Gliederung

Gliederung   

I.  Einleitung  

   1

II.  Hauptteil  

   2

1.  Staatliche Beihilfen im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für  

Kohle  und Stahl (EGKS)  2

1.1.  Ausgangssituation  2

1.2.  Marktsituation  3

1.3.  Energieversorgungssicherheit  4

1.4.  Soziale und regionale Aspekte  5

2.  Steinkohlesubventionen im Rahmen der Verordnung (EG) 1407/2002  6

2.1.  Ausgangssituation und Bestimmungen der VO (EG)1407/2002  6

2.2.  Energieversorgungssicherheit  8

2.3.  Erneuerbare Energien und Umweltschutz  8

2.4.  Beschäftigungssituation  9

3.  Zwischenfazit und Ausgangssituation vor dem Ratsbeschluss 2010/787/EU  9

4.  Analyse des Ratsbeschlusses 2010/787/EU  10

4.1.  Optionen für eine Nachfolgeverordnung der VO (EG) 1407/2002  10

4.2.  Entscheidungsfindungsprozess im Rahmen des Ratsbeschlusses  

2010/787/EU   11

4.3.  Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus ökonomischer Perspektive  13

4.4.  Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus energie- und umweltpolitischer  

Perspektive   14

4.5.  Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus sozialer Perspektive  17

III.  Zusammenfassende Bewertung  

   19

Literaturverzeichnis   

II

I. Einleitung

“Die moderne Theorie zu staatlichen Eingriffen in die Wirtschaft gibt heute anderen Instrumenten den Vorzug, die kostengünstiger sind und vor allem den betroffenen Gesellschaftsgruppen mittelfristig bessere Entwicklungsperspektiven bieten.” 1

Das angeführte Zitat verdeutlicht, dass die Kommission bereits im Rahmen der Vorgängerentscheidungen des derzeit gültigen Beschlusses des Rates zur

Steinkohlesubventionierung (Ratsbeschluss) ² , Eingriffen in das Funktionieren der Märkte über staatliche Beihilfen kritisch gegenüberstand. Diese Position resultiert insbesondere daraus, dass sich staatliche Beihilfen nachteilig auf die Versorgung der Verbraucher mit günstigen Waren aber auch die sektorübergreifende Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft auswirken können. Dies erklärt auch, weshalb die Kommission bei der Genehmigung von Ausnahmeregelungen von dem generellen Beihilfeverbot nach Art.107 Abs.1 AEUV ³ grundsätzlich zurückhaltend agiert. Besteht die Möglichkeit, dass staatliche Beihilfen Gemeinschaftsinteressen nicht dienlich sind oder sogar negative Effekte hinsichtlich der Verwirklichung dieser haben, nimmt die Wahrscheinlichkeit eines positiven Genehmigungsbescheids weiter ab. 4

Derzeit ist die Kommission im Rahmen ihrer Beihilfe- und Energiepolitik bestrebt "to apply horizontal State aid rules in as many sectors as possible and with regard to energy policy favours a move towards renewable energy sources and an environmentally sustainable use of indigenous energy sources.” ⁵ Vor dem Hintergrund dieser Zielsetzungen wird deutlich, weshalb die Kommission am 20.07.2010 einen Vorschlag für eine Nachfolgeverordnung ⁶ zur V0 (EG) Nr. 1407/2002 ⁷ veröffentlichte, welcher die zeitnahe Beendigung der Betriebsbeihilfen ⁸ für Steinkohlebergwerke spätestens mit dem Jahr 2014 vorsah. Die Reaktionen der von dem partiellen Subventionsstopp unmittelbar betroffenen Akteure waren von durchgehend hoher Intensität geprägt ⁹ , hätte dieser doch für die Ende 2010 verbliebenen fünf deutschen Steinkohlebergwerke ¹⁰ zwingend die Zahlungsunfähigkeit mit Ende des Jahres 2014 zur Folge gehabt. Umweltschutzgruppen aber auch der Bund der Steuerzahler begrüßten hingegen das angestrebte Ausstiegsdatum. ¹¹ Da sich dieser

¹ EU-Kommission, 2000, S.21.

² Beschluss des Rates 2010/787/EU (AblEU Nr. L 336/24 v. 21.12.2010).

³ Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (Konsolidierte Fassung AblEU Nr. C 83/47

v. 30.03.2010).

⁴ Vgl. EU-Kommission, 2005, S.3.

⁵ EU-Kommission, 2010 (I), S.21.

⁶ EU-Kommission, 2010 (II).

⁷ VO (EG) Nr. 1407/2002 (AblEG Nr. L 205/1 v. 02.08.2002).

⁸ Betriebsbeihilfen umfassen alle Beihilfen zur Deckung von Verlusten aus der laufenden Produktion.

⁹ Vgl. IG BCE, 2010 (I), S.1.

¹⁰ Ende 2010 waren noch vier Steinkohlebergwerke im Ruhrgebiet (Bottrop (geplante Stilllegung 2018), Marl (2018),

Kamp-Lintfort (2013), Ibbenbüren (2018)) sowie ein Steinkohlebergwerk im Saarland (Ensdorf (2012)) in Betrieb.

¹¹ Vgl. Götz/ Voßwinkel, 2010, S.14.

1

Vorschlag der Kommission nicht durchsetzen konnte und stattdessen durch den Rat ein Beschluss gefasst wurde, welcher eine Verdoppelung der Übergangsphase für die Beendigung der Betriebsbeihilfen bis 2018 vorsieht, ist für diese Arbeit von besonderem Interesse, ob es sich bei der Fortsetzung der umfassenden Subventionierung um eine Entscheidung im Gemeinschaftsinteresse bzw. zumindest mit Gemeinschaftsinteressen vereinbare Entscheidung handelt, oder möglicherweise diesen gegenläufige Interessen umfassende Berücksichtigung gefunden haben? Im Vordergrund der zur Beantwortung dieser Fragestellungen erfolgenden Analyse stehen die ökonomischen und sozialen Auswirkungen des Verlängerungsbeschlusses am Beispiel des deutschen Steinkohlebergbaus, da es sich bei Deutschland um den Mitgliedsstaat handelt, der EUweit konstant das mit deutlichem Abstand höchste Beihilfevolumen zu verzeichnen hat. ¹² Im Hinblick auf Gemeinschaftsinteressen finden dabei neben Umweltschutzbelangen insbesondere die Auswirkungen des Verlängerungsbeschlusses auf die Gewährleistung der

Energieversorgungssicherheit aber auch die Förderung erneuerbarer Energien Berücksichtigung. Im ersten Abschnitt dieser Arbeit wird über die Untersuchung der Vorgängerverordnungen zunächst der für die Analyse des Verlängerungsbeschlusses notwendige Kontext geschaffen. Darauf aufbauend erfolgt im zweiten Abschnitt die Analyse des Ratsbeschlusses im Hinblick auf dessen Begründung durch bzw. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsinteressen. Die Arbeit schließt mit einer zusammenfassenden Bewertung in welcher zum einen die Frage nach der Vereinbarkeit des Verlängerungsbeschlusses mit Gemeinschaftsinteressen beantwortet werden soll, zum anderen auf Grundlage der gesamten Analyseergebnisse allerdings auch eine Einschätzung hinsichtlich der Gemeinwohlorientierung der Steinkohlesubventionierung insgesamt getroffen werden soll.

II. Hauptteil

1. Staatliche Beihilfen im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)

1.1. Ausgangssituation

Mit dem Ziel nach einem bis zu diesem Zeitpunkt von kriegerischen Auseinandersetzungen geprägten Jahrhundert, Frieden, Freiheit und Wohlstand für möglichst viele Menschen in Europa Wirklichkeit werden zu lassen, kam es 1951 zur Gründung der EGKS. Bereits sechs Jahre nach Beendigung des II.Weltkriegs waren die Gründungsstaaten, darunter Deutschland und Frankreich, bereit, Kompetenzen im Bereich der Kohle- und Stahlerzeugung, zum damaligen Zeitpunkt Schlüsselindustrien, abzugeben. Undenkbar war es in dieser Phase, dass gerade die Steinkohleproduktion als eine der für die Aufrechterhaltung der industriellen Produktion

¹² Vgl. EU-Kommission, 2007 (I), Anhang S.3.

