Gliederung

1.  Teil: Klage des Bürgermeisters der Stadt D gegen die Versagung der  

Zustimmung  der Bezirksregierung zur Verpackungssteuersatzung  

A.  Zulässigkeit  

I.  Verwaltungsrechtsweg  

1.  Aufdrängende Spezialzuweisung und  

abdr  ängende Sonderzuweisung  

2.  Verwaltungsrechtsweg über die Generalklausel  

a)  Öffentlich-rechtliche Streitigkeit  

b)  Nicht verfassungsrechtlicher Art  

3.  Zwischenergebnis  

4.  Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts  

a)  Sachliche Zuständigkeit  

b)  Örtliche Zuständigkeit  

II.  Statthafte Klageart  

1.  Verwaltungsakt  

2.  Zwischenergebnis  

III.  Klagebefugnis  

IV.  Klagegegner  

V.  Beteiligtenfähigkeit  

VI.  Prozeßfähigkeit  

VII.  Vorverfahren  

1.  Gesetzliche Ausnahmen vom Erfordernis der Durchführung eines Vorverfahrens  

2.  Weitere Ausnahmen  

3.  Zwischenergebnis  

VIII.  Ergebnis zur Zulässigkeit der Klage  

der  Stadt D vor dem Verwaltungsgericht  

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B. Hilfsgutachterliche Prüfung der Begründetheit der Versagungsgegenklage I. Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungsakts, der die Genehmigung der Verpackungssteuersatzung versagt 1. Anspruchsgrundlage 2. Voraussetzungen a) Formelle Voraussetzungen der Satzung aa) Zuständigkeit (a) Verbandskompetenz (aa) Örtliche Zuständigkeit (bb) Sachliche Zuständigkeit (b) Organkompetenz (c) Zwischenergebnis bb) Verfahren (a) Ordnungsgemäßer Ratsbeschluß (b) Genehmigung und Bekanntmachung (c) Zwischenergebnis zur Ordnungsgemäßheit des Verfahrens b) Materielle Voraussetzungen aa) Ermächtigungsgrundlage bb) Örtliche Verbrauchsteuern (a) Gleichartigkeit (b) Zwischenergebnis

cc) Sachgesetzgebungskompetenz der Stadt D zum Erlaß einer Satzung im Bereich der Abfallvermeidung mit berufsregelnden Bestimmungen und Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Grundrechten dd) Vereinbarkeit der Verpackungssteuersatzung mit Art. 12 Abs. 1 GG (a) Grundrechtsträger und Schutzbereich (b) Schranken

ee) Vereinbarkeit der Verpackungssteuersatzung mit Art. 14 Abs. 1 GG ff) Vereinbarkeit der Verpackungssteuersatzung mit Art. 3 Abs. 1 GG (gg) Unvereinbarkeit der Verpackungssteuersatzung aus den von der Bezirksregierung genannten Gründen (a) Gefährdung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse (b) Einheitliche Landessteuer

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(c) Die ablehnende Position des Finanz- und des Innenministers des Landes NRW

(d) Ähnlichkeit von kommunaler Verpackungssteuer und bundeseinheitlich geregelter Umsatzsteuer

(d) Nichtberechtigung der Stadt D zur Ergreifung gesetzlicher Maßnahmen auf dem Gebiet der Abfallvermeidung II. Ergebnis zur hilfsweisen Begründetheitsprüfung C. Endergebnis zum Teil 1

2. Teil: Wirkungsvolle Maßnahmen der „Mc-Fish-AG“ gegen die am 1.1.1998 ordnungsgemäß ergangene Satzung A Zulässigkeit

I. Verwaltungsrechtsweg 1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit 2. Nichtverfassungsrechtlicher Art

3. Zwischenergebnis

II. Statthafte Klageart 1. Normenkontrollklage 2. Einstweilige Anordnung 3. Feststellungsklage

4. Zwischenergebnis zur statthaften Klageart und Subsidiaritätserfordernis

III. Klagebefugnis

IV. Klagegegner

V. Beteiligtenfähigkeit

VI. Prozeßfähigkeit

VII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis VIII. Zwischenergebnis zur Zulässigkeit A. Begründetheit

