Thorsten Jopp Europäische Agrarpolitik Seite 2 von  24

Inhaltsverzeichnis

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1.  Einleitung  3

2.  Legitimation und Ziele der europäischen Agrarpolitik  5

2.1  Das Wohlstandsziel  8

2.2  Das Verteilungsziel  9

2.3  Das Stabilitätsziel  9

2.4  Das Versorgungs- oder auch Sicherheitsziel  10

3.  Die Instrumente der Europäischen Agrarpolitik  11

3.1  Die Agrarabschöpfung  11

3.2  Die Flächenstilllegung  12

3.3  Weitere Instrumente  13

4.  Erklärung der europäischen Agrarpolitik  14

4.1  Die Neue Politische Ökonomie  14

4.2  Die Akteure der europäischen Agrarpolitik  16

4.2.1  Die Europäische Kommission  16

4.2.2  Der Agrarministerrat  17

4.2.3  Das Europäische Parlament und der Europäische Rat  18

4.2.4  Die Interessenverbände  19

4.3  Einflussnahme der Verbände auf den politischen Entscheidungsprozeß  20

5.  Neueste Entwicklungen der europäischen Agrarpolitik  21

  Literatur  23

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1. Einleitung

Mit der Unterzeichnung des Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Vertrages (EWGV) gründeten Deutschland, die drei Benelux-Staaten, Italien und Frankreich 1957 die Basis für eine Europäische Zollunion, die Europäische Gemeinschaft (EG), später dann Europäische Union (EU). Hervorgegangen ist diese Kooperation aus der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die auf Wunsch der ehemaligen „Erbfeinde“ Deutschland und Frankreich nach dem zweiten Weltkrieg gegründet wurde, um sich einander politisch und wirtschaftlich anzunähern und damit die Gefahr eines innereuropäischen Krieges auf lange Sicht zu vermindern. Langfristiges Ziel der EWG war die Schaffung eines europäischen Binnenmarktes, welcher im allgemeinen mit der Europäischen Währungsunion 1999 als vollendet gilt. ¹ Die Verschmelzung verschiedener nationaler Märkte zu einem einheitlichen europäischen Markt, auf dem alle Güter und Dienstleistungen ohne Hindernisse oder Barrieren gehandelt werden können, erforderte eine Angleichung der stark divergierenden nationalen Regelungen. Die nationalen Agrarpolitiken wurden so seit Beginn der europäischen Integration zugunsten supranationaler Agrarpolitiken abgelöst und damit auf die Ebene der Europäischen Union übertragen.

Grundlage für die Übertragung von agrarpolitischen Hoheitsrechten war der Artikel 38, IV des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Verantwortlich für die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) waren seitdem der Agrarminister-Rat (eine Zusammenkunft aller nationalen Agrarminister), die Europäische Kommission und bei besonders wichtigen Entscheidungen und Fragestellungen, die im Agrarminister-Rat keinen Konsens fanden, der Europäische Rat.

Die europäische Agrarpolitik ist von Beginn an sehr durch Frankreich geprägt worden, dessen Agrarmarkt schon vor der EWG hoch protektioniert war. ² Diese Handelsbarrieren wurden nun im Sinne einer Zollunion auf alle Mitgliedsstaaten ausgeweitet. Im Laufe der Zeit wurden so für ca. 70 % aller Agrarprodukte Marktordnungen festgelegt, die dazu dienten, das Preisniveau für landwirtschaftliche Erzeugnisse auf dem EU-Markt oberhalb des Weltmarktpreisniveaus zu halten, indem Produkte aus Drittländern mit einem hohen Einfuhrzoll belegt und Exportsubventionen

¹ Vgl. Weidenfeld (1995), S. 90.

² Vgl. Koester (1996), S. 142.

