eGovernment - Chance und Herausforderung für die Verwaltung am Beispiel des elektronischen Beschaffungswesens

Verzeichnis  der Abbildungen  

Verzeichnis  der Abkürzungen  

1  VORWORT 1  2

1.1  Motivation zur Wahl des Themas  1

1.2  Problembereich der Arbeit  2

2  EINFÜHRUNG ZUM E-GOVERNMENT 3  10

2.1  Begriffsbestimmung  3

2.2  Grundlagen zum eGovernment  4

2.3  Bezug zur Verwaltungsmodernisierung 5  6

2.4  Anwendungsebenen des eGovernment 6  8

2.4.1  Government-to Costumer (G2 )C 6  7

2.4.2  Government-to Government (G2 G) 7  8

2.4.3  Government-to Business (G2 B)  8

2.5  Potenziale und Zielsetzung von eGovernment 9  10

3  DIE BESCHAFFUNG 11  13

3.1  Begriff der Beschaffung  11

3.2  Der Beschaffungsprozess  12

3.3  Nachteile des traditionellen Beschaffungsvorgangs  13

4  PUBLIC E-PROCUREMENT 14  19

4.1  Begriffsbestimmung  14

4.2  Nutzen und Problembereiche des elektronischen Einkaufs 15  17

4.2.1  Nutzen des eProcurement 15  16

4.2.2  Problembereiche der elektronischen Beschaffung 16  17

4.3  Rechtliche Rahmenbedingungen  18

4.4  Umsetzung der elektronischen Beschaffung auf Bundesebene  19

II

5  DAS PROJEKT „EV - A ELEKTRONISCHE VERGABE“ DER HAMBURGER  

  FINANZBEHÖRDE 20  30

5.1  Ausgangssituation für eine elektronische Vergabe in Hamburg  20

5.2  Konzeption 21  28

5.2.1  Zielsetzung der elektronischen Vergabe 21  22

5.2.2  Projektbeschreibung/ Projektablauf 23  24

5.2.3  Funktionsweise der elektronischen Vergabe 25  26

5.2.4  Ressourcen 27  29

5.2.4.1  Was kostet die elektronische Vergabe?  27

5.2.4.2  Qualifizierungen des Personals  27

5.2.4.3  Technische Realisierung des Projekts 28  29

5.3  Erste Projektergebnisse  30

5.4  Zukünftige Entwicklung  31

6  SCHLUSSBETRACHTUNG 32  34

6.1  Perspektiven 32  33

6.2  Fazit  34

  Dienstliche Erklärung/ Einwilligung zur Einsichtnahme  V

  Anhang  

  Anlage 1  VI

  Anlage 2  VII

  Literaturverzeichnis  X

III

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1

Abbildung 2 Abbildung 3 Abbildung 4 Abbildung 5 und Beschaffung S. 26 Abbildung 6 Infrastrukturüberblick der Healy-Hudson-Lösung S. 29 Abkürzungsverzeichnis

BIP Bruttoinlandsprodukt BMI Bundesministerium des Innern BMVW Bundesministerium des Verkehr BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie DB Datenbank DMZ „Demilitarized Zone - entmilitarisierte Zone“ EDV Elektronische Datenverarbeitung EG Europäische Gemeinschaft ELSTER Elektronische Steuererklärung eVa Elektronische Vergabe G2B Government-to-Business G2C Government-to-Costumer G2G Government-to-Government shttp secure hyper text transfer protokoll IT Informationstechnik IuK Information und Kommunikation LIT Landesbetrieb für Informationstechnik VgV Vergabeverordnung VOB Verdingungsordnung für Bauleistungen VOF Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen VOL Verdingungsordnung für Leistungen - ausgenommen Bauleistungen

