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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   1

Abk  ürzungsverzeichnis  3

Abbildungsverzeichnis   3

1  Einleitung  4

2  Grundlagen  5

2.1  Akteure des Arbeitsmarktes  6

2.1.1  Arbeitnehmerseite  7

2.1.1.1  Gewerkschaften  7

2.1.1.2  Betriebsrat  9

2.1.2  Arbeitgeberseite  9

2.1.2.1  Arbeitgeberverbände  10

2.1.2.2  Einzelne Arbeitgeber  11

2.1.3  Der Staat: Politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen  11

2.2  Ausprägungen von Arbeitslosigkeit  12

2.2.1  Freiwillige Arbeitslosigkeit  12

2.2.2  Unfreiwillige Arbeitslosigkeit  13

2.2.2.1  Konjunkturelle Arbeitslosigkeit  14

2.2.2.2  Strukturelle Arbeitslosigkeit  16

2.2.3  Zusammenfassung  17

2.3  Flexibilität des Arbeitsmarktes  18

2.4  Steuerungsinstrumente gegen Arbeitslosigkeit  20

2.4.1  Lohnpolitik  21

2.4.2  Angebotspolitik im neoklassischen Modell  23

2.4.3  Nachfragepolitik im Sinne des keynesianischen Paradigmas  23

2.4.4  Bestandsschutz versus Abfindungszahlungen  25

2.5  Zusammenfassung  26

3  Kündigungsschutz und seine Wirkungen  27

3.1  Kündigungsschutz in Deutschland de lege lata  27

3.2  Messbarkeit der Rigiditäten des Kündigungsschutzes im  

internationalen  Vergleich  30

3.2.1  Der Indikatoren-Ansatz der OECD  30

3.2.1.1  Vorgehensweise  31

3.2.1.2  Ergebnis  35

3.2.2  Der Befragungs-Ansatz  38

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3.3 Exkurs: Internationale Referenzmodelle im Vergleich mit dem deutschen Kündigungsschutz 39

3.4 Kündigungsschutz als Kompensation verschieden starker Marktpositionen 43 3.5 Theoretische Modelle zur Wirkung des Kündigungsschutzes auf das Niveau der Beschäftigung 44

3.5.4.1 Verteilungsorientierte Sicht 57

3.5.4.2 Effizienzorientierte Sicht 58

3.5.4.3 Staatlicher versus privatwirtschaftlicher Kündigungsschutz 59

3.5.5 Zwischenfazit 61

3.6 Atypische Kontrakttypen als Mittel zur Umgehung von Kündigungsschutzvorschriften 62 3.6.1 Kündigungsschutz im intertemporalen Vergleich 63

3.6.1.1 Das Beschäftigungsförderungsgesetz (BeschFG) 64

3.6.1.2 Die Kleinbetriebsklausel 65

3.6.2 Zeitarbeit 66

3.6.2.1 Zeitarbeit als atypische Beschäftigungsform 67

3.6.2.2 Zeitarbeit als Wiedereingliederungsmaßnahme 68

3.7 Kündigungsschutz in Deutschland de lege ferenda 70

4 Schlussbetrachtung und Wertung 73 4.1 Modellentscheidung 73 4.2 Vergleichbarkeit mit anderen Ländern 74 4.3 Das Arbeitsangebot 75 4.4 Die Arbeitsnachfrage 76 4.5 Schluss 77 Literaturverzeichnis 78

BDA Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände BeschFG Beschäftigungsförderungsgesetz BetrVG Betriebsverfassungsgesetz BGB Bürgerliches Gesetzbuch DGB Deutscher Gewerkschaftsbund EGV EG-Vertrag: Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EPL Employment Protection Legislation GG Grundgesetz IAB Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit KSchG Kündigungsschutzgesetz LTC Labor Turnover Costs OECD Organisation for Economic Co-operation and Development PSA PersonalServiceAgenturen TzBfG Teilzeit- und Befristungsgesetz, Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge

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1 Einleitung

Um die anhaltende Konjunkturflaute und den derzeitigen Rekordstand der Arbeitslosenquote möglichst schnell zu überwinden, hat die Bundesregierung in jüngster Vergangenheit vor allem einige Maßnahmen zur Modernisierung des Arbeitsmarktes vorgestellt. Insbesondere hat in ihrem Auftrag die sogenannte Hartz-Kommission unter Vorsitz des Volks-wagen-Vorstandsmitglieds Dr. Peter Hartz im Sommer 2002 einen Entwurf ¹ vorgelegt, der ursprünglich „eins zu eins“ ² umgesetzt werden sollte, jedoch im Laufe der weiteren Prüfung nur noch in Teilbereiche n dem Protest der verschiedenen institutionalisierten Interessengruppen standhielt. Enthalten waren unter anderem Konzepte zur Flexibilisierung des Kündigungsrechtes.

