1 Einleitung „Die ^{Städte müssen mehr leisten, mehr Angebote machen, damit das Land kinderfreundlicher wird, mehr Angebote machen für alte Menschen, die mehr Unterstützung brauchen, mehr Angebote machen für Menschen mit Migrationshintergrund.“} (Christian UDE, Oberbürgermeister von München, S.21)

Weniger, älter, bunter diese drei häufig zitierten Schlagworte bringen die wesentlichen Auswirkungen des demographischen Wandels auf den Punkt: unsere Gesellschaft befindet sich in einem grundlegenden Wandel ausgelöst durch die drei Komponenten Bevölkerungsrückgang, Alterung und Heterogenisierung der Gesellschaft. Gerade die kommunale Ebene der Städte ist für die Betrachtung des demographischen Wandels von entscheidender Bedeutung. So schreiben WIECHMANN und KIßLER: „Was für den klimatischen Wandel die Pole, sind für den demographischen Wandel sie Städte.“ (WIECHMANN / KIßLER 2010, S. 7). Der DEUTSCHE STÄDTETAG stellt in einem Arbeitspapier fest, dass ein Bevölkerungsrückgang bereits in den 1990er Jahren in 85 Prozent der westdeutschen Großstädte zu beobachten war. Einen noch viel drastischeren Schwund verzeichneten die ostdeutschen Städte, die im gleichen Zeitraum durchschnittlich zehn Prozent ihrer Einwohner verloren. Für die Zukunft erwarten rund zwei Drittel der deutschen Großstädte bis 2020 einen weiteren Einwohnerrückgang von durchschnittlich 6,5 Prozent, rechnet man die wiederum deutlich höhere Rate der ostdeutschen Städte von durchschnittlich elf Prozent heraus, bleibt immer noch ein Verlust von durchschnittlich fünf Prozent für die westdeutschen Städte übrig. Es ist allerdings zu beachten, dass sich dieser Bevölkerungsverlust auf die Regionen in der Bundesrepublik unterschiedlich verteilt und neben schrumpfenden sowohl stabile, als auch wachsende Kommunen existieren. Dieser allgemeine Negativtrend führt zu einer Veränderung der Nachfrage nach Verwaltungs- und Infrastrukturleistungen. Außerdem werden die kommunalen Finanzen durch die oben skizzierten Entwicklungen zusätzlich belastet (DEUTSCHER STÄDTETAG 2006, S. 7-8; S. 40-42).

Insbesondere gilt es, den Blick auf den Strukturwandel der Stadtbevölkerung zu richten. Hier ergeben sich hinsichtlich des Altersaufbaus deutliche Veränderungstendenzen: erwarten sechs von zehn der befragten ostdeutschen Großstädte noch einen Anstieg der Altersgruppe der unter 16-Jährigen um durchschnittlich 14 Prozent - durch eine im Ge-

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gensatz zu Westdeutschland höhere Geburtenrate -, steht demgegenüber 33 von 36 westdeutschen Großstädten ein durchschnittlicher Rückgang um zwölf Prozent in der gleichen Altersgruppe bevor. Eine der wenigen Ausnahmen dieser Entwicklung bildet München, hier wird ein geringfügiges Wachstum von 0,3 Prozent erwartet (ebd., S. 8; S.43).

Am anderen Ende der Alterspyramide ergibt sich eine, wenn auch unterschiedlich in der Ausprägung, übereinstimmende Zunahme der über 75-Jährigen in Ost und West. In Ostdeutschland wird eine Zunahme von durchschnittlich 54 Prozent und in West-deutschland von immerhin 20 Prozent erwartet. Beide Entwicklungen haben einen massiven Einfluss auf die Infrastrukturplanung der Städte (z.B. Kindergärten, Schulen, Altenheime). Sobald ab 2025 die geburtenstarken Jahrgänge der 1950er und 1960er Jahre nach und nach ins Rentenalter eintreten, wird sich diese Entwicklung noch beschleunigen (ebd., S. 8-9).

Ein weiterer wichtiger Aspekt des Strukturwandels der Stadtbevölkerung ist die, durch Ausdifferenzierung der Lebensstile und Zuzug von Migranten, zunehmende Heterogenisierung und Vereinzelung der Gesellschaft. Es besteht die Gefahr einer zunehmenden sozialen und ethnisch-kulturellen Desintegration für Teile der Stadtgesellschaft bzw. der Bildung von „Parallelgesellschaften“. Für die Städte wächst hieraus die Notwendigkeit die Konzentration von Armen, Arbeitslosen und Migranten zu verhindern und einen integrativen Umgang (vgl. 3.2) mit ethnischen und kulturellen Differenzen zu pflegen, um damit der Segregation entgegen zu wirken (ebd., S. 13-14).

