Theorie  und Politik öffentlicher Ausgaben - Nutzen-Kosten-Analyse  

Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  II

  Übersichtsverzeichnis  III

Einleitung   1

1.  Rechtlicher Rahmen.  2

2.  Die Nutzen-Kosten-Analyse als Untersuchungsinstrument  3

2.1  Ablauf einer Nutzen-Kosten-Analyse.  4

2.2  Wohlfahrtstheoretische Grundlagen der Nutzen-Kosten-Analyse  6

2.3  Klassifizierung der Effekte  9

2.4  Methoden der Bewertung der Effekte.  10

2.4.1  Die Bewertung der Kosten.  11

2.4.2  Bewertung der Nutzen.  11

2.4.2.1  Direkte Methode  12

2.4.2.2  Indirekte Methoden.  13

2.4.3  Die Bedeutung von Schattenpreisen  15

2.4.4  Exkurs: Bewertung von Menschenleben.  16

2.5  Diskontierung der Effekte.  17

3.  Einordnung der Nutzen-Kosten-Analyse  20

4.  Fazit.  21

Anhang 23   

Literaturverzeichnis   26

I

BHO Bundeshaushaltsordnung CV Compensation Variation NKA Nutzen-Kosten-Analyse

II

Übersicht 1: Ablauf einer Nutzen-Kosten-Analyse......................................................5 Übersicht 2: Einordnung der NKA.............................................................................20 Übersicht 3: Kardinaler und ordinaler Bewertungsansatz..........................................23 Übersicht 4: Diskontierungsverfahren........................................................................24 Übersicht 5: Bestimmung des Diskontfaktors ............................................................25

III

Die Gesamtausgaben des Staates belaufen sich im Jahr 2003 voraussichtlich auf 246,3 Milliarden Euro. ¹ Tagtäglich wird in den Medien diskutiert, wie prekär die Haushaltslage der Bundesrepublik ist. Der Finanzminister mahnt an die Ausgaben zu senken, um das Haushaltsdefizit nicht noch größer werden zu lassen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, aufgrund welcher Kriterien eine Behörde - oder allgemeiner der Staat - eine öffentliche Ausgabe in Form eines Projektes tätigt. Bei Betrachtung der Gesetzestexte finden sich schnell entsprechende Paragraphen, die Aufschluss geben. So he ißt es in §7 Abs. 2 Bundeshaushaltsordnung (BHO): „Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.“ ² Eine Form der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die dem Staat als Bewertungsinstrument zur Verfügung steht, ist die Nutzen-Kosten-Analyse (NKA). ³ Diese ermöglicht es zu entscheiden, ob ein Projekt durchgeführt werden sollte oder nicht, bzw. welches bei mehreren Projekten den größten gesellschaftlichen Nutzen spendet. Wie eine solche Nutzen-Kosten-Analyse durchgeführt werden soll und ob sie ihren Ansprüchen gerecht wird, will diese Seminararbeit dem Leser näher bringen. Hierzu soll in Kapitel 1 zuerst der rechtliche Rahmen erörtert werden, um dann in Kapitel 2 die NKA als Untersuchungsinstrument vorzustellen und deren Durchführung zu erläutern. Dabei sollen die unterschiedlichen Ansätze aufgezeigt und diskutiert werden. Die NKA wird dann im Kapitel 3 in das System der Wir tschaftlichkeitsuntersuchungen eingeordnet, bevor in Kapitel 4 ein abschließendes Fazit gegeben wird.

¹ Dies entspricht dem Entwurf der Gesamtausgaben des Bundes für 2003. Vgl. o.V. / Bundesministe-

rium der Finanzen (Hrsg.): Finanzplan des Bundes 2002 bis 2006, Berlin 2002, S. 55.

² Änderung des Bundeshaushaltsordnung 22.12.1997, BGBl I., S. 3252, Artikel 2.

³ Es sei darauf hingewiesen, dass die Begriffe Kosten-Nutzen-Analyse und Nutzen-Kosten-Analyse in

der Literatur synonym verwendet werden. Beispielgebend seien hier genannt: Hanusch, H.: Nutzen-Kosten-Analyse, 2. Auflage, München 1994, bzw. Mühlenkamp, H.: Kosten-Nutzen-Analyse, Mün-

chen 1994. In der vorliegenden Arbeit wird immer der Begriff der Nutzen-Kosten-Analyse (NKA)

verwendet.