1 Vorwort

1.1 Motivation zur Wahl des Themas

Seit langem ist der Betrieb öffentlicher Verwaltungen durch ein hohes Maß an Dezentralisierung und Arbeitsteilung sowie durch ausgeprägte Hierarchisierung geprägt. Die EDV-Situation war durch Insellösungen und Medienbrüche gekennzeichnet. Oft wurde die Ineffizienz von Prozessen und Datenstrukturen durch Softwareeinsatz weiter zementiert. Damit gingen Nachteile einher wie lange Bearbeitungszeiten sowie redundante und fehleranfällige Arbeitsabläufe. Dem System lag Selbstbezug statt Kundenorientierung zugrunde. Dem soll nun durch die Einführung von eGovernment abgeholfen werden. Dieses Thema beherrscht derzeitig in den Kommunen die Debatte. Dabei sind die Vorstellungen, was Electronic Government ist, oft recht unterschiedlich. Häufig wird das Thema reduziert auf Angebote der Verwaltung, die Bürgern und Kunden im Internet bereitgestellt werden. eGovernment ist aber mehr: es geht darum Verwaltungsarbeit insgesamt umzugestalten, gerade da, wo sie für Außenstehende unsichtbar ist. Dabei müssen nicht nur die Arbeitsabläufe der Verwaltung an die neuen „Online Services“ angepasst werden, es geht auch um die Nutzung der Chancen, die eGovernment bei der Optimierung der internen Produkte und Prozesse in der Verwaltung bietet.

Ein Stichwort heißt eProcurement, die elektronische Ausschreibung und Beschaffung von Waren und Dienstleistungen im Internet. In der bisherigen kommunalen Beschaffungspraxis spielt IT-Unterstützung eine geringe Rolle. Derzeitig läuft der Beschaffungs- und Vergabeprozess weitgehend manuell. Durch den Einsatz elektronischer internetbasierter Beschaffungssysteme kann der Einkauf jedoch vereinfacht und beschleunigt werden. Elektronische Marktplätze erlauben häufig einen günstigeren Einkauf, da hier in der Regel, aufgrund gebündelter Nachfrage, bessere Preise erzielt werden können. Die hohen Kosten für die Veröffentlichung und Versendung der schriftlichen Verdingungsunterlagen entfallen zum Teil vollständig. Studien einzelner Unternehmen ergeben Einsparungspotenziale von bis zu 20 Milliarden Euro für die Kommunen ¹ . In Zeiten knapper kommunaler Haushalte ein erfreuliches Ergebnis. Die EU sieht bereits vor, dass im Jahr 2003 25% aller öffentlichen Aufträge auf elektronischen Wege vergeben werden sollen.

¹ Fa. Mummert Consulting AG; 2001, Anlage 1

1

1.2 Problemstellung der Arbeit

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, in wie weit eGovernment die öffentliche Verwaltung verändern wird, und welchen Nutzen diese daraus ziehen kann. Die Frage scheint berechtigt, hat die Verwaltung doch mit Leistungsbudgetierung, New Public Management oder Neuem Steuerungsmodell schon so manches Reformversprechen erlebt, das noch nicht voll eingelöst ist. Mit eGovernment ist nun erstmals ein technologisch begründeter Modernisierungsvorschlag in Angriff genommen wurden. 2

Nach einer kurzen Einführung in das Thema eGovernment, beschäftigt sich der dritte Teil dieser Hausarbeit mit den allgemeinen Grundlagen der klassischen Beschaffung, um somit die Basis für eine Bearbeitung des gestellten Themas zu schaffen. Im anschließenden vierten Teil wird auf die Bedeutung des elektronischen Procurement in der öffentlichen Verwaltung eingegangen. Ebenso werden hier die wesentlichen Unterschiede zum herkömmlichen Beschaffungsprozess sowie die Potenziale und Problembereiche des eProcurement aufgezeigt. Auch auf eine Darlegung der rechtlichen Rahmenbedingungen soll nicht verzichtet werden. Um das aktuelle Thema der elektronischen Beschaffung greifbarer zu gestalten, wird sich der fünfte Teil dieser Arbeit einem Beispiel aus der Hamburger Verwaltung widmen. Anhand des Projektes „eVa - elektronische Vergabe“ der Hamburger Finanzbehörde wird die konkrete Vorgehensweise bei der Realisierung der elektronischen Beschaffung in der Praxis dargelegt. Der abschließende Teil dieser Hausarbeit beinhaltet eine zusammenfassende Schlussbetrachtung sowie einen kurzen Ausblick in die zukünftige Entwicklung des eGovernment, im besonderen Maße aber des eProcurement.

