerten. Zum zweiten ist das Klimaregime, was übrigens die Kritikerstaaten in ihrer ablehnenden oder zögerlichen Haltung stärkte, von einer fehlenden bzw. unzureichend konsensualen Übereinstimmung in der wissenschaftlichen Sichtweise des Problems in seinen Ursachen und Auswirkungen gekennzeichnet. Anders als beim Ozonregime bildete sich hier keine einheitliche Epestemic Community heraus.

Letztlich gelang es beim Klimaregime in seiner Entwicklung bislang nicht in einer dem Ozonregime vergleichbaren Weise eine Signalwirkung zur Umsteuerung zu setzen, von der einmal eingeschlagen schließlich positive Rückwirkungsprozesse auf die weitere Entwicklung erfolgten konnten. 54

⁵² Mit diesem Verhalten stand die USA allerdings nicht alleine da. Vielmehr verbündeten sich weitere in der sogenannten JUSSCANNZ-Gruppe zusammengeschlossene Industriestaaten mit der USA, hierunter auch weitere ehemalige Vorreiterstaaten im Ozonregime, wie Kanada, Australien und Neuseeland, die nun andersartig vom Umweltproblem betroffen sind und diesbezüglich eine geänderte Interessenlage vorweisen.

⁵³ Vgl. SIMONIS 1998, 11f. ; OBERTHUER 1995, S. 402 f., 411 ; OBERTHUER 1997 a, S. 283 f.; BREITMEIER 1996, S. 139 ff., 192, 203 ff., 231; OTT 1997, S. 205 ff.

⁵⁴ Eine diesbezügliche Reflexivität für Regime wurde so beim Ozonregime von OBERTHUER aufgezeigt (vgl. OBERTHUER 1996, S. 27 ff.).

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6. Resümee und Ausblick / Umweltregime im Kontext von Global Governance

Im Mittelpunkt dieser Arbeit stand die vergleichende Betrachtung der Regimeausbildung der beiden Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht wie zum Schutz der globalen Atmosphäre insbes. hinsichtlich derer Institutionalisierungsgrade sowie die daran anschließende Diskussion um Faktoren bzw. mögliche Erklärungsansätze für eine „erfolgreiche“ bzw. „unvollendete“ Institutionalisierung eines Umweltregimes.

Als Ergebnis der Untersuchung der jeweiligen Regimeausbildung (siehe Kap. 3.1./ 3.2. bzw. 4.1./ 4.2.) konnte festgestellt werden, dass die Regimeinstitutionalisierung sich beim Ozonregime fortgeschrittener und vollendeter gestaltet als beim Klimaregime, in dem es noch nicht zur Verankerung und nur zu einem eingeschränkt erkennbarem Willen zur Einhaltung verbindlicher Regeln gekommen ist.

Hierbei können zwar eingeschränkt Parallelen zwischen der

Regimeausbildung des zeitlich früheren Ozonregimes zum späteren Klimaregime, so bspw. in der Gestaltung der Regimestruktur, nachgewiesen werden, weswegen man aber dennoch nur bedingt von einer Vorbildsfunktion des Ozonregime sprechen sollte (siehe Kap. 5.1.), was sich auch insbes. an den doch sehr differenten Umfeldbedingungen beider Regime verdeutlicht.

Neben generell Umweltregime in ihrer Entstehung und Evolution fördernde Faktoren, wie insbes. die Ausbildung von „konsensualem Wissen“ durch eine transnationale Zusammenarbeit von Wissenschaft und Umweltbürokratie sowie einem durch politische Thematisierung des Umweltproblems auf Ebene der Weltöffentlichkeit, das im besonderen Maße auf, zumeist im Zusammenhang mit situativen Faktoren (wie Umweltkatastrophen) hervorgerufenen Engagement von privaten und gesellschaftlichen Kräften zurückzuführen ist, herbeigeführten Problemdrucks wie schließlich das Vorliegen spezieller IGO’s als Kommunikationsplattform für Kooperation, zeigen sich so in Bezug auf die hier untersuchten Regime doch deutlich differierende Faktoren auf (siehe Kap. 3.3. und 5.2.), die im Weiteren wesentlich für deren unterschiedliche Fortentwicklung verantwortlich sein dürften.