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Die Ursprünge der NKA sind in den USA ⁴ zu suchen. ⁵ Dort wird dieses Bewertungsinstrument offiziell bereits seit 1939 im öffentlichen Sektor genutzt. ⁶ Auch heute spielt dieses Instrument dort eine elementare Rolle bei der Auswahl und Bewertung von öffentlichen Projekten. In Deutschland ist erst im Jahre 1969 eine entsprechende Gesetzesänderung erlassen worden, in der die Anwendung von Nutzen-Kosten-Untersuchungen „bei Maßna hmen von erheblicher finanzieller Bedeutung“ ⁷ vorgeschrieben wurde. Die Vorschrift ist in die Bundeshaushaltsordnung ⁸ sowie in die Landeshaushaltsordnungen ⁹ übernommen worden. Inzwischen wurden die betreffenden Paragraphen verallgemeinert, und es wird nur noch von „angemessenen Wir tschaftlichkeitsuntersuchungen“ ¹⁰ gesprochen. Damit wurde der Verwendung einer Vielzahl von Methoden Raum geschaffen, wobei die NKA unbestreitbar eine der wichtigsten bleibt. Erkennbar ist dies nicht zuletzt daran, dass bei aktuellen Projekten immer wieder vom Analysewerkzeug der NKA Gebrauch gemacht wird. ¹¹ Unter dem Begriff Wirtschaftlichkeitsuntersuchung werden zumeist drei Methoden subsumiert: ¹² die NKA, die in der vorliegenden Arbeit betrachtet wird, die Nutzwertanalyse sowie die Kosten-Wirksamkeits-Analyse. Angemerkt sei an dieser Stelle, dass die NKA nicht nur bei öffentlichen sondern auch bei privatwirtschaftlichen Projekten Verwendung findet.

⁴ Die NKA kam dort zum ersten Mal zum Einsatz. Die frühste bekannte Publikation zu dem Themen-

komplex Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen im öffentlichen Sektor war die Publikation von Dupuit,

J.: De la Mesure de l’Utilité des Travaux Publics, in: Annales des Ponts et Chaussées, Partie 2, 1844,

S. 332-375 (zitiert nach: Witte, H.: Die Integration monetärer und nichtmonetärer Bewertungen -

Ein Problem volkswirtschaftlicher Bewertungsansätze, Berlin 1989, S. 16).

⁵ Vgl. Hanusch, H., a.a.O., S. V.

⁶ Vgl. Mundorf, H.: Möglichkeiten und Grenzen der Kosten-Nutzen-Analyse im Bereich des Ve r-

kehrswesens, Forschungsreihe Systemtechnik, Bericht No. 6/75, Berlin 1975, Seite IV.

⁷ Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder, Haushaltsgrundsätzege-

setz Ursprungsfassung v. 19.8.1969, BGBl I, S. 1273, §6 Abs. 2.

⁸ Vgl. Bundeshaushaltsordnung Ursprungsfassung v. 19.8.1969, BGBl. I, S. 1284, §7 Abs. 2.

⁹ Vgl. hier exemplarisch Landeshaushaltsordnung Rheinland-Pfalz, GVBl. 1972, S.2, §7 Abs. 2.

¹⁰ Änderung der Bundeshaushaltsordnung, a.a.O, S. 3252, Artikel 2.

¹¹ Hingewiesen sei auf die Metrorapid -Diskussion, bei der oftmals die NKA referiert wird.

¹² Vgl. Mühlenkamp, H., a.a.O., S. 6.

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2. Die Nutzen-Kosten-Analyse als Untersuchungsinstrument

Bevor das Vorgehen bei der Erstellung einer NKA im Detail erläutert wird, soll an dieser Stelle eine Begriffsbestimmung gegeben werden. H. Zimmermann und K.-D. Henke verwenden hierbei folgende Definition: 13

„Bei der Kosten-Nutzen-Analyse handelt es sich um eine Gegenüberstellung sämtlicher Kosten und

Nutzen eines öffentlichen Programms. Sie wird vorgenommen, um die Vorteilhaftigkeit eines geplan-

ten Projektes zu ermitteln bzw. eine Auswahl unter mehreren Handlungsmöglichkeiten zu treffen.“