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an europäische Landwirte gezahlt wurden. ³ Die Maßnahmen lassen sich in

Preisstützung, Außenschutz und direkte Transfers an die Bauern klassifizieren. Die Ausgaben für den Bereich des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds Landwirtschaft (EAGFL) betrugen 1970 ca. 3.166,0 Mio. Euro (damals ECU) und hatten damit einen Anteil von 88,5 % am gesamten EU-Budget. Bis 1980 wuchs das EU-Budget auf 16.454,8 Mio. Euro, 70,5 % davon flossen in die Landwirtschaft. Auf Grund der immer schwieriger werdenden Finanzierung begann in den 90er Jahren eine Reduzierung der Ausgaben für die Agrarpolitik, so dass im Jahr 1999 45,8 % des 86.908,1 Mio. Euro betragenden EU-Budgets in diesen Sektor flossen. 4

Führt man sich nun vor Augen, dass der Anteil der in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung von 13,5 % 1970, über 9,7 % in 1980 auf 3,3 % 1999 ⁵ zurückgegangen ist

und der Anteil der Landwirtschaft am EU-Bruttoinlandsprodukt 1970 6,8 %, 1980 3,7 % und im Jahr 1990 2,8 % betrug, ⁶ so wird deutlich, dass die stark steigenden Ausgaben

einem immer kleineren Teil der Bevölkerung zu Gute kommen.

Es stellt sich also die Frage, wie es dazu gekommen ist, dass ein so hoher Anteil des EU-Budgets in einen mehr und mehr an Bedeutung verlierenden Wirtschaftssektor fließt. Dazu werden im folgende Kapitel einige Aspekte aufgezeigt, wie diese Politik Rechtfertigung erlangen könnte. Kapitel 3 geht dann exemplarisch auf einige Instrumente ein, die der Verfolgung der in Kapitel 2 genannten Ziele dienen sollen. Im Anschluss daran folgt in Kapitel 4 ein Erklärungsansatz für die Sonderstellung und Entwicklung des Agrarsektors im EU-Budget mit Hilfe der „Public-Choice-Theorie“.

³ Vgl. Koester (1996), S. 145.

⁴ http://www.gruener-bericht.at/pdf/2000/gb_032-035.pdf, Stand: 15.12.01

⁵ Zahlen für die EU 12, vgl. Schmitt (1998), S. 151.

⁶ Vgl. Vidal (2001), S. 1-4.

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2. Legitimation und Ziele der europäischen Agrarpolitik

Die oben genannten Zahlen beweisen anschaulich, dass die Gemeinsame Agrarpolitik einen bedeutenden staatlichen Eingriff in den Marktmechanismus darstellt. Die Preispolitiken, Direktsubventionen und verschiedenen Zollmaßnahmen bewirken, im Vergleich zu einer Situation ohne staatliches Engagement, eine deutliche Veränderung des Marktverhaltens und Marktergebnisses. Hierzu bedarf es in einer marktwirtschaftlichen Volkswirtschaft einer Legitimation.

Der Eingriff in den Markt für landwirtschaftliche Erzeugnisse wird allgemein dadurch legitimiert, dass im Agrarsektor Marktversagen vorliegt. ⁷ Nach der Theorie des

Marktversagens liegt Marktversagen vor, wenn eine der Bedingungen des Modells der vollständigen Konkurrenz verletzt wurde. Da dieses Modell jedoch keine realistischen Kriterien nennt, wann der Tatbestand des Marktversagens vorliegt, überprüft man den Markt hilfsweise nach seiner Funktionsfähigkeit. Die Renditenormalisierungs-, die Übermachterosions-, die Innovationsverbreitungs-, und die Markträumungsfunktion müssen notwendigerweise alle gegeben sein, um Marktversagen ausschließen zu können.

