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Inhaltsverzeichnis

1.  EINLEITUNG  4

1.1  UNTERSUCHUNGSGEGENSTAND  7

1.2  METHODISCHES VORGEHEN UND AUFBAU DER ARBEIT  9

1.3  BEGRIFFSKLÄRUNG  10

2.  BÜRGERBETEILIGUNG IN DER STADTENTWICKLUNG  11

2.1  HERAUSFORDERUNGEN STÄDTISCHER ENTWICKLUNG  12

2.2  BÜRGERBETEILIGUNG UND ZIVILGESELLSCHAFT - THEORETISCHER ZUGANG  19

2.2.1  Bürgerbeteiligung als Teil kommunaler Entwicklungskonzepte  21

2.2.2  Zivilgesellschaft - Eine begriffliche Eingrenzung  27

2.3  GRENZEN STAATLICHER BETEILIGUNGSPRAXIS  36

2.3.1  Das Programm Soziale Stadt und Quartiersräte als Beteiligungsverfahren  40

2.3.2  Kritik an staatlichen Beteiligungsverfahren  46

2.4  ZWISCHENFAZIT  48

3.  COMMUNITY ORGANIZING UND STADTENTWICKLUNG  51

3.1  COMMUNITY ORGANIZING - EINFÜHRUNG  52

3.1.1  Ein US-amerikanisches Modell in Deutschland  54

3.1.2  Ziele, Ansprüche und Aufbau  60

3.1.3  Community Organizing als Akteur organisierter Zivilgesellschaft  64

3.2  COMMUNITY ORGANIZING UND KOMMUNALE POLITIK  69

3.2.1  Bemächtigung der Bürger - Eine Chance auch für Benachteiligte?  69

3.2.2  Politik, Macht und Mitbestimmung.  71

3.2.3  Konflikt oder Kooperation?  74

3.3  ZWISCHENFAZIT  78

4.  FAZIT UND AUSBLICK  82

5.  LITERATUR- UND QUELLENVERZEICHNIS  88

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Abkürzungen

BVV Bezirksverordnetenversammlung CIO Congress of Industrial Organizations CO Community Organizing DICO Deutsches Institut für Community Organizing FCOD Fördernetzwerk für Community Organizing in Deutschland FHTW Fachhochschule für Technik und Wirtschaft (heute HTW) GWA Gemeinwesenarbeit HTW Hochschule für Technik und Wirtschaft IAF Industrial Area Foundation KHSB Katholische Hochschule für Sozialwesen Berlin

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1. Einleitung

„Jeder und jede muss vor Ort Chancen finden und nutzen können, um in eigener Verantwortung eigene Lebensentwürfe zu verwirklichen. [...] Die Entwicklung der Städte als Ausdruck gesellschaftlichen Wandels wahrzunehmen und sie durch transparente Verfahren in produktiver Kooperation unterschiedlichster Akteure steuern zu lernen: Dies sollte im Selbstverständnis einer Zivilgesellschaft eine Gemeinschaftsaufgabe von höchstem Rang sein - eine Gemeinschaftsaufgabe, die weder den gerade politisch oder wirtschaftlich Mächtigen noch einer technokratischen Funktionselite überlassen werden darf.“ 1

Das 21. Jahrhundert wird als das „Jahrhundert der Städte“ bezeichnet. Über 60 Prozent der Menschen in der EU wohnen in Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern und mehr als drei Viertel der deutschen Wirtschaftsleistung wird in Städten erbracht. ² Gleichzeitig wächst die Wahrnehmung, dass Themen wie Zivilgesellschaft, Bürgerbeteiligung sowie Metropolregionen in politischen, planerischen und wissenschaftlichen Diskursen kontinuierlich an Bedeutung gewinnen. ³ Zivilgesellschaft kann entstehungsgeschichtlich nicht unabhängig von städtischen Kontexten gedacht werden. Umso bemerkenswerter ist es, dass eben jene Diskurse die (politische) Rolle der Zivilgesellschaft in der Stadtentwicklung erst in jüngster Zeit verstärkt aufnehmen.

Gleichsam stehen den kulturellen, wirtschaftlichen aber auch sozialen Leistungen der Städte unübersehbare Probleme und Widersprüche gegenüber. Soziale Ungleichheiten, Segregationstendenzen und teils hohe Arbeitslosigkeit führen zu teils deutlichen gesellschaftlichen Verwerfungen. Die lokale Demokratie bzw. die ihr verpflichteten Akteure und Institutionen stehen vor großen Herausforderungen. Besonders in benachteiligten Stadtteilen kommt es zu einer Marginalisierung einzelner Bevölkerungsgruppen, deren gefühlte Machtlosigkeit zu einem Rückzug ins Privatleben führt oder aber zu Destruktivität und Radikalisierung. Durch gesellschaftliche Individualisierungs- und Differenzierungsprozesse wird die Entwicklung von Zwischenmenschlichkeit, Solidarität und gemeinsamer lokaler Identität erschwert. Gleichzeitig verdeutlichen Umfragen erhöhte Partizipationsansprüche der Bürger 4

¹ Durth, Werner; zit. nach BMVBS (Hrsg.) (2007): Auf dem Weg zu einer nationalen Stadtentwicklungspolitik. Memorandum. Berlin, 10

² Lütke Daldrup, Engelbert (2010): Stadtpolitik. In: Henckel, Dietrich et. al. (Hrsg.): Planen - Bauen - Umwelt. VS-Verlag, Wiesbaden. 494

³ Becker, Elke (2009): Zivilgesellschaft in der Stadt- und Raumentwicklung. Maecenata Institut. Opusculum Nr. 40. Dezember 2009. Berlin, 4; vgl. auch Schröder, Carolin (2010): Akteure der Stadtteilentwicklung. Wie Verwaltung, Politik und Bürgerschaft Beteiligung definieren. München

⁴ Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wurde bei den Bezeichnungen von Personengruppen im folgenden Text auf die explizite Verwendung der weiblichen Form verzichtet. Bürger meint gleichzeitig auch Bürgerinnen. Die Geschlechtsspezifik wurde in jedem Teil der Arbeit auch ohne sprachliche Nennung berücksichtigt.

