1. Einleitung

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, welches am 23. Mai 1949 in Kraft trat, erscheint in der heutigen Betrachtung als ein organischer Rechtstext (Feldkamp 1999: 13). Dies lässt jedoch außer Acht, dass seine Entstehungsgeschichte von vielen Konflikten zwischen verschiedenen Interessengruppen, namentlich den westdeutschen Parteiführern und Regierungschefs sowie den alliierten Militärgouverneuren geprägt war (Sörgel 1969: 18). Die Kernfragen der Verfassungsberatungen waren zum einen die Rolle von Volksabstimmungen bei der Konstitution einer verfassungsgebenden Versammlung und der Ratifizierung einer neuen Bundesverfassung, zum anderen die Frage nach der Ausgestaltung von direktdemokratischen Elementen in der neuen Bundesverfassung. Obwohl mit der Weimarer Reichsverfassung eine Tradition von direktdemokratischen Entscheidungsverfahren auf Reichsebene existierte, wurde im Parlamentarischen Rat die Entscheidung getroffen, dass das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland auf Bundesebene, außer bei einer Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG, keine direktdemokratischen Elemente enthalten soll (Jung 1994: 15). Diese Arbeit soll klären, inwieweit in der Argumentation des Parlamentarischen Rates gegen direktdemokratische Elemente generelle systematische Argumente gegen Direkte Demokratie wiederzufinden sind und in welchen Punkten die Ablehnung aufgrund kontextgebundener, d.h. spezifisch deutscher Interessen erfolgte. Dazu sollen zunächst allgemeine Gegenargumente zur Direkten Demokratie dargelegt werden, um diese dann in Bezug zu der Argumentation des Parlamentarischen Rates zu setzen und dabei vergleichend Gemeinsamkeiten in der Argumentation zwischen diesen zu finden. Dabei werden vor allem die auf die verfassungsgebenden Instanzen einwirkenden historischen Zusammenhänge betrachtet werden, die aus der nationalsozialistischen Vergangenheit und der damaligen gegenwärtigen „Gefahr des Kommunismus“ resultierten. Untersuchungsgegenstände werden die Gründe sein, die gegen eine nachträgliche Volksabstimmung über das Grundgesetz sowie gegen die allgemeinen Mitwirkungsrechte des Volkes auf Bundesebene gesprochen haben. Was löste also, wie Ot- marJung schreibt, „die Angst der Regierenden vor dem Volk“ (Jung 2002: 53) aus? Diese Arbeit hat keinen Anspruch darauf, einen vergleichenden Überblick zwischen den positiven und negativen Effekten von Direkter Demokratie zu liefern. Auch wird sie in Hinblick auf ihre Fragestellung auf die Bundesebene bezogen sein, und damit die deutschen Landesverfassungen, die Volksbegehren und Volksentscheid auf Länderebene sowie Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf Kommunalebene vorsehen (Jung/Knemeyer 2001: 15f), aussparen.