Anfang 2003 wurde dann von Wirtschafts- und Arbeitsminister Wolfgang Clement ein erster Vorschlag zur Verringerung des Kündigungsschutzes dargelegt, welcher kurze Zeit später in die „Agenda 2010“ ³ der Bundesregierung mit einfloss. Inhalt des Vorschlages war es unter anderem, den Schwellenwert der sogenannten „Kleinbetriebsklausel“ (§ 23 Abs. 1 Satz 2 KSchG) ⁴ des Kündigungsschutzgesetzes von bisher fünf beschäftigten Arbeitnehmern auf zehn zu erhöhen.

Dieser Vorschlag zielt auf eine Veränderung der Abhängigkeit vom allgemeinen Kündigungsschutz für jene Unternehmen, die zwischen fünf und neun Mitarbeiter beschäftigen. Solche Kleinbetriebe stellen etwa 12 % der deutschen Unternehmen. Trotz der relativ geringen Relevanz hat sich in den Medien an diesem Punkt schnell ein (oft ideologisch gefärbter) Streit darüber entzündet, ob und inwieweit Kündigungsschutz überhaupt zu Recht als Beschäftigungshemmnis gesehen wird.

Im Folgenden soll untersucht werden, welche Auswirkungen ein allgemein rigider Kündigungsschutz auf das Niveau der Beschäftigung hat. Dabei werden zunächst grundlegende Eigenheiten des Arbeitsmarktes dargestellt, insbesondere wird die Situation des Arbeits- ¹ Vgl. Hartz, Peter et al. (2002): Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt: Vorschläge der Kommission

zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit.

² Vgl. SPD.de - News-Archiv, URL: http://www.spd.de/servlet/PB/menu/1011220/1021946.html,

Abruf am 22.07.2003

³ Vgl. Regierungserklärung „Mut zum Frieden - Mut zur Veränderung“ von Bundeskanzler Gerhard

Schröder am 14. März 2003 vor dem Deutschen Bundestag.

⁴ KSchG - Kündigungsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 1969

(BGBl. I S. 1317), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juli 2001 (BGBl. I S. 1852).

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marktes in Deutschland skizziert. Weiterhin werden empirische Erfahrungen zum Zusammenhang von Arbeitslosenquote und Rigidität des Kündigungsschutzes wiedergegeben und untersucht. Es bieten sich zwei Analysemethoden an, die im Verlauf der Arbeit zur Anwendung kommen: Zum einen der internationale Vergleich zwischen verschiedenen hochentwickelten Volkswirtschaften, zum anderen der intertemporale Vergleich bei Änderungen der Kündigungsschutzvorschriften innerhalb eines Landes. Neben den empirischen Daten, die bereits eine hohe Aussagekraft besitzen, werden des Weiteren verschiedene Modelle zur theoretischen Erklärung herangezogen. Nach einer Untersuchung der Wirkung von Kündigungsschutz i n der neoklassischen Modellwelt erfolgt eine Betrachtung aus institutioneller Sicht, nach der im Hinblick auf den Arbeitsmarkt nicht nur Marktmechanismen gesehen werden, sondern darüber hinaus auch das manchmal irrationale Verhalten der beteiligten Akteur e beschrieben wird.