Die Untersuchung zeigte hinsichtlich der eingangs formulierten These auf, dass die erfolgreiche Institutionalisierung des Ozonregimes im Kontrast zum unvollendeten Klimaregime nicht auf eine Ursache zurückgeführt werden kann. So wies bereits die in Kap. 3.3. vorgenommene Betrachtung wesentlicher Gründe für die Regimeinstitutionalisierung des Ozonregimes auf, dass hier mehrere Faktoren - angefangen von dem frühen Bestehen einer konsensualen Epestemic Community über Spezifika der Problemstruktur, wie der Begrenztheit des Wirtschaftssektors, bis hin zu Besonderheiten im Politikbzw. Kooperationsprozess, wie den Umstand des anfänglichen Ausklammerns des Nord-Süd-Konfliktes - als Erklärung heranzuziehen sind.

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Diese Erkenntnis spiegelt sich hiernach bei der Analyse für die unvollendete Institutionalisierung des Klimaregimes in Kap. 5.2. wieder, bei der einige bereits zuvor diskutierte Faktoren erneut aufgegriffen und in Kontext zu den Spezifika des Klimaregimes gestellt werden. Als wesentliche Erklärungsansätze können hierbei die spezifische Gestaltung der Problemstruktur (bspw. die volkswirtschaftliche Betroffenheit durch Klimagase) bzw. die damit verbundenen Problemlösungskapazitäten (bspw. fehlende Substitute), politische Rahmenbedingungen (wie bspw. die Existenz regimekritischer potenter (Hegemonial)Staaten) sowie schließlich

Besonderheiten im Regimebildungsprozess (bspw. ein mangelnder Konsens in der Wissenschaftsgemeinschaft) bezeichnet werden.

Anders als die problemverkürzende aber populäre Auffassung, das „Kyoto“ alleine wegen dem ablehnenden Verhalten der USA nicht umgesetzt werden könne, zeigt sich hier vielmehr auf, dass zur Erklärung von Regimeinstitutionalisierungen ein Bündel an unterschiedlichen situativen, politischen, sozio-ökonomischen und kulturellen Faktoren heranzuziehen ist.

Wegen der für eine Hausarbeit notwendigerweise vorzunehmenden Eingrenzung wurde auf eine Diskussionen um die Effizienz und Wirkung von Regimen, insbes. interessante Betrachtungen von Reflexionswirkungen und deren dynamisierenden Rückwirkungen auf Akteursinteressen und Regimeentwicklung generell unterlassen. 55

Wie bereits in der Einleitung aufgezeigt wurde, kann die Bearbeitung von globalen Umweltproblemen sachwirksam nicht mehr von nationalen Regierungen geleistet werden. Wegen des Fehlens einer weltstaatlichen potenten Autorität sind diese angehalten, eine international und kooperativ angelegte Politik zu verfolgen. Andererseits müssen dort festgelegte Ziele durch Handeln von Individuen und Unternehmen realisiert werden, was zwar wiederum grundsätzlich über die nationale Autorität der einzelnen Staaten, aber infolge vielschichtige trans- und internationaler Verflechtungen und Interdependenzen eben nur zunehmend eingeschränkt erfolgen kann. „Genau diese Lücke wird [nun] von internationalen Regimen gefüllt.“ 56

Sie stehen hierbei im Zeichen einer sich wandelnden internationalen Politik, die im Rahmen der Konfliktbearbeitung neben dem klassischen Handeln von Staaten zunehmend Aspekte einer „Weltinnenpolitik“, einer

„internationalisierten Politik“ im Kontext einer fortschreitend vernetzten internationalen Wirtschafts- und voranschreitenden Gesellschaftswelt aufnimmt. Anstelle der vereinzelt geforderten aber nicht zu realisierenden Schaffung einer weltstaatlichen Autorität zur Umsetzung und Gewährleistung einer international verbindlichen Problembearbeitung ⁵⁷ kommt so vermehrt einem Politikmodell der Steuerung ohne Regierung,

⁵⁵ Vgl. OBERTHUER 1996, 8 ff. Nicht unerwähnt sollte bleiben, dass im Rahmen einer kritischen Regimewirkungsanalyse sich das Ozonregime, entgegen weitläufiger Bezeichnung als ein Modellbeispiel erfolgreicher Bearbeitung von Umweltproblemen, als nur eingeschränkt wirkungsvoll erweist, da bspw. weiterhin nicht verregelte Substanzen sowie Umsetzungs- und Überwachungsprobleme bestehen (vgl. BTREITMEIER 1997, S. 42).

