Inhaltsverzeichnis

I  Abkürzungsverzeichnis.  4

II  Einleitung  

1.  Allgemeines  5

2.  Begriff und Arten der Parteienfinanzierung  6

III  Staatliche Mittel  

1.  Finanzielle Förderung bis 1958  7

2.  Finanzielle Förderung von 1959 - 1966  7

2.1  Urteil des BVerfG vom 19.07.66  8

3.  Parteiengesetz vom 24.7.1967  8

3.1  Wahlkampfkostenerstattung bei Bundestagswahlen  9

4.  Neuordnung der Parteienfinanzierung 1983  10

4.1  Einführung des Chancenausgleichs  10

5.  Neuordnung der Parteienfinanzierung 1988  11

5.1  Modifizierung des Chancenausgleichs  11

5.2  Einführung des Sockelbetrages.  12

6.  Urteil des BVerfG vom 09.04.92  13

7.  Derzeitige Fassung des Parteiengesetzes  15

7.1  Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Neufassung des.  16

Parteiengesetzes   

7.1.1  Überschreitung der absoluten Obergrenze.  17

7.1.1.1  Chancenausgleichszahlungen.  17

7.1.1.2  Zuschüsse an Jugendorganisationen  17

7.1.2  Zahlung von 1,30 DM für die ersten fünf Millionen Wählerstimmen.  18

7.1.3  Zu geringe Berücksichtigung des Wählerwillens  18

7.1.4  Fehlende Transparenz  19

8.  Fazit.  19

IV  Parteispenden und Mitgliedsbeiträge  

1.  Mitgliedsbeiträge  21

1.1  Aufnahmegebühren, Sonderumlagen und Mandatsträgerbeiträge  22

2.  Parteispenden  22

3.  Steuerlicher Anreiz für Spenden und Mitgliedsbeiträge.  23

3.1  Rechtslage bis 1958  23

3.2  Urteil des BVerfG vom 24.6.58  24

3.3  Neuordnung der Parteienfinanzierung 1983  24

3.4  Verfassungswidrigkeit der prozentualen Abzugsfähigkeit.  25

3.5  Urteil des BVerfG vom 9.4.92  25

4.  Derzeitige Rechtslage  26

4.1  Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Sonderausgabenabzug  26