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unverzichtbaren Industrien, ab Mitte der 60er Jahre im Vergleich zu aus Drittländern importierter Steinkohle, stetig an Wettbewerbsfähigkeit verlieren sollte, und dauerhaft auf staatliche Beihilfen angewiesen sein würde. 13

Zur Umgehung des diesen Beihilfen im Wege stehenden Beihilfeverbots nach Art. 4 c) des EGKS-Vertrages ¹⁴ , wurde durch die EGKS auf Art. 95 Abs. 11 des EGKS-Vertrages zurückgegriffen. Dieser sah Ausnahmeregelungen von dem grundsätzlich bestehenden Beihilfeverbot vor, insofern diese mit den Zielen der EGKS vereinbar waren und im Rahmen einer einstimmigen Ratsentscheidung verabschiedet wurden.

1.2. Marktsituation

Übersicht 1 ¹⁵ :

Stand in der frühen Phase der staatlichen Beihilfen aufgrund der vergleichsweise geringen preislichen Differenz zwischen aus Drittländern importierter und deutscher Steinkohle noch die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit über Rationalisierungsmaßnahmen im Vordergrund, ¹⁶ so hatte sich spätestens mit der 1993 erfolgten letzten EGKS-Entscheidung zur Steinkohlesubventionierung (EGKS-Entscheidung) ¹⁷ die Erkenntnis durchgesetzt, dass„der größte Teil der in der Gemeinschaft geförderten Steinkohle mit den Kohleeinfuhren aus Drittländern nach wie vor nicht konkurrieren [kann], obwohl die Produktivität erheblich gesteigert und Arbeitsplätze in diesem Sektor in großem Umfang abgebaut wurden.” ¹⁸ Besonders deutlich wird dies am Beispiel der deutschen

¹³ Vgl. Übersicht 1.

¹⁴ Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.04.1951

(BGBl. 1951 Teil II, S.447).

¹⁵ Übersicht 1, erstellt aus Daten einer durch die EU-Kommission in Auftrag gegebenen Studie zur Zukunft staatlicher

Beihilfen für die Steinkohleindustrie in Europa nach 2010 (Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.9-28.).

¹⁶ Vgl. EU-Kommission, 2010 (I), S.52.

¹⁷ Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993(AblEG Nr. L 329/12 v. 30.12.1993).

¹⁸ Erwägungsgrund II Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993.

3

Steinkohlebergwerke: Ohne die Gewährung von Betriebsbeihilfen hätten diese ab 1990 für eine kostendeckende Produktion um 300% höhere Preise erheben müssen, als zu diesem Zeitpunkt für Importkohle aus Drittländern zu bezahlen war. 19

Die Höhe der Differenz legte bereits zum damaligen Zeitpunkt die Schlussfolgerung nahe, dass die im Bereich des Ruhrgebiets und Saarlands konzentrierten deutschen Steinkohlebergwerke, stetig auf staatliche Beihilfen zur Deckung ihrer Verluste aus dem laufenden Geschäftsbetrieb angewiesen sein würden, was sie bis zum heutigen Zeitpunkt immer noch sind. Gerade aufgrund der aus wettbewerbsrechtlicher Perspektive besonders problematischen Betriebsbeihilfen, drängte die Kommission auf die zwingende Einbeziehung dieser in einen spätestens Ende 2002 auslaufenden Stilllegungsplan, insofern selbst mittelfristig keine realistischen Aussichten auf eine Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit bestanden. ²⁰ Aufgrund der hohen Differenz zu den Weltmarktpreisen und mittel- und langfristig weiter steigender Produktionskosten ²¹ , hätte diese Regelung insbesondere für die deutschen Steinkohlebergwerke die Stilllegung spätestens mit Ende des Jahres 2002 bedeutet, wäre keine Ausnahmeklausel eingefügt worden, welche vor dem Hintergrund außergewöhnlicher sozial- und regionalpolitischer Gründe ²² eine Stilllegung auch nach Ablauf der Geltungsdauer dieser Entscheidung ermöglicht hat.

Dies verdeutlicht, dass bereits 1993 ein deutliches Bewusstsein dafür bestanden hat, dass insbesondere für die deutschen Steinkohlebergwerke mit ihrer regionalen Konzentration im von einem tiefgreifenden industriellen Strukturwandel betroffenen Ruhrgebiet, die Beihilfen vorwiegend aus sozial- und regionalpolitischen Gründen erfolgten, und keine realistischen Aussichten auf Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit gegeben waren.

1.3. Energieversorgungssicherheit

Von der Konzeption eines wirksamen Beitrages der Steinkohlesubventionierung zur Energieversorgungssicherheit, welche zweifelsohne ein zentrales Gemeinschaftsinteresse darstellt, hatte man sich bereits vier Jahre nach Beendigung des Kalten Krieges endgültig verabschiedet. Dieser schnelle Paradigmenwechsel resultiert vor allem aus den Entwicklungen auf dem Weltmarkt für Steinkohle, der sich zu einem „Markt mit stabilen Verhältnissen, an dem Kohlesorten verschiedenster geopolitischer Herkunft im Überfluss angeboten werden [entwickelt hatte], so dass

¹⁹ Durchschnittlich 140-150 Euro je Tonne Steinkohle (Vgl. Übersicht 1).

²⁰ Vgl. Art. 4 Abs.1 Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993.

²¹ Nach Einschätzung der EU-Kommission sind in Bezug auf die deutsche Steinkohleproduktion die

Rationalisierungsmöglichkeiten ausgeschöpft und es ist aufgrund der sich weiter verschlechternden geologischen

Abbaubedingungen, steigender Arbeitskosten sowie strenger Hygiene- und Sicherheitsvorschriften, mit keiner

Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Steinkohleproduktion gegenüber importierter Steinkohle zu

rechnen (Vgl. EU-Kommission, 2000, S.10).

²² Vgl. Art. 4 Abs.2 Entscheidung (EGKS) 3632/1993.

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selbst langfristig und im Fall einer zunehmenden Nachfrage nach Kohle die Gefahr eines anhaltenden Versorgungsengpasses weitgehend - wenngleich nicht völlig - ausgeschlossen” ²³ werden konnte. Bestanden gerade in der Hochphase des Kalten Krieges Unsicherheiten in Bezug auf die Versorgung mit fossilen Energieträgern wie Erdöl und Gas, was zweifelsohne für diese Phase auch kostenintensive Vorsorgemaßnahmen legitim erscheinen lässt, so war mit Ende des Kalten Kriegs eine wesentliche Bedrohung der Offenheit der weltweiten Handelswege entfallen und mit Russland ein Land mit erheblichen Ressourcen im Bereich Öl, Erdgas aber auch Steinkohle als Anbieter hinzugekommen. Dies unterstreicht, dass die Schließung defizitärer Bergwerke spätestens mit Beendigung des Kalten Krieges keine nachteiligen Auswirkungen auf

Energieversorgungssicherheit der EU und ihrer Mitgliedsstaaten gehabt hätte. 24

1.4. Soziale und regionale Aspekte

Übersicht 2 ²⁵ :

Übersicht 2 verdeutlicht, dass die im Vordergrund stehenden sozialen und regionalen Erwägungen ²⁶ erhebliche finanzielle Aufwendungen erforderlich machten und jeder Arbeitsplatz in der deutschen Steinkohleindustrie im Zeitraum 1993-2002 mit bis zu 79.600 Euro jährlich subventioniert werden musste. Berücksichtigt man allein die Höhe dieser durch den Steuerzahler über verschiedene Instrumente wie den sogenannten “Kohlepfennig” ²⁷ zu finanzierenden Aufwendungen, so ist wenig überraschend, dass auch die Kommission in einem Zwischenbericht zur Wirksamkeit der im

²³ Erwägungsgrund II Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993.

²⁴ Vgl. EU-Kommission, 2000, S.10.

²⁵ Übersicht 2, erstellt aus Daten von: Ecorys Nederland BV, 2008, S.9-28; EU-Kommission, 2000, S.3-6;

Gesamtverband der Steinkohlewirtschaft, 2011.

²⁶ Vgl. EU-Kommission, 2000, S.10.