I. Vorliegen einer für das Rechtsverhältnis zwischen der Stadt D und der „Mc-Fish-AG“ relevanten Norm

1. Vorliegen der Steuertatbestände

a) Anwendbarkeit der Abgabenordnung aa) Steuern bb) Steuerpflichtiger cc) Steuererklärungen

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dd) Entstehung der Ansprüche aus dem Steuerverhältnis

b) Zwischenergebnis zum Steuertatbestand

2. Voraussetzungen erfüllt II. Gültigkeit der Verpackungssteuersatzung III. Das Rechtsverhältnis zwischen der Stadt D und der „Mc-Fish-AG“ IV. Zwischenergebnis C. Endergebnis zu Teil 2

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Aufgabenstellung

Der Rat der in Nordrhein-Westfalen gelegenen kreisfreien Stadt D sucht nach weiteren Einnahmen und will zusätzlich einen kleinen Beitrag zum Umweltschutz (insbesondere Abfallvermeidung) leisten. Die Mehrheit des Rates kommt daher auf die Idee, eine kommunale Verpackungssteuer einzuführen. Daher beschließt der Rat eine Satzung, deren Rechmäßigkeit im Folgenden beleuchtet wird, da gegen diese Satzung durch die „Mc-Fish AG“ geklagt wird.

Satzung

§ 1: Steuergegenstand

(1) Die Stadt D erhebt nach Maßgabe der folgenden Vorschriften auf nicht wiederverwendbare

(2) Nicht wiederverwendbar im Sinne des Abs. 1 sind Einwegdosen, -flaschen und sonstigebehältnisse, Einwegbecher und -geschirr.

§ 2: Steuerschuldner

Zur Entrichtung der Steuer ist der/die Endverkäufer(in) von Speisen und Getränken im Sinne des

§ 1 verpflichtet.

§ 3: Steuersatz und Bemessungsgrundlage Die Steuer beträgt für

a) jedes Einweggeschirr 0,60 DM

b) jedes Einwegbesteck 0,10 DM

c) jede Einwegdose, -flasche, jeden Einwegbecher u. jedes sonstige Behältnis 0,40 DM.

§ 4: Entstehung, Festsetzung, Fälligkeit

(1) Die Steuer entsteht im Zeitpunkt des Verkaufs von Speisen und Getränken im Sinne des

§ 1.

(2) Besteuerungszeitraum ist das Kalenderjahr.

(3) Der Steuerpflichtige hat bis 15. Tage nach Ablauf des Besteuerungszeitraums dem Steueramt

(4) Ein Steuerbescheid ist nur dann zu erteilen, wenn keine Steuererklärung eingereicht oder die Steuerschuld abweichend von der Erklärung festgesetzt wird.

Daraufhin legt der Bürgermeister B der Stadt D die Satzung der Bezirksregierung nach § 2 Abs. 2 KAG NW zur Genehmigung vor. Die Bezirksregierung versagt jedoch die Genehmigung und argumentiert wie folgt: Es gefährde die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse innerhalb des

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Landes NRW, wenn einige Gemeinden Verpackungssteuern erhöben, andere dagegen nicht. Eine Verpackungssteuer sei im Land NRW bisher unbekannt und könne deshalb sinnvollerweise nur als einheitliche Landessteuer eingeführt werden. Diese ablehnende Position vertrete sowohl der Finanz- als auch der Innenminister des Landes. Zudem sei die Verpackungssteuer eine Verbrauchssteuer und damit der bundeseinheitlich geregelten Umsatzsteuer ähnlich, so daß es von vornherein an der Gesetzgebungskompetenz des Landes fehle. Schließlich sei die Stadt D nicht berechtigt, gesetzliche Maßnahmen zur Abfallvermeidung zu treffen. Denn der Bund habe auf diesem Gebiet seine Gesetzgebungskompetenz durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und die dazu ergangenen Durchführungsverordnungen bereits abschließend ausgeübt.