² Reinermann, Wird eGovernment die Verwaltung verändern?, S. 6-8

2

2. Einführung zum eGovernment

2.1 Begriffsbestimmung

Der Begriff eGovernment ist erstmals zu Beginn der 90-er Jahre von der damaligen US-Regierung um Bill Clinton geprägt worden. Damalige Bestrebungen galten der Nutzung, der durch das Internet geschaffenen Chancen, Electronic Business über die Wirtschaft hinaus, auch für die öffentliche Verwaltung als eGovernment zu nutzen. Für den Begriff eGovernment existieren derzeit zahlreiche Definitionen aus Wissenschaft und Praxis, wobei sich bisher keine Definition als Standard durchsetzen konnte. Dies beruht auf der Tatsache, dass eGovernment mit seinen vielfältigen Möglichkeiten und Auswirkungen für die Verwaltung, häufig noch sehr eng gesehen wird. So versteht sich Electronic Government nicht nur auf die Verbesserung der Beziehungen zwischen Verwaltung und Bürger, indem neue Aktionsrahmen (z.B. online Abgabe der Steuererklärung, elektronische Abstimmung bei der nächsten Wahl) geschaffen werden. Definiert man den Begriff eGovernment auf kommunikationstheoretischer Basis, dann geht es um mehr als reine Internetkontakte zwischen der Verwaltung mit Bürgern und Wirtschaft. eGovernment erfasst somit nicht nur die Außenbeziehungen der Verwaltung, sondern auch interne Prozessabläufe, die für den Außenstehenden unsichtbar bleiben. Nach der Speyerer Definition von Jörn von Lucke und Heinrich Reinermann wird unter eGovernment „die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mithilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien“ verstanden. ³ Einig ist man sich darin, dass eGovernment mehr bieten soll als Formulare zum Download. Herbert Kubicek und Martin Wind charakterisieren es als „ein Schlagwort für einen neuen Anlauf, verwaltungsinterne und -externe Prozesse durch Technikunterstützung effektiver und nutzungsfreundlicher zu gestalten“. 4

Kurz beschrieben bedeutet eGovernment eine nahezu vollständige Umstellung der bisherigen Offline-Kontakte zwischen Verwaltung und Kommunikationspartner auf eine elektronische Grundlage.

³ von Lucke/Reinermann, Speyerer Definition von Electronic Government, S. 1-8

⁴ Kubicek/Wind, Das 24-Stunden Rathaus, S. 11-14

3

2.2 Grundlagen zum eGovernment

Der Internet-Einstieg erfolgte für viele öffentlichen Verwaltungen und Betriebe mit einer eigener Internetpräsenz, die allerdings kaum von Nutzen für den Bürger oder das Unternehmen als Kunde ist/war. Die angebotenen Informationen wie Adressen und Öffnungszeiten sind/waren meist auch schon in anderer Medienform vorhanden. Schrittweise Erweiterungen der Angebote machen heute den Abruf weitergehender Informationen möglich. Des Weiteren ist dazu übergegangen worden, das Internet zur Kommunikation (per eMail) mit Bürgern und Unternehmen zu nutzen. ⁵ In Deutschland hat in den vergangenen Jahren maßgeblich der Bund die Entwicklung zum eGovernment vorangetrieben. Bundeskanzler Gerhard Schröder hat am 18. September 2000 die Initiative BundOnline 2005 gestartet. Bis zum Jahr 2005 sollen danach die über 350 internetfähigen Dienstleistungen des Bundes online angeboten werden; einige sind bereits im Internet verfügbar, wie etwa die elektronische Abwicklung der Ausbildungsdarlehen (BAföG-Online), die Möglichkeit zur elektronischen Übermittlung der Steuererklärung (ELSTER) oder verschiedene Angebote des Statistischen Bundesamtes. Auch die Länder haben vielfältige Initiativen zur Einführung und Umsetzung von Electronic Government entfaltet. So hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg am 24./ 25. Juni 2002 in einer Mitteilung an die Bürgerschaft seine strategische Ausrichtung der IuK-Politik für die nächsten Jahre festgelegt und einen eGovernment-Fahrplan verabschiedet. Die eGovernment-Strategie baut auf folgenden Zielen und Eckpunkten auf: „WinWin“-Situation für Verwaltung und Kunden, elektronisch unterstützter Service sowie effiziente Organisation, etwa durch Anpassung von Geschäftsprozessen, Transparenz und Datensicherheit nach innen und außen durch Wissensmanagement, aber auch Datenschutz, Dialog mit der Stadt sowie Flexibilität und Zukunftsoffenheit. ⁶ In einem zweiten eGovernment-Aktionsfahrplan vom 24.06.2003 erfolgte eine Fortschreibung der strategischen Eckpfeiler sowie der Projekte der Behörden und Bezirksämter. Es wurden neue technische und organisatorische Entwicklungen wie auch Kundenwünsche von Bürgern und Betrieben aufgenommen. Für das kommende Jahr 2004 sind u.a. folgende Projekte geplant: ⁷ das HamburgGateway (eine behördenübergreifende Benutzerverwaltung, wie die elektronische Meldregisterauskunft), die elektronische An-, Um- und Abmeldung von Kraftfahrzeugen, eine zentrale Geodateninfrastruktur (mit der auf alle städtischen

