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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Die Euroeinführung als Policy  4

2.1.  Was ist eine Währungsunion?  4

2.2.  Wie funktioniert die EWU?  5

3.  Institutionen und Akteure - der Vergleich politischer Entscheidungssysteme  7

3.1.  Institutionelle Aspekte: Machtverteilung  7

3.2.  Kognitive Aspekte des Handelns: Policy-Distanzen  9

4.  Die unterschiedlichen Geschwindigkeiten bei der Euroeinführung  10

5.  Die nationalen Entscheidungssysteme im Vergleich  14

5.1.  Die Machtverteilung in den Entscheidungssystemen  14

5.1.1.  Die institutionellen Vetospieler  14

5.1.2.  Die Regierung im Parlament  17

5.1.3.  Expertise und Delegation: Zentralbank und Interessenvermittlungssystem  19

5.2.  Die inhaltlichen Distanzen zwischen den Akteuren  22

6.  Auswertung und Diskussion.  28

Abk  ürzungen  30

Bibliographie   32

Tabellen und  Abbildungen  

Tabelle 1:  Euroeinführungsstrategien  12

Abbildung  1: Bevölkerung und nominales BIP der MOE-Länder  13

Abbildung  2: Größe und geplante Euroeinführung (o Bulgarien und Rumänien)  13

1. Einleitung

Die im Jahr 2004 bzw. 2007 der Europäischen Union (EU) beigetreten Länder haben sich verpflichtet, so bald wie möglich den Euro als Währung einzuführen. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Währungsunion (EWU) ¹ ist mit der Erfüllung von auf der EU-Ebene definierten Kriterien verbunden. Der Zeitpunkt der Euroeinführung ist nicht vorgegeben und somit Gegenstand nationaler Entscheidungsprozesse. Schon beim Beitritt zur EU divergieren die nationalen Zeitpläne, was mit wirtschaftlichen Ausgangslagen und Kosten-Nutzen-Überlegungen erklärt werden kann (Rollo 2006: 69). Bei der Umsetzung der Zeitpläne lassen sich ebenfalls unterschiedliche Geschwindigkeiten ausmachen. Einige Länder haben den Euro plangemäß eingeführt, bei der Mehrzahl kommt es jedoch zu Verzögerungen. Die Vermutung liegt nahe, dass die jeweilige Konstellation der an den Entscheidungen beteiligten Akteure Auswirkungen auf den Prozess der Euroeinführung hat. Letzterer Zusammenhang ist Thema dieser Arbeit, in der ich die Entscheidungssysteme der mittel- und osteuropäischen Länder (MOE-Länder) in vergleichender Perspektive analysiere. Dabei greife ich auf die Vetospielertheorie zurück, die das Ausmaß von Machtteilung und inhaltlichen Distanzen zwischen den entscheidenden Akteuren zu den erzielten Politikergebnissen in Beziehung setzt. Ausgangspunkt ist die Annahme, dass gesetzgeberische Handlungsspielräume in politischen Systemen mehr oder weniger stark begrenzt sind und dass in Abhängigkeit davon ein Politikwechsel mehr oder weniger wahrscheinlich wird. Die Frage, mit der ich mich in dieser Arbeit beschäftige, lautet also, inwieweit die unterschiedlichen Geschwindigkeiten bei der Euroeinführung in den MOE-Ländern durch die nationalen Bedingungen politischen Entscheidens erklärt werden können. Diese Arbeit entsteht unter dem Eindruck der Eurokrise, die die europäische Politik seit Anfang 2010 in Atem hält und die je nach Blickwinkel auf die mangelnde fiskalpolitische Disziplin einiger EWU-Mitgliedstaaten, auf das Versagen der bisherigen Kontroll- und Sanktionsmechanismen der EWU (Dullien/Schwarzer 2010: 519) oder darauf zurückgeführt wird, dass die zentrale Geldpolitik den heterogenen Gegebenheiten in der EWU nicht gerecht werden kann (ebd.: 521f.). Zur Zeit stehen also die Größe des gemeinsamen Währungsraums und der institutionelle Rahmen der EWU auf dem Prüfstand. Eines zeigen die derzeitigen Entwicklungen, im Bereich der Währungspolitik folgt die Form nicht einfach