²⁷ Bei dem sog. "Kohlepfennig" handelt es sich um eine durch die Elektrizitätslieferanten nach dem Gesetz über die

weitere Sicherung des Einsatzes von Gemeinschaftskohle in der Elektrizitätswirtschaft vom 17.11.1980

(Drittes Verstromungsgesetz, BGBl. 1980, Teil I, 2137) zusätzlich zu den Entgelten für die Stromlieferungen zu

erhebende anteilige Abgabe. Ziel dieser war bis zur Feststellung der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz durch das

Bundesverfassungsgericht 1993 (BVerfGE 91, 186 (186)), die staatlichen Beihilfen für die deutsche Steinkohle-

produktion zu finanzieren.

5

Rahmen der EGKS-Entscheidung gewährten Steinkohlesubventionen zu der Einschätzung kam, dass „die moderne Theorie zu staatlichen Eingriffen in die Wirtschaft heute anderen Instrumenten den Vorzug [gibt], die kostengünstiger sind und vor allem den betroffenen Gesellschaftsgruppen mittelfristig bessere Entwicklungsperspektiven bieten.” ²⁸ Dies verdeutlicht dass auch für die aus gemeinschaftlicher Perspektive in vielen Fällen legitimen sozialen und regionalpolitischen Zielsetzungen, erhebliche Zweifel an der Notwendigkeit des Umfangs aber auch der Verhältnismäßigkeit der finanziellen Aufwendungen bestanden. Gerade die zwischen 1999 und 2002 erfolgten 3000 Neueinstellungen ²⁹ lassen Zweifel aufkommen, ob in dieser Phase von Seiten der Steinkohleindustrie wie auch der politischen Akteure grundsätzlich der Wille zur Verringerung des Beihilfevolumens bestand. Diese Entwicklung verdeutlicht in Kombination mit der sehr moderaten Reduzierung der Belegschaft in den 80er und frühen 90er Jahren ³⁰ , dass Ausstiegsregelungen zwingend eine spürbare Degressivitätsklausel beinhalten müssen.

2. Steinkohlesubventionen im Rahmen der Verordnung (EG) 1407/2002

2.1. Ausgangssituation und Bestimmungen der VO (EG)1407/2002

Übersicht 3 ³¹ :

Bedingt durch das Auslaufen des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl mit dem 23.07.2002, erließ der Rat im Juli 2002 erstmals eine Nachfolgeverordnung ³² auf Grundlage von Art. 87 Abs. 3e) i.V.m. Art. 89 EG ³³ . Auch nach dem EG-Vertrag bestand ein

²⁸ EU-Kommission, 2000, S.21.

²⁹ Vgl. Übersicht 2.

³⁰ Zur Kritik hinsichtlich der wenig ambitionierten Reduzierung der Beschäftigtenzahl in dieser Phase

Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.14.

³¹ Übersicht 2 erstellt aus Daten von Ecorys Nederland BV, 2008, S.9-28; EU-Kommission, 2009, S.3-6,

Gesamtverband der Steinkohlewirtschaft, 2011.

³² VO (EG) Nr.1407/2002.

³³ Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 10.11.1997

(AblEG Nr. C 340/03).

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grundsätzliches Beihilfeverbot, was gerade Betriebsbeihilfen, welche zum damaligen Zeitpunkt ca. 70% des jährlichen Beihilfevolumens für die deutsche Steinkohleindustrie ausgemacht haben, verboten hätte. Neben Deutschland, welches im Gültigkeitszeitraum der VO(EG) 1407/2002 für den Großteil des gesamten Beihilfevolumens im Bereich der Betriebsbeihilfen verantwortlich war ³⁴ , gewährten im Rahmen dieser Verordnung noch fünf weitere Mitgliedsstaaten Steinkohlebergwerken Betriebsbeihilfen, während Tschechien und Frankreich den Ausstieg aus dem subventionierten Steinkohlebergbau bewältigten. 35

Trotz der Tatsache, dass bereits in der noch im Rahmen der EGKS verabschiedeten Vorgängerentscheidung betont wurde, es würden auf absehbare Zeit keine Lieferengpässe bei der aus Drittländern importierten und um ein Vielfaches günstigeren Steinkohle drohen, hielt man auch in dieser Verordnung an der Möglichkeit zur Gewährung von Betriebsbeihilfen fest. Diese sollten im Gegensatz zur Vorgängerentscheidung allerdings ausschließlich Steinkohlebergwerken mit einem Mindestmaß an wirtschaftlichen Entwicklungsperspektiven gewährt werden. ³⁶ Die Ermittlung der wirtschaftlichen Entwicklungsperspektiven für die einzelnen Steinkohlebergwerke erfolgte durch die Kommission allerdings keineswegs in einem EU-internen Vergleich, was für die auch im EU-internen Vergleich nicht wettbewerbsfähigen deutschen Steinkohlebergwerke zwangsweise einen negativen Bescheid zur Folge gehabt hätte. Vielmehr fand die Prüfung ausschließlich mitgliedsstaatsintern statt. ³⁷ Diese Entschärfung der “Wirtschaftlichkeitsklausel” sowie das Fehlen einer wirksamen Bestimmung hinsichtlich der Degressivität des Gesamtvolumens der Betriebsbeihilfen - nach Art. 6 Abs.1 VO (EG) 1407/2002 war lediglich eine grundsätzlich abnehmende Tendenz erforderlich - hatten spürbare Auswirkungen: Auch über das Ende des Gültigkeitszeitraums dieser Verordnung hinaus konnten defizitäre Steinkohlebergwerke ohne Aussicht auf Wirtschaftlichkeit weiter betrieben werden. Die in Art. 4 a) VO (EG) 1407/2002 festgelegte verpflichtende Einbeziehung dauerhaft defizitärer Steinkohlebergwerke in einen Stilllegungsplan war dadurch leicht zu umgehen. Dies hat entscheidend dazu beigetragen, dass den deutschen Steinkohlebergwerken im Zeitraum 2003-2010 über 21 Mrd. Euro an staatlichen Beihilfen gewährt werden konnten. 38

³⁴ 2004 wurden von den Mitgliedsstaaten der EU insgesamt 2,45 Mrd. Euro Betriebsbeihilfen nach

Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1407/2002 ausgezahlt: 2,07 Mrd. Euro bzw. 84% entfielen auf Beihilfen für die deutsche

Steinkohleindustrie, 380 Mil. Euro bzw. 16% entfielen auf Bulgarien, Rumänien, Spanien und Ungarn

(Vgl. EU-Kommission, 2007, Anhang S.3).

³⁵ Vgl. EU-Kommission, 2007, S.4.

³⁶ Vgl. Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr.1407/2002.

³⁷ Vgl. EU-Kommission, 2009, S.12.

³⁸ Vgl. Übersicht 3.

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2.2. Energieversorgungssicherheit

Es ist auch für den Gültigkeitszeitraum der VO (EG) 1407/2002 zweifelhaft, ob sich das anhaltend hohe Beihilfevolumen ³⁹ mit der Gewährleistung des Zugangs zu einer Mindestproduktion an Steinkohle aus Gründen der Energieversorgungssicherheit rechtfertigen lässt. Beihilfen mit dieser Zielsetzung sollten im Sinne der VO (EG) 1407/2002 ausschließlich Steinkohlebergwerke gewährt werden, welche im EU-weiten Vergleich „unter wirtschaftlich zufrieden stellenden Bedingungen zur Erreichung dieses Ziels beitragen können” ⁴⁰ , was eine Verschärfung der Bestimmungen gegenüber der noch im Rahmen der EGKS erfolgten Vorgängerentscheidung darstellt. Diese Verschärfung resultiert zum einen daraus, dass sich die bereits während des Gültigkeitszeitraums der Vorgängerentscheidung erkennbare positive Versorgungslage nachhaltig bestätigt hatte und die seit 2000 zu beobachtenden jährlichen Wachstumsraten der weltweiten Steinkohleproduktion von 7% weiter anhielten. ⁴¹ Zum anderen ließ aber auch der geringe Anteil von über Betriebsbeihilfen subventionierter Kohle an der Deckung des Energiebedarfs ⁴² die Notwendigkeit aber auch Verhältnismäßigkeit des insbesondere auch für die deutschen Steinkohlebergwerke im Gültigkeitszeitraum der VO(EG)1407/2002 beobachteten

Beihilfevolumens zweifelhaft erscheinen.