⁵⁶ MÜLLER 2000, S. 458.

⁵⁷ Vgl. MÜLLER 1993, S. 106; FRENCH, S. 59; SIMONIS 2000 c, S. 209 ff; GEHRING 2000, S. 185 ff., die auf einzelne Stimmen zur Schaffung einer Weltumweltorganisation hinweisen.

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von Governance without Government, Bedeutung zu. Sind auch hiernach die Nationalstaaten weiterhin die letztentscheidenden Akteure internationaler Politik, so haben diese sich aber nun mit „geteilter Souveränität“ im Politikprozess mit nicht der Einflussnahme nicht unbedeutend ausgestatteten und vom Trend her zunehmenden transnationalen netzwerkartigen Akteuren einer entgrenzten Wirtschafts- und Gesellschaftswelt auseinander zusetzen. Jedoch gewinnen diese mittels internationaler Kooperation wieder Handlungsfähigkeiten, die sie durch Globalisierungsprozesse zu verlieren drohten.

In diesem Zusammenhang kommen auch INGO’s eine zunehmende Rolle zu, bspw. internationalen Umweltverbänden wie aber auch Wirtschaftsverbänden als sogenannte „graue INGO’s“, die über eine gezielte Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit, aber auch beobachtender Teilnahme an Konferenzen, große Bedeutung auf die Agenda Setting sowie auf den Verhandlungsprozess nehmen können. INGO’s agieren hier neben der internationalen Ebene, in der sie über die mediale Einflussnahme auf die Weltöffentlichkeit eine wichtige Funktion für Transparenz, aber auch Kontrolle und Überwachung von Vertragsbestimmungen und damit von Erwartungsverlässlichkeit haben, auch auf der nationale Ebene, indem sie über Lobby- und teils spektakulärer Öffentlichkeitsarbeit die Voraussetzungen zur innenpolitischen Absicherung der Erhaltung und Evolution von Regimen schaffen.

Eine besondere Rolle nimmt hierbei das internationale Wissen um ein Umweltproblem ein, das primäre Grundlage für ein entsprechendes Problembewusstsein und über die Weltöffentlichkeit artikulierten Problemdruckes bildet. Zugleich stellen der Wissensausbau und die Vernetzung einer Epestemic Community so eine grundlegende und zumeist anfängliche Maßnahme bei der Ausbildung von Umweltregimen dar. 58

Bei der fortschreitenden Problembearbeitung von internationaler Umweltpolitik, die zunehmend Züge eines globalen ökologischen Krisenmanagement annimmt, kommt den Regimen im Rahmen einer Global Governance without Government eine zunehmende Stellung zu, da diese eine institutionalisierte Konfliktaustragung und -lösung durch freiwillige

Kooperation und auf Basis dynamischen Fortentwicklung der Problembearbeitung in dem Gesamtkontext eines übergreifenden „Zivilisationsprozesses“ internationaler Beziehungen durch Verdichtung und Institutionalisierung von Kooperation und damit Normbildung, Regelsetzung, Regelüberwachung und Anpassungen ermöglichen. Regime weisen hierbei eine erstaunliche Dauerhaftigkeit, Robustheit, Überlebensfähigkeit, aber auch Flexibilität und Dynamik auf. 59

Nach dieser Einordnung von Regimen im einen übergeordneten Kontext soll abschließend eine mögliche Weiterentwicklung des Klimaregimes zur vollendeten Regimeinstitutionalisierung diskutiert werden.

⁵⁸ Vgl. BEHRENS; CZEMPIEL; MÜLLER 2000, S. 458, 469 f.; OBERTHUER 1995, S. 399 ff.; DEUTSCHER BUNDESTAG, S. 415 ff.; BMU 2001.

⁵⁹ Vgl. MÜLLER 1993, S. 168 ff.; BREITMEIER 1996, S. 256; HASEBCLEVER 2000, S. 2 ff.; DEUTSCHER BUNDESTAG, S. 415 ff.