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(vgl. Kap. 2.1). Aktuelle Beispiele wie die zivilgesellschaftlichen Widerstände bei dem Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 lassen erkennen, dass in Teilen der Bevölkerung die Bereitschaft abnimmt, kommunalpolitische Entscheidungen einfach hinzunehmen. Diese gestiegenen Partizipationsansprüche führen jedoch keineswegs zu einem stärker parteipolitischen Engagement oder erhöhter Wahlbeteiligung. Vielmehr gewinnen neue Formen der Bürgerbeteiligung auch auf lokaler Ebene an Bedeutung. Auch staatliche Politik hat erkannt, dass ohne stärkere Einbindung der Bürger und anderer nicht-staatlicher Akteure eine zukunftsfähige Gestaltung gesellschaftlicher Entwicklungen kaum zu bewerkstelligen ist. In nahezu allen kommunalen Ressorts, vom Grünflächen-, über das Gesundheits- bis hin zum Bauamt, wird informelle Partizipation von Bürgern als neuer Weg zur Förderung von Legitimation und demokratischen Werten unterstrichen. In den kommunalen Programmatiken von Verwaltung und Politik finden sich immer wieder Forderungen nach mehr Teilhabe, Aktivierung lokaler Potenziale und Hilfe zur Selbsthilfe, um Ressourcen innerhalb der Gesellschaft besser nutzen zu können. Bereits im integrativen Ansatz des Bund-Länder-Programms Soziale Stadt sind dies zentrale Elemente. Einige sehen diese Mechanismen auf der Basis neoliberaler Fundamente wie Privatisierung, Deregulierung und Flexibilisierung fußend, gleichsam jedoch mit legitimatorischen Argumentationsbestandteilen wie Chance, Teilhabe, Gemeinschaft und Moral in die städtische Politik eingebracht. ⁵ Seit Beginn dieses Wandels politischer Kultur wird auch von wissenschaftlicher Seite kritisch untersucht, wie genau diese neuen Techniken des Regierens implementiert werden und inwieweit sich etablierte Machtverhältnisse dadurch tatsächlich verändern. Seit Beginn des noch jungen Veränderungsprozesses vor gut einem Jahrzehnt zweifeln manche an der Ernsthaftigkeit von Seiten der politisch-administrativen Ebene, eigene Kompetenzen abzugeben, um der Bürgerschaft weit reichende Entscheidungsbefugnisse zuzubilligen. Manche Wissenschaftler sehen gar in den zu schnell und inflationär gebrauchten Aktivierungs- und Beteiligungsrufen einen „großangelegten Trick zur Befriedung der Massen“ ⁶ . Und auch die Bürger selbst, so scheint aus aktuellen Umfragen deutlich zu werden, zweifeln trotz aller staatlichen Anstrengungen an dessen guten Absichten oder zeigen sich unzufrieden mit den Möglichkeiten, Einfluss zu nehmen auf gesellschaftliche oder auch kommunale Entwicklungen. Sie

⁵ Lanz, Stephan (2000): Der Staat verordnet die Zivilgesellschaft. In: Widersprüche. Zeitschrift für sozialistische Politik im Bildungs-, Gesundheits- und Sozialbereich. 20. Jg., 12.2000. Bielefeld, 49

⁶ Hinte, Wolfgang (2001): Bewohner ermutigen, aktivieren, organisieren. Methoden und Strukturen für ein effektives Stadtteilmanagement. In: Alisch, Monika (Hrsg.): Stadtteilmanagement. Voraussetzungen und Chancen für die soziale Stadt. 2. Auflage. Opladen,

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nehmen teils das wahr, was etwa mit dem Begriff der „Postdemokratie“ diskutiert wird: dass moderne Gesellschaften „hinter einer Fassade formeller demokratischer Prinzipien zunehmend von privilegierten Eliten kontrolliert werden.“ ⁷ Andere Diskurse richten vor dieser Kritik den Blick auf mögliche Alternativen zu einer repräsentativ-demokratischen Gesellschaft und hinterfragen ganze Kompetenzzweige des Staates. So ist in den letzten Jahren die Frage, was „der Staat“ leisten kann, ergänzt worden um die Frage, was er überhaupt leisten soll. Laut Strachwitz zweifeln die Bürger nicht mehr nur die Leistungen selbst an, sondern auch den Anspruch des Wohlfahrtsstaates, diese zu erbringen. ⁸ Das heißt, im zivilgesellschaftlichen Sektor in Deutschland entwickeln sich neue Bestrebungen, gesellschaftliche Steuerungs- und Entwicklungsaufgaben nicht mehr allein hoheitsstaatlichen Geltungsansprüchen zu überlassen. Die Verwaltungs- und Strukturreformen der letzten Jahre scheinen aus dieser Sicht eher populistisch oder fiskalisch bestimmt, so sie doch das Bild der Gesellschaft aus Sicht der hoheitlichen Gewalt bestimmen - und nicht aus Sicht der Bürger. ⁹ Leo Penta spricht sich für eine größere Einbindung der Bürgergesellschaft in lokale Entwicklungsprozesse aus, wohingegen eine „Expertokratie“ Menschen daran hindere, sich etwas zuzutrauen und selbst Dinge in die Hand zu nehmen. 10

In diesem Bezug treten hierzulande nach und nach neue Akteure auf, die bewusst und explizit staatlich initiierten - und teils als defizitär und populistisch wahrgenommenen - Verfahren der Bürgerbeteiligung eine selbstermächtigte und unabhängige Form bürgerschaftlicher Mitbestimmung entgegensetzen. In dieser Arbeit wird ein ursprünglich aus den USA stammendes, von dem Bürgerrechtler Saul D. Alinsky (1909-1972) entwickeltes Modell namens Community Organizing (CO) als Beispiel selbstermächtigter Zivilgesellschaft besprochen. Dieses wird seit gut zehn Jahren auch in Deutschland erprobt - einmal abgesehen von Ansätzen der Gemeinwesenarbeit, die schon seit langem Methoden des Modells für die lebensweltorientierte Sozialarbeit nutzt. ¹¹ Im Rahmen pluralistischer Gesellschaften wird CO vor folgender Frage entwickelt: „Wie können Menschen an der Gestaltung der Gesellschaft

⁷ Mouffe, Chantal (2011): „Postdemokratie“ und die zunehmende Entpolitisierung. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ): Postdemokratie. 1-2/2011., 3

⁸ Strachwitz, Rupert Graf (2009): Der zivilgesellschaftliche Mehrwert. Eine Einführung. In: Maecenata Institut: Der zivilgesellschaftliche Mehrwert. Opusculum Nr. 39. 2009., 8

⁹ Ebd., 7

¹⁰ Penta, Leo (2007): Vision braucht Fahrpläne. In: ders. (Hrsg.): Community Organizing. Menschen verändern ihre Stadt. Hamburg, 12

¹¹ Vgl. hierzu etwa Fehren, Oliver (2008): Wer organisiert das Gemeinwesen? Zivilgesellschaftliche Perspektiven Sozialer Arbeit als intermediäre Instanz. Zugl. Diss. 2007 (Uni- versität Bielefeld). Berlin, 159-184

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teilhaben und gemeinsam Verantwortung für ihre Gemeinwesen wahrnehmen?“ ¹² Dies ist eine der zentralen Herausforderungen moderner Demokratien wie auch metropolitaner Städte und eine der zentralen Fragen dieser Arbeit wird sein, ob staatliche Initiativen zur Aktivierung der Bürger wie das Bund-Länder Programm Soziale Stadt zu deren Bewältigung genügend beitragen können.