5.  Fazit.  26

2

V  Kredite.  27

VI  Sonstige Einnahmen  27

1.  Einnahmen aus Vermögen  27

2.  Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit  28

3.  Sonstige Einnahmen  28

VII  Indirekte Finanzierung der Parteien  

1.  Fraktionsfinanzierung  29

1.1  auf Bundes- und Landesebene.  29

1.2  auf kommunaler Ebene.  30

2.  Stiftungsfinanzierung  31

3.  Mandatsträgerabgaben  32

3.1  Begriff und Rechtsgrundlagen  32

3.2  Zulässigkeit.  32

3.3  Höhe der Beiträge  33

4.  Zuschüsse für die persönlichen Mitarbeiter der Abgeordneten.  34

5.  Fazit.  34

VIII  Schlussbetrachtung.  35

IX  Zahlenmaterial  37

X  Literaturverzeichnis  48

3

Die Bundesrepublik Deutschland hat im Jahre 1959 als erstes europäisches Land die staatliche Parteienfinanzierung eingeführt ¹ und damit bis heute - dem "Superwahljahr 1994" - eine sehr wechselvolle Geschichte eingeleutet. Diese ist geprägt von der "Auseinandersetzung" zwischen dem Gesetzgeber und dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Nahezu jede Änderung im Bereich der Parteienfinanzierung wurde einer Überprüfung durch das BVerfG unterzogen. Zu dieser wechselvollen Geschichte beigetragen haben insbes. die Parteien und die Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Letztere haben über die staatlichen Finanzquellen, die den Parteien zugute kommen, durch Gesetz (oder Haushaltsbeschluss) zu beschließen. Die Abgeordneten gehören bekanntermaßen (nahezu) alle einer Partei an. Diese entsendet wiederum "ihre" Abgeordneten (über die Landesliste) in das Parlament. Hieraus ergibt sich die unglückliche Konsequenz, dass das Parlament und die in ihm vertretenen Parteien, letztlich in eigener Sache entscheiden. Die günstigste Ausgangsposition hat hierbei natürlich die Parlamentsmehrheit. Der Minderheit bleibt häufig nur noch (sofern sie durch etwaige Regelungen benachteiligt wird) der Gang zum BVerfG nach Karlsruhe. In der Vergangenheit war dies nicht selten der Fall. So auch vor der letzten großen Änderung des Parteienfinanzierungsrechts, die in der Novellierung des Parteiengesetzes und der entsprechenden steuerrechtlichen Regelungen vom Frühjahr diesen Jahres ihren Abschluss fand ² . Ob die derzeitige Ausgestaltung des Parteienfinanzierungsrechts Anlass zur Korrektur vor dem BVerfG sein könnte, soll im folgenden erörtert werden. Zum tieferen Verständnis ist es dabei erforderlich die bisherige Entwicklung des Parteienfinanzierungsrechts nachzuzeichnen, um so die heutige Rechtslage in den Gesamtzusammenhang zu stellen. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt zur Finanzierung der Parteien ist Art. 21 GG. Die Väter des Grundgesetzes gingen davon aus, dass die Parteien sich, um die Aufgabe nach Art.21 I S.1 GG - Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes - zu erfüllen, allein aus eigenen privaten Quellen finanzierten. Daher nahm der Parlamentarische Rat nur die allgemeine Bestimmung auf, dass die Parteien Rechenschaft über die Herkunft ihrer Mittel abzulegen haben, um die Bürger und damit die Wähler über die Geldgeber der Parteien zu informieren ³ . Das Nähere (also die Inhalte des Art.21 GG) sollte durch Gesetz geregelt werden, Art.21 III GG. Diese einfache Bestimmung zu den Parteien läßt erahnen, dass der Parlamentarische Rat die Parteienfinanzierung kaum problematisiert hatte. Und in der Tat: "Über Parteien und Parteienfinanzierung wurde im Parlamentarischen Rat so gut wie nicht diskutiert" ⁴ . Dies erklärt auch, weshalb der Gesetzgeber zunächst keinen Anlass sah, der Forderung des Art. 21 III GG nach einer gesetzlichen Regelung nachzukommen (vgl. dazu unten III 2. und 3).

2. Begriff und Arten der Parteienfinanzierung

Die Parteien müssen, um ihre Aufgaben erfüllen zu können, Einnahmen erzielensie müssen sich "finanzieren". Art und Umfang der Parteienfinanzierung bestimmen sich dabei in erster Linie nach den vom GG zugewiesenen Aufgaben ⁵ . Nach Art. 21 I S.1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Die den Parteien hieraus entstehenden Ausgaben sind grds. einer (staatlichen) Parteienfinanzierung zugänglich.

Die Ausgabenpolitik fällt hingegen nicht unter den (jedenfalls nicht unter den engen) Begriff der Parteienfinanzierung, sondern wird dem allgemeineren Begriff der "Parteifinanzen" zugerechnet ⁶ . Gleichwohl soll im folgenden kurz die Ausgabenstruktur der Parteien dargestellt werden.

Im wesentlichen sind hier (für 1991) die Personalkosten mit einem Anteil zwischen 27% (CSU) und 35% (CDU) der Gesamtausgaben der Parteien, die Kosten des laufenden Geschäftsbetriebes mit einer Spanne von 18% (SPD) bis 28% (FDP) und schließlich als größten Ausgabeblock die Kosten der politischen Tätigkeit (Öffentlichkeitsarbeit und Wahlen) zu nennen, die in der jährlichen Höhe stark von der Anzahl und Bedeutung der Wahlen abhängig sind. Vor der Wahl zum 12. Deutschen Bundestag 1989 betrug dieser Anteil bspw. bei der FDP 60,7% im Gegensatz zu nur 41,4% im Vorjahr, während der Anteil in 1991 sogar auf 34,5% sank.

Bei den Sonstigen Parteien lagen - anteilig an den Gesamtausgaben - die Personalkosten 1991 zwischen 73% (DIE GRAUEN/GRAUE) und 4% (Deutsche Volksunion/DVU), die Ausgaben des laufenden Geschäftsbetriebes zwischen 51% (Deutsche Kommunistische Partei/DKP) und 8% (DVU) und die Ausgaben für die politische Tätigkeit zwischen 80,1% (Die Republikaner/REP) und 21% (GRAUE) ⁷ . Die Parteien finanzieren ihre Ausgaben auf unterschiedliche Weise. So ist bei den Arten der Parteienfinanzierung zwischen Eigen- und staatlicher Finanzierung - und bei letzterer wiederum zwischen unmittelbarer/direkter, mittelbarer und indirekter Staatsfinanzierung zu unterscheiden.

Zuweisungen des Bundes und der Länder an die Parteien gehören zur unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung ⁸ , während es sich im Steuerrecht bei der Abzugsmöglichkeit von Spenden und Mitgliedsbeiträgen vom zu versteuernden Einkommen und den dadurch bedingten staatlichen Steuerverzicht um eine mittelbare Finanzierung der Parteien handelt ⁹ .