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Dabei geht es nur vordergründig um das Ausstehen der Inkraftsetzung des Kyoto-Protokolls, das wegen des Erfordernisses eines vertretenden 55%- CO2-Weltanteiles nur mit der Ratifizierung der USA als weltgrößter CO2-Produzent oder aber der Mehrzahl aller anderen Großverbraucher zu realisieren ist.

Generell lässt sich nach MÜLLER sagen, dass für viele, wenn nicht gar alle multilaterale Regime die Führung bzw. Mitwirkung der Hegemonialmacht USA im Sinne der Theorie der hegemonialen Stabilität die entscheidende Ausgangs- und Überlebensbedingung war. Die Regimebildungen profitierten hierbei von dem lange Zeit vorherrschenden Motto amerikanischer Weltordnungspolitik „Leadership in Partnership“, ein Selbstverständnis als Motor eines ordnungsstiftenden Multilateralismus. Kräfteverschiebungen in der amerikanischen Gesellschaft und Politik in den 90er Jahren haben stärker national gesinntere, protektionistischere unilateralistische Interessen und Ideologien in Vordergrund und damit die US-amerikanische Außenpolitik zu einer unilateralistischen Ausprägung sowie einem diesbezüglich unkooperativen, ablehnenden Verhalten zum Klimaregimeausbau gebracht. ⁶⁰ Von diesem Hintergrund dürften von der USA ohne Änderung deren innenpolitischen Lage keine wesentlichen Zugeständnisse zu erwarten. 61

Hat das Klimaregime damit überhaupt noch eine Chance? Ungeachtet des nicht unbedeutsamen, aber letztlich nur förmlichen Umstandes des Ausstehens der Inkraftsetzung der instrumentellen Vereinbarung des Klimaregimes, wurde mit der Unterzeichnung der Klimakonvention 1992 ein dauerhafter internationaler Diskussions- und Aushandlungsprozess und damit auch kollektiver Lernprozess in Gestalt eines dynamischen Regimes geschaffen, der solange er von befürwortenden und potenten Vertragsstaaten vorangetrieben wird, von seinem geschaffenen Umfeld her grundsätzlich alle Möglichkeiten der Fortentwicklung aufweist, mögen diese zur Umsetzung sich auch ständig an der Beharrlichkeit nationalstaatlicher Souveränitäten reiben müssen.

So wird für die Fortentwicklung des Klimaregimes maßgeblich von Bedeutung sein, wie sich unter Berücksichtigung der Interessenlagen von gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Befürwortern (bspw.

Umweltverbänden, die grüne Umweltindustrie) und Gegnern (bspw. die Energiewirtschaft) die nationale Politiken gestalten werden, inwieweit von dem Regime bzw. dem noch in Kraft zu tretenden Protokoll eine Signalwirkung für eine gesellschaftliche und wirtschaftlich-technologische Innovation oder gar Strukturwandel ausgehen wird, inwieweit Entwicklungsländer, die im

zunehmenden Maße am Energieverbrauch beteiligt sein werden, eingebunden werden können, wie sich das Verhalten von Vorreiterstaaten, wie insbes. den Staaten der EU, und eine von diesen möglicherweise ausgehende Dynamik gestaltet und schließlich wie es konkret gelingt, internationale Verhandlungsprozesse im Sinne eines Klimaschutzes positiv zu gestalten.

⁶⁰ Vgl. MÜLLER 2000, S. 469 f.; OBERTHUER 1995, S. 402.

⁶¹ Vgl. OBERTHUER 1995, S. 411.

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In Bezug auf letzt Bezeichnetes dürfte es wichtig sein, inwieweit es Vorreiterstaaten gelingt, über deren politischen und ökonomischen Handlungskapazitäten, z.B. mittels Koppel- oder im Idealfall Win-Win-Geschäfte Zugeständnisse zu erreichen oder gar Gewinnerkoalitionen für eine Innovation zwecks Erlangung wirtschaftlicher Vorteile zu bilden. 62

Zum anderen führte die Regimebildung trotz offener verbindlicher Verregelungen über Reflexions- und Legitimationsprozesse, insbes. von Vorreiterstaaten verstärkt durch Einflüsse Umweltverbände, Medien auf innerstaatlichen Willensbildungsprozesse, zu freiwilligen