2 Grundlagen

Als erster Punkt soll die Frage geklärt werden, was genau sich hinter dem Begriff des Kündigungsschutzes verbirgt. Zunächst muss man sich vergegenwärtigen, dass selbst eine rigide Gesetzgebung keine grundsätzliche Unmöglichkeit für Arbeitgeber beinhaltet, sich von Arbeitnehmern zu trennen. Wenn ein Arbeiter oder Angestellter eine zu geringe Produktivität erwirtschaftet, kann der Arbeitgeber, nachdem er ihn abgemahnt hat, eine Kündigung aussprechen (personen- oder verhaltensbedingt). Ebenso kann, wenn beispielsweise auf Grund von Auftragseinbrüchen die Belegschaft keine Beschäftigung mehr hat, gegebenenfalls unter Berücksichtigung sozialer Aspekte, der Kostenfaktor Personal verringert werden, was auch durch Kündigung (betriebsbedingt) geschehen kann. ⁵ Allerdings darf der Verlust des Arbeitsplatzes nicht von einem Tag auf den anderen erfolgen, sondern muss vorher bekannt gegeben werden. Eine Ausnahme sind außerordentliche Kündigungen (§§ 626 f. BGB) ⁶ , die jedoch nur bei Einhaltung sehr enger Voraussetzungen wirksam sind, beispielsweise dann, wenn sich der Arbeitnehmer in Ausübung seines Berufes strafbar gemacht hat und damit eine weitere Zusammenarbeit unmöglich ist.

⁵ Vgl. Däubler, Wolfgang (2002): Abfindung statt Kündigungsschutz? in: NJW - Neue Juristische

Wochenschrift, S. 2293.

⁶ BGB - Bürgerliches Gesetzbuch, in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002

(BGBl. I S. 42, ber. 2909), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. 8. 2002 (BGBl. I S. 3412).

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Zur weiteren Beschreibung kündigungsschutzrechtlicher Überlegungen soll zunächst geklärt werden, welche Einflussgrößen in Deutschland auf die Entwicklung des Arbeitsmarktes wirken. Hierzu erfolgt zunächst im Kapitel 2.1 eine Vorstellung der beteiligten Akteure. Als erstes werden die zahlenmäßig überwiegenden Arbeitnehmer (Kapitel 2.1.1), repräsentiert durch Gewerkschaften (Kapitel 2.1.1.1) und durch Betriebsräte (Kapitel 2.1.1.2) vorgestellt. Demgegenüber steht die Unternehmensseite, die entweder als einzelner Arbeitgeber auftritt oder durch Arbeitgeberverbände repräsentiert wird. Als dritter Akteur wird der Staat vorgestellt, der die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen stellt.

Kapitel 2.2 zeigt auf, wie Arbeitslosigkeit klassifiziert werden kann. Es folgt eine Analyse der Flexibilität von Arbeitsmärkten (Kapitel 2.3) und der möglichen Steuerungsinstrumente, die auf den Beschäftigungsstand wirken können (Kapitel 2.4).

2.1 Akteure des Arbeitsmarktes

Zur Beschreibung der Situation des Arbeitsmarktes in einer Volkswirtschaft ist es notwendig, sich zunächst zu vergegenwärtigen, welche Akteure an der Gestaltung von Beschäftigung beteiligt sind. Allgemein kann hier von drei Parteien gesprochen werden, die den Arbeitsmarkt beeinflussen: Die erste bildet der Staat. Er ist ge fordert, die rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zur Erhaltung oder Erreichung eines hohen Be-schäftigungsstandes zu gestalten. Dabei dürfen jedoch weitere Zielsetzungen, wie Geldwertstabilität, Wirtschaftswachstum und außenwirtschaftliches Gleichgewicht nicht vernachlässigt werden. ⁷ Die zweite Partei bildet die Arbeitgeberseite, sie fragt Arbeitskraft nach. Die dritte Partei schließlich bildet die arbeitsfähige Bevölkerung, von ihr geht das Arbeitsangebot aus.

Auf den wichtigsten Lenkungsmechanismus des Marktes, das „Preisniveau“, also den Lohn, hat der Staat jedoch im Allgemeinen keinen direkten Einfluss. Dieser wird durch den Grundsatz der Tarifautonomie verhindert. ⁸ Die Tarifautonomie beinhaltet das Recht der Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretungen, eigenverantwortlich, also frei von staat-

⁷ Vgl. Stober, Rolf (1998): Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht; Grundlagen und Prinzipien.

Wirtschaftsverfassungsrecht, 11. Auflage, Stuttgart., S. 134: Das „magische Viereck“.

⁸ Art. 9 Abs. 3 GG - Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. I S. 1),

zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. 7. 2002 (BGBl. I S. 2863).