In einer Befragung des DEUTSCHEN STÄDTETAGES wurde ermittelt in welchen Teilbereichen der Demographiepolitik dringender Handlungsbedarf besteht und inwieweit dort Einfluss genommen werden kann: die Themenbereiche Wohnpolitik, Familienpolitik, soziale Infrastruktur und Bildungspolitik rangieren ganz oben, die Bereiche Ver- und Entsorgungsinfrastruktur, sowie Verkehr werden dagegen als weit weniger wichtig erachtet. Bei den Bereichen Siedlungsflächenentwicklung und soziale Infrastruktur schätzen die Städte ihre Handlungsmöglichkeiten als besonders hoch ein, gefolgt von den Bereichen Wohnpolitik, räumliche/teil- räumliche Strukturveränderung und Integration. In den Bereichen Arbeitsmarktpolitik, Wirtschaftsentwicklung und Familienpolitik sehen die Städte dagegen nur wenig Beeinflussungspotential. Ein inte-

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griertes Handlungskonzept wird zur Bewältigung der Herausforderungen des demographischen Wandels als grundlegend erachtet. Weiterhin haben Maßnahmen für eine aktivierende Familienpolitik, gerade im Hinblick auf eine Verbesserung der Kinderbetreuung, eine familienfreundliche Wohnungspolitik, sowie eine aktivierende Integrationspolitik einen hohen Stellenwert. Die Förderung des bürgerschaftlichen Engagements, des lebenslanges Lernens, die Sicherung der Nahversorgung, sowie eine barrierefreie Mobilität werden als weitere wichtige Aspekte aufgezählt (ebd., S. 9-12).

Im oben skizzierten Kontext will die vorliegende Arbeit mittels einer Typologisierung die Unterschiede der demographischen Entwicklung innerhalb deutscher Städte herausarbeiten, um im Anschluss den verschiedenen Typen prioritäre Handlungsansätze zu-ordnen zu können. Um eine bessere Vergleichbarkeit für die Untersuchung erreichen zu können, bezieht sich der weitere Verlauf dieser Arbeit ausschließlich auf westdeutsche Großstädte. Die besondere Entwicklung der ostdeutschen Städte seit der Wiedervereinigung wird damit ausgeblendet. Städte und Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern werden dabei von der Betrachtung ausgenommen. Im nächsten Abschnitt wird mit der Demographiepolitik der Stadt München ein Beispiel erläutert, das in der wissenschaftlichen Diskussion als vorbildlich gilt (vgl. WIECHMANN/KIßLER 2010, S. 45; KIßLER o.J.). Hier wird auf die demographische Situation der Stadt München im Speziellen eingegangen, sowie im Einzelnen auf die darauf entwickelten Konzepte und Maßnahmen. Der Entwicklungsweg zu einer ganzheitlichen Demographiepolitik wird nachgezeichnet und mit der „Perspektive München“ ein gesamtstädtischen Konzept vorgestellt. Anhand ausgewählter Maßnahmen und Projekte werden anschließend die für eine erfolgreiche Demographiepolitik wichtigen Themenfelder Wohnungs- und Integrationspolitik, sowie die Kinder- und Familienbetreuung kritische beleuchtet und sowohl hinsichtlich ihrer potentiellen Übertragbarkeit wie auch Ihrer Vorbildfunktion bewertet. Anschließend werden die oben genannten Themenfelder wieder aufgegriffen und den Münchner Konzepten, Maßnahmen und Projekten werden alternative Lösungen vergleichbarer Städte gegenüber gestellt. Es wird diskutiert, welche Vorteile die jeweiligen Ansätze bringen, inwieweit diese auf andere Kommunen übertragbar sind und welche Probleme bei der Umsetzung entstehen. Der letzte Teil dieser Arbeit fasst die gewonnen Erkenntnisse zusammen, ordnet diese ein und gibt einen Ausblick auf die zukünftigen Entwicklungsmöglichkeiten kommunaler Demographiepolitik.

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2 Demographiepolitik der Stadt München

Die demographische Entwicklung verläuft in München im Gegensatz zu vielen anderen westdeutschen Großstädten in etwas anderen Bahnen. Im „Demographischen Wegweiser“ der BERTELSMANN STIFTUNG wird die Stadt dem Typ „prosperierende Wirtschaftszentren“ zugerechnet. Charakteristische Merkmale dieses Typs sind eine hohe wirtschaftliche Dynamik und Prosperität, die sich positiv in Folge von Wanderungsgewinnen auf die demographische Entwicklung auswirken. Hieraus ergibt sich eine deutschlandweit überdurchschnittlich junge Altersstruktur und der zukünftige Alterungsprozess wird dadurch gebremst. Schrumpfungs- und Alterungsprozesse sind somit, von den relativ niedrigen Geburtenraten abgesehen, vorerst kein prioritäres Thema. Neben der Aufrechterhaltung der führenden wirtschaftlichen Position, steht die Lösung der durch wachsende sozialräumliche Spaltung der Gesellschaft hervor gerufenen Probleme ganz oben auf der Agenda. In folgenden Handlungsfeldern wird von der Bertelsmann Stiftung primär Handlungsbedarf gesehen (BERTELSMANN STIFTUNG 2006, S. 45-49):