1.1 Untersuchungsgegenstand

An dieser Stelle werden bereits die zwei vertikalen Perspektiven deutlich, die sich in den vielschichtigen Prozessen der Stadtentwicklung gegenüberstehen. Auf der einen Seite werden Initiativen eines „aktivierenden Staates“ zu betrachten sein, mit denen dieser „von oben“ Beteiligungsverfahren initiiert, um unter anderem die Entwicklung einer stärkeren Demokratie zu fördern, im Dialog mit den Bürgern Problemlösungen zu entwickeln und auch zur Förderung lokaler Ressourcen und Wissensbestände. ¹³ Wie am Beispiel des Programms Soziale Stadt gezeigt werden soll, ist eine staatlich initiierte Bürgerbeteiligung jedoch mit verschiedenen Problemen verbunden. Einerseits sind die meisten Beteiligungsformen voraussetzungsvoll und erfordern auf Seiten der Beteiligten Ressourcen wie Zeit und in vielen Fällen auch Sachkenntnis, gewisse rhetorische Fähigkeiten und ein selbstbewusstes Auftreten. ¹⁴ Dies ist auch ein Grund, weshalb benachteiligte Bevölkerungsgruppen in den meisten Fällen deutlich unterrepräsentiert sind. Auf der anderen Seite scheint es angesichts der strikten thematischen und formalen Reglementierung der offerierten Angebote ¹⁵ , dass staatlich initiierte Bürgerbeteiligung vor allem mit dem Ziel der Legitimierung von Verwaltungshandeln entwickelt wird bei gleichzeitiger Wahrung hoheitlicher Macht- und Kompetenzansprüche. Mit den eingangs zitierten Worten Werner Durths und vor den Herausforderungen und gesellschaftlichen, politischen sowie ökonomischen Veränderungen als Bedingungen von Stadtentwicklungsprozessen wird eines deutlich: Eine erfolgreiche Stadtentwicklung kann nicht länger

¹² Penta, Leo/ Schraml, Christiane (2009): Vom Staatsbürger zum Citoyen - Community Organizing in der Bürgergesellschaft. In: ICEP - Berliner Institut für christliche Ethik und Politik. Argumente, 5. Jg. 1. Ausg. 2009. S. 1

¹³ Schröder (2010), 21ff.

¹⁴ Jörke, Dirk (2011): Bürgerbeteiligung in der Postdemokratie. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 01-02/2011., 15f.

¹⁵ Fritsche, Miriam (2008): Wohl und Weh von Quartiersbudgets: Einblicke in die lokale Umsetzung eines Verfahrens zur partizipativen Fördermittelvergabe. In: Schnur, Olaf (Hrsg.): Quartiersforschung. Zwischen Theorie und Praxis. Wiesbaden, 163

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allein von einem technischen, rationalistischen Expertentum in linearen Ziel-Mittel-Szenarien realisiert werden. 16

Dem entgegen wird im Laufe dieser Arbeit ein Begriff von Zivilgesellschaft entwickelt, mit dem neue, selbstermächtigte und von staatlichen Strukturen unabhängige Gruppierungen bzw. Assoziationen beschrieben werden können, zu denen auch das hier zu untersuchende Community Organizing zu zählen ist. Auf der Grundlage der herauszustellenden Grenzen und Kritikpunkte staatlicher Beteiligungsverfahren wird schließlich die zentrale Forschungsfrage wie folgt lauten:

Im Grunde handelt es sich dabei um zwei Fragen, wonach der erste Teil auf einzelne Möglichkeiten und Anknüpfungspunkte für die Bürger zielt, Einfluss auf die kommunalpolitischen Entwicklungs- und Gestaltungsprozesse der Stadt- bzw. Stadtteilentwicklung zu nehmen. Hierbei wird unter anderem zu betrachten sein, wer sich tatsächlich beteiligt, ob also möglichst weite Teile der Bevölkerung aktiviert und ein-gebunden werden können oder ob ähnlich wie in den meisten Beteiligungsverfahren vorwiegend besser gestellte und besser gebildete Bürger vertreten sind. ¹⁷ Der zweite Teil der Frage unterstreicht dagegen die Rolle von CO als eigenständiger Akteur der Zivilgesellschaft, der selbstorganisiert und selbstermächtigt in der politischen Arena des Stadtteils oder der Gesamtstadt aktiv ist. Das Interesse richtet sich dabei generell auf dessen Position, die es sich programmatisch und operational selbst zuschreibt und die ihm von außen bzw. hier insbesondere von Politik und Verwaltung zugesprochen wird. Dabei wird zu betrachten sein, ob und wie sich CO als zivilgesellschaftlicher Akteur bestimmen und einordnen lässt und was dies wiederum für dessen Rolle in den Prozessen der Stadtentwicklung bedeutet.

¹⁶ Vgl. dazu Diebäcker, Marc (2008): Governance und Demokratie. Die Frage nach dem Wer steuert wen und warum? In: Hamedinger et al. (Hrsg.): Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat. Wiesbaden, 266f.

¹⁷ Böhnke, Petra (2011): Ungleiche Verteilung politischer und zivilgesellschaftlicher Partizi- pation. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 01-02/2011

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1.2 Methodisches Vorgehen und Aufbau der Arbeit

Die existierende Literatur zu Community Organizing wird bisher deutlich von Beiträgen aus der Gemeinwesenarbeit dominiert, was angesichts seines primären Lebensweltbezuges und auf lebensweltnahe Ermächtigungsstrategien ausgerichtetes Konzept kaum verwundert. Politikwissenschaftliche Untersuchungen von CO in Deutschland beschränken sich dagegen auf einzelne Ausnahmen. ¹⁸ Auch das Phänomen selbstermächtigter und selbstorganisierter zivilgesellschaftlicher Akteure im Rahmen der Stadtentwicklung wird bisher vor allem im Rahmen des Governance-Ansatzes diskutiert ¹⁹ (vgl. Kap. 2.2.2) sowie auch in einem kürzlich erschienen Sammelband des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung Speyer. ²⁰ Die Arbeit soll daher einen Beitrag leisten, den programmatischen sowie prozessualen Zugang von CO in lokale politische Arenen zu erhellen. Der thematische Rahmen Stadtentwicklung wurde aufgrund der Erkenntnisse einer eigenen früheren Forschungsarbeit zu den Möglichkeiten der Mitbestimmung der Bürger in Quartiersräten gewählt.

CO strebt eine Vernetzung der Bürger primär in benachteiligten Stadtteilen an. ²¹ In einem ersten Schritt werden daher aktuelle Herausforderungen und Probleme der Kommunen in Bezug auf Stadtentwicklung zusammengefasst, die Befindlichkeiten der Bürger in Bezug auf die Demokratie und bestehende Beteiligungspotenziale herausgestellt sowie betrachtet, was Demokratie im städtischen Kontext bedeutet. Der theoretische Rahmen der Arbeit wird sich durch die Differenzierung der beiden hier verwendeten Begriffe ‚Bürgerbeteiligung’ und ‚Zivilgesellschaft’ ergeben. Auf-grund ihrer Vieldeutigkeit und breiten Auslegbarkeit werden daher innerhalb einer theoretischen Erschließung die für die weitere Untersuchung ausschlaggebenden Aspekte und Perspektiven von Bürgerbeteiligung in Bezug auf Quartiers- und Stadtentwicklung herausgearbeitet.