2.3. Erneuerbare Energien und Umweltschutz

Im Gültigkeitszeitraum der VO(EG) 1407/2002 wurden auf Unionsebene sowohl die Maßnahmen zur Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Deckung des Gesamtenergiebedarfs ⁴³ ambitionierter, als auch zunehmend Initiativen zur Vermeidung klimaschädlicher Emissionen ⁴⁴ ergriffen wurden. Dies verdeutlicht, dass neben der Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energie auch Umweltschutzmaßnahmen bereits im Gültigkeitszeitraum der VO(EG)1407/2002 zweifelsohne Ziele von Gemeinschaftsinteresse waren. Es lässt sich dadurch nicht bestreiten, dass die im Gültigkeitszeitraum fortgesetzte emissionsintensive Energiegewinnung aus Steinkohle wie auch die im Zusammenhang mit den Abbaumaßnahmen auftretenden Umweltbelastungen aus Gemeinschaftsperspektive keineswegs positiv zu beurteilen sind. Ein hohes Maß an Widersprüchlichkeit ist auch im Hinblick auf die Wirkung der Betriebsbeihilfen auf die Erhöhung

³⁹ 21,2 Mrd. Euro für Deutschland im Gültigkeitszeitraum 2003-2010 (Vgl. Übersicht 3).

⁴⁰ Erwägungsgrund 12 VO (EG) Nr.1407/2002.

⁴¹ Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.17.

⁴² Umgerechnet in den Beitrag zur Deckung des jährlichen unionsweiten Stromverbrauchs, werden lediglich 1,4% von

über Betriebsbeihilfen subventionierter Steinkohle gedeckt. (Vgl. EU-Kommission, 2010 (II), S.2).

⁴³ Es ist vorgesehen bis 2020 mindestens 20% des Gesamtenergiebedarfs der EU-Mitgliedsstaaten aus erneuerbaren

Energien zu decken. (Vgl. EU-Kommission, 2007 (II), S.11).

⁴⁴ Vgl. EU-Kommission, 2006, S.11.

8

des Anteils erneuerbarer Energien an der Gesamtenergieerzeugung zu beobachten. ⁴⁵ Gerade Maßnahmen zur Erhöhung dieses Anteils kommen durch ihren Beitrag zur Verwirklichung eines anerkannten Gemeinschaftsinteresses, für Ausnahmen von dem Beihilfeverbot nach Art. 107 Abs. 1 AEUV in Betracht. ⁴⁶ Voraussetzung für die tatsächliche Durchführung der in der Regel kostenintensiven Fördermaßnahmen zur Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien ist allerdings zum einen dass der Bedarf an Alternativen zu fossilen Energieträgern gegeben ist, und zum anderen die begrenzten staatlichen Ressourcen nicht durch andere staatliche Maßnahmen wie die umfangreichen Betriebsbeihilfen an die deutschen Steinkohlebergwerke, gebunden sind. Gerade da sich Deutschland im Gültigkeitszeitraum der VO (EG) 1407/2002 im Hinblick auf den Anteil der erneuerbaren Energien an der Gesamtenergieerzeugung durch einen stetig unter dem EU-Durchschnitt liegenden Anteil ausgezeichnet hat ⁴⁷ , wäre durch die Umschichtung der für die deutschen Steinkohlebergwerke aufgewendeten staatlichen Ressourcen hier sicherlich im Gemeinschaftsinteresse gehandelt worden.

2.4. Beschäftigungssituation

Trotz Halbierung von Beschäftigtenzahl und jährlicher Produktionsmenge im Zeitraum 2003-2010, verringerte sich im gleichen Zeitraum das jährliche Beihilfevolumen nur um 40%. Ursächlich hierfür waren insbesondere die schwieriger werdenden geologischen Bedingungen, welche einen Abbau in stetig zunehmenden Tiefen erforderlich machen. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass eine stärkere Verringerung der jährlichen Abbaumenge und damit auch des Beihilfevolumens möglich gewesen wäre. Um dieses Ziel zu erreichen hätte für den deutschen Steinkohlebergbau lediglich ein Einstellungsstopp verhängt oder zumindest auf einen erheblichen Prozentsatz der im Gültigkeitszeitraum dieser Verordnung erfolgten 4442 Neueinstellungen ⁴⁸ verzichtet werden müssen, da sich die Abbaumenge in den deutschen Steinkohlebergwerken im Wesentlichen nach der Beschäftigtenzahl und der zu deren Finanzierung notwendigen finanziellen Ressourcen richtet.

3. Zwischenfazit und Ausgangssituation vor dem Ratsbeschluss 2010/787/EU

In der vorangehenden Untersuchung der Vorgängerverordnungen wurde deutlich, dass die Steinkohleförderung in Deutschland seit mehr als vier Jahrzehnten in ihrer Existenz von staatlichen Beihilfen abhängig ist, und aufgrund verschiedener Faktoren wie der Höhe der Differenz zwischen

⁴⁵ Vgl. 20% Ziel für Anteil erneuerbarer Energien an Gesamtenergieverbrauch in den Mitgliedsstaaten der EU bis 2020

(Vgl. EU-Kommission, 2007 (II), S.11).

⁴⁶ Vgl. EU-Kommission, 2005, S.4

⁴⁷ Der Anteil erneuerbarer Energien an der Gesamtenergieerzeugung in Deutschland betrug 2006 7%, 2007 9,1%,

2008 ebenfalls 9,1%, Prognosen gehen von einem Wert von max. 18% für 2020 aus

(Vgl. Übersicht: „Anteil der erneuerbaren Energien am Bruttoendenergieverbrauch“, abgerufen von: eurostat).

⁴⁸ Vgl. Übersicht 3.

9

den Preisen für importierte und deutsche Steinkohle, spätestens seit Mitte der 80er Jahre keine Aussichten auf eine wirtschaftlich tragfähige Steinkohleproduktion in Deutschland bestanden haben.

Neben der dauerhaft nicht gegebenen Wettbewerbsfähigkeit entfiel auch spätestens mit Ende des Kalten Krieges und der Zunahme der Anbieter von Steinkohle auf dem Weltmarkt, die Bedeutung subventionierter Steinkohle für die Energieversorgungssicherheit. Des Weiteren hat die Analyse auch gezeigt, dass die umfassende Subventionierung des Steinkohleabbaus zunehmend im Widerspruch zu den mit Ende der 90er Jahre in das Zentrum der Bemühungen rückenden Umweltschutzmaßnahmen aber auch insbesondere den Initiativen zur Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien stand.

Gerade da die bestehenden strukturellen Probleme des deutschen Steinkohlebergbaus in der Phase der Erarbeitung der Nachfolgeregelung zu der mit dem 31.12.2010 auslaufenden VO(EG) 1407/2002 langfristig bekannt waren, und die durch die Beihilfen gebundenen staatlichen Ressourcen bei der Verwirklichung von Projekten im Gemeinschaftsinteressen hätten eingesetzt werden können, wäre aus Gemeinschaftsperspektive eine Nachfolgeregelung mit folgenden Grundcharakteristika anzustreben gewesen: Zum einen hätten die sozialen Bedürfnisse der Arbeitnehmer in den Steinkohlebergwerken und die Herausforderungen für die von der Schließung betroffenen Regionen hinreichend Berücksichtigung finden müssen. Andererseits aber der Einsatz staatlicher Ressourcen, welcher immer auch einen Eingriff in das Funktionieren der Märkte darstellt, im Vergleich zu den Vorgängerregelungen deutlich verringert werden müssen, um so angesichts der bereits über vier Jahrzehnte andauernden Übergangs- bzw. Ausstiegsphase, auch gegen Widerstände, zu einem zeitnahen Ausstieg aus der Subventionierung zu kommen.

4. Analyse des Ratsbeschlusses 2010/787/EU

4.1. Optionen für eine Nachfolgeverordnung der VO (EG) 1407/2002

Die aus ökonomischer Perspektive naheliegendste Lösung, welche auch Raum für soziale Belange und Umweltschutzaktivitäten im Zusammenhang mit der Beendigung der Steinkohleproduktion gelassen hätte, wäre nach Einschätzung der EU-Kommission die Verabschiedung von Leitlinien, wie sie im Rahmen von Art. 107 Abs. 3c) AEUV möglich sind, gewesen. ⁴⁹ Diese Option hätte für einen Zeitraum von maximal sechs Monaten die Fortsetzung der Zahlung von Betriebsbeihilfen und damit auch eine geordnete Stilllegung der 2011 verbliebenen fünf deutschen Steinkohlebergwerke ermöglicht. ⁵⁰ Nach Beendigung dieser Übergangsfrist wären keine weiteren Betriebsbeihilfen im

⁴⁹ Vgl. EU-Kommission, 2010 (III), S.5.