Gegen die Ablehnung erhebt der Bürgermeister der Stadt D Klage vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht und beantragt, die Zustimmung der Bezirksregierung durch Urteil zu ersetzen.

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Gutachten

1. Teil: Klage des Bürgermeisters der Stadt D gegen die Versagung der Zustimmung der Bezirksregierung zur Verpackungssteuersatzung Die Klage der Stadt D, vertreten durch ihren Bürgermeister, hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

Die Klage der Stadt D muß zunächst zulässig sein. Dazu müssen die folgenden Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen.

I. Verwaltungsrechtsweg

Für die Zuweisung von Streitigkeiten zum Verwaltungsrechtsweg kommen entweder Spezialvorschriften oder die Generalklausel des § 40 Abs. 1 S.1 VwGO in Betracht. 1

¹ Schmalz Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 364 Rn. 913

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1. Aufdrängende Spezialzuweisung und abdrängende Sonderzuweisung

Zunächst ist zu prüfen, ob hier aufdrängende Spezialzuweisungen oder abdrängende Sonderzuweisungen vorliegen. Diese speziellen Zuweisungen sind hier nicht ersichtlich. Mangels aufdrängender Spezialzuweisung und abdrängender Sonderzuweisung kann somit der Verwaltungsrechtsweg nur nach der Generalklausel des § 40 Abs.1 S. 1 VwGO gegeben sein.

2. Verwaltungsrechtsweg über die Generalklausel Voraussetzung für den Verwaltungsrechtsweg über die Generalklausel nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit nichtverfassungs-rechtlicher Art.

a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit

In der Verwaltungsgerichtsordnung gibt es keine Definition der öffentlich-rechtlichen Streitigkeit ² , trotzdem wird dieser Begriff als Grundlage für die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges benutzt. ³ Nach überwiegender Ansicht ist eine öffentlichrechtliche Streitigkeit dann gegeben, wenn sich der

² Redecker/von Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung, § 40 Rn. 6

³ Redecker/von Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung, § 40 Rn.6

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zu behandelnde Gegenstand der Streitigkeit als unmittelbare Folge des öffentlichen Rechts darstellt. ⁴ Ob dies im Streitfall jeweils der Fall ist, läßt sich anhand von diversen Theorien überprüfen. Im hier vorliegenden Fall liegt jedoch - unter Heranziehung der herrschenden modifizierten Subjektstheorieunstreitig eine öffentlich rechtliche Streitigkeit vor, denn nach dieser Theorie ist eine solche Streitigkeit immer dann gegeben, wenn durch Rechtsvorschrift bestimmt wird, daß ein Hoheitsträger besonders berechtigt und verpflichtet wird. ⁵ Nach § 2 Abs. 2 KAG NW muß die streitige Satzung der Bezirksregierung zur Genehmigung vorgelegt werden, d.h. daß die Bezirksregierung durch die Genehmigung oder die Versagung der Genehmigung besonders berechtigt oder verpflichtet wird.

b) Nicht verfassungsrechtlicher Art

Die Streitigkeit muß darüber hinaus auch nichtverfassungsrechtlicher Art sein (§ 40 Abs. 1 S.1 VwGO).

Was unter einer der Verwaltungsgerichtsbarkeit entzogenen Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art zu verstehen ist, wird durch den Gesetzgeber nicht klar definiert. 6

Fraglich ist also, ob eine Streitigkeit zwischen der Bezirksregierung und einer kreisfreien Stadt eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist. Denn auch die Stadt D kann als öffentliche Verwaltung auftreten

⁴ Kopp Verwaltungsgerichtsordnung, § 40 Rn. 6

⁵ Schenke Verwaltungsprozeßrecht, § 3 III Rn. 104

und könnte somit als ein Organ mit Verfassungsqualität verstanden werden. Trotzdem tritt die Stadt D hier gegenüber der Bezirksregierung nicht als Verfassungsorgan auf. Die Stadt D ist hier vielmehr Antragsteller gegenüber der Behörde Bezirksregierung.

Durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG) tritt die Stadt in verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten als Selbstverwaltungsgemeinschaft ihrer Bürger, die ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung regelt, ⁷ als ein, der staatlichen Verwaltung unterworfenes Subjekt auf, d.h. daß die Stadt D weder als Behörde und schon gar nicht als Verfassungsorgan auftritt. Da der Stadt D somit die Qualität eines Verfassungsorgans fehlt, kann auch keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vorliegen, denn Voraussetzung hierfür ist die Beteiligung von Verfassungsorganen. Damit liegt eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit vor.

3. Zwischenergebnis

Die Voraussetzungen der Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO sind erfüllt, der Verwaltungsrechtsweg ist damit gegeben.

⁶ Schenke Verwaltungsprozeßrecht, § 3 III Rn. 125

⁷ Jarass/Pieroth Grundgesetz, Art. 28 Rn. 9

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4. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Weitere Voraussetzung im Rahmen der

Zulässigkeitsprüfung ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, die sich in eine sachliche und eine örtliche Zuständigkeit aufteilt.

a) Sachliche Zuständigkeit

Das Verwaltungsgericht ist gemäß § 45 VwGO ausschließlich ⁸ sachlich zuständig für alle Streitigkeiten,

für die der Verwaltungsrechtsweg offen steht. Wie oben gesehen liegt der Verwaltungsrechtsweg vor, damit ist

das Verwaltungsgericht sachlich zuständig.

b) Örtliche Zuständigkeit

Die örtliche Zuständigkeit richtet sich hier nach § 52 VwGO. Diese ist nach Lage des Sachverhalts gegeben.

⁸ Eyermann/Fröhler/Kormann Verwaltungsgerichtsordnung, § 45 Rn. 2

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II. Statthafte Klageart Die Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren gemäß § 88 VwGO. Im Verwaltungsprozeß gilt die Dispositionsmaxime, ⁹ d.h. die Beteiligten bestimmen durch ihre Anträge den von ihnen eingebrachten Streitgegenstand. ¹⁰ Ausgangspunkt für die Bestimmung der Klageart ist somit immer das Klagebegehren. ¹¹ In der Klage vor dem Verwaltungsgericht der Stadt D beantragt der Bürgermeister, die Zustimmung der Bezirksregierung zu ersetzen. Der Bürgermeister beantragt also, daß die von der Bezirksregierung nicht vorgenommenene Genehmigung durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt wird. Somit könnte hier eine Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage (Weigerungsgegenklage) ¹² nach § 42 Abs. 1 S. 2 VwGO einschlägig sein. Diese Klage beinhaltet die Verpflichtung des Prozeßgegners durch Urteil (§ 113 Abs. 5 VwGO) den Erlaß oder die Änderung eines abgelehnten Verwaltungsakts vorzunehmen (Bescheidungsurteil) bzw. diese Vornahme durch Urteil zu ersetzen (Sachurteil). ¹³ Die Verpflichtungsklage stellt über die Anfechtungsklage hinaus eine wesentliche Erweiterung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes im Rahmen

⁹ Redecker/von Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung, § 88 Rn. 1

¹⁰ Redecker/von Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung, § 88 Rn. 1

¹¹ Schmalz Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 378 Rn. 953

¹² Stern Verwaltungsprozessuale Probleme, § 4 III

¹³ Kopp Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 4

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der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG dar. 14

Das Klageziel einer Verpflichtungsklage ist der Erlaß eines Verwaltungsakts. ¹⁵ Bei der Versagungsgegenklage ist das Klageziel der Erlaß eines Verwaltungsaktes nach Wunsch des Klägers, also nicht der von der Behörde vorgegebene Verwaltungsakt.