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licher Einflussnahme, über gemeinsame arbeitsvertragliche Regelungen zu bestimmen. ⁹ Problematisch ist hieran, dass den Tarifpartnern damit ein Lenkungsinstrument zur Verfügung steht, mit dem das Beschäftigungsniveau beeinflusst werden kann, dem jedoch keine Verantwortung für die Höhe der Arbeitslosigkeit gegenüber steht. Allerdings sind die Rahmenbedingungen, in denen die Konflikte ausgetragen werden können, durch rechtliche Vorschriften - und damit letztlich den Staat - festgelegt. 10

2.1.1 Arbeitnehmerseite

Dem Grundgedanken der Gesetzgebung und weiten Teilen der Rechtsprechung folgend, dass die Kräfte auf dem Arbeitsmarkt ungleich zu Ungunsten der Arbeitnehmerseite verteilt sind, ¹¹ wird im Folgenden eine Betrachtung der Zentralisationsorgane zum Schutz der Arbeitnehmer vorgenommen. Insbesondere werden hierbei zunächst die Gewerkschaften vorgestellt, die inzwischen einen recht hohen Zentralisationsgrad aufweisen und daher eine starke Vertretungsmacht gegenüber den Unternehmen entwickelt haben. Es folgt die Darstellung der Betriebsräte, die auf innerbetrieblicher Ebene als Interessenvertreter der Arbeitnehmer tätig sind und insofern auch konkret individuellen Schutz für einzelne Arbeitnehmer gewährleisten können, während die Gewerkschaften oft ganze Branchen oder sogar Branchenzusammenschlüsse vertreten.

2.1.1.1 Gewerkschaften

Einzelne Arbeitnehmer, also Arbeiter oder Angestellte, die ein abhängiges Beschäftigungsverhältnis anstreben oder innehaben, können ihre Marktposition nur schwer gegenüber den übrigen Akteuren des Arbeitsmarktes verteidigen. Insbesondere die hohe Nachfragemacht großer Konzerne kann dazu führen, dass einzelne Arbeitskraftanbieter, die ihrerseits im direkten Konkurrenzkampf um knappe Arbeitsplätze mit anderen Arbeitsuchenden stehen, gegeneinander ausgespielt werden. ¹² Daher ist in nahezu jeder hochentwickelten Volkswirtschaft die Entwicklung von Arbeitnehmerorganisationen zu beobachten. In Deutschland wird das Recht zur Bildung von Gewerkschaften sowohl durch

⁹ Vgl. Neubäumer, Renate (2000): Der amerikanische Arbeitsmarkt, in: Berg, Hartmut (Hrsg.): Schriften

des Vereins für Socialpolitik (Band 272): Arbeitsmarkt und Beschäftigung: Deutschland im

internationalen Vergleich, Berlin, S. 167.

¹⁰ Vgl. ebenda.

¹¹ Vgl. Schünemann, Wolfgang B. (1998): Wirtschaftsprivatrecht, 3. Auflage, Stuttgart, S. 272.

¹² Vgl. Teichmann, Ulrich (2001): Wirtschaftpolitik, 5. Auflage, München, S. 26.

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Art. 9 Abs. 3 GG als auch durch Art. 48 EGV abgesichert. Die Interessen der Arbeitnehmer werden hierbei von gewählten Vertretern gegenüber den übrigen Marktteilnehmern dargelegt. Hierdurch entsteht eine wesentlich höhere Verhandlungsmacht auf der Angebotsseite: Ein einzelner Arbeitnehmer könnte durch Druckmittel, wie beispielsweise die Androhung, die Arbeit niederzulegen, wesentlich weniger erreichen, als ein mitgliederstarker Verbund, der die gleiche Drohung (durch bloße Ankündigung oder als sogenannter Warnstreik) für Arbeiter und Angestellte einer gesamten Branche ausspricht. Der recht hohe Zentralisationsgrad der Gewerkschaften in Deutschland (allein der Gewerkschaft „ver.di“ gehören fast 3 Mio. Mitglieder an) ¹³ führt dazu, dass die vertretenen Interessen nicht nur auf möglichst hohe Löhne ausgerichtet sind, sondern darüber hinaus auch die Stabilität der Unternehmensseite berücksichtigt wird. ¹⁴ Die Gewerkschaften werden unter dem Dachverband des DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund) als übergeordnetes Zentrali-sationsorgan zusammengefasst. 15