⁵⁰ Anfang 2011 sind noch vier Steinkohlebergwerke im Ruhrgebiet (Bottrop (geplante Stilllegung 2018), Marl (2018),

Kamp-Lintfort (2013), Ibbenbüren (2018)) sowie ein Steinkohlebergwerk im Saarland (Ensdorf (2012)) in Betrieb.

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Rahmen von Leitlinien nach Art.107 Abs.3 c) AEUV zulässig gewesen. ⁵¹ Hätten die von der Unzulässigkeit weiterer Betriebsbeihilfen betroffenen Steinkohlebergwerke allerdings mit Ablauf der Übergangsfrist die Steinkohleproduktion und damit auch ihre wirtschaftlichen Aktivitäten beendet, so wären staatliche Leistungen sowohl zur Vermeidung von Umweltbelastungen als auch zur sozialverträglichen Beendigung des Steinkohlebergbaus nicht als Verstoß gegen das Beihilfeverbot zu betrachten und damit auch weiterhin zulässig gewesen. ⁵² Insbesondere vor dem Hintergrund einer stärkeren Berücksichtigung der sozialen Interessen der in den Bergwerken verbliebenen Belegschaften, vermutlich aber auch durchaus in der Hoffnung auf geringeren Widerstand aus den von möglichen Stilllegungen besonders betroffenen Mitgliedsstaaten wie Deutschland und Spanien, hat sich die EU-Kommission im Rahmen ihres ersten Vorschlags für eine Nachfolgeregelung (Kommissionsvorschlag) ⁵³ dafür entschieden, die Leitlinien-Option mit der Übergangsfrist von sechs Monaten nicht weiterzuverfolgen.

Den Mitgliedsstaaten wurde im Rahmen des ersten veröffentlichten Kommissionsvorschlags vielmehr eine wesentlich großzügigere Übergangsfrist bis 2014 eingeräumt. Die Gewährung von Betriebsbeihilfen sollte während der verlängerten Übergangsphase jedoch durch eine Deckelung auf dem Stand von 2010 begrenzt und über die Bindung an eine strikte Degressivitätsklausel ⁵⁴ auch schrittweise zurückgefahren werden. Zusätzlich hätte bei Fortsetzung des Steinkohleabbaus nach Ablauf der Stilllegungsphase zwingend die Rückzahlung der im Zeitraum 2011-2014 gewährten Betriebsbeihilfen erfolgen müssen. Durch die Verknüpfung der weiteren Gewährung von Betriebsbeihilfen mit diesen Voraussetzungen wäre weder ein Weiterbetrieb defizitärer Bergwerke über das Jahr 2014 hinaus möglich gewesen, noch hätte die strikte Degressivitätsklausel Raum für die noch im Rahmen der Vorgängerverordnungen möglichen Neueinstellungen gelassen, was langfristig auch die im Rahmen von Sozialplänen auftretenden Kosten nach einer Stilllegung verringert hätte.

4.2. Entscheidungsfindungsprozess im Rahmen des Ratsbeschlusses 2010/787/EU

Die Veröffentlichung des gegenüber der Leitlinien-Option deutlich abgemilderten ersten Kommissionsvorschlags hatte unmittelbare Reaktionen der von der Beendigung der Betriebsbeihilfen betroffenen Akteure zur Folge: Von der Ankündigung „wir werden uns mit allen Mitteln gegen ein Auslaufen der deutschen Steinkohleförderung bis Oktober 2014 zur Wehr

⁵¹ Vgl. Geiger/ Khan/ Kotzur, 2010, Art. 107 Rn 29.

⁵² Vgl. EU-Kommission, 2010 (I), S.19.

⁵³ EU-Kommission, 2010 (II), S.8-16.

⁵⁴ Im Gegensatz zur Vorgängerverordnung VO (EG) 1407/2002 wurden im Rahmen Art. 3 Abs.2 des Kommissions-

vorschlags erstmals verbindliche Werte für die Degressivität der Betriebsbeihilfen festgeschrieben: Die Reduzierung

zwischen zwei aufeinanderfolgenden Zeiträumen von 15 Monaten sollte jeweils mind. 33% gegenüber dem

vorangehenden 15-Monats Zeitraum betragen.

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setzen” ⁵⁵ , bis zur Drohung „wenn Kündigungen drohen, werden wir erleben, wozu Bergleute heute fähig sind” ⁵⁶ , reichten die Reaktionen bei den Interessenvertretungen der Arbeitnehmer und der Steinkohleindustrie. Die Position der Bundesregierung tendierte nach anfänglichen wirtschaftsliberalen Tendenzen schnell zu einer Befürwortung der Fortsetzung der Betriebsbeihilfen über das Jahr 2014 hinaus, hatte man sich doch bereits 2007 im Rahmen des sogenannten “Kohlekompromisses” ⁵⁷ mit der Steinkohleindustrie und den Gewerkschaften auf die Fortsetzung der Betriebsbeihilfen bis 2018 geeinigt. Zur Positionierung der Bundesregierung dürfte sicherlich beigetragen haben, dass derzeit nicht absehbar ist, ob die zur Finanzierung des Rückbaus der Förderanlagen und der weiteren Ewigkeitslasten ⁵⁸ gegründete RAG-Stiftung bereits 2014 über den zur Erfüllung dieser Verpflichtungen notwendigen Kapitalstock verfügen wird. Unterstützung in ihrer ablehnenden Haltung gegenüber dem Kommissionsvorschlag erhielt die Bundesregierung durch das Europäische Parlament ⁵⁹ (EP), welches in diesem Fall allerdings nur ein Anhörungs- kein Mitentscheidungsrecht hat, sowie den Wirtschafts- und Sozialausschuss ⁶⁰ (WISO), welcher sich zu einer Initiativstellungnahme zugunsten einer Verlängerung der Betriebsbeihilfen bis 2018 veranlasst sah.

Es ist nicht abschließend geklärt, ob der Widerstand der Gewerkschaften und die Positionierung des EP sowie des WISO ausschlaggebend gewesen sind um die Kommission zu der Abänderung ihres ursprünglichen Vorschlags vor der Entscheidungsfindung im Rat zu bringen, oder ob der Kabinettsbeschluss der Bundesregierung zur Streichung der im deutschen

Steinkohlefinanzierungsgesetz vorgesehenen „Revisionsklausel” ⁶¹ in Verbindung mit Zugeständnissen der Bundesregierung in anderen Bereichen den Ausschlag gegeben hat. ⁶² Durch die Modifikation des Vorschlags von Seiten der Kommission konnte die ansonsten bei Abänderung eines Kommissionsvorschlags durch den Rat nach Art. 293 Abs. 1 AEUV erforderliche

⁵⁵ IG BCE, 2010 (I), S.1.

⁵⁶ Bonse-Geuking, Wilhelm, Vorstandsvorsitzender der RAG-Stiftung, zitiert in Financial Times v. 20.10.2010, S.4.

⁵⁷ Kernstück des Kohlekompromisses ist das Steinkohlefinanzierungsgesetz vom 20.12. 2007 (BGBl. 2007 Teil I,

3086). Dieses regelt im Schwerpunkt die Finanzierung der Beihilfen zwischen dem Bund und den Bundesländern

Saarland und Nordrhein-Westfalen und sieht vor, dass die nach Beendigung des Steinkohleabbaus erforderlichen

Aufwendungen, insbesondere sozialer und ökologischer Natur, von einer eigens zu gründenden Stiftung

(RAG-Stiftung) zu decken seien, in welche vorab und begleitend zu den Stilllegungen die Vermögenswerte der am

Steinkohleabbau beteiligten Konzerne zu überführen sind.