Aufgrund der begrenzten Literatur werden anschließend Kriterien herausgearbeitet, anhand derer Akteure der Zivilgesellschaft klar bestimmt und von staatlichen Beteiligungsakteuren abgegrenzt werden können. Als empirischer Beitrag zur Her- ¹⁸ Für eine demokratietheoretische Einordnung des Modells sowie die Analyse seiner Demokratie fördernden Qualität vgl. Huber, Stefan (2009): Community Organizing in Deutschland. Eine „neue“ Möglichkeit zur Vitalisierung lokaler Demokratie? Zugl. Diplomarbeit (Universität Potsdam). Universitätsverlag Potsdam

¹⁹ Vgl. hierzu vor allem die Beiträge von Geißel, Brigitte und Grote, Jürgen In: Schwalb, Lilian/ Walk, Heike (Hrsg.): Local Governance - mehr Transparenz und Bürgernähe. Wiesbaden

²⁰ König, Klaus/ Kropp, Sabine (Hrsg.): Theoretische Aspekte einer zivilgesellschaftlichen Verwaltungskultur. Speyerer Forschungsberichte 263. Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer

²¹ Penta (2007), 8

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ausstellung von Grenzen staatlicher Beteiligungsansätze werden am Beispiel des Programms Soziale Stadt eigene frühere Untersuchungen zum Einfluss von Quartiersräten in Berlin zusammengefasst. Die darzustellenden kritischen Aspekte werden neben den theoretischen Fragen als Grundlage für die Betrachtung des Modells Community Organizing genutzt, um schließlich dieses Modell bezüglich der Forschungsfrage bewerten zu können.

Zur Darstellung des Verhältnisses der Bürgerplattformen zu kommunalen Akteuren wurden Experteninterviews durchgeführt und transkribiert. Leider stand von Seiten des CO niemand für ein Gespräch zur Verfügung. Aufgrund dieser fehlenden Perspektive wurde von einem detaillierten qualitativen Auswertungsverfahren abgesehen und die Transkription lediglich zur ergänzenden Darstellung und Exploration des Verhältnisses zwischen CO und Verwaltung genutzt.

1.3 Begriffsklärung

Stadtentwicklung

Der Begriff Stadtentwicklung bezeichnet einen Prozess, der über das Konzept der Stadtplanung mit einer vorwiegend baulich-räumlichen Komponente hinausgeht und stärker die Gesamtentwicklung der Stadt auch mit ihren sozialen, ökonomischen und ökologischen Komponenten in den Blick nimmt. ²² Vernetzungen zwischen Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft werden stärker gewichtet, ebenso wie die Aktivierung von Bürgern, Kooperationen, wechselseitige Informationen und Engagementpolitik. Dies wird vor dem Hintergrund vielfältiger Herausforderungen diskutiert. Globalisierung, demographischer Wandeln, eine Orientierung an Ressourceneinsparung und Nachhaltigkeit und vor allem auch eine stärkere Einbeziehung möglichst vieler betroffener Bewohner in die Lösung lokaler Probleme sind dabei nur einige zu nennende Aspekte. Stadtentwicklung, so Drilling, sei der Schlüssel für Nachhaltigkeitspolitik im wirtschaftlichen, ökologischen wie auch sozialen Bereich. 23

Bürgerbeteiligung, Zivilgesellschaft, Bürgerschaftliches Engagement Der Begriff Bürgerbeteiligung ist in seiner Bedeutung äußerst vielfältig. Meist wird er mit politischer Beteiligung oder Partizipation gleichgesetzt und als aktive Beteiligung

²² Becker, Elke/ Runkel, Carolin (2010): Zivilgesellschaft in räumlichen Arenen. In: Becker, E./ Gualini, E./ Runkel, C./ Graf Strachwitz, R. (Hrsg.) (2010): Stadtentwicklung, Zivilgesellschaft und bürgerschaftliches Engagement. Maecenata Schriften Bd. 6. Stuttgart, 125

²³ Drilling, Matthias (2008): Wie Städte Projekte nachhaltiger Stadtentwicklung realisieren. Schlussbericht des Projekts 'Soziales Kapital und nachhaltige Quartierentwicklung. Ba- sel: Fachhochschule Nordwestschweiz, S. 4; Online: http://bit.ly/i9o0pS (12.02.2011)

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der Bürger bei der Bewältigung gemeinschaftlicher Angelegenheiten verstanden. ²⁴ Durch die für moderne Gesellschaft typische Verflechtung zwischen politischem und gesellschaftlichem Bereich kann fast jedes Handeln auch politische Bedeutsamkeit erlangen. ²⁵ Daher ist es schwer, politische Partizipation einerseits und soziale Partizipation andererseits klar voneinander abzugrenzen - etwa beim Engagement in Bürgerinitiativen oder Interessengruppen. Daher werden die Begriffe hier weitgehend synonym verwendet. Eine Abgrenzung wird jedoch zu Bürgerschaftlichem Engagement gesucht, welches als begriffliche Ablösung des klassischen Ehrenamtes verstanden wird. Bürgerschaftlich engagiert ist, „wer der Gesellschaft Zeit oder Ideen oder Empathie oder Vermögenswerte oder sein persönliches Ansehen schenkt“. ²⁶ Dieses Engagement vollzieht sich vorwiegend in den Organisationen der Zivilgesellschaft und ist daher eng mit ihr verbunden. Bürgerbeteiligung wird in Literatur und im Gemeinverständnis oft auch mit Zivilgesellschaft in Verbindung gebracht oder teils auch synonym verwendet. In Kapitel 2.2 und 2.3 soll diesbezüglich eine klare Abgrenzung erfolgen, da, wie herauszustellen sein wird, Bürgerbeteiligung meist ein staatliches Beteiligungsangebot vorausgeht, während hier zivilgesellschaftliche Akteure als selbstermächtigt und unabhängig vom Staat verstanden werden. Einer genaueren Bestimmung soll diesbezüglich in Kapitel 3.1 auch das Modell Community Organizing unterzogen werden.