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2. Direkte Demokratie

Der Grundgedanke von Direkter Demokratie ist das Mitentscheidungsrecht des Bürgers über politische Sachfragen mittels einer Volksabstimmung. Befürworter der Direkten Demokratie sagen, dass diese im modernen Staat die repräsentativen Institutionen ergänzen könne (Schiller 2002: 11), sie folglich in keinem politischen System der alleinige Entscheidungsträger sei (Schiller 2002: 17). Die Bürger würden mittels der Direkten Demokratie ihre politischen Orientierungs- und Verhaltensmuster in die Gesellschaft einbringen (Schiller 2002: 35). Im Folgenden sollen nun kurz die verschiedenen Verfahrenstypen von Direkter Demokratie unterschieden und deren jeweilige Kritikpunkte angeführt werden. Von einem fakultativen Referendum wird gesprochen, wenn ein Parlamentsbeschluss einer Volksabstimmung unterworfen wird. Dieses System „von unten“ wird z.B. in der Schweiz praktiziert (Schiller 2002: 14). Das fakultative Referendum mit einem bindenden Ergebnis, welches also unmittelbar nach der Abstimmung rechtskräftigen Charakter einnimmt (Möckli 1998: 91), wird von seinen Kritikern abgelehnt, weil das Volk auf diese Weise „zu einer Figur im politischen Schachspiel der Repräsentativen Demokratie“ (Jung 2002: 55) werden würde. Auch sei ein Parlament, welches bei Gesetzesbeschlüssen auf die Zustimmung des Volkes angewiesen ist, bzw. dessen Entscheidungen durch die Ablehnung des Volkes aufgehoben werden können, im Gegensatz zu einem „souveränen“ Parlament weitaus schwächer. Die politische Elite würde in ihrer Position eingeschränkt werden (Jung 2002: 55). Bei einem Referendum mit nichtbindendem Ergebnis können die Staatsorgane entscheiden, „ob oder inwieweit das Abstimmungsergebnis implementiert wird“ (Möckli 1998: 91). Es liegt folglich allein in deren Ermessen, woran Kritik an der Sinnhaftigkeit solcher Referenden auszuüben ist. Das obligatorische Verfassungsreferendum wirkt nur als Verfassungsvorbehalt, es begründet keine direktdemokratischen Teilnahmerechte der Bürger. Es wird nach festgesetzten Regeln verbindlich ausgelöst, z.B. bei Verfassungsänderungen (Schiller 2002: 24). Die Rolle des Plebiszits als direktdemokratisches Element ist umstritten. Bei einem Plebiszit wird eine Volksabstimmung von einem Staatsorgan ausgelöst. Da diese Auslösung im Ermessen des jeweiligen Staatsorgans liegt, also dem Inhaber einer Machtposition, wird dieser Methode eine strategische Manipulierbarkeit „von oben“ vorgeworfen (Schiller 2002: 14). Unter einer Volksinitiative oder einem Volksbegehren wird die Befugnis eines Teiles der Wahl- und Stimmberechtigten über das Einbringen von Gesetzesvorschlägen verstanden. Die Staatsorgane entscheiden dann, ob Rechtsnormen geändert oder geschaffen werden sollen oder ob es zu einer Volksabstimmung über den Gesetzesvorschlag kommen soll (Möckli 1998: 91f). Kritikpunkt an dieser Regelung ist, dass zwar eine unmittelbare Folgenlosigkeit Seite 2 von 13

der Volksbegehren möglich ist, es sich aber auch indirekte Auswirkungen in der Gestalt ausmachen können, dass durch das Volksbegehren ein Druck auf das Parlament und die Regierung entsteht, zumindest einen Gegenvorschlag zu machen oder wenigstens einen Teil des Initiativbegehrens zu erfüllen. Somit wären die Initiatoren des Volksbegehrens nicht auf einen Abstimmungserfolg angewiesen (Schiffers 2002: 71).

Gegner der Direkten Demokratie führen an, dass stets Gefahren der Unverständigkeit seitens des Volkes bestehen würden (Kühne 1991: 117). Auch erfordere die Entscheidungsver-antwortung generell Kompetenz. Diese könne vom Bürger nicht pauschal erwartet werden, müsse sogar bestritten werden. Es sei ein grundlegender geringer Informationsstand der Bevölkerung zu erkennen, welcher verbunden sei mit einer Anfälligkeit der demagogischen Verführbarkeit und der Emotionalisierung. Ebenso sei eine Abhängigkeit vom Lernprozess der Bevölkerung festzustellen. Bei Volksentscheiden wäre es ein leichtes, sachliche Überzeugungsargumente mit Manipulationstechniken zu mischen. Regierungsvertreter, Parlamentarier und Parteien, Interessenverbände sowie Medien würden mit ihren eigenen Meinungen in die Debatte eingreifen. (Schiller 2002: 40f).