Entstanden sind die Gewerkschaften durch die zu Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts bestehende Übermacht der Arbeitgeber, als eine Gegenmacht, der eine Kontrollfunktion der Arbeitgeberseite obliegt. ¹⁶ Gesamtwirtschaftlich bestehen die Hauptfunktionen der Gewerkschaften in der Sicherung des Lohnniveaus und der Lohnstruktur, sowie in Regelungen der Arbeitsbedingungen, worunter auch der Grad des Kündigungsschutzes zu fassen ist. Darüber hinaus treten die Gewerkschaften auch bei individuellen Arbeitskonflikten zur Verteidigung ihrer Mitglieder ein. 17

Die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft ist freiwillig, wobei sich jedoch in bestimmten Funktionsbereichen älterer großer Unternehmen der Industrie ein durch die Be legschaft ausgelöster gruppendynamischer de facto-Zwang zur Mitgliedschaft entwickelt hat. Dagegen ist bei Unternehmen der „New Economy“, die in den letzten Jahren sehr schnell gewachsen sind, die Gewerkschaftsmitgliedschaft ebenso verpönt, wie beispielsweise auch die Bildung eines Betriebsrates. Der Arbeitgeber darf jedoch nicht nach der Zugehörigkeit zu einer Gewerkschaft fragen, um hierauf seine Einstellungsentscheidung zu stützen.

¹³ Vgl. www.verdi.de - www.verdi.de, URL: http://www.verdi.de/vd_internet/organisation,

Abruf am 22.07.2003.

¹⁴ Vgl. Scheider, Wilhelm (1982): Internationale Wettbewerbsfähigkeit aus der Sicht des Unternehmens, in:

Berg, Hartmut (Hrsg.): Internationale Wettbewerbsfähigkeit bei unterschiedlichen Sozialordnungen -

USA, Japan, Bundesrepublik Deutschland, S. 38.

¹⁵ Vgl. DGB, URL: http://www.dgb.de/dgb/dgb.htm, Abruf am 22.07.2003

¹⁶ Vgl. Teichmann, Ulrich (2001), a. a. O., S. 23.

¹⁷ Vgl. ebenda, a. a. O., S. 26.

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2.1.1.2 Betriebsrat

Das Thema Kündigungsschutz kann nicht erschöpfend betrachtet werden, ohne hierbei die diesbezügliche Sonderstellung von Unternehmen mit Betriebsrat aufzuzeigen. In Unternehmen mit (zur Zeit) mindestens fünf regulär beschäftigten Arbeitnehmern, von denen mindestens drei Beschäftigte wählbar sind, ist die Bildung eines Betriebsrates vorgesehen (§ 1 BetrVG) ¹⁸ . Hierbei handelt es sich jedoch nicht um einen Zwang dieser Möglichkeit nachzukommen. Entsteht jedoch ein Betriebsrat, so sind die gewählten Mitglieder des Betriebsrates nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 KSchG besonders gegen arbeitgeberseitige Kündigung geschützt. ¹⁹ Darüber hinaus muss in Unternehmen, die über einen gewählten Betriebsrat verfügen, bei Kündigung eines regulär beschäftigten Arbeitnehmers dem Betriebsrat die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt werden (§ 102 Abs. 1 Satz 1 BetrVG). Zwar lässt sich hieraus kein echtes Veto-Recht des Betriebsrates herleiten, ²⁰ jedoch wird durch die Anhörung gewährleistet, dass auch Argumente, die gegen eine Kündigung sprechen, in die Entscheidung des Arbeitgebers mit einbezogen werden. ²¹ Insofern kann die Existenz eines Betriebsrates auch als Verschärfung des Kündigungs schutzes interpretiert werden. Denn eine Kündigung ohne vorherige Anhörung des Betriebsrates wird allein durch diesen Formfehler rechtswidrig und unwirksam. Verfügt ein Unternehmen über einen Betriebsrat, so entsteht hierdurch ein Mitbestimmungsrecht der Belegschaft. Dies wiederum führt zu einer verstärkten Verbundenheit mit den Unternehmenszielen und damit zu einer geringeren arbeitnehmerseitigen Künd igungsquote, was letztendlich dem Unternehmen transaktionskostenmindernd zugute kommt. 22

2.1.2 Arbeitgeberseite

Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten, wie die Arbeitgeberseite den durch Gewerkschaften oder Betriebsräte vorgetragenen Forderungen entgegentritt: Zum einen sind dies die Arbeitgeberverbände, die unter dem Dachverband der BDA (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände) zusammengefasst sind. In Deutschland werden etwa

¹⁸ BetrVG - Betriebsverfassungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. September 2001

(BGBl. I S. 2518), geändert durch Gesetz vom 10. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3443).