2. Bürgerbeteiligung in der Stadtentwicklung

In der Politikwissenschaft existiert kein Konsens darüber, welche Form und welches Maß bürgerschaftlicher politischer Aktivitäten für eine funktionsfähige Demokratie sinnvoll sind. Robert Putnam geht davon aus, dass möglichst viel Engagement und Partizipation für eine starke Gesellschaft, Wirtschaft und Demokratie nötig sind. In seiner viel beachteten Studie unterschiedlicher italienischer Provinzen fand er einen starken Zusammenhang zwischen verschiedenen Mustern politischer Kultur und der Leistungsfähigkeit demokratischer Institutionen. Demnach arbeiteten die untersuchten Institutionen umso besser, je stärker bürgerliche Netzwerke, bürgerschaftliches

²⁴ Schubert, Klaus/ Klein, Martina (2006): Das Politiklexikon. 4., erw. und aktualisierte Aufl. Bonn

²⁵ Steinbrecher, Markus (2009): Politische Partizipation in Deutschland. Baden-Baden. Zugl. Diss. (Universität Bamberg) 2008., S. 27

²⁶ Becker/ Runkel (2010), 122

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Engagement und damit einhergehendes gegenseitiges Vertrauen und Solidarität ausgeprägt waren. 27

Almond und Verba plädieren hingegen für ein Gleichgewicht zwischen Aktivität und Passivität der Bürger, da zu viel politische Aktivität der Bürger die Entscheidungsspielräume politischer Eliten zu stark einschränke. ²⁸ Robert Dahl bringt die Diskussion um Partizipation und Regierungsfähigkeit auf den Punkt, indem er als „democratic dilemma“ bezeichnet, was sich in der Gegenüberstellung von „system effectiveness versus citizen participation“ in den Auswirkungen neuer politischer Verhandlungsnetzwerke niederschlägt. ²⁹ Die Interdependenzen von Bürgerbeteiligung und staatlicher Versorgungs- sowie Verwaltungshoheit ist wachsender Gegen-stand vieler Disziplinen - von Planungs- und Verwaltungswissenschaft, über Politikwissenschaft bis hin zur Gemeinwesenarbeit. Wenn von Beteiligung oder Partizipation der Bürger gesprochen wird, sind je nach wissenschaftlicher Disziplin mehrere unterschiedliche Perspektiven und damit verbundene Fragestellungen zu betrachten.

Ein wachsendes Misstrauen gegenüber politischen Eliten, das sich unter anderem in Unzufriedenheit der Bürger mit dem derzeitigen Zustand der Demokratie und sinkender Wahlbeteiligung spiegelt, bildet den Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen: Es wird davon ausgegangen, „dass sich die Qualität einer konkreten Demokratie unter anderem an dem Ausmaß der Beteiligung ihrer Bürger an den politischen Prozessen festmachen lässt“ ³⁰ . Und es sind an erster Stelle die Kommunen, in denen eine solche Mitwirkung der Menschen realisiert werden kann. Was also, so wird im Umkehrschluss zu fragen sein, bedeutet Bürgerbeteiligung für die Bewältigung der immensen Herausforderungen der Kommunen, vor die sie sich angesichts leerer öffentlicher Haushalte, von Deindustrialisierungsprozessen und steigenden Versorgungsaufgaben durch die Bundespolitik gestellt sehen? Welche Rolle kann eine selbst organisierte Bürgerschaft im Rahmen kommunaler Entwicklung einnehmen?

2.1 Herausforderungen städtischer Entwicklung

In einer vom Berliner Senat im Jahr 1998 publizierten Studie Sozialraumorientierte Stadtentwicklung wurde eine „kumulative Verschärfung sozialräumlicher Problemla- ²⁷ Putnam, Robert (1993): Making democracy work. Civic traditions in modern Italy. Princeton., 115

²⁸ Almond, Gabriel/ Verba, Sidney (1963): The civic culture. Princeton.

²⁹ Dahl, Robert A. (1994): A Democratic Dilemma. System Effectiveness versus Citizen Participation. In: Political Science Quarterly 109/1994, 23-34

³⁰ Steinbrecher (2009), 30

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gen“ in einigen Stadtteilen festgestellt - abgeschlossen mit der Forderung nach einer „Strategie einer urbanen Integration“, um den „Prozess der Marginalisierung und Exklusion zu stoppen“. ³¹ Gerade in Großstädten konzentrieren sich nach einem erst langsam abklingenden wirtschaftlichen Strukturwandel soziale Probleme durch steigende soziale Ungleichheit. ³² Damit einher geht auch eine räumliche Ungleichverteilung von Armut und ethnischen Minoritäten. Bukow und Yildiz konstatieren einen zunehmenden Zerfall der Städte bzw. der städtischen Gesellschaft aufgrund eines nicht mehr hinlänglichen Normen- und Werterahmens. Von einem Scheitern der Moderne aufgrund zunehmender Desintegration und Entsolidarisierung der Menschen und vor allem der Stadtgesellschaften wird gesprochen. ³³ Es ließe sich ein rückläufiger Bestand sozialer Beziehungen ausmachen, die Menschen sehen sich unter dem Druck von Mobilisierungszwängen aus stabilen Strukturen gerissen und so festen Bezugspunkten beraubt. Heterogenisierung, Segregation und Tendenzen von Armutskonzentration lassen Quartiere mit besonderem Entwicklungsbedarf entstehen. 34

Die Herausforderungen an die kommunalen Steuerungs- und Verteilungskompetenzen sind angesichts der Befunde enorm. Gleichzeitig wird in Deutschland seit längerem teils sorgenvoll auf die fiskalischen Verhältnisse vieler Kommunen geschaut. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat mit Blick auf das elf Milliarden Euro große Haushaltsloch in seiner Bilanz für das Jahr 2010 auf die Gefahr eines Vertrauensverlustes der Bürger in die lokale Demokratie hingewiesen, wenn die Kommunen finanziell handlungsunfähig würden. ³⁵ Gleichzeitig haben Bund und Länder durch die Auferlegung immer neuer Aufgaben zur desolaten Haushaltslage vieler Kommunen beigetragen - vom Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz, über den Ausbau der Offenen Ganztagsgrundschule bis zur erweiterten Kleinkinderbetreuung. ³⁶ Diese Überschuldung kann, so stellen Experten nicht erst in der jüngsten Debatte um die Finanzkrise deutscher Kommunen fest, zu einem Ende der kommunalen Selbstverwaltung führen. Damit läge die Handlungs- und Entschei-

³¹ IfS / S.T.E.R.N. (1998): Sozialorientierte Stadtentwicklung. Gutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie. Berlin, 79

³² Friedrichs, Jürgen/ Triemer, Sascha (2008): Gespaltene Städte? Soziale und ethnische Segregation in deutschen Großstädten. Wiesbaden, 9

³³ Bukow, Wolf-Dietrich/ Yildiz, Erol (2002): Ist die multikulturelle Stadt gescheitert oder wird sie zu einem Erfolgsmodell? In: dies. (Hrsg.): Der Umgang mit der Stadtgesellschaft. Opladen, 10 f.

