A  Inhaltsverzeichnis  

A  Inhaltsverzeichnis.  2

B  Abbildungsverzeichnis.  4

1.  Einleitung.  4

2.  Konzeption.  5

2.1  Die Entstehung der Gemeinsamen Agrarpolitik  5

2.2  Die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik  6

2.3  Die Instrumente der gemeinsamen Agrarpolitik  8

2.3.1  Markt- und Preispolitik  8

2.3.1.1  Außenhandelsregelungen  8

2.3.1.1.1  Abschöpfungen bei den Importen.  8

2.3.1.1.2  Exporterstattungen  9

2.3.1.3  Binnenmarktregelungen  9

2.3.1.4  Einkommensbeihilfen.  10

2.3.2  Strukturpolitik.  11

2.3.2.1  Agrarinvestitionsförderungsprogramme  11

2.3.2.2  Ausgleichszulage  12

2.3.2.3  Weitere Initiativen / Strukturmaßnahmen der E.U  12

2.3.3  Agrarumweltpolitik  13

2.4  Die Institutionen der gemeinsamen Agrarpolitik  13

2.4.1  Der Agrarministerrat  13

2.4.2  Die Kommission der Europäischen Gemeinschaft.  14

2.4.3  Das Europäische Parlament.  14

2.4.4  Die Generaldirektion Landwirtschaft.  14

2.5  Die Finanzierung der GAP  15

2.5.1  Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft  

  (EAGFL)  16

2.5.1.1  Die Abteilung Ausrichtung.  16

2.5.1.2  Die Abteilung Garantie.  16

2.5.2  Ist- Ausgaben aus dem EAGFL  17

2.5.3  Einnahmen der EU und ihre Ausgaben für die GAP.  17

2.5.3.1  Die Eigenmittel.  17

2.5.3.2  Der EU-Haushalt 2002  18

3.  Die Problematik der GAP und ihre Reformen  19

3.1  Die Problematik der GAP  19

3.1.1  Tendenz zur Überproduktion  20

3.1.2  Die GAP stößt an die Grenze der Finanzierbarkeit.  20

3.1.3  Ausufernde Bürokratie und fehlende Transparenz im  21

Verteilungsmechanismus   21

3.2  Die wichtigsten Reformen  21

3.2.1  1992-McSharry-Reform  21

3.2.1.1  Gründe für eine Reform  21

3.2.1.2  Ziele der Reform  22

3.2.1.3  Ergebnisse der MacSharry-Reform.  23

3.2.2  Agenda 2000  24

3.2.2.1  Gründe für eine Reform  24

3.2.2.2  Ziele der Agenda 2000.  24

3.2.2.3  Maßnahmen der Agenda 2000  24

3.2.2.4  Ergebnisse der Reform  27

4.  Osterweiterung und Agrarpolitik  28

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4.1  Probleme der Osterweiterung  28

4.1.1  Kosten der Erweiterung  28

4.1.2  Schaffung von Arbeitsplätzen als Erwerbsalternative in ländlichen  

Regionen   29

4.1.3  Modernisierung der Ernährungswirtschaft  29

4.2  Integration der Beitrittsländer  29

4.3  Konsequenzen der Erweiterung.  30

4.4  Auswirkungen der Erweiterung  31

5.  Schluss  31

C  Literaturverzeichnis  33

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B  Abbildungsverzeichnis  

Abbildung  1: Entwicklung der Ausgleichszulage.  

Abbildung  2: Struktur der EG/EU-Ausgaben (Zahlungen) seit 1971.  

Abbildung  3: Ist-Ausgaben aus dem EAGFL  

Abbildung  4: Entwicklung der Eigenmittelarten.  

Abbildung  5: Der Eu-Haushalt 2002: Ausgaben  

Abbildung  6: Finanzierungsanteile der einzelnen Mitgliedsstaaten  

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1. Einleitung

Hunger und Lebensmittelknappheit prägten im und nach dem Zweiten Weltkrieg das Denken vieler europäischer Politiker. Deshalb entschied man 1957 bei den Verhandlungen zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, dass die Landwirtschaft ein wichtiger Bestandteil dieser sein sollte. Eine Liberalisierung der bestehenden unsicheren Ernährungsgrundlage war nach dem Krieg mittelfristig nicht in Sicht. Die nationalen Sonderregelungen für eine gesamteuropäische Agrarpolitik mussten auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden.