Selbstverpflichtungen, wie sie teils bereits schon im Vorfeld von Regimebildungen getroffen, bspw. in den 70er in Bezug auf das Ozonregime mit nationalen Verbote zur Verwendung von FCKW-haltigen Spraydosen, worden waren. Diese Prozesse werden beim Klimaregime zusätzlich durch die institutionalisierten regelmäßigen Berichtspflichten unterstützt. In diesem Sinne wurden bereits ohne verbindliche Vereinbarung in Form von Selbstverpflichtungen Reduktionsmaßnahmen im Sinne des Klimaregimes vorgenommen, bspw. neben anderen Ländern so mehrfach von der BRD. 63

Eine Inkraftsetzung des Kyoto-Protokolls durch einen Beitritt Russlands dürfte nach der vom Präsidenten Russlands Ende September veröffentlichte Erklärung in absehbarer Zeit realistisch zu erwarten sein.

Damit wäre, wie VORHOLZ zutreffend feststellt, allerdings letztlich nur ein weiterer Schritt in Richtung einer wirkungsvollen Problembearbeitung zum Schutz des globalen Klimas gemacht, auf den in Anbetracht der weiterhin bestehenden Problemlage und dem doch recht minimalistischen Regelungsniveau von Kyoto weitergehende Regelungen und Maßnahmen bis hin zu dem in Verbindung mit der Agenda 21 aufgestellten umfassenden ökologischen Strukturwandel im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu erfolgen hätten. 64

Eine entscheidende Frage wird hier in Anlehnung an MÜLLER auch sein: „Dass Regime ohne einen Hegemon zustande kommen und sich behaupten können, kann mit Vorsicht bejaht werden. Ob sie gegen den Hegemon bestehen können, ist weniger sicher.“ 65

Die Zukunft wird es zeigen, inwieweit hier MÜLLER zugestimmt werden muss. Allerdings wird mit dem Klimaregime hier kein Neuland in den internationalen Beziehungen betreten. So war bereits mit der Einrichtung eines internationalen Strafgerichtshofes eine internationale Institution gegen den ausdrücklichen Willen, aber infolge erfolgreicher Kooperation der anderen Staaten geschaffen worden.

⁶² Über die Möglichkeit der internationalen Kooperation erhalten generell auch kleinere, sonst von ihren ökonomischen und machtpolitischen Kapazitäten unbedeutende Staaten im Verhandlungsprozess durch Koalitionsbildung oder besonderem Verhandlungsgeschick bzw. Informationsgestellung Möglichkeiten der Einflussnahme. Im Sinne der Fortentwicklung des Klimaregimes erwiesen sich so die Aktivitäten einer Gruppe kleiner Inselstaaten, als ASOIS-Staaten bezeichnet, als sehr regimefördernd (vgl. OBERTHUER 1995, S. 410 ff; OBERTHUER 2000, S. 383 ff).

⁶³ Vgl. SIMONIS 2000 b, S. 147. So im Rahmen der 2. Vertragsstaatenkonferenz zum Klimarahmenkonvention 1995 in Berlin mit einer Erklärung, den CO2-Ausstoß gegenüber 1990 um 25 % zu senken.

⁶⁴ Vgl. VORHOLZ; OBERTHUER 2000, S. 309 ff.; BMU 2000, S. 7.

⁶⁵ MÜLLER 2000, S. 472.

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So kann die Inkraftsetzung des Kyotoer Abkommen nur als erster und unvollständiger Schritt angesehen werden, da eine wirkungsvolle Entfaltung, insbes. beim Klimaregime, abgesehen von allen macht- und wirtschaftpolitischen Aspekten, eine Kooperation allein wegen des immensen Anteils der USA an den CO2-Emissionen unabdingbar ist, da alle Bestrebungen durch eine gegenteilig gelagerte Politik der USA konterkariert und damit sicherlich die Regimeeinhaltungstreue der Staaten oder gar den Regimebestand gefährden würde. Unabhängig hiervon ist auch der USA, unabhängig vom ihrem derzeitigen Verhalten, grundsätzlich eine Kooperationsnotwendigkeit in Fragen von globalen Umweltproblemen klar, was alleine deren förderliches Verhalten im Rahmen des Ozonregimes oder aber auch der dennoch grundsätzlichen Beteiligung am Verhandlungsprozess zum Klimaregime verdeutlichen.

Eine erfolgreiche klimapolitische Problembearbeitung wird man diesbezüglich zusätzlich Wege der Kooperation „jenseits bzw. am Randbereich“ des Klimaregimes finden bzw. die USA in einer flexiblen Weise einbinden müssen.