⁵⁸ Als Ewigkeitslasten sind grundsätzlich alle Aufwendungen sozialer aber auch ökologischer Art zu betrachten, die im

Zusammenhang mit der Beendigung der Steinkohleproduktion in den ehemaligen Abbaugebieten auftreten, allerdings

im Gegensatz zu Betriebsbeihilfen nicht durch Verluste aus dem laufenden Steinkohleabbau bedingt sein dürfen.

⁵⁹ Europäisches Parlament, 2010.

⁶⁰ WISO, 2010, S.2.

⁶¹ § 1 Abs. 2 Steinkohlefinanzierungsgesetz sieht vor, dass der Bundestag auf Grundlage eines von Bundesregierung bis

2012 zu erstellenden Berichts, 2012 nochmals überprüft, ob vor dem Hintergrund der Energieversorgungssicherheit

und der weiteren energiepolitischen Ziele, eine Beibehaltung der Beihilfen für die deutsche Steinkohleindustrie über

das Jahr 2018 hinaus anzustreben ist. Die Bundesregierung hat im Rahmen eines Kabinettsbeschluss entschieden

diese sog. "Revisionsklausel" zu streichen, eine Einbringung in den Gesetzgebungsprozess ist bislang noch nicht

erfolgt, allerdings für April vorgesehen (Vgl. Bundesregierung, 2010).

⁶² Vgl. Götz/ Voßwinkel, 2010, S.20/21.

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Einstimmigkeit vermieden werden, was aufgrund der wenig-steinkohlefreundlichen Position anderer Mitgliedsstaaten wie beispielsweise der Niederlande und Schweden, sicherlich im Interesse der Bundesregierung gewesen ist. 63

Wesentliche Abänderungen im durch den Rat auch verabschiedeten zweiten Kommissionsvorschlag sind zum einen die „Entschärfung” der ursprünglich vorgesehenen strikten Degressivität der Betriebsbeihilfen: Im Gegensatz zu der nach dem ersten Kommissionsvorschlag erforderlichen Verringerung um jeweils 33% in 15-Monatsschritten ⁶⁴ , ist im Ratsbeschluss ausgehend vom Beihilfevolumen des Jahres 2011, erstmals bis 2013 eine Verringerung um 25% vorgesehen. ⁶⁵ Diese steigt zwar in Zweijahresschritten an, wobei sie jedoch aufgrund der Verdoppelung der Übergangsphase bis 2018, was die zweite wesentliche Veränderung darstellt, deutlich moderater und damit auch kostenintensiver ausfällt.

4.3. Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus ökonomischer Perspektive

Bei einer Analyse des Ratsbeschlusses aus ökonomischer Perspektive sind sowohl die bisherige als auch die für die Zukunft zu prognostizierende Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Steinkohlebergwerke zu berücksichtigen. Die Analyse der Vorgängerverordnungen hat gezeigt, dass die deutschen Steinkohlebergwerke bereits in der Vergangenheit dauerhaft nicht wettbewerbsfähig gewesen sind. Prognosen im Hinblick auf die zukünftige Entwicklung der Steinkohlepreise schließen aus, dass die Weltmarktpreise bis 2020 trotz weiter steigender Nachfrage ⁶⁶ die Grenze von 100 Euro je Tonne Steinkohle überschreiten. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass diese in einem Korridor zwischen 50 und 80 Euro bleiben werden. ⁶⁷ Für die kostendeckende Steinkohleförderung müssten die deutschen Steinkohlebergwerke allerdings derzeit Verkaufspreise zwischen 150 und 200 Euro je Tonne Steinkohle erzielen. Zusätzlich zu den dauerhaft niedrigen Weltmarktpreisen ist zu erwarten, dass sich die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Steinkohlebergwerke aufgrund einer Fortsetzung des Anstiegs der Produktionskosten weiter zum Negativen entwickeln wird. 68

Durch die Verlängerung der Betriebsbeihilfen bis 2018 werden somit im Zeitraum 2011-2018 alleine in Deutschland einer seit Jahrzehnten weder im inner- noch außereuropäischen Vergleich wettbewerbsfähigen Industrie 6,8 Mrd. Euro an staatlichen Mitteln gewährt, trotz der Tatsache, dass keine Verbesserung sondern vielmehr die weitere Verschlechterung der Wettbewerbsposition zu erwarten ist. Die umfangreiche Verlängerung lässt einerseits durchaus mehr Spielraum für die

⁶³ Vgl. Götz/ Voßwinkel, 2010, S.4.

⁶⁴ Vgl. Art. 3 Abs. 2 Kommissionsvorschlag.

⁶⁵ Art. 3 Abs. 1f) Ratsbeschluss 2010/787/EU.

⁶⁶ Vgl. International Energy Agency, 2010, S.5.

⁶⁷ Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.23-25.

⁶⁸ Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.23.

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Berücksichtigung der in den Abbaugebieten insbesondere im sozialen Bereich bestehenden Herausforderungen. Andererseits handelt es sich auch nach Einschätzung des Centrums für Europäische Politik um eine„Verschwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen, da Kapital und Arbeit nicht in solchen Verwendungen eingesetzt werden, wo sie möglichst viel zur Wertschöpfung der Volkswirtschaft beitragen. Sie führen dazu, dass sich regionale Wirtschaftsstrukturen von Marktkräften abkoppeln und ein ineffizientes Spezialisierungsverhalten hervorbringen.” ⁶⁹ Die Betriebsbeihilfen setzen für weitere acht Jahre, wenn auch aufgrund einer erstmals aufgenommenen Degressivitätsklausel mit abnehmender Tendenz, das Funktionieren der Marktkräfte außer Kraft. Dies wirkt sich auch auf die Wettbewerbsfähigkeit der EU als Ganzes aus, da die eingesetzten staatlichen Ressourcen im Rahmen der Investitionen in weitaus zukunftsfähigere Branchen wie erneuerbare Energien und Umweltschutz fehlen. Dies lässt nur die Schlussfolgerung zu, dasszumindest aus ökonomischer Perspektive eine möglichst zeitnahe Beendigung der Betriebsbeihilfen im Gemeinschaftsinteresse gewesen wäre. Bereits die ursprünglich vorgesehene Verlängerung der Betriebsbeihilfen bis 2014 wäre aus ökonomischer- bzw. ordnungspolitscher Perspektive nicht im Gemeinschaftsinteresse gewesen. Die Ausdehnung der Übergangsphase bis 2018 und die damit verbundene Erhöhung des Ressourcenaufwandes ist es noch viel weniger.

4.4. Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus energie- und umweltpolitischer Perspektive

Eines der Hauptargumente zur Rechtfertigung des hohen Ressourcenaufwandes in der Vergangenheit war die Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit der EU. Die Analyse der letzten im Rahmen der EGKS getroffenen Entscheidung aus dem Jahr 1993 hat gezeigt, dass diese Rechtfertigung spätestens seit Anfang der 90er Jahre im Widerspruch zu dem stetigen Anstieg der auf dem Weltmarkt zu konstant niedrigen Preisen angebotenen Menge an Steinkohle steht. Gerade vor diesem Hintergrund begründete man bereits die Notwendigkeit einer Nachfolgeverordnung ⁷⁰ zur letzten EGKS-Entscheidung 2002 im Wesentlichen mit sozialen Erwägungen. Auch die Kommission nahm in einer 2010 ausgearbeiteten Analyse ⁷¹ deutlich Abstand vom Konzept der Rechtfertigung weiterer Betriebsbeihilfen aus Gründen der Energieversorgungssicherheit und betonte “this second objective is not considered as relevant anymore.” ⁷² Im Gegensatz zu dieser Position kommt der WISO zu der Einschätzung, dass eine Fortsetzung der Betriebsbeihilfen gerade aufgrund des Mehrwerts heimischer strategischer Ressourcen über das Jahr

⁶⁹ Götz/ Voßwinkel, 2010, S.19.

⁷⁰ VO (EG) 1407/2002.

⁷¹ Impact Assessment-Accompanying Document to the Proposal for a Council Regulation on State Aid to facilitate

the closure of uncompetitive coal mine KOM (2010) 850.

⁷² EU-Kommission, 2010 (I), S.31.