³⁴ Häußermann, Hartmut/ Wurtzbacher, Jens (2005): Die Gemeinde als Ort politischer Integration. In: Heitmeyer, Wilhelm/ Imbusch, Peter (Hrsg.): Integrationspotenziale einer modernen Gesellschaft. Wiesbaden, 429-450

³⁵ Deutscher Städte- und Gemeindebund (2010):Rettet die lokale Demokratie! Bilanz 2010 und Ausblick 2011 der deutschen Städte und Gemeinden. Dokumentation Nr. 100. Berlin

³⁶ Slawig, Johannes (2011): Der Tag danach. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 7-8/2011. S. 3

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dungshoheit nicht länger in den jeweiligen Rathäusern, sondern bei den Aufsichtsbehörden der Länder. Bereits in den 1980ern sorgte die Debatte von einer „Unregierbarkeit“ der Städte für eine verstärkte Auseinandersetzung über die Leistungsfähigkeit städtischer Politik und Verwaltung. ³⁷ Um mehr als nur fortwährendes Krisenmanagement betreiben zu können, entfachte bald die Diskussion um eine „Bin-nenmodernisierung des Staates“, die naturgemäß die Städte erfasste. Denn die kommunale Verwaltung steht eben auch in der strukturellen Verpflichtung, die Politik des Bundes umzusetzen.

Seit den neunziger Jahren wurden in zahlreichen europäischen Städten breit und langfristig angelegte Strategien zu drei miteinander verschränkten Herausforderungen der Stadtentwicklung verfolgt und in unterschiedlichen Programmen umgesetzt: „ökonomische Wettbewerbsfähigkeit (‚Stadt der Wissenschaft’), sozialer Zusammenhalt (‚Soziale Stadt’) und ökologische Nachhaltigkeit (‚Lokale Agenda 21’).“ ³⁸ Dass die Kommunen diese Entwicklungsbereiche nicht mehr allein aus eigener Verantwortung heraus bewältigen können, zeigen Bestrebungen zu breit und langfristig angelegten Konsultationen sowohl mit Akteuren der Wirtschaft, Wissenschaft und Bildung als auch mit der Bürgerschaft mit dem Ziel, in neuen Kooperationen nach gemeinsamen Lösungen und Strategien zu suchen. Gerade die Diskrepanzen zwischen dem Optimieren der ökonomischen Wettbewerbsfähigkeit und auf der anderen Seite den Forderungen nach sozialem Ausgleich durch wohlfahrtstaatliche Transferzahlungen führen für die Kommunen zu immensen Belastungen und schließlich zu ressourcenbedingten Umsteuerungsstrategien. ³⁹ In den unterschiedlichen, sich mit kommunaler Entwicklung beschäftigenden Disziplinen existieren zahlreiche Konzepte und Begriffe, die im Laufe der Diskussion um eine gewinnbringende und zukunftsfähige kommunale Steuerungspolitik etabliert wurden (vgl. Kap. 2.2.1). Als zentrales Thema findet sich in diesem Rahmen stets die Frage nach den Möglichkeiten und Wirkungen einer stärkeren Einbindung der Bürger in die lokale Politik sowie Gemeinwesenstrukturen. Bezüglich des Wohls der Demokratie selbst wird eine breitere Beteiligung der Bürger in lokale Planungsprozesse mit teils beachtlichen Erwartungen verknüpft. ⁴⁰ Dies dürfte angesichts der Umfragenwerte zur

³⁷ Rytlewski, Ralf (2002): Berlin - beschränkt regierungsfähig? In: Nullmeier, Frank/ Saretzki, Thomas (Hg.): Jenseits des Regierungsalltags. Strategiefähigkeit politischer Parteien. Frankfurt/M., 40ff.

³⁸ Mühlich, Eberhard (2002): Bürgerschaftliche Kooperation für die Entwicklung der Stadtregion: Zum spannungsreichen Verhältnis von Nachfrage- und Angebotskorporatismus. In: Haus, Michael (Hrsg.): Bürgergesellschaft, soziales Kapital und lokale Politik. Theoretische Analysen und empirische Befunde. Opladen, 102

³⁹ Ebd., 104ff.

⁴⁰ Vetter, Angelika (2011): Lokale Politik als Rettungsanker der Demokratie? In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 7-8/2011., 25-32

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Zufriedenheit der Bürger mit dem Funktionieren der hiesigen Demokratie auch nicht verwundern.

Damit wird auch im Rahmen kommunaler Politik wieder verstärkt über Entwicklung und Missstände westlicher Demokratien diskutiert. Die Gründe für eine kritische Betrachtung liegen unter anderem in bedenklichen Umfragewerten zur bürgerschaftlichen Wahrnehmung des demokratischen Systems. Zwar hat sich die Demokratie als Staatsform in Deutschland und auch in den neuen Bundesländern nach 20 Jahren deutscher Einheit fest in der Bevölkerung etabliert. Einer jüngst erschienenen Umfrage zufolge ist 69% der Ostdeutschen die Demokratie als Grundwert wichtig oder sogar sehr wichtig und im gesamten Bundesgebiet sind es 79%. ⁴¹ Gleichzeitig lassen sich Indizien ausmachen, die auf eine Unzufriedenheit der Bürger mit der Demokratie und den etablierten Strukturen hinweisen. So ist fast jeder zweite Befragte in Ostdeutschland (45%) unzufrieden oder sogar sehr unzufrieden mit dem derzeitigen Stand der Demokratie im Land und deutschlandweit gab dies noch fast jeder Dritte an (31%). Bezeichnend ist hierbei die frühere Erwartungshaltung der Ostdeutschen, denn im Jahr 1990 gingen noch 60% von Verbesserungen bezüglich der demokratischen Entwicklung aus, während diese Erwartung im Jahr 2010 nur noch 7% (alte Bundesländer 11%) teilten. Die Autoren der Studien sehen diesen Rückgang nicht nur in den real erfolgten Veränderungen begründet, sondern ebenso in „den als nicht hinreichend empfundenen Mitwirkungs- und Einflussmöglichkeiten der Bürger (außerparlamentarische Elemente) und der erlebten weitgehenden Einschränkung demokratischer Mitbestimmung auf Wahlen.“ ⁴² Eine mögliche weitere Erklärung ist, dass Anomien und Orientierungslosigkeit einiger Bevölkerungsgruppen zu einer generellen Unzufriedenheit mit dem bestehenden System führen. So sieht Hüpping das Vertrauen in staatliche Institutionen in allen Soziallagen schwinden und befürchtet eine „Schwächung der Integrationskraft der modernen Gesellschaft, die auf das Vertrauen der Menschen in ihre Institutionen dringend angewiesen ist.“ ⁴³ Ein solches Vertrauensdefizit wird in einer Forsa-Umfrage vom Dezember 2010 klar bestätigt. Die hälfte der Befragten (49%) hatten zwar Vertrauen in die Institutionen auf kommunaler Ebene, zur Landesregierung waren es dagegen gerade noch 16% und zur Bundesregierung nur noch 13%. ⁴⁴ Für die hier vorliegende Arbeit ist auch die Differenzierung der Ergebnisse nach der kommunalen Orts-