¹ In dieser Arbeit wird der Begriff EWU zur Bezeichnung der dritten Stufe der Europäischen Wirtschafts-und Währungsunion (EWWU) verwendet. Umfasst sind damit die Mitgliedstaaten der EU, die den Euro als Währung eingeführt haben. Der Begriff EWWU hingegen bezieht sich allgemein auf die Koordination der Wirtschafts- und Währungspolitiken aller Mitgliedstaaten der EU. Innerhalb der EWWU sind aufgrund von Sonder- und Ausnahmeregelungen unterschiedliche Integrationsgeschwindigkeiten möglich (vgl. Görgens et al. 2008: 9).

der Funktion, die Schaffung und der Erhalt der gemeinsamen europäischen Währung bedarf politischer Akteure, die innerhalb der gegebenen Strukturen auf europäischer und nationaler Ebene Mehrheiten beschaffen und legitime Entscheidungen herbeiführen. ² Bevor ich nun die Entscheidungssysteme, in denen Euroeinführungsstrategien entwickelt und umgesetzt werden, miteinander vergleiche, gehe ich kurz allgemein auf die Währungsunion als Form währungspolitischer Integration und speziell auf das Funktionieren der EWU ein. Anschließend führe ich mit den Vergleichskriterien für die Analyse der politischen Entscheidungssysteme zunächst die unabhängigen Variablen ein und gebe dann einen Überblick über die zu erklärenden, empirisch beobachtbaren Geschwindigkeiten der Euroeinführung in den MOE-Ländern.

2. Die Euroeinführung als Policy

Einige Bemerkungen zur Euroeinführung als Policy sollen der Darstellung des Erklärungsansatzes und der Entwicklung in den MOE-Ländern in den nächsten Kapiteln vorangestellt werden. Nach der Klärung des Begriffs der Währungsunion, gehe ich auf die der EWU zu-grunde liegende Logik, die sich daraus ergebenden Normen und den institutionellen Rahmen ein, der für Erhalt und Erweiterung des gemeinsamen Währungsraums geschaffen wurde. Mit Blick auf die MOE-Länder wird deutlich, dass der Reformdruck auf die nationalen Akteure durch den Spielraum bei der zeitlichen Planung abgemildert wird.

2.1. Was ist eine Währungsunion?

Der Begriff Währungsunion bezeichnet die maximale Form währungspolitischer Integration, in der erstens zwischen den Mitgliedstaaten die Wechselkurse fixiert und der Kapitalverkehr freigegeben ist, zweitens die Geldpolitik vergemeinschaftet ist und drittens idealerweise eine einheitliche Währung ausgegeben wird. 3

Innerhalb der Währungsunion sinken die Transaktionskosten, die Wechselkursunsicherheiten entfallen und die Preistransparenz steigt. Diese Vorteile fallen umso mehr ins Gewicht, je intensiver der grenzüberschreitende Handel ist. Ob der Nutzen jedoch größer ausfällt als die Kosten, die sich für die einzelnen Länder aus der Übertragung wechselkurs- und geldpolitischer Entscheidungskompetenz an die Ebene der Union ergeben, hängt von weiteren Faktoren ab. Die Theorie des optimalen Währungsraums (OCA-Theorie) fragt in diesem Zusammenhang, wie wahrscheinlich asymmetrische Schocks innerhalb der Währungs- ² Zuden hier angesprochenen Integrationstheorien des Funktionalismus und des Intergouvernementalismus siehe Wagener/Eger (2009: 50ff.).

³ Diese Definition geht auf Pierre Werner zurück, den luxemburgischen Ministerpräsidenten, der 1969 mit dem sogennanten Werner-Plan erstmalig die Idee einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion konkretisiert hat (Wagener/Eger 2009: 593).

union sind bzw. wie einfach es ist, diese Schocks auszugleichen, etwa durch Mobilität auf den Arbeitsmärkten oder durch ein hohes Maß an Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und die Bereitschaft denkbare Kosten für den Erhalt der Währungsunion zu tragen (Görgens et al. 2008: 12ff.; Baldwin/Wyplosz 2009: 322ff. ).