Mag so die spezielle Entwicklung zur internationalen Bearbeitung des Klimaschutzes aufgrund derer Problemkomplexität, der allgemeinen Beharrlichkeit von internationalen Verhandlungsprozessen sowie der Sperrigkeit der auf ihre Souveränität pochende Staaten als recht schwerfällig, langwierig und unzureichend erscheinen, die hierdurch freilich im deutlichen Maße hinter dem Problemlösungsnotwendigkeiten hinterher hinkt, so teile ich abschließend aber nicht die negative Hypothese von MAYER-TASCH, der trotz allen erkennbaren Fortschritts von einem grenzenlosen Versagen internationaler Politik im Bereich des Umweltschutzes spricht. Umweltpolitik ist in Anlehnung an MÜLLER nicht linear betrachtet zu betrachten, sondern muss im Zusammenhang mit den jeweiligen wirtschaftlichen und politischen Konjunkturen gesehen werden. Eine zeitliche Rückschau der letzten 30 Jahre verdeutlich hier, dass neben Beschleunigungsphasen auch temporäre Verlangsamungsphasen auftraten.

In letzterer Phase scheinen wir uns aber derzeit in Anbetracht der politischen Dominanz der Sicherheitspolitik (Stichwort Terrorismusbekämpfung) und konjunktureller Flaute zu befinden. Umweltpolitik korrespondierte aber auch stets von bzw. durch gesellschaftlicher und technologischer Innovation, wie sie für einen wirtschaftlichen Strukturwandel im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung notwendig ist. Optimismus lässt so alleine bereits die wirtschaftliche Entwicklung der „grünen Industrie“ aufkommen. 66

⁶⁶ Vgl. MAYER-TASCH, 1987; MÜLLER 1993, S. 121; MÜLLER 2000, S. 465; KERN, S. 298.

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Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime) - Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen

BRD

bspw. bzgl. bzw.

CO2 Chemische Bezeichnung für Kohlendioxid

EU etc.

FCKW

GEF Global Environment Facility

i.d.R.

IGO

INGO

insbes.

IPCC International Panel on Climate Change

Kap. Kapitel

S. Seite

u.a. unter anderem

UN UNEP

UNCED

USA

(Vereinigte Staaten von Amerika)

Vgl. Vergleiche

WMO

z.B. zum Beispiel

Literaturverzeichnis :

Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime) - Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen

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BEHRENS, Maria [u.a.] 2002: Global Governance: Probleme, Konzepte, Kritik, Hagen: Fernuniversität - Gesamthochschule in Hagen [Studienkurs 4680].

BLEISCHWITZ, Raimund 1991: Die Globalisierung der Umweltpolitik: Ein Überblick und ausgewählte Materialien zum Schutz der Ozonschicht, der Tropenwälder und des Erdklimas, Bonn: INEF (Institut für Entwicklung und Frieden).

BREITMEIER, Helmut/ Gehring, Thomas/ List, Martin/ Zürn, Michael 1993: Internationale Umweltregime, in: Prittwitz, Volker von (Hrsg.): Umweltpolitik als Modernisierungsprozeß: Politikwissenschaftliche Umweltforschung und -lehre in der RRD, Opladen: Leske + Budrich, S. 163 - 191.

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Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime) - Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen

^{-------------------------------------------------------------------------------------------} CZEMPIEL, Ernst-Otto1993: Weltpolitik im Umbruch: Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, 2., neubearb. Aufl., München: Beck.

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Beschreibung

Titel:

Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime)

Untertitel:

Eine vergleichende Betrachtung zum unterschiedlichen Institutionalisierungsgrad der Regime

Veranstaltung:

Keine

Autor:

Michael Böhm-Udelhoven

Jahr:

2004

Seiten:

Archivnummer:

V177706

ISBN (eBook):

978-3-640-99447-2

DOI:

10.3239/9783640994472

Dateigröße:

437 KB

Sprache:

Deutsch

Schlagworte:

Arbeit zitieren:

Michael Böhm-Udelhoven, 2004, Die internationalen Umweltregime zum Schutz der Ozonschicht (Ozonregime) und zum Schutz der globalen Atmosphäre (Klimaregime), München, GRIN Verlag GmbH

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