⁴¹ Sozialwissenschaftliches Forschungszentrum Berlin-Brandenburg e.V. (2010): Sozialre-port 2010. Berlin, 98

⁴² Ebd., 99

⁴³ Hüpping, Sandra (2006): Anomia. Unsicher in der Orientierung, sicher in der Abwertung. In: Heitmeyer, Wilhelm (Hrsg.): Deutsche Zustände. Folge 4. Frankfurt/M., 92

⁴⁴ Forsa im Auftrag des deutschen Städte- und Gemeindebundes. 6. und 7. Dezember 2010. n=1.004. Internet: http://bit.ly/gbTp5P (01.03.2011)

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größe interessant. Danach sinkt das Vertrauen in die eigene Gemeinde- bzw. Stadtverwaltung mit steigender Einwohnerzahl. Während in Kommunen mit 5.000 bis 20.000 Einwohnern 62% ihrer Verwaltung vertrauen, tut dies in Großstädten über 500.000 Einwohner nur noch jeder Dritte (35%). Die Befunde über einen Vertrauensverlust in die repräsentative Politik ließen sich durch die Entwicklung der Wahlbeteiligung untermauern, die im Zeitverlauf und gerade auf den tieferen föderalen Ebenen überall im Land nach unten weisen.

Auf der anderen Seite wünscht sich nach einer Umfrage durch tns-Emnid im März 2011 eine große Mehrheit der deutschen Bevölkerung (81%) mehr Beteiligungs- und Mitsprachemöglichkeiten im politischen Prozess. ⁴⁵ Gleichzeitig zeigt sich darin eine Bereitschaft bei 60% der Befragten, sich auch über die verfasste und repräsentative Wahlbeteiligung hinaus aktiv an Entscheidungsprozessen zu beteiligen. So weisen die Umfrage- und Beteiligungswerte in Bezug auf das repräsentativparlamentarische System auf einen Zustand hin, bei dem manche von einer „Erosion der Demokratie“ ⁴⁶ sprechen, während andere mit dem Begriff „Postdemokratie“ einen Epochenumbruch sehen, in dem sich die zentralen Praktiken und Institutionen wie allgemeine und gleiche Wahlen, Parlamente und Parteinen erschöpft zu haben scheinen. ⁴⁷ Dennoch gehen die meisten Beobachter weniger von einem Ende der Demokratie aus als von einem Formwandel, bei dem neue, nicht-verfasste Beteiligungsverfahren an Bedeutung gewinnen. Jörke spricht in diesem Zuge von einer „bürgerschaftliche[n] Aneignung des Politischen“. ⁴⁸ Und wie gezeigt, weisen die Zahlen zu Mitspracheansprüchen der Bürger nicht auf eine generelle Politik- oder Demokratieverdrossenheit hin, sondern auf den Wunsch, stärker direkt auf Entscheidungsprozesse Einfluss nehmen zu können. Doch mit dem Befund der Postdemokratie und der wachsenden Zahl neuer Formen der politischen Auseinandersetzung und Willensbildung präsentiert sich ein ambivalentes Bild der Bürgergesellschaft. Die Menschen, die sich freiwillig sozial und politisch engagieren, gehören vornehmlich der gut (aus)gebildeten Mittelschicht an. Je niedriger der Bildungsabschluss und das Einkommen einer Person sind, umso geringer ist ihr politisches Interesse und umso weniger wahrscheinlich engagiert sie sich ehrenamtlich oder in politischen Beteiligungsprozessen. ⁴⁹ Denn nicht alle

⁴⁵ Meinungsforschungsinstitut tns-Emnid im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung. 4. und 5. März 2011. n=1.000. Internet: http://bit.ly/gf8PJn (30.03.2011)

⁴⁶ Nolte, Paul (2011): Von der repräsentativen zur multiplen Demokratie. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 01-02/2011., 7

⁴⁷ Buchstein, Hubertus/ Nullmeier, Frank (2006): Einleitung. Die Postdemokratie-Debatte. In: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen. 19.2006 (4), 16-22; vgl. auch Jörke (2011)

⁴⁸ Jörke (2011), 14

⁴⁹ Böhnke (2011), 21

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Bürger verfügen über die Ressourcen, welche zu einer erfolgreichen Partizipation an den verschiedenen argumentativen Verfahren nötig sind. Neben Zeit und Sachkenntnis sind dies eben auch rhetorische Fähigkeiten und ein selbstbewusstes Auftreten. ⁵⁰ Benachteiligte Bevölkerungsgruppen werden damit aus den sich immer stärker etablierenden neuen Beteiligungsprozessen häufiger ausgeschlossen, während die Interessen der Modernisierungsgewinner, also Bürger der Ober- und Mittelschicht überrepräsentiert sind.

Eine Ursache für das sinkende Vertrauen der Bürger in die Politik und somit in politische Institutionen dürfte schließlich auch im deutschen politischen System der vergangenen Jahrzehnte liegen. Über eine lange Zeit wurde der Aufbau und Ausbau des Wohlfahrtskapitalismus vorangetrieben. Mit der Beschreibung „Politics of Delivery“ kann ein politisches Muster zusammengefasst werden, nach dem politische Eliten kontinuierlich und vor allem in Zeiten des Wahlkampfes mit großen Heilsversprechen um die eigene (Wieder-)Wahl kämpfen. Eine solche Politik, so auch Warnfried Dettling, braucht im Grunde die Bürger nicht, oder lediglich für deren Stimme an der Wahlurne. ⁵¹ Gleichzeitig zeigt sich Politik immer weniger in der Lage, eine transparente und bürgernahe Politik zu gestalten. Im Gegenteil - Colin Crouch bemerkt, dass eine durch Wahlen vermittelte Teilhabe der Bürger an politischen Entscheidungen zunehmend durch intransparente Verhandlungen in privatisierten Interaktionen zwischen gewählten Regierungen und Eliten unterminiert würden, womit der demokratische Prozess lediglich der Erzeugung von Massenloyalität diene. ⁵² Suchbewegungen in Richtung einer Qualitätssteigerung demokratischer Prozesse lassen sich derzeit vielerorts in Deutschland und anderen Ländern ausmachen. So plädierte etwa das etablierte Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement jüngst für eine deutsche Demokratie-Enquete, mit der gezielt Lösungswege für eine längerfristige Strategie zur Stärkung und „Intensivierung“ der Demokratie erarbeitet werden könnten. ⁵³ Nicht nur eine bundespolitische Debatte ist jedoch nötig. Auf kommunaler Ebene und auch im großstädtischen Raum werden unterschiedliche Vorschläge und Anstrengungen gemacht, die Entwicklung und Stärkung der Demokratie voranzubringen. Gabriel diskutiert diese Entwicklung anhand dreier Fragen: 54

⁵⁰ Jörke (2011), 15f.

⁵¹ Dettling (2007), 91f.