Im Zusammenhang mit dem Agrarsektor ist letztere Funktion von besonderem Interesse - denn diese sorgt dafür, dass ein Ausgleich von Angebots- und Nachfragemengen durch Preisvariation erreicht wird. Der Markt gilt demnach als nicht geräumt, wenn unerwünschte Warteschlangen oder ungewollte Lagerbestände existieren. Besteht keine Tendenz zu einem Marktgleichgewicht, bzw. ist die Tendenz zu schwach, um in einem angemessenen Zeitraum das Gleichgewicht zu erreichen, so spricht man von Anpassungsmängeln. 8

Diese Mängel drücken sich in einer geringen Preiselastizität von Angebot und Nachfrage aus. Im Extremfall verlaufen die Kurven völlig preisunelastisch, in einem Preis-Mengen-Diagramm also parallel zur Preisachse, und weisen dadurch keinen markträumenden Schnittpunkt auf. Diese Konstellation ist im Hinblick auf einige landwirtschaftliche Erzeugnisse durchaus realistisch, wenn man davon ausgeht, dass kurzfristig betrachtet die angebotene Menge dem Ernteertrag entspricht und die nachgefragte Menge (an Nahrung) der zum Überleben notwendigen Menge entspricht.

⁷ Vgl. Schmitt (1998), S. 144-149.

⁸ Vgl. Fritsch / Wein / Ewers (1999), S. 305.

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Ob ein so beschriebener Markt aber tatsächlich existiert, hängt von seiner zeitlichen, räumlichen und sachlichen Abgrenzung ab. In Bezug auf die heutige Situation des EU-Agrarmarktes ist aber davon auszugehen, dass es sich nicht um einen wie oben beschriebenen Markt handelt. Die zeitliche Dimension hat durch die technologische Weiterentwicklung an Bedeutung verloren. Heutzutage sind nahezu alle Agrar-Güter bis zu einem bestimmten Maße lagerfähig. Selbst leichtverderblich Früchte lassen sich mit Hilfe der Tiefkühlung noch Monate nach der Ernte genießen. Durch die Möglichkeit, Güter zu importieren (bzw., im Fall von Überschüssen, zu exportieren), besteht auch räumlich gesehen keine Schranke mehr, die einem Gleichgewicht entgegen steht.

Betrachtet man den sachlichen Aspekt, also die gehandelten Nahrungsmittel, erscheint es wenig sinnvoll, alle Agrarprodukte in einer Nachfragefunktion zu vereinen. Die Nachfragekurve nach Kaviar wird aufgrund der Entbehrlichkeit von Kaviar wesentlich preiselastischer verlaufen als die Nachfragekurve für ein Grundnahrungsmittel wie Getreide. 9

Als Ergebnis lässt sich also festhalten, dass die marktregulierende Maßnahmen nicht durch ein fehlendes Marktgleichgewicht begründet werden können. Neben dem Fehlen eines Marktgleichgewichtes besteht aber auch die Möglichkeit, dass die Tendenz, das Gleichgewicht zu erreichen, zu gering ist. Bekanntestes Beispiel ist der „Schweinezyklus“, der dadurch charakterisiert ist, dass sich die Anbieter bei ihrer Entscheidung über die Produktionsmenge allein am Preis der Vorperiode orientieren. Unter der Voraussetzung, dass die Produktion der Güter eine Periode benötigt und die Güter nicht lagerfähig sind, wird so eine sofortige Anpassung der angebotenen Menge verhindert. Je nach Verlauf der Angebots- und Nachfragekurven kommt es also zu stärker oder schwächer werdenden Angebots- und Preisschwankungen auf dem Markt. Diese Zyklen gehören inzwischen aber sicher der Vergangenheit an, da in der Regel eine mehrperiodige Lagerfähigkeit besteht. Außerdem schützt das Bewusstsein über diesen Zusammenhang vor einem entsprechenden Verhalten. ¹⁰ Flexibilitätsmängel entstehen durch die Immobilität des Faktors Boden. Im Gegensatz zu anderen Produktionsfaktoren wie Arbeit und Kapital ist die Anbaufläche immobil und kann sich somit nicht an den Ort oder Sektor der optimalen Allokation bewegen. Dies führt zu Produktions- und Effizienzdefiziten, die eine disparitätische Entwicklung

⁹ Vgl. Fritsch / Wein / Ewers (1999), S. 309.

¹⁰ Vgl. Fritsch / Wein / Ewers (1999), S. 314.