¹⁹ Vgl. Schünemann, Wolfgang B. (1998), a. a. O., S. 305.

²⁰ Vgl. Finkin, Matthew W. (2002): Die Bedeutung des Arbeitsrechts für die Wirtschaftsleistung in

Deutschland aus Sicht der USA, in: RdA - Recht der Arbeit, Heft 6, S. 341.

²¹ Vgl. Schünemann, Wolfgang B. (1998), a. a. O., S. 297.

²² Vgl. Finkin, Matthew W. (2002), a. a. O., S. 341.

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75 % der Unternehmen, denen insgesamt 80 % der abhängig Beschäftigten angehören, von der BDA vertreten. ²³ Zum anderen treten auch einzelne Arbeitgeber, meist große Unternehmen, allein auf, um die unternehmenseigenen innerbetrieblichen Belange zu vertreten. Auch wenn unternehmensspezifische Tarifverträge ausgehandelt werden (sogenannte Haus tarifverträge), wird dies oft von der Unternehmensleitung und den Gewerkschaften verhandelt.

2.1.2.1 Arbeitgeberverbände

Die stärker werdende gewerkschaftliche Tätigkeit mit hohem Organisations- und Zentralisationsgrad machte es für viele Unternehme n in Deutschland immer schwieriger, sich gegen die Forderungen der Arbeitnehmer zur Wehr zu setzen. Der Zusammenschluss zu Arbeitgeberverbänden ist genauso wie die Gewerkschaftsbildung durch den Art. 9 Abs. 3 GG geschützt. Es bildeten sich Arbeitgeberverbände heraus, die allein die Zielsetzung haben, die Unternehmen am Markt zu schützen. Auch bei diesem Zusammenschluss ist keine Beitrittsverpflichtung vorhanden. Welcher Arbeitgeberverband für ein Unternehmen der richtige ist und damit zu Tarifbindungen zwischen ihm und seinen gewerkschaftsangehörigen Arbeitnehmern gehört, bestimmt sich nach dem Industrie-verbandsprinzip oder dem Berufsprinzip. ²⁴ Ohne auf die besonderen Belange einzelner Mitgliedsunternehmen eingehen zu müssen, können sich die Arbeitgeberverbände unter der Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Aspekte im Interesse eines hohen Beschäfti-gungsstandes in Verhandlungen um Arbeitsbedingungen einschalten. So kann beispielsweise zur Vermeidung deflatorischer Entwicklungen eine übertriebene Härte einzelner Unternehmen gegenüber gewerkschaftlichen Lohnforderungen durch Übertragung der Verhandlungsvollmacht auf den übergeordneten Arbeitgeberverband vermieden werden. Regionale Verhandlungen unterliegen dabei starken Kontrollen durch die Spitzenverbände der Verhandlungspartner. 25

²³ Vgl. BDA - Online, URL: http://www.bda-online.de/www/bdaonline.nsf/pages/ORGverband.htm,

Abruf am 05.08.2003

²⁴ Vgl. Oetker, Hartmut (1999): Kommentierung, in: Wiedemann, Herbert (Hrsg.): Tarifvertragsgesetz,

6. Auflage, München: § 2, Rdn. 54.

²⁵ Vgl. Neubäumer, Renate (2000), a. a. O., S. 167.

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2.1.2.2 Einzelne Arbeitgeber

Soweit einzelne Arbeitgeber den Gewerkschaften als Vertragspartner gegenübertreten, ist entscheidend, dass für den Fall, dass es zum Scheitern der tariflichen Verhandlungen und daher zum Arbeitskampf als letztem Mittel kommt, die Kampfparität erhalten bleibt. Ein dezentrales Auftreten der beteiligten Akteure ist insofern problematisch, als in diesem Falle die Stabilität des Marktes bei Verhandlungen nicht berücksichtigt wird: Wenn beispielsweise bei Tarifverhandlungen eine Lohnforderung der Gewerkschaften durch Preisanpassung der Unternehmen überwälzt wird, entsteht eine zu hohe Preissteigerungsrate. Bei zentralisierten Lohnverhandlungen können solche makroökonomischen Aspekte eher berücksichtigt werden, als bei einer geringen Zentralisationsquote. Der Vorteil, den das Auftreten von einzelnen Arbeitgebern bietet, besteht insbesondere in der Möglichkeit, dass Verhandlungen sowohl mit der Gewerkschaft, als auch mit dem Betriebsrat möglich sind. Damit können spezielle Lösungen für Begebenheiten und Probleme entwickelt werden, die auf innerbetrieblicher, wie auch wirtschaftlicher Ebene entstanden sind. Durch das einzelne Auftreten wird somit eine erhöhte Flexibilität bei Ver-handlungen ermöglicht.