2.2. Wie funktioniert die EWU?

Die EU erfüllt die Kriterien eines optimalen Währungsraums nicht (Baldwin/Wyplosz 2009: 340) und ob in einem endogenen Prozess durch die Intensivierung des grenzüberschreitenden Handels ein optimaler Währungsraum in Europa entsteht (ebd.: 341ff.), ist fraglich. Insgesamt führt das analytische Modell der OCA-Theorie zu einer kritischen Einschätzung der EWU und macht auf deren mögliche Kosten aufmerksam. Die Überzeugung, dass die EWU dennoch funktionieren kann, stützt sich auf ein alternatives Modell (Art. 119 EG ⁴ ; siehe auch Dyson 2006: 20), das den 1992 im Vertrag von Maastricht definierten Konvergenzkriterien zugrunde liegt. Basierend auf den makroökonomischen Annahmen der Neutralität des Geldes und der Bedeutung von Erwartungen für die Inflationsentwicklung, wird das Ziel der Geldwertstabilität formuliert. Daraus lassen sich nun Normen für eine Reihe von Akteuren ableiten. Zunächst ist die Europäische Zentralbank (EZB) vertraglich darauf festgelegt, die geldpolitischen Instrumente so einzusetzen, dass Geldwertstabilität im gemeinsamen Währungsraum gewährleistet ist (Art. 127 EG). Institutionell ist die EZB ein in hohem Maße von den politischen Akteuren unabhängiges Organ der EU. Die Geldwertstabilität hängt aber auch von nicht vergemeinschafteten Politikbereichen ab. Haushaltspolitische Diszplin und lohnpolitische Zurückhaltung sind für das Funktionieren der EWU unabdingbar. Da für die einzelnen Staaten die Möglichkeit entfällt, durch übermäßige Abwertung einen Teil der Staatsverschuldung abzubauen, für die Schulden jedoch der einzelne Staat haftet (Art. 125 EG), droht bei einem Vertrauensverlust auf den internationalen Finanzmärkten eine fatale Schuldendynamik und im schlimmsten Fall der Staatsbankrott (Görgens et al. 2008: 384ff.). Den institutionellen Rahmen bildet der Stabilitäts- und Wachstumspakt, ein Kontrollmechanismus, der auf multilateralem Monitoring basiert und über eher begrenzte Sanktionsmittel verfügt (Art. 126 EG). Eine zweite Gefahr stellen Lohnzuwächse dar, die nicht durch eine entsprechende Produktivitätssteigerung aufgefangen werden (Görgens et al. 2008: 419ff.). Die Lohnpolitik wird zur Zeit nicht durch die EU koordiniert und der Marktmechanismus, der zu Lohnzurückhaltung anhalten soll, funktioniert nur bedingt (ebd. 425).

⁴ Die Angaben beziehen sich auf die konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 13. Dezember 2007 (Abl. 2010/C83/01).

Wie sieht es nun mit der Erweiterung dieser aus ökonomischer Sicht gewagten, in ihrer politischen Ausrichtung strittigen und ihrer institutionellen Ausgestaltung unfertigen Währungsunion aus? Voraussetzung für die Mitgliedschaft in der EWU ist die Erfüllung der im Vertrag von Maastricht definierten Kriterien rechtlicher und ökonomischer Konvergenz. Solange dies nicht gegeben ist, gelten für die MOE-Länder Ausnahmeregelungen (Art. 139 EG). Im Fokus stehen einerseits die politische Unabhängigkeit der nationalen Zentralbank (NZB) und das Verbot der monetären Finanzierung. Zum anderen muss ein gewisses Maß an nominaler wirtschaftlicher Konvergenz mit den Ländern, die bereits der EWU angehören, gegeben sein. Ein Land muss mindestens zwei Jahre lang spannungsfrei am relativ fixen System des Wechselkursmechanismus II (WKM II) teilgenommen haben. Gleichzeitig dürfen die Inflationsrate und der langfristige Zinssatz die jeweiligen Richtwerte nicht überschreiten und die Schulden- und Defizitquote des öffentlichen Sektors muss innerhalb der absoluten Schranken von 60 % bzw. 3 % des Bruttoinlandprodukts (BIP) bleiben (Art. 140 EG). Insgesamt müssen die MOE-Länder beweisen, dass sie in der Lage sind, dauerhaft eine geldwertstabilitätsorientierte Politik zu betreiben. Die MOE-Länder stellen einen jährlich aktualisierten Konvergenzbericht auf, die Fortschritte der einzelnen Länder werden alle zwei Jahre einer Prüfung durch die EZB und die Europäischen Kommission (kurz: Kommission) unterzogen. Erfüllt ein Land alle Konvergenzkriterien, so hebt der Ministerrat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) auf Vorschlag der Kommission die Ausnahmeregelung für das Land auf und legt den Zeitpunkt der Euroeinführung in einer Entscheidung fest (Art. 140 EG).