Bei der indirekten Finanzierung handelt es sich um Mittel, die nach außen hin, zwar nicht für die Partei(en) bestimmt sind, sich aus der praktischen Auswirkung jedoch ergibt, dass die Parteien von diesen Mitteln - etwa durch Ersparen eigener

Aufwendungen - profitieren ¹⁰ . Diese "Außenbezirke politischer Tätigkeit" sind bei der Gesamtbeurteilung der Parteifinanzen mit zu berücksichtigen ¹¹ . Im nichtstaatlichen Bereich finanzieren sich die Parteien insbes. durch Mitgliedsbeiträge und Spenden, sowie durch Sonderbeiträge von Amtsträgern und hier insbes. von Abgeordneten ¹² . Des weiteren erzielen die Parteien (geringe) Einnahmen aus ihrem Vermögen, sowie aus Veranstaltungen und dem Vertrieb von Druckschriften etc. ¹³ (dies wird auch als unternehmerische Tätigkeit bezeichnet). Neben diesen Möglichkeiten der Eigenfinanzierung nehmen die Parteien i.d.R. Kredite ¹⁴ auf.

Unmittelbare Staatszuschüsse wurden den Parteien bis 1958 nicht gewährt. Vielmehr hatte der Gesetzgeber steuerrechtliche Regelungen geschaffen, die den Unternehmen und Privatpersonen einen Anreiz gaben, den Parteien Geldmittel in Form von Spenden zur Verfügung zu stellen (dazu im einzelnen unten IV 2.).

2. Finanzielle Förderung von 1959 - 1966

Mit Urteil vom 24. Juni 1958 ¹⁵ stellte das BVerfG fest, dass es zulässig sei, für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen - als staatliche Finanzierung der allgemeinen Parteitätigkeit - zur Verfügung zu stellen. Daraufhin zahlte der Bundestag 1959 ¹⁶ erstmals Zuschüsse (ohne gesetzliche Grundlage) an die politischen Parteien aus dem Bundeshaushalt. 5 Mio. DM wurden den Parteien - entsprechend dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundestag ¹⁷ "zur Förderung der politischen Bildungsarbeit" zur Verfügung gestellt. Die Zuschüsse an die Parteien stiegen von 1959 bis 1966 schnell von 5 auf 38 Mio. DM ¹⁸ .

Die Regierung des Landes Hessen (SPD) sah in dieser Praxis erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, da die Zuschüsse entgegen Art. 21 III GG ohne gesetzliche Grundlage gewährt wurden und für die Parteien eine "Abhängigkeit vom staatlichen Ämtersystem" ¹⁹ entstehe. Sie legte 1966 Verfassungsbeschwerde ein.

2.1 Urteil des BVerfG vom 19.07.66

Mit Urteil vom 19.7.1966 wurde ihrem Antrag entsprochen. Die 1965 im Bundeshaushaltsgesetz vorgesehene Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien war nach Auffassung des Zweiten Senats verfassungswidrig. Der Grundgesetzgeber habe sich in Art 21 und 20 II GG - so die Begründung - für einen freien und offenen Meinungs- und Willensbildungsprozess entschieden, der grds. "staatsfrei", d.h. frei von staatlichem Einfluss (=Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien), bleiben müsse. Zulässig sei nur die Erstattung der "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" (Wahlkampfkostenerstattung/WKKE) ²⁰ . Die Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien aus Haushaltsmitteln wurde überraschenderweise - entgegen der Auffassung im Urteil vom 24.6.58 ²¹ als verfassungsrechtlich unzulässig angesehen. Auch staatliche Mittel für Zwecke der "politischen Bildungsarbeit" - wie sie bis 1962 gezahlt wurden ²² - waren unzulässig, da sich die Grenze zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit nicht eindeutig ziehen lasse.

3. Parteiengesetz vom 24.07.1967 23

Der Gesetzgeber nahm das Urteil des BVerfG zum Anlass, nun (nach fast 20 Jahren) der Forderung des Art. 21 III GG nach einer gesetzlichen Regelung nachzukommen. So verabschiedete der Bundestag (mit Zustimmung des Bundesrates) am 24.07.67 das Parteiengesetz (PartG) ²⁴ .