2.1.3 Der Staat: Politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Der Staat selbst hat nur sehr eingeschränkte Möglichkeiten, direkt auf die Beschäftigtenquote einzuwirken. Im äußersten Notfall kann er Nachfragelücken durch eigene Güter-oder Arbeitsnachfrage (z. B. Lohnsubvent ionen oder Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) kurzfristig ausgleichen. Hierbei hat er jedoch stets die Reglementierungen von Subventionszahlungen durch das EU-Recht zu berücksichtigen.

Die Wirkungsweise solcher staatlicher Nachfrageimpulse ist jedoch nicht unumstritten. ²⁶ Eine direkte Einflussnahme geschieht, wenn der Staat selbst als Arbeitgeber auftritt. ²⁷ In diesem Fall kann durch zusätzliche Einstellungen das Beschäftigungsniveau verändert werden.

Die größte Einwirkungsmöglichkeit des Staates auf den Arbeitsmarkt besteht jedoch in seiner legislativen Macht: Der Arbeitsmarkt wird grundsätzlich durch die §§ 611 ff. BGB

²⁶ Vgl. Kapitel 2.4.3.

²⁷ Vgl. Zerche, Jürgen/Schöning, Werner/Klingenberger, David (2000): Arbeitsmarktpolitik und -theorie,

München, S. 20.

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reglementiert. Hinzu kommen die speziellen Vorschriften aus dem Kündigungsschutzgesetz (KSchG), dem Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) und dem T eilzeit- und Befristungs gesetz (TzBfG) ²⁸ , sowie einer Vielzahl spezieller Regelungen für bestimmte Anwendungsfälle (beispielsweise das Jugendarbeitsschutzgesetz - JArbSchG), auf die jedoch auf Grund ihrer sehr eng gefassten Anwendungsbereiche im Weiteren nicht eingegangen wird. Insgesamt beschränken die gesetzlichen Rahmenbedingungen das „Doppelmonopol“ ²⁹ von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in seinen Entscheidungen. 30

2.2 Ausprägungen von Arbeitslosigkeit

Das Zusammenspiel der Koalitionen, ebenso wie i hre gesetzliche Kontrolle, beeinflussen die Situation des Arbeitsmarktes und werden wiederum von ihr beeinflusst. Die entscheidenden Faktoren hierbei bilden Beschäftigungsschutz und Arbeitslosigkeit. Im Folgenden wird aufgezeigt, dass es vielfältige Ursachen für Arbeitslosigkeit geben kann. Dies bedeutet wiederum, dass auch die Wirkungsweise eines rigiden Kündigungsschutzes dahingehend geprüft werden muss, inwieweit sie die einzelnen Arten der Arbeitslosigkeit fördert oder mindert.

Die verschiedenen Arten der Arbeitslosigkeit werden unterschiedlichen theoretischen Modellen zugeordnet.

2.2.1 Freiwillige Arbeitslosigkeit

In der klassisch-neoklassischen Theorie der Volkswirtschaftslehre wird festgestellt, dass, ausgehend von der Prämisse, jedes Angebot schaffe sich selbst seine Nachfrage (Say’sches Theorem), auch der Arbeitsmarkt zu einer Übereinstimmung von Angebot und Nachfrage finden wird, was dann als „Vollbeschäftigung“ bezeichnet wird. ³¹ Jedoch beinhaltet dieser Begriff, anders als es der Wortlaut nahe legt, keinesfalls, dass in dieser Situation niemand arbeitslos ist. ³² Vielmehr gehen nur diejenigen Arbeitsfähigen einer Beschäftigung nach, die bereit sind, den gleichgewichtigen Lohn zu akzeptieren. Diejenigen, die hingegen

²⁸ TzBfG - Teilzeit - und Befristungsgesetz, Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge vom

21. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1966).