⁵ Herwig, E-Government S. 3-4

⁶ Vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 24. / 25. Juni 2002

⁷ Vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 24. Juni 2003

4

Geodatenbestände zugegriffen werden kann) sowie ein Museumsdienst, in dem Veranstaltungen, Kurse und Führungen online gebucht werden können.

2.3 Bezug zur Verwaltungsmodernisierung

eGovernment als Strategie zur Modernisierung von Staat und Verwaltung bringt vielfältige Chancen mit sich. Mittlerweile ist anerkannt, dass Electronic Government den Umbau der öffentlichen Verwaltung, der mit dem so genannten Neuen Steuerungsmodell begonnen wurde, unter den Bedingungen des Informationszeitalters fortsetzt. ⁸ Peter te Reh, Hauptreferent des Deutschen Städtetages, meint dazu: Die mit diesen Thema „einhergehenden organisatorischen, technischen, personellen, rechtlichen sowie finanziellen Maßnahmen lassen die Behauptung zu, dass mit der Einführung von eGovernment eine tiefgreifende Verwaltungsreform verbunden ist“ ⁹ . Der fördernde Bezug von eGovernment zur Verwaltungsreform lässt sich wie folgt zusammenfassen:

• eGovernment ermöglicht eine Umsetzung von Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns, indem verbesserte Möglichkeiten der Informationsnutzung und -verarbeitung zu einer Aufwand-und

Kosteneinsparung bei Verwaltung und Bürger führt.

• eGovernment führt zu einer Verstärkung der Modernisierungsansätze. So gewinnt etwa die Dienstleistungsorientierung der Verwaltung eine neue Bedeutung.

• Electronic Government führt zu einer Blickerweiterung des

Modernisierungsansatzes. War das Neue Steuerungsmodell noch sehr ergebnisorientiert, wird der Fokus der Modernisierung nun stärker auf die Verbesserung der Verwaltungsprozesse gelegt.

• eGovernment trägt letztendlich auch zu einem „Reinventing“ ¹⁰ des Verwaltungshandelns bei. Der erweiterte Informationsraum lässt einen größeren Aktionsraum der Mitarbeiter zu, was neue Qualifikations-, Motivations-und Verantwortungsstrukturen in der öffentlichen Verwaltung zur Folge haben wird. 11

⁸ Reinermann, Kann „Elektronic Government“ die öffentliche Verwaltung verändern?, S.164

⁹ Peter te Reh, Städte haben schon viel erreicht im e-Government, S. 14-16

¹⁰ Reinventing soll hier mit Erneuerung, Wiederbelebung übersetzt werden

¹¹ vgl. Hill, Qualität und Effizienz, Interview, Anlage 1

5

Insgesamt kann damit eGovernment einen neuen Schub für die Modernisierung der Verwaltung erbringen. Gleichwohl stehen der Einführung auch verschiedene Barrieren entgegen. Electronic Government darf nicht allein aus einer technischen Perspektive verstanden und konzipiert werden. Rechtliche, finanzielle, organisatorische und personelle Faktoren erfordern Berücksichtigung, um den elektronischen Rechts- und Geschäftsverkehr für den Kunden so einfach und flexibel wie möglich zu gestalten.