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) beinhaltet eine Reihe von Mechanismen und Bestimmungen, die die Produktion, Verarbeitung und den Handel mit landwirtschaftlichen Produkten in der Europäischen Union (EU) regeln sollen. Inzwischen liegt der Schwerpunkt jedoch zunehmend auf der ländlichen Entwicklung. Unter den Politikbereichen der EU gilt die GAP als einer der wichtigsten. Dies liegt am hohen Anteil der Ausgaben des EU-Haushalts die hierfür verwendet werden, aber vor allem an dem besonders hohen Maß an Souveränitätsverzicht der Mitgliedstaaten zugunsten der Gemeinschaft.

Trotz der edlen Motive die zur GAP führten, gibt es auch hier eine Schattenseite. In den 80er Jahren sah man „Milchseen“ und „Butterberge“. Heute, im Hinblick auf die bevorstehende EU-Osterweiterung, sollten Überproduktion und Subventionen abgebaut werden, um einen Kollaps der europäischen Agrarpolitik zu vermeiden. 1

2. Konzeption

2.1 Die Entstehung der Gemeinsamen Agrarpolitik

1957 wurde der EWG-Vertrag (auch bekannt als die „Römischen Verträge“) von den sechs Gründerstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg) in Rom unterzeichnet. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) existiert seit 1960, sie wurde zwei Jahre nach der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) eingeführt. Von Beginn an war den beteiligten Ländern klar, dass die Integration der einzelnen Volkswirtschaften ebenfalls eine Integration der jeweiligen Agrarmärkte beinhalten müsse.

In den Gründerstaaten der EG unterlag die Landwirtschaft zu dieser Zeit einem hohen Maß staatlicher Einflussnahme, um die (noch schwache) Inlandsproduktion vor dem Weltmarkt zu schützen. Da aber das langfristige Ziel einer wirtschaftlichen Integration die Einführung eines Binnenmarktes ist, widersprechen natürlich Beschränkungen des Handels zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten eben diesen Zielsetzungen. Eine einzelstaatliche autonome Sektorpolitik kam somit nicht in Frage.

Ein weiterer Grund dafür, dass man den Agrarsektor in den europäischen Integrationsprozess mit einbezog, war die besondere Interessenlage zwischen

¹ vgl. http://www.europa.eu.int

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Deutschland und Frankreich, den beiden wichtigsten Gründungsmitgliedern der EWG. Zum einen wollte Frankreich, einer der bedeutendsten Exporteure von Agrarprodukten in Europa zu dieser Zeit, sich durch die EWG sichere Märkte für seine Produkte zusichern und bot dafür im Gegenzug an, seine Protektionspolitik auf dem Industrieproduktmarkt zu beenden. Was wiederum eines der Ziele für Deutschland, das damals der größte Exporteur von Industrieprodukten in Europa war.

Durch diese Supranationalisierung, eines Politikbereichs, dem von allen Mitgliedsstaaten eine grundlegend wichtige Funktion zugestanden wurde, nämlich der Agrarpolitik, sollte ein richtungweisendes Signal für die Harmonisierung anderer Politikbereiche ausgehen, und somit sollte dies als Motor für die Integration innerhalb der EWG dienen.

Allerdings zeigte sich bei der Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik, dass diese Erwartungen nicht erfüllt wurden. Die GAP wurde kein Bereich, indem man nationale Interessen leicht und anhaltend harmonisieren konnte. Denn bei den gemeinsamen Verhandlungen (den so genannten Agrarpreisrunden in Brüssel) zeigten sich immer wieder die unterschiedlichen nationalen Interessen und man konnte sich nur schwer einig werden. Dies erreichte solche Ausmaße, dass sich das Verhandlungsklima bei den Agrarpreisrunden, als Barometer des europäischen Integrationswillens erwies. 2

2.2 Die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik

Die Grundlage für die EG - Agrarpolitik bildet der 1957 in Rom geschlossene EWG -Vertrag. Dessen Artikel 38 - 46 befassen sich mit der Landwirtschaft und der Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik. Diese wurden unverändert in die Neufassung der europäischen Vertragstexte von 1992 in Maastricht (Vertrag zur Gründung der europäischen Union, der 1993 in Kraft getreten ist) übernommen.

In Artikel 32 (EX - Artikel 39) des Konsolidierten Vertrages von Maastricht werden die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik aufgeführt.

Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es demnach,

• die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen

Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte zu steigern;

• auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch

Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;

• die Märkte zu stabilisieren;

• die Versorgung sicherzustellen;

• für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu

tragen.