Somit hat eine Verpflichtungsklage - in der Form der Versagungsgegenklage - immer als notwendige Voraussetzung, das Vorliegen eines Verwaltungsakts. ¹⁶ Es reicht hier auch nicht die Behauptung, daß ein Verwaltungsakt vorläge, dieser muß nach überwiegender Meinung in Rechtsprechung und Literatur objektiv gegeben sein. ¹⁷ Voraussetzung ist hierfür, daß die Genehmigung oder deren Versagung als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist.

1. Verwaltungsakt

Die Genehmigung oder Versagung der Genehmigung der vorliegenden Satzung durch die Bezirksregierung könnte ein Verwaltungsakt sein. Nach § 35 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche

¹⁴ Bachof, Klage, Bettermann Die Verpflichtungsklage nach der VwGO, NJW 1960, 649

¹⁵ Hufen Verwaltungsprozeßrecht, S. 324

¹⁶ Redecker/von Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 10

¹⁷ BVerwGE 2, 273

Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die unmittelbare Rechtswirkung nach außen entfaltet. Unstreitig ist, daß die Bezirksregierung eine Behörde ist. Da die Satzung in dieser Form nur von der Stadt D beantragt wird, handelt es sich auch um einen Einzelfall. Fraglich ist allerdings, ob die Versagung der Genehmigung eine hoheitliche Maßnahme mit Außenwirkung ist. Die gesetzliche Formulierung in § 35 VwVfG läßt erkennen, daß die Wörter „Verfügung“ und „Entscheidung“ nur als Beispiele zur Erläuterung des Oberbegriffs Maßnahme aufgeführt werden. ¹⁸ Auch die Versagung der Genehmigung einer Satzung könnte damit eine Maßnahme sein. Die Stadt D ist zwar auch ein Hoheitsträger (also Behörde) z.B. gegenüber ihren Bürgern, im Verhältnis zur Bezirksregierung ist sie aber in einer Lage welche der zwischen Bürger und Behörde ähnlich ist. Dies bedeutet, daß die Bezirksregierung im Verhältnis zur Stadt D die Genehmigung oder deren Ablehnung als Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG erläßt ¹⁹ . Des weiteren handelt die Bezirksregierung hier auch mit Außenwirkung, da der Regelungsgehalt der Genehmigung oder der Versagung der Genehmigung nicht innerbehördliche Vorgänge der Bezirksregierung betreffen, sondern die außerhalb stehende Stadt D tangieren. Somit

¹⁸ Erichsen in Erichsen/Martens Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 7

¹⁹ BVerwGE 7, 354

liegt ein Verwaltungsakt vor, der im Falle der Genehmigung unmittelbar mit der Rechtsvorschrift verbunden ist. 20

2. Zwischenergebnis

Die Versagung der Genehmigung der Satzung ist ein Verwaltungsakt und das Klagebegehren der Stadt D geht auf gerichtliche Ersetzung der versagten Genehmigung. Somit sind die Voraussetzungen der Verpflichtungsklage in der Form einer Versagungsgegenklage erfüllt. Statthafte Klageart ist damit die Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO, da eine aufsichtsbehördliche Genehmigung erstritten werden soll ²¹ und die bloße Anfechtung des Verwaltungsakts dem Begehren der Stadt D nicht ausreichend Rechnung tragen würde. III. Klagebefugnis

Die Stadt D muß darüber hinaus auch klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO sein. Der Kläger muß hier geltend machen, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in seinen Rechten verletzt zu sein, die bloße Behauptung der rechtlichen Betroffenheit genügt nicht. ²² Nach der Möglichkeitstheorie reicht

²⁰ Kopp Verwaltungsverfahrensgesetz, § 48 Rn. 13

²¹ Mombaur Gemeindeordnung NW, S. 381

²² Kopp Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Rn. 39