Dieser institutionelle Rahmen, die durch die EU vorgegebenen Ziele und die Beobachtung durch administrative Experten, könnte einen Wettbewerb zwischen den Staaten induzieren. Bisher ist dieser Wettbewerb um das schnelleste Reformtempo jedoch nicht in Gang gekommen. Die Vorgaben nominaler Konvergenz setzen die Länder erheblich unter Druck, hinsichtlich des Nutzens bestehen hingegen große Unsicherheiten. Der Handlungsspielraum, der sich dadurch ergibt, dass die EU-Ebene keinen Zieltermin für die Euroeinführung vorgegeben hat (Dyson 2006: 11), wird von der Mehrzahl der MOE-Länder ausgenutzt. Da der Integrationsschritt zur Währungunion auch von einigen alten EU-Mitgliedstaaten nicht vollzogen wurde ⁵ können die MOE-Länder sich zudem auf unterschiedliche Vorbilder beziehen (ebd.: 12).

⁵ Dänemark und Großbritannien haben Opting-Out-Klauseln ausgehandelt, Schweden verfehlt seit einem Referendum zur Euroeinführung gezielt das Wechselkurskriterium, so dass die Ausnahmeregelung nicht aufgehoben werden kann (Wagener/Eger 2009: 97, 622).

Vor diesem Hintergrund wird die besondere Rolle der nationalen Akteure deutlich, denn der hier beschriebene institutionelle Rahmen für die Erweiterung der EWU gilt für alle MOE-Länder gleichermaßen und kann die unterschiedlichen nationalen Entwicklungen nicht erklären (Johnson 2008: 827). Hieraus ergibt sich die Fragestellung dieser Arbeit, in der das Akteurshandeln im Kontext der national gegebenen Rahmenbedingungen politischen Entscheidens für die Erklärung der unterschiedlichen Geschwindigkeiten bei der Euroeinführung herangezogen wird.

3. Institutionen und Akteure - der Vergleich politischer Entscheidungssysteme Wie können nun die Unterschiede der nationalen Entscheidungssysteme herausgearbeitet werden, so dass ein Vergleich möglich wird? Aus der hier, in Anlehnung an Mayntz und Scharpf eingenommenen "Doppelperspektive" auf Institutionen und Akteure (1995: 46) kann ein Entscheidungssystem als eine bestimmte Konstellation der beteiligten Akteure aufgefasst werden. Durch die Zuteilung von Machtressourcen wird ein institutioneller Bezugsrahmen geschaffen, innerhalb dessen legitimes Entscheiden möglich ist (ebd.: 47f.). Macht kann auf viele Akteure verteilt oder bei wenigen Akteuren konzentriert sein. Damit ist Akteurshandeln jedoch nicht vollständig determiniert, auch die Akteure selbst, genauer deren Handlungsorientierungen müssen in den Blick genommen werden (ebd.: 43). Hier

interessiert insbesondere die inhaltliche Positionierung der Akteure (ebd.: 53f.). Entscheidungssysteme können durch mehr oder weniger große inhaltliche Distanzen geprägt sein. Mit Hilfe der Vetospielertheorie ist es nun möglich, die beiden hier angesprochenen Variablen zu operationalisieren und Arbeitshypothesen für die Beantwortung der Frage nach den unterschiedlichen Politikergebnissen in den MOE-Ländern zu formulieren. Dabei werden nur die Akteure berücksichtigt, die bei der Euroeinführung auf nationaler Ebene zusammenwirken müssen. Im vorherigen Kapitel wurde bereits angedeutet, dass dies neben den am Gesetzgebungsprozess beteiligten Akteuren, die NZB und Interessenorganisationen (IOs) im Bereich der Arbeitsbeziehungen sind.

3.1. Institutionelle Aspekte: Machtverteilung

Der Ansatz Lijpharts (1984; 1999), der demokratische Staaten anhand der Frage typologisiert, ob Entscheidungen durch die Mehrheit getroffen werden oder ob Zustimmung darüber hinaus erforderlich ist, eignet sich bei aller Kritik (Schmidt 2010; Ganghof 2005; Tsebelis 2002; Kaiser 1998) als Ausgangspunkt für die Auseinandersetzung mit Entscheidungssystemen (Schmidt 2010: 239). Im Kern geht es um die Frage, ob in einem poli- tischen System die Macht bei der von der Parlamentsmehrheit getragenen Regierung