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2014 hinaus weiterhin gerechtfertigt ist. ⁷³ Diese Positionierung steht im Einklang mit der Haltung des EP, wobei beide Institutionen den nach ihrer Einschätzung gegebenen Mehrwert für die Energieversorgungssicherheit der EU nicht weiter begründen. ⁷⁴ Die fehlende Begründung resultiert möglicherweise daraus, dass die Positionierung im Widerspruch zur tatsächlichen Bedeutung subventionierter Steinkohle für die Energieversorgung der EU steht: Derzeit erhalten 68% der unionsweiten Steinkohleproduktion staatliche Beihilfen. Umgerechnet auf den jährlichen unionsweiten Strombedarf, würde diese Menge lediglich zur Deckung von 5,1% ausreichend sein. Von diesen 5,1% entfallen allein 3,7% auf Beihilfen zur Deckung außergewöhnlicher Belastungen, welche auch ohne sektorspezifische Nachfolgeverordnung weiterhin zulässig gewesen wären, insofern die jeweiligen Steinkohlebergwerke ihre wirtschaftlichen Aktivitäten beendet hätten. Daraus folgt, dass lediglich 1,4% des unionsweiten Strombedarfs durch unmittelbar von Betriebsbeihilfen abhängige Steinkohlebergwerke gedeckt werden. ⁷⁵ Dies verdeutlicht, dass auch im Hinblick auf die Deckung des EU-weiten Energiebedarfs, subventionierte Steinkohle eine vernachlässigbare Größe darstellt, welche ein Interesse an der Fortsetzung der Betriebsbeihilfen aus gemeinschaftlicher Perspektive verneinen lässt. Diese Einschätzung wird weiter dadurch gestützt, dass Deutschland den aus Gründen der Energieversorgungssicherheitzulässigen Sockelwert von 15% ⁷⁶ für den Anteil einheimischer Primärenergieträger an der Stromerzeugung, auch nach Abzug des Anteils der subventionierten Steinkohle mit 23,8% ⁷⁷ deutlich überschreitet. Für die Zukunft wird durch den stetigen Ausbau der erneuerbaren Energien die weitere deutliche Erhöhung dieses Anteils prognostiziert, weshalb auch auf Grundlage dieses Sockelwerts keine Rechtfertigung für die Fortsetzung der Betriebsbeihilfen erfolgen kann. 78

In dem Ratsbeschluss selbst wird trotz der Verlängerung der Betriebsbeihilfen bis 2018 ebenfalls betont, dass „im Sinne der Politik der Union erneuerbare Energiequellen und eine nachhaltige und sichere emissionsarme Wirtschaft zu fördern, […] die zeitlich unbegrenzte Förderung nicht wettbewerbsfähiger Kohlebergwerke nicht gerechtfertigt” ⁷⁹ sei. Die Einschränkung „zeitlich unbegrenzt” dürfte dabei weniger einer fundierten Analyse als vielmehr der Rücksichtnahme auf die auf Betriebsbeihilfen weiter beharrenden Mitgliedsstaaten, insbesondere Spanien und Deutschland, geschuldet sein, da selbst die bis 2018 zeitlich begrenzte Fortsetzung der Subventionierung nicht im Sinne dieser Politiken ist. Es ist vielmehr zu betonen, dass “State aid to coal mining has a negative impact on the energy production from clean, sustainable and renewable sources and it does not

⁷³ Vgl. WISO, 2010, S.2.

⁷⁴ Vgl. Europäisches Parlament, 2010.

⁷⁵ Vgl. EU-Kommission, 2010 (II), S.2.

⁷⁶ Art. 11 Abs.4 RL 2003/54/EG (AblEG Nr. L 176/37 v. 15.07.2003).

⁷⁷ Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.22.

⁷⁸ Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.22.

⁷⁹ Erwägungsgrund 2 Ratsbeschluss.

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provide incentives for the energy efficiency and savings. If coal mines were to close, this would have a medium-term favourable environmental impact, by the increasing use of alternative energy sources.” ⁸⁰ Neben der angestrebten Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien sind aus Umweltperspektive auch die direkten Auswirkungen einer Beendigung der Steinkohleförderung in den Bergbauregionen zu berücksichtigen: Einerseits hätte die unmittelbare Beendigung der Betriebsbeihilfen den sofortigen Abbaustopp und damit die Verhinderung des Eintretens weiterer im direkten Zusammenhang mit dem Abbau entstehender Umweltschäden zur Folge. Andererseits besteht das Risiko, dass mit der Einstellung der Betriebsbeihilfen und der daraus zwangsläufig folgenden Zahlungsunfähigkeit der Bergbauunternehmen, Rückbau- und Absicherungsmaßnahmen unterbleiben, was mittel- und langfristig ebenfalls negative Auswirkungen ⁸¹ auf die Umwelt zur Folge haben würde. Der Ratsbeschluss ermöglicht mit der Übergangsphase von acht Jahren durchaus die geordnete Stilllegung und den begleitenden Beginn der Rückbaumaßnahmen, wobei hierzu in jedem Fall auch die im Kommissionsvorschlag vorgesehene kürzere Übergangsphase von vier Jahren mehr als ausreichend gewesen wäre. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass auch nach Beendigung der wirtschaftlichen Aktivitäten der Bergbauunternehmen in Folge einer Insolvenz, grundsätzlich weiterhin staatliche Leistungen zur Deckung außergewöhnlicher Belastungen zulässig sind, weshalb die Durchführung von Umweltschutzmaßnahmen auch im Falle einer Insolvenz keineswegs unterblieben wäre. Dies schließt insgesamt die Begründung der achtjährigen Übergangsfrist mit zwingenden Umweltschutzerwägungen aus. Zur stilllegungsbegleitenden Einleitung dieser Maßnahmen wäre auch eine wesentlich kürzere Übergangsphase von maximal zwei Jahren ausreichend gewesen.

⁸⁰ EU-Kommission, 2010 (I), S.7.

⁸¹ Nach der Stilllegung sind insbesondere zur Verhinderung von Absenkungen in den Gebieten oberhalb der

Steinkohlebergwerke umfangreiche Auffüllarbeiten erforderlich. Des Weiteren ist zur Vermeidung negativer

Auswirkungen auf die Grundwasserqualität dauerhaft ein umfangreiches "Wassermanagement" in den stillgelegten

Förderanlagen erforderlich(Vgl. hierzu Environmental Impact of immediate mine closures at the end of 2010

in: EU-Kommission, 2010 (I), S.18-19.).

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4.5. Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus sozialer Perspektive

Übersicht 4 ⁸² :

Mit Ende des Jahres 2010 waren im deutschen Steinkohlebergbau noch 24.200 Personen beschäftigt. Der Ratsbeschluss ermöglicht es, dem deutschen Steinkohlebergbau im Zeitraum 2011-2018 weitere staatliche Beihilfen in Höhe von insgesamt 13,4 Milliarden Euro zuzuführen. Davon entfallen 6,8 Mrd. Euro auf Betriebsbeihilfen, welche bei Verzicht auf eine Nachfolgeverordnung hätten eingespart werden können. Eine Beschränkung der Verlängerung der Übergangsphase auf 2014 wie im ersten Kommissionsvorschlag ursprünglich vorgesehen, hätte allein im Hinblick auf Betriebsbeihilfen ein Einsparpotential von 2,12 Milliarden Euro gehabt. Hinzu kommt das nicht prognostizierbare Einsparpotential im Hinblick auf die mit der vorzeitigen Beendigung des Abbaus vermiedenen „Altlasten“ sozialer- wie auch umwelttechnischer Art.

Trotz der Tatsache, dass Kritiker einer Beendigung der sektorspezifischen Beihilferegelungen häufig noch mit dem Beitrag der Steinkohle zur Energieversorgungssicherheit argumentieren, was gerade in den Hochphasen des Kalten Krieges durchaus nachvollziehbar war, ist mittlerweile weitgehend unumstritten, dass es sich im Wesentlichen um eine soziale Herausforderung handelt: Insbesondere in Deutschland erfolgt der Abbau regional konzentriert im Ruhrgebiet, welches in den vergangenen Jahrzehnten eine stetige Negativentwicklung vom industriellen Zentrum Deutschlands zur strukturschwachen Region durchlebt hat. Die bisherige Analyse hat gezeigt, dass die Beihilfen je Beschäftigter bereits Mitte der 90er Jahre die 70.000 Euro Schwelle überschritten haben ⁸³ und 2011, selbst bei Abzug der Beihilfen zur Deckung von Altlasten bzw. außergewöhnlichen Belastungen, 81.200 Euro betragen. Es ist mehr als fraglich, ob die Vermeidung betriebsbedingter Kündigungen einen jahrzehntelangen Ressourcenaufwand in dieser Größenordnung rechtfertigen

⁸² Übersicht 4 erstellt aus Daten von Ecorys Nederland BV, 2008, S.23-26.