² vgl. Koester, Ulrich, a.a.O., S. 312-314

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Ergänzt werden diese agrarpolitischen Ziele durch ein handelspolitisches Ziel in Artikel 110.

Durch die Schaffung einer Zollunion beabsichtigen die Mitgliedsstaaten im gemeinsamen Interesse zu einer harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und zum Abbau der Zollschranken beizutragen.

Aus diesen Formulierungen wird erkennbar, dass nicht das Einkommensziel höchste Priorität genießt, sondern die Erhöhung der Produktivität in der Landwirtschaft. Durch die Erreichung dieses Zieles soll der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung ermöglicht werden.

Die Formulierung der Ziele ist für die Gestaltung der Agrarpolitik nicht sehr hilfreich. Sie weist zwei Probleme auf:

1. Teilweise konkurrierende Zielbeziehungen:

Beispiel 1: Es widersprechen sich Ziel 2 des Artikels 32 in dem es heißt: „der landwirtschaftlichen Bevölkerung, durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommes, eine angemessene Lebenshaltung zu gewähren“ und Ziel 5 des Artikels 32: „die Verbraucher zu angemessenen Preisen zu beliefern“.

Beispiel 2: „ Die tatsächliche Produktivitätssteigerung “ (Ziel 1 des Artikel 32) wird verringert, da durch die „Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommes der in der Landwirtschaft tätigen Personen“ (Ziel 2 des Artikels 32) die Abwanderungsrate aus der Landwirtschaft gesenkt wird und somit das Überleben für wenig effiziente Betriebe ermöglicht wird.

2. Nicht exakt spezifizierte Ziele:

Beispiel 1: Von vielen Agrarpolitikern, wird die „Sicherung der Versorgung“ (Ziel 4 des Artikel 32) über die „Selbstversorgung mit Agrarprodukten“ (= im Inland produzierte Menge dividiert durch die im Inland verbrauchte Mange) definiert. Diese Interpretation ist aber aus wirtschaftlicher Sicht nicht unbedingt richtig, denn unter „normalen“ (Handels-) Bedingungen hat die jeweilige Volkswirtschaft die Möglichkeit, Produkte vom Weltmarkt zu beziehen.

Beispiel 2: Was ist die genaue Definition von „angemessenen Preisen“ (Ziel 5 des Artikels 32)? Sollte man darunter die Preise verstehen, die sich auf einem freien Markt bilden, dann wäre es gar nicht Notwendig dieses Ziel auszuformulieren.

Ebenfalls unverständlich ist die Tatsache, dass sowohl das handelspolitische Ziel „Abbau von Zollschranken“ (Artikel 110) als auch die agrarpolitischen Ziele des Artikel 32 (z.B. stehen Preiserhöhungen durch die Protektionspolitik dem Ziel „der Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen gegenüber“) durch die Protektionspolitik der EU verletzt werden. 3

³ vgl. Koester, Ulrich, a.a.O. S. 315-316

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2.3 Die Instrumente der gemeinsamen Agrarpolitik

2.3.1 Markt- und Preispolitik

Als Bestandteil der Marktordnungen für die einzelnen Agrarprodukte, bauen sowohl die Instrumente der Markt- als auch die Instrumente der Preispolitik auf den folgenden 3 Prinzipien auf:

- Markteinheit: Der gemeinsame Agrarmarkt hat für alle Staaten verbindliche und gleiche Marktordnungen. Jedes Produkt kann innerhalb der Gemeinschaft frei zirkulieren.

- Gemeinschaftspräferenz: Die europäische Landwirtschaft wird durch Zölle (so genannte Abschöpfungen) vor den Einfuhren von Drittländern geschützt. Die gemeinschaftlichen Agrarprodukte erhalten somit eine Präferenz.

- Finanzielle Solidarität: Die durch die Marktordnungen entstehenden Kosten werden durch den gemeinsamen Haushalt finanziert. Der zuständige Haushaltsposten ist der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, siehe Kapitel Finanzierung).

2.3.1.1 Außenhandelsregelungen

Die EU-Außenhandelsregelungen für die Agrarwirtschaft ermöglichen das Inlandspreisniveau über das Weltmarktpreisniveau anzuheben. Dabei werden hauptsächlich zwei Instrumente der Agrarpolitik eingesetzt: Abschöpfungen auf der Importseite und Erstattungen auf der Exportseite.