Bei der Ermittlung dieser Kosten und Nutzen wird nach dem Prinzip des mit- undohne-Vergleichs (Engl.: ‚with and without principle’) vorgegangen. Dabei werden alle vermuteten Wirkungen, die sich durch das Projekt ergeben werden, mit der Entwicklung verglichen, die vermutlich ceteris paribus bei Nichtdurchführung eingetreten wäre. Die NKA soll dabei drei relevante Fragen beantworten: Sie soll prüfen, ob die Durchführung eines Projektes unter gesamtwirtschaftlichen Kriterien vertretbar ist, wie umfangreich das Projekt sein soll und welcher Lösungsansatz, sofern eine Auswahl besteht, der beste ist. 14

Gemäß einer Arbeitsanleitung des Bundesministeriums für Finanzen ¹⁵ zum §7 der BHO hat der Einsatz einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu verschiedenen Zeitpunkten zu erfolgen: zum einen bei der Planung einer Maßnahme, also ex ante, bei der Durchführung einer Maßnahme zur begleitenden Erfolgskontrolle sowie zur abschließenden Erfolgskontrolle der Maßnahme, also ex post.

¹³ Zimmermann, H. / Henke, K.-D.: Finanzwissenschaft - Eine Einführung in die Lehre von der öf-

fentlichen Finanzwirtschaft, 8. Auflage, München 2001, S. 478.

¹⁴ Siehe hierzu Brümmerhoff, D.: Finanzwissenschaft, 8. Auflage, München/Wien 2001, S. 194ff.

¹⁵ Vgl. Rundschreiben des BMF vom 31.8.1995: Arbeitsanleitung Einführung in die Wirtschaftlich-

keitsuntersuchungen, GMBI 1995, in: Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung, 4. Liefe-

rung v. 16.5.2001.

3

Das Vorgehen der NKA ähnelt dem der betriebswirtschaftlichen Investitionsrechnung. Die NKA kann dabei als gesellschaftliches Investitionsrechnungsverfahren ¹⁶ verstanden werden. Im Gegensatz zur betrieblichen Perspektive werden bei der NKA nicht nur die zahlungswirksamen Folgen für den Durchführenden des Projektes betrachtet, sondern ebenso alle Nutzen und Kosten für alle betroffenen Wirtschaftssubjekte, unabhängig davon, ob diesen Effekten Zahlungen gegenüber stehen oder nicht. Hierbei werden alle Auswirkungen, soweit dies möglich ist, in monetären Größen erfasst. Oftmals können durch öffentliche Leistungen keine Einnahmen erzielt werden, da diese Leistungen ‚ohne Entgelt’ in Form von meritorischen Gütern bereitgestellt werden. Daher sind Kriterien wie einzelwirtschaftliche Kosten, Rentabilität oder Gewinne in der Regel unbrauchbar.

2.1 Ablauf einer Nutzen-Kosten-Analyse

Bei der Erstellung einer NKA wird in der Regel nach einem bestimmten Schema vorgegangen. In der Literatur gibt es verschiedene Schemata, die jedoch meist vergleichbare Schritte beinhalten. ¹⁷ Im Jahre 1973 wurde vom Bundesministerium für Finanzen sowie vom Bundesministerium für Wirtschaft eine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung von Nutzen-Kosten-Analysen herausgegeben, in der ein elfteiliger Aufbau empfohlen wird. ¹⁸ Des Weiteren wird in der Literatur oftmals eine Einteilung in drei Phasen vorgenommen. Die nachfolgende Darstellung zeigt die se Phasen mit den wichtigsten Schritten in einem Ablauf.

¹⁶ Vgl. Mühlenkamp, H., a.a.O., S. 9.

¹⁷ Meist unterscheidet sich lediglich die Ausdifferenzierung der Phasen. Ein sehr einfaches Grundmo-

dell findet sich in: Zwehl, W. von / Schmidt-Ewig, W.: Wirtschaftlichkeitsrechnung bei öffentli-chen Investitionen - Verfahren und Beispiel zur Kosten-Nutzen-Analyse aus dem Bibliotheksbe-

reich, Wiesbaden 1981, S. 32.

¹⁸ Vgl. Diederichs, C. J.: Wirtschaftlichkeitsberechnungen Nutzen/Kosten-Untersuchungen - Allge-

meine Grundlagen und spezielle Anwendungen im Bauwesen, Sindelfingen 1985, S. 65.

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