1. Sozialer Segregation entgegenwirken und aktive Integrationspolitik betreiben: Etablierung einer stabilen und integrativen Stadtteilpolitik und Ausrichtung im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes. Sowie die Ergreifung von Maßnahmen in Bildung, Sprachförderung, Partizipation und Städtebau, um den sozialen Segregationsprozessen entgegen zu wirken.

2. Förderung der Kinder- und Familienfreundlichkeit: Breitstellung eines qualitativ hochwertigen Bildungsangebots auch in Schulen mit hohem Ausländeranteil, sowie von durchgängigen, verlässlichen und flexiblen Betreuungsstrukturen, Beratungsangebote und Freizeiteinrichtungen für Familien. Eine spezielle Förderung der Kinder aus sozial benachteiligten Familien. Ausbau eines qualitätsvollen und sicheren Wohnumfeldes, sowie bezahlbarer Wohnraum, um die Attraktivität der Städte für mittelständische Familien zu erhöhen und eine Trendumkehr der abwandernden Familienhaushalte einzuleiten bzw. zu stärken. Nachfolgend wird mit der „Perspektive München“ ein gesamtstädtisches Konzept vor- gestellt,das als Antwort auf die demographischen Herausforderungen entwickelt wurde. Wie wichtig in diesem Zusammenhang die Ausarbeitung eines gesamtstädtischen Kon-

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zeptes ist, formulierte bereits der DEUTSCHE STÄDTETAG. Dieser forderte die Entwicklung einer integrierten Stadtentwicklungsplanung,

„ (…) um die unterschiedlichen quantitativen, qualitativen und teilräumlichen Aspekte des demographischen Wandels zusammenzuführen und zu einer konsistenten kommunalen Strategie zu bündeln, die auch die ökonomischen Trends der Globalisierung und der Tertiärisierung berücksichtigen muss.“ (DEUTSCHER STÄDTETAG 2006, S. 22). Als Instrument schlägt er dafür das „Steuerungsmodell des demographischen Wandels“ vor. Die Akteure bestehen aus Kommunalpolitik, Stadtverwaltung, Bürgern, Vereinen, Unternehmen, Kammern, Verbände und Regionalpartner. Sie beschaffen sich zunächst Daten und Prognosen zum Demographischen Wandel, um darauf aufbauend ein eindeutiges Stadtprofil und Leitbild als Handlungs- und Entscheidungsrahmen zu entwickeln. Im Anschluss werden zunächst kommunalspezifische Schwerpunkte in den unterschiedlichen Handlungsfeldern gesetzt, um dann konkrete Maßnahmen interdisziplinär und unter Einbeziehung aller Akteure zu ergreifen. Ein langfristiges Monitoring der wichtigen Kenngrößen und die Evaluation der Projekte komplettiert das Modell (DEUT-SCHER STÄDTETAG, S. 5). Im gesamtstädtischen Konzept der Stadt München wird dieses Modell aufgegriffen und umgesetzt.

Die Entwicklung des Handlungskonzeptes „Perspektive München“ wurde durch einen Beschluss des Stadtrates im Jahr 2005 beauftragt. Dies geschah in Reaktion auf einen ersten Bericht zu den Folgen des soziodemographischen Wandels für die Stadtentwicklung aus dem Jahr 2003. Unter Federführung des Planungsreferates wurde es im Jahr 2008 vorgestellt. Zunächst beschäftigt sich das Konzept mit der für München spezifisch zu erwartenden demographischen Entwicklung. Die im vorherigen Abschnitt durch die BERTELSMANN STIFTUNG skizzierten Entwicklungen decken sich mit den vor Ort ausgewerteten Daten und erstellten Zukunftsprognosen. In Folge dessen wird betont, dass

„Die Folgen der sozialen Veränderungen […] an die Integrations- und Funktionsfähigkeit der Stadt München vermutlich größere Anforderungen stellen [werden] als der künftige Altersaufbau.“ (STADT MÜNCHEN 2008, S. 4).

Im Anschluss an die Definition der Situation und der Entwicklung strategischer Leitlinien werden zentrale Themenfelder und prioritäre Handlungsfelder für die Umsetzung benannt, sowie einzelne Maßnahmen und Projekte der einzelnen Referate vorgestellt.

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