2.4 Anwendungsebenen des eGovernment

Dem eCommerce sehr ähnlich, hat sich auch beim eGovernment eingebürgert, das Verhältnis zwischen der Verwaltung und ihren verschiedenen Kommunikationspartnern als eine zentrale Beschreibungsdimension darzustellen. Diese Kommunikationspartner können sich aus internen und externen Gruppen wie Bürgern, Wirtschaft, Politik und der eigenen Belegschaft zusammensetzen. Üblich ist folgende Unterscheidung:

• Government-to-Costumer

• Government-to-Government

• Government-to-Business

Im weiteren Verlauf der Hausarbeit sollen nun die verschiedenen Interaktionsebenen näher vorgestellt werden.

2.4.1 Government-to-Costumer (G2C) 12

Gängigen Auffassungen zufolge lassen sich im Verhältnis zwischen Bürger und Staat schwerpunktartig drei Rollenkomplexe erkennen.

a) Der Bürger als Entscheidungsakteur: Unter diesem Aspekt wird zwischen dem Bürger als politischen Auftraggeber und dem Bürger als Mitgestalter des Gemeinwesens unterschieden (als Wähler oder Parlamentarier).

b) Der Bürger als ebenbürtiger Vertragspartner: Unter diesen Aspekt fallen beispielsweise Abschlüsse von Kaufverträgen.

c) Der Bürger als Entscheidungsempfänger: Der Bürger als

Entscheidungsempfänger kann als Antragsteller, Bescheidempfänger, Gewerbetreibender, Beschuldigter, Beschwerdeführer, Steuerzahler, etc

¹² vgl. Berner Fachhochschule, eGovernment Glossar, Government to Consumer, Anlage 1

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auftreten. Entsprechend breit angelegt sind die so genannten elektronischen Bürgerdienste der Verwaltung.

Das Kommunikationsverhältnis zwischen der Verwaltung und ihren Mitarbeitern rückt zunehmend unter dem Aspekt der Mitarbeiter als „interne Kunden“ ins Blickfeld. Beispiele hierfür können sein: M itarbeiter als Antragsteller (z.B. Antrag auf Urlaub, Dienstreisegenehmigung), Auskunftsgesuche der Mitarbeiter (z.B. Einblick in die Personalakte) und Anmeldungen (z.B. zur Teilnahme an Fortbildungsseminaren).

2.4.2 Government-to-Government (G2G) 13

Im G2G-Bereich findet ein elektronischer Behördenverkehr (über Inter- und Intranet) zwischen verschiedenen Verwaltungsstellen des Staates statt. Zwischenbehördliche Kommunikation kann beispielsweise durch einen Antrag eines Bürgers ausgelöst werden, oder entsteht bei einem Datenaustausch zwischen Herkunftsgemeinde und Zuzugsgemeinde bei einem Wohnungswechsel. Bei den G2G-Beziehungen standen bisher die Datenbeziehungen innerhalb und zwischen Behörden im Vordergrund. Dies ist jedoch keine Errungenschaft des Internetzeitalters, sondern sie existieren bereits seit Jahrzehnten. Entscheidend ist, dass dies auch heute noch vorwiegend auf proprietärer Grundlage und aus heutiger Sicht veralteten Technologien geschieht. Fortgeschrittenes eGovernment wird voraussichtlich speziell mit Blick auf die G2G-Beziehungen integrative Tendenzen auslösen. Das bedeutet, dass die deutlich weitreichenden technischen Möglichkeiten zwischenbehördlicher Datenintegration die Frage nach der „Einheit der Verwaltung“ neu stellen werden. Für eine Datenintegration eignen sich im besonderen Maße folgende Instrumente:

a) Informationsmanagement kann unterschiedliche Behörden befähigen, mit nur minimalen Zeitverlusten eine flächendeckende Kommunikation zu betreiben. Doppelarbeiten und Abstimmungsprobleme k önnen dabei vermieden werden.

b) Durch Einbeziehung eines Dokumentenmanagements kann ein leichter, schneller und sicherer Datenaustausch ermöglicht werden. Eine digitale Archivierung kann das papierlose Büro zur Realität werden lassen und Transaktionszeiten wesentlich minimieren.

¹³ vgl. Berner Fachhochschule, eGovernment Glossar, Government to Government, Anlage 1

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