2.3.1.1.1 Abschöpfungen bei den Importen

Die Preise, zu denen Agrarprodukte im EU-Binnenmarkt angeboten werden, liegen zum größten Teil weit über dem Weltmarktpreisniveau. Um einen Absatz von einheimischen Waren zu garantieren, müsste man entweder die EU-Preise herabsetzen, so dass sie mit denen des Weltmarktes gleich wären, oder die Weltmarktpreise steigend an das EU-Preisniveau anpassen. In der europäischen Agrarpolitik hat man sich für diese letztgenannte Möglichkeit entschieden und das durch das sog. Schleusensystem erreicht, in dem die wichtigste Rolle die Abschöpfungen spielen. Der Ministerrat setzt jährlich einen Mindesteinfuhrpreis (auch Schwellen-oder Einschleusungspreis, daher die Bezeichnung:

Schleusensystem) fest, der dem Richtpreis abzüglich der Transportkosten zum Importort entspricht. Die Höhe der Abschöpfung, die die ausländischen Importeure der Europäischen Union zahlen müssen, ergibt sich aus der Differenz zwischen dem Schwellenpreis und dem Weltmarktpreis.

Der Schwellenpreis für Milch beträgt beispielsweise 10000 Euro pro 100 Hektoliter und der Weltmarktpreis 8000 Euro. Subtrahiert man den Weltmarktpreis vom Einschleusungspreis dann bekommt man die jeweilige Höhe der Abschöpfung für Milch: 2000 Euro. Somit können Drittländer ihre Waren auf dem EU-Binnenmarkt lediglich zu einem Schwellenpreis anbieten; Veränderungen (Rückgang) der

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Weltmarktpreise wirken dadurch kaum auf die Höhe der Preise von importierten Waren ein. Das Auftreten von Abschöpfungen kann auch mit der Zollhöhe verbunden sein. Für manche Waren werden Zölle erhoben. Wenn der Preis eines importierten Produkts (zuzüglich des Zolltarifs) den festgesetzten Schwellenpreis unterschreitet, wird dann zusätzlich eine Abschöpfung erhoben. Überwiegend werden die EU-Mindesteinfuhrpreise durch das Angebot der Drittländer unterschritten und die Abschöpfung zeigt sich als unentbehrlich. „Abschöpfung“ = Preis (EU) - Preis (Weltmarkt)

2.3.1.1.2 Exporterstattungen

Ausfuhrerstattungen sind eine Art Exportsubvention, die an die inländischen Exporteure gezahlt wird, wenn die Binnenmarktpreise über den Weltmarktpreisen liegen, und die im Inland produzierte Angebotsmenge die Inlandsnachfrage überschreitet. Dadurch werden einheimische Produkte auf dem Weltmarkt „wettbewerbsfähig” gemacht. Die Höhe der Exporterstattung ergibt sich aus der Differenz zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Weltmarktpreis. Um das Funktionieren dieses Systems zu veranschaulichen, kann man sich des gleichen Beispiels bedienen, das oben bei der Darstellung der Abschöpfungen angeführt worden ist. 100 Hektoliter Milch im Inland kosten somit 10000 €, wogegen auf dem Weltmarkt der Preis bei 8000 € liegt. Subtrahiert man vom Binnenmarktpreis den Weltmarktpreis für Milch, dann ergibt sich die Höhe der jeweiligen Exporterstattung (in diesem Falle: 10000 € - 8000 € = 2000 €). „Ausfuhrerstattungen“ = Preis (EU) - Preis (Weltmarkt)

In den 1994 abgeschlossenen weltweiten Verhandlungen im Rahmen des Allgemeinen Zoll-und Handelsabkommens GATT zum Abbau von

Handelshemmnissen hat die EU sich verpflichtet, das System der Abschöpfungen auf feste Zölle umzustellen und diese Zölle bis 2001 um mehr als ein Drittel abzubauen.

2.3.1.2 Gemeinsame Wechselkurse und Marktordnungs

preise

Von Anfang an war es das Ziel der Agrarmarktordnungen innerhalb der europäischen Gemeinschaft ein einheitliches Preisniveau für Agrarprodukte einzuführen. Somit musste man die auf EU-Ebene festgelegten Marktordnungspreise in die jeweiligen nationalen Währungen umrechnen. Es wurde beschlossen, dass die Gemeinschaftspreise in Rechnungseinheiten (ECU) angegeben werden und die nationalen Marktordnungspreise dann über Umrechnungskurse in nationaler Währung ausgewiesen werden.

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