⁸³ Vgl. Übersicht 2.

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kann, zumal auch aus gemeinschaftlicher Perspektive legitime Beihilfen, wozu die Vermeidung regional konzentrierter sozialer Härten unter bestimmten Voraussetzungen gezählt werden kann, sich an den Grundsätzen der Notwendigkeit aber auch Verhältnismäßigkeit messen lassen müssen. Beides wird von den Interessenvertretungen der Arbeitnehmer im Bergbau uneingeschränkt bejaht ⁸⁴ , wobei diese von der Einschätzung ausgehen, dass jeder entlassene Bergarbeiter zwingend dauerhaft arbeitslos bleibt und jede Entlassung im Bergbau unmittelbar die Entlassung von zwei weiteren Arbeitnehmern in der jeweiligen Abbauregion zur Folge hat. Es ist unbestritten, dass Entlassungswellen bei im lokalen bzw. regionalen Kontext bedeutsamen Betrieben wie Steinkohlebergwerken, immer auch Auswirkungen auf die gesamte Wirtschaft in den betroffenen Gebieten haben, allerdings ist ein Multiplikatoreffekt von 200% nicht plausibel. Die Studie eines auf Energie- und Infrastrukturfragen spezialisierten Forschungsinstitutskommt zu dem Ergebnis “it would be more efficient if the workers currently employed in the subsidized hard coal mining sector were directly supported, for example in the form of transitional benefits for a limited time, combined with incentives to quickly switch to a new job” ⁸⁵ .Für diejenigen die aus Altersgründen nicht vermittelbar sind, bieten sich im Bereich der nach Beendigung der Steinkohleförderung durchzuführenden Rückbau-und Umweltschutzmaßnahmen ausreichend

Beschäftigungsmöglichkeiten. ⁸⁶ Die Finanzierung der Beschäftigung im Rahmen dieser Rückbaumaßnahmen über staatliche Leistungen wäre, insofern die Bergbauunternehmen ihre wirtschaftlichen Aktivitäten dauerhaft beenden würden, auch ohne eine Verlängerung der Übergangsphase bis 2018 möglich gewesen.

Berücksichtigt man neben der Höhe des Einsparpotentials und den alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten auch die Privilegierung der Arbeitnehmer und Kapitaleigner im Bergbau gegenüber anderen von Umstrukturierungen betroffenen Branchen, so kann man nur zu dem Ergebnis kommen, dass aus Vernunft- wie auch Gerechtigkeitsgründen die Fortsetzung der Subventionierung über Betriebsbeihilfen auch nicht mit der Vermeidung sozialer Härten zu rechtfertigen ist. Auch das Centrum für Europäische Politik kommt zu der Einschätzung, dass „eine dauerhafte Subventionierung nicht wettbewerbsfähiger Branchen mit den Prinzipien einer sozialen Marktwirtschaft nicht vereinbar ist.” ⁸⁷ Die Subventionierung vermeidet für die betroffenen Regionen im Ruhrgebiet und Saarland allenfalls kurz- und mittelfristig soziale Härten. Langfristig hätten spätestens durch die seit Beginn der 90er Jahre aufgewandten staatlichen Mittel umfassend Arbeitsplätze in zukunftsfähigeren Branchen geschaffen werden können, welche dauerhaft und auch für zukünftige Generationen zum Wohlstand der vom Ausstieg betroffenen Regionen beigetragen

⁸⁴ Vgl. IG BCE, 2010 (II).

⁸⁵ Ecorys Nederland BV, 2008, S.15.

⁸⁶ Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.15.

⁸⁷ Götz/ Voßwinkel, 2010, S.19.

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hätten. Durch die „Investition” in die Abwicklung einer seit Jahrzehnten nicht wettbewerbsfähigen Branche ist dies auch zu Lasten der langfristigen Entwicklungsperspektiven dieser Regionen unterblieben. Gerade aus diesen Gründen ist es durchaus fragwürdig, ob die weitere Verlängerung der Betriebsbeihilfen vor allem längerfristig positive soziale Auswirkungen auf die kurzfristig davon profitierenden Regionen hat, oder aber dadurch lediglich Gewerkschaften, Steinkohleindustrie und Mandatsträgern die Möglichkeit geboten wird unter dem Deckmantel sozialer Interessen weiterhin Partikularinteressen zu Lasten des Gemeinwohls zu verfolgen.

III. Zusammenfassende Bewertung

Im Rahmen der Analyse wurde deutlich, dass sich die Argumente der Befürworter einer Beibehaltung möglichst umfassender Subventionsmöglichkeiten wenig verändert haben: Zu Beginn der 90er Jahre wie auch 2010 hat man sowohl mit dem vermeintlich essentiellen Beitrag subventionierter Steinkohle zur Energieversorgungssicherheit als auch der Notwendigkeit der Vermeidung regional konzentrierter sozialer Härten argumentiert, und immer auch die Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit in Aussicht gestellt. In Bezug auf diese Kernargumente der Befürworter hat die Analyse gezeigt, dass bereits im Rahmen der Vorgängerverordnungen deutlich erkennbar gewesen ist, dass subventionierte Steinkohle weder einen grundlegenden Beitrag zur Energieversorgungssicherheit leistet, noch realistische Aussichten für eine Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit bestehen. Des Weiteren ist im Hinblick auf die Vermeidung sozialer und regionaler Härten zum einen zu berücksichtigen, dass sich die hierzu aufgewendeten staatlichen Ressourcen auch an den Grundsätzen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit messen lassen müssen und zum anderen die mit einer zeitnäheren Beendigung des Steinkohlebergbaus in Deutschland als 2018 im Zusammenhang stehenden Arbeitsplatzverluste, zum Teil durch die umfassende Neueinstellungen in eine hochgradig defizitäre Industrie selbst verschuldet wurden. Da eine Rechtfertigung des Verlängerungsbeschlusses aus Gründen der

Energieversorgungssicherheit aber auch vor dem Hintergrund der Vermeidung sozialer und regionaler Härten nicht möglich ist kann ausgeschlossen werden, dass es sich um eine Entscheidung im Gemeinschaftsinteresse handelt. Bedingt durch die negativen Effekte auf den Ausbau der erneuerbaren Energien wie auch die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft insgesamt, kann man nur zu der Schlussfolgerung kommen, dass zumindest in diesen Bereichen entgegen anerkannter Ziele von Gemeinschaftsinteresse gehandelt wurde. Der Verlängerungsbeschluss bis 2018 sowie die Entscheidungsfindungsprozesse um die Vorgängerverordnungen zeigen, dass es auch im Rahmen der Entscheidungsfindungsprozesse auf EU-Ebene möglich ist, gut organisierte Partikularinteressen durchzusetzen. Insofern

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Gemeinschaftsinteressen in Bezug auf die Steinkohlesubventionierung grundsätzlich, also nicht ausschließlich in Bezug auf eine Nachfolgeregelung zur VO (EG) 1407/2002, hinreichende Berücksichtigung gefunden hätten, wäre bereits mit Ende der Gültigkeit der letzten EGKS-Entscheidung 2002, eine Beendigung der sektorspezifischen Beihilferegelungen und damit der Betriebsbeihilfen für Steinkohlebergwerke zwingend erforderlich gewesen. Allein bei Berücksichtigung der deutschen Steinkohlebergwerke hätten dadurch im Zeitraum 2003-2018 34,6 Mrd. Euro eingespart bzw. in zukunftsfähige Industrien investiert werden können. Die Entscheidung diese staatlichen Ressourcen anstelle dessen den Arbeitnehmern und Kapitaleignern der Steinkohleindustrie zu gewähren, begünstigt diese Gruppen zu Lasten des Gemeinwohls bzw. der Allgemeinheit, welche über ihr Steueraufkommen und den Verzicht auf staatliche Leistungen in anderen Bereichen die Bereitstellung der für die Beihilfen notwendigen Ressourcen zu gewährleisten hat. .

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i

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ii