Hierin wurde der Parteibegriff erstmals definiert (§2 I ²⁵ ). Danach sind Parteien Vereinigungen, "die dauernd oder für längere Zeit ... auf die politische

Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse ... eine ausreichende Gewähr ... für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten." Vereinigungen, die nur an der Vertretung in einem Gemeindeparlament mitwirken bzw. mitwirken wollen (sog. Rathausparteien, Wählervereinigungen, Wählergemeinschaften, Kommunalparteien) fallen nicht unter diesen Parteibegriff ²⁶ und nach h.M. in Rechtsprechung und Lehre auch nicht unter den Parteibegriff des Art. 21 GG ²⁷ . Das hat zur

Konsequenz, dass solche Gruppierungen von allen unmittelbaren und mittelbaren staatlichen Zuwendungen ausgeschlossen bleiben ²⁸ .

Der 4. Abschnitt des PartG sah - entsprechend der Rechtsprechung des BVerfGdie WKKE vor.

3.1 Wahlkampfkostenerstattung bei Bundestagswahlen 29

Nach §18 I waren den Parteien, die sich an der Bundestagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen beteiligten und die mind. 2,5% (ab 1969 0,5%) ³⁰ der gültigen Zweitstimmen erreichten, die "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" zu erstatten. Das BVerfG führt im Urteil vom 19.7.66 aus, dass es nicht auf das ankommen dürfe, was eine Partei für sich als angemessenen Wahlkampfaufwand ansieht. Vielmehr musste der Gesetzgeber einen objektiven Maßstab heranziehen ³¹ . Dies hat er in §18 I S.2 getan, indem er eine Wahlkampfkostenpauschale - auf Grundlage der Wahlkampfkosten des Bundestagswahlkampfes 1965 - i.H.v. 2,50 DM ³² je Wahlberechtigten einer Bundestagswahl ³³ als Erstattung vorgesehen hat.

Der Erstattungsbetrag wurde anteilig auf die Parteien entsprechend ihrer im Wahlgebiet erreichten Zweitstimmen verteilt und in Jahresbeträgen (Abschlagszahlungen) ausgezahlt (§§18 IV, 20).

Das BVerfG ging davon aus, dass der Gesetzgeber sich zur Frage der Höhe der Wahlkampfkostenpauschale auch zukünftig am Bundestagswahlkampf 1965 zu orientieren habe und Anhebungen nur im Rahmen einer entsprechenden Kostensteigerung zulässig seien ³⁴ . Der Höhe der WKKE wurde damit für die Zukunft eine (in absoluter Höhe) feste Grenzen gezogen ³⁵ (vgl. unten IX -

Schaubilder 3 und 4). Die erste Anpassung der Wahlkampfkostenpauschale auf 3,50 DM je Wahlberechtigten erfolgte 1974 ³⁶ .

4. Neuordnung der Parteienfinanzierung 1983

Die finanzielle Situation der Parteien hatte sich in den 70er Jahren zusehens verschlechtert. Die Kosten aufwendiger Wahlkämpfe und immer größer werdender Parteiapparate stiegen rascher als die Einnahmen. Mehr und mehr waren die Parteien auf staatliche Mittel und insbes. auch auf Spenden und Kredite angewiesen.

Der damalige Bundespräsident Carstens berief am 4. März 1982 angesichts dieser schlechten Finanzlage der Parteien eine Sachverständigenkommission zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Verbesserung der finanziellen Situation der Parteien ein. Die Kommissionsmitglieder wurden allerdings von den Parteien ausgewählt! 37

Da einerseits nach der Rechtsprechung des BVerfG die WKKE nicht mehr als die Hälfte der Gesamteinnahmen der Parteien betragen durfte ³⁸ , und andererseits sich die Höhe der Wahlkampfkostenpauschale am Bundestagswahlkampf von 1965 zu orientieren hatte, konnte nicht ohne weiteres eine Ausweitung der direkten staatlichen Finanzierung vorgenommen werden. So war insbes. das Steuerrecht Kernstück dieser Novelle, bei der die prozentuale Abzugsfähigkeit von Spenden und Beiträgen wiedereingeführt wurde. Eine solche Regelung wurde bereits 1958 vom BVerfG für verfassungswidrig erklärt ³⁹ . Diesesmal wurde jedoch, um den Verfassungsverstoß auszugleichen, von der Parteienfinanzierungskommission im Bereich der staatlichen Finanzierung die Einführung eines Chancenausgleichs für "spendenschwache" Parteien vorgeschlagen ⁴⁰ .

4.1 Einführung des Chancenausgleichs

Ziel des ÄndG vom 22.12.83 ⁴¹ war in erster Linie die Finanzlage der Parteien zu verbessern. Neben der Erhöhung der Wahlkampfkostenpauschale ⁴² von 3,50 DM auf 5,- DM (auch für Europawahlen ⁴³ ) je Wahlberechtigten, stand den "Parteien,