Ein weiteres Argument gegen die Direkte Demokratie wird von Parteienforschern vorgebracht. So würden Parlamente und Parteien geschwächt werden, weil sie sich direktdemokratischen Entscheidungen nicht widersetzen könnten und somit einen Teil ihrer Funktion verlieren würden. Gleichzeitig würde die Opposition gestärkt werden, weil diese somit mittels Volksabstimmungen versuchen könnte, die politische Mehrheit zu destabilisieren (Schiller 2002: 44). Die Kompetenzen von Staatsorganen, zumeist jene des Parlamentes, würden folglich zu Gunsten der Direkten Demokratie beschränkt werden (Möckli 1998: 106). Desweiteren sei die Direkte Demokratie von Stimmungen innerhalb der Gesellschaft abhängig (Jung/Knemeyer 2001: 57). Es bestehe die allgemeine Gefahr, dass Verfahren der Direkten Demokratie durch gesellschaftliche oder politische Machtgruppen instrumentalisiert werden würden (Schiller 2002: 47). Dies wäre zum einen, dass die Durchschlagskraft von Parteikampagnen und die Finanzkraft großer Interessenverbände die Meinung der Bevölkerung zusätzlich beeinflussen würden. Interessenverbände würden mächtig werden, wenn sie finanzielle Mittel und Organisationskraft dafür einsetzen würden, um die Direkte Demokratie strategisch zu benutzen. Damit würden außerparlamentarische Organisationen gestärkt werden (Schiller 2002: 44). Zum anderen bestünde in der Direkten Demokratie die Gefahr, dass nicht der Abstimmungsgegenstand die politische Auseinandersetzung bestimmen würde, sondern die Sachabstimmung gleichzeitig als Vertrauensvotum gegenüber der Regierung fungiert und somit eine Instabilität der Regierung einsetzen würde. Die Abstimmung würde zu einem Seite 3 von 13

bloßen Wahlkampf verfallen, der sich an den parteipolitischen Konfliktlinien orientieren würde (Möckli 1998: 106).

Ein weiterer Kritikpunkt ist der, dass aufgrund der einzuhaltenden Wahlmodalitäten und des Wahlaufwands die Entscheidungsfindung unnötig hinausgezögert werden würde. Auch könnten notwendige, aber unpopuläre Entscheidungen blockiert werden (Schiller 2002: 34). Zudem sei die Beteiligung von Bürgern von verschiedenen Faktoren abhängig. Erstens von den Teilnahmeressourcen (Zeit, Geld, Status), zweitens von der Teilnahmekompetenz und drittens von der Entscheidungsorientierung (Interessen, Gemeinwohlorientierung, Bürgertugend) der Bürger (Schiller 2002: 35).

3. Vorgeschichte direktdemokratischer Elemente in Deutschland

Forderungen nach einer direktdemokratischen Verfassungsreform wurden in Deutschland bereits im Jahr 1849 in der von der Frankfurter Paulskirche vorgelegten Bundesverfassung laut. Schon diese sah das obligatorische Verfassungsreferendum und die Volksinitiative für Totalrevisionen vor. Diese Forderungen wurden nach dem Ersten Weltkrieg noch vehementer vertreten. Staatliche Macht sollte seitens des Volkes begrenzt und überwacht werden und ein kontrollierter Eingriff des Volkes in den Gesetzgebungsprozess installiert werden (Schiller 2002: 23ff).

Direkte Volksrechte in Deutschland wurden dann mit der Weimarer Reichsverfassung von 1919 auf Reichsebene eingeführt. Zu diesen Volksrechten gehörten die Volkswahl des Reichspräsidenten, Volksbegehren mit 10 %-Quorum sowie Volksentscheide als Gesetzesreferendum mit 50 %-Quorum, die vom Reichspräsidenten oder von einem Drittel des Reichstages initiiert werden mussten (Schiller 2002: 74). Diese Instrumente sollten einen „legitimierenden Korrekturcharakter“ (Schiffers 2002: 66) haben.

Die Direkte Demokratie hatte folglich eine Tradition in Deutschland, obwohl das nationalsozialistische Regime die Weimarer Reichsverfassung inklusiver aller direktdemokratischen Elemente abgeschafft hatte (Wiegand 2006: 166). Die Diskussion über eine Wiedereinführung kam nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges auf, weil programmatische und personale Kontinuitäten fortbestanden hatten und Verfassungsexperten aus der Weimarer Zeit das Grundgesetz mitentwickelten (Wiegand 2006: 167f). Die deutsche Verfassungstradition spiegelt sich z.B. darin wieder, dass bereits zu Beginn der Beratungen des Parlamentarischen Rates alle neuen Landesverfassungen, außer jenen der Länder in der britischen Besatzungszone, die Möglichkeit von Volksentscheiden vorsahen (Schiffer 2002: 73).

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