⁵² Crouch, Colin (2008): Postdemokratie. Frankfurt/M.; zit. nach Jörke (2011), 13

⁵³ Roth, Roland (2011): Für eine Demokratie-Enquete des Deutschen Bundestages. BBE-Newsletter 27/2011., 3

⁵⁴ Gabriel, O.W. (2000): Democracy in big cities. The case of Germany. In: Gabriel, O.W. et al. (Hg.): Urban Democracy. Opladen, 188f.; vgl. auch Prigge, R./ Schwarzer, Th. (2006): Großstädte zwischen Hierarchie, Wettbewerb und Kooperation. Wiesbaden, 78

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 Wie wirken die Bürgerinnen und Bürger am politischen Leben mit, wie entwickelt sich die bürgerschaftliche Partizipation auf städtischer Ebene?

 Wie arbeitet das System von Interessenvermittlung durch intermediäre Organisationen und Strukturen?

 Wie sind die Entscheidungsprozesse (der öffentlichen Hand) organisiert und wie ist die Entscheidungsmacht unter den politischen Institutionen verteilt?

Für die folgende Untersuchung werden vor allem der erste und indirekt der zweite Punkt von Bedeutung sein. Der erste bezieht sich im Kern auf die Möglichkeiten und Grenzen von Bürgerbeteiligung im Sinne einer politischen Partizipation und öffnet das Feld für verschiedene strategisch-planerische Überlegungen und vor allem auf die Frage nach dem Grad der Mitbestimmung. Wie im folgenden Kapitel dargestellt wird, haben sich staatlich initiierte Verfahren informeller Bürgerbeteiligung als fester Bestandteil der Quartiers- und Stadtentwicklung etabliert. Mit der zweiten Frage greift Gabriel die Problematik sinkender Identifikationsfähigkeit politischer Parteien auf und damit deren Fähigkeit zur Gewährleistung einer Rückbindung von Bürgerinteressen in (lokale) politische Steuerungs- und Entscheidungsprozesse (Responsivität). Durch steigende Fragmentierung „traditioneller“ intermediärer Institutionen gewinnen neue Gruppierungen und freiwillige Assoziationen an Bedeutung. Gabriel fasst hier unterschiedliche Partizipationsformen zusammen wie Protest- und Bürgerinitiativen. ⁵⁵ Ein Interesse dieser Arbeit ist es damit, die Möglichkeiten der Interessenartikulation und Einflussnahme solcher Assoziationen anhand von CO genauer untersuchen. Der dritte Aspekt bezieht sich nach Gabriel auf die Ausgeglichenheit der Machtverhältnisse zwischen lokalen Verwaltungseinheiten und gewählten Volksvertretern. In der legalistisch geprägten deutschen Verwaltungskultur spielen diese Verhältnisse eine zentrale Rolle für die Effektivität und Effizienz kommunaler Steuerung. Mit der These einer Transformation des Regierens hin zu nichthierarchischen Steuerungs-Arrangements gewinnt der Begriff Governance im Rahmen veränderter kommunikativer und vernetzter Steuerungsprozesse an Bedeutung. ⁵⁶ Längst haben sich auch auf kommunaler Ebene die Formen und Bedingungen staatlicher Steuerung weg von einer rein hierarchischen Staatsfixierung hin zu

⁵⁵ Gabriel (2000), 204ff.

⁵⁶ Schwalb, Lilian/ Walk, Heike (2007): Blackbox Governance - Lokales Engagement im Aufwind? In: dies. (Hrsg.): Local Governance - mehr Transparenz und Bürgernähe. Wiesbaden, 9

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horizontalen, unter Beteiligung verschiedener nicht-staatlicher Akteure stattfindenden Prozessen gewandelt. ⁵⁷ Hierauf wird später noch kurz eingegangen.

2.2 Bürgerbeteiligung und Zivilgesellschaft - Theoretischer Zugang

Ein Interesse an der Mitwirkung „neuer“ institutionalisierter zivilgesellschaftlicher Akteure in der Stadtentwicklung lässt sich auf verschiedenen föderalen Ebenen ausmachen. Eine wachsende Zahl von Stiftungen, Bürgerstiftungen aber auch anderen nicht-staatlichen Assoziationen bilden in Interaktion mit der öffentlichen Hand kooperative Koordinationsformen, die durch das Merkmal der Horizontalität geprägt sind. ⁵⁸ Zur Verbesserung der Lebensqualität in den Städten ist die öffentliche Hand zunehmend auf Kooperationen und bürgerschaftliche Mitwirkung angewiesen. Im städtebaulichen Bericht der Bundesregierung von 2004 wird dies klar herausgestellt: „Die Städte werden ihre neuen Herausforderungen […] nur dann bewältigen, wenn sie die Lebensinteressen aller Beteiligten unmittelbar berücksichtigen, wenn Mitgestaltung und Mitbestimmung zunehmen. Das Engagement der Bürgerinnen und Bürger ist daher unverzichtbare Voraussetzung für den Weg zur Stadt der Zukunft“. ⁵⁹ Letztlich ist eines der zentralen Kriterien, welches bereits in der Agenda 21 als Ergebnis des UN-Weltgipfels in Rio de Janeiro 1992 formuliert wurde, die aktive und offene Partizipation der Menschen als Teil einer nachhaltigen Entwicklung struktureller Gegebenheiten der Kommune. 60

Dem aktiven und engagierten Bürger wird nach Jahrzehnten sozialstaatlicher Planungs- und Verwaltungseuphorie wieder verstärkte Bedeutung beigemessen. Ein Grund dafür wird, wie bereits angesprochen, in der Krise sozialstaatlicher Sicherungsleistungen gesehen. Damit einher geht ein tief greifender Wandlungsprozess der Gesellschaft, mit dem nicht zuletzt die Forderung nach einem erweiterten Politikverständnis, ja sogar nach einer Entstaatlichung von Politik verbunden wird. ⁶¹ Die Bürger sollen verstärkt in Entscheidungsprozesse eingebunden und darüber hinaus

⁵⁷ Vgl. hierzu Heinelt, Hubert (2004): Governance auf lokaler Ebene. In: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden, 31f.

⁵⁸ Benz, Arthur (2004): Einleitung. In: ders. (Hrsg.): Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden

⁵⁹ BMVBW Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Wohnen (2005): Nachhaltige Stadtentwicklung - ein Gemeinschaftswerk. Städtebaulicher Bericht der Bundesregierung 2004. Berlin/Bonn, I

⁶⁰ Tsakalidis, Georgios (2008): Nachhaltige Stadtentwicklung im beginnenden 21. Jahr-hundert unter den Bedingungen Agenda 21-typischer Prozesse. Münster, 25f.

⁶¹ Sachße Christoph (2002): Traditionslinien bürgerschaftlichen Engagements. In: Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ Deutscher Bundestag (Hrsg.): Bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft. Opladen, 23 (Hervorhe- bungen im Original)