²⁹ Vgl. Teichmann, Ulrich (2001), a. a. O., S. 24, 30.

³⁰ Vgl. Zerche, Jürgen et al. (2000), a. a. O., S. 19 f.

³¹ Vgl. Felderer, Bernhard/Homburg, Stefan (1999): Makroökonomik und neue Makroökonomik,

7. Auflage, Berlin, S. 72.

³² Vgl. Zerche, Jürgen et al. (2000), a. a. O., S. 227.

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höhere Freizeitpräferenzen haben, sind somit freiwillig arbeitslos. Hinzu kommen diejenigen Arbeitsuchenden, die in der Erwartung, einen subjektiv attraktiveren Arbeitsplatz zu finden, einen angebotenen Arbeitsplatz ablehnen. 33

In der klassischen makroökonomischen Sicht wird jedoch nicht nur der Markträumungsmechanismus gesehen. Vielmehr wurde schon in vorkeynesianischer Zeit festgestellt, dass insbesondere der Arbeitsmarkt sich nicht im Gleichgewicht befand. Dieser Fehler wurde allerdings entweder als kurzzeitiges Phänomen eingeordnet (friktio nelle Arbeitslosigkeit), oder es wurden staatliche Eingriffe (beispielsweise Lohnkontrolle, Kündigungsschutz oder zu geringe Lohnspreizung) als allein verantwortlich erachtet. 34

Wenn, wie in Deutschland, die Arbeitslosen ein dicht geflochtenes Netz sozialer Sicherheit auffängt, so hebt dies grundsätzlich die Rate freiwillig Arbeitsloser an: Die nutzenmaximierende Überlegung, zu einem geringen Lohn zu arbeiten oder stattdessen mehr Freizeit bei finanziellen Einbußen konsumieren zu können, führt zu einer allokativen Verzerrung. Demgegenüber ist jedoch die Zahl der Erwerbslosen, die von sich aus gekündigt haben, tatsächlich sehr gering. Sie liegt nach Angaben des Mikrozensus bei nur etwa 8 %. ³⁵ Dagegen lag in etwa der Hälfte der gleichen Grundmenge eine arbeitgeberseitige Kündigung vor, in den neuen Bundesländern sogar bei weit über 70 %. 36

2.2.2 Unfreiwillige Arbeitslosigkeit

Um das Argument des Marktausgleichs, nach dem es unfreiwillige Arbeitslosigkeit nicht gibt, entkräften zu können, muss der zentrale Aspekt der klassischen Makroökonomik entkräftet werden, das Say’sche Theorem. Auch eine ungenügende effektive Nachfrage kann zu Arbeitslosigkeit führen. ³⁷ Mit dieser Ansicht, von John Maynard Keynes mit der „General Theory of Employment, Interest and Money“ im Jahre 1936 entwickelt, hat sich ein neuer Gedankengang etabliert, der auch den Fall von dauerhafter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit vorsieht. Während also die freiwillig Arbeitslosen mit den Arbeitsbedingungen, die sich ihnen geboten haben, nicht einverstanden waren und daher Arbeits-

³³ Vgl.Teichmann, Ulrich (2001), a. a. O., S. 331.

³⁴ Vgl. Lindbeck, Assar/Snower, Dennis J. (1988): The Insider-Outsider Theory of Employment and

Unemployment, Cambridge, Massachusetts, S. 15.

³⁵ Vgl. Statistisches Bundesamt (2002): 10 Jahre Erwerbsleben in Deutschland: Zeitreihen zur Entwicklung

der Erwerbsbeteiligung 1991-2001, Band 1 - Allgemeiner Teil, S. 20.

³⁶ Vgl. ebenda.

³⁷ Vgl. Zerche, Jürgen et al. (2000), a. a. O., S. 232.

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losigkeit präferieren, besteht für die unfreiwillig Arbeitslosen gar keine Möglichkeit, die Alternativen für sich zu überprüfen. 38

Die unfreiwillige Arbeitslosigkeit lässt sich zum einen durch konjunkturelle Arbeitslosigkeit (Kapitel 2.2.2.1) erklären, die durch Schwankungen im Konjunkturzyklus verursacht wird (beispielsweise Winterarbeitslosigkeit im Bauhauptgewerbe), zum anderen durch strukturelle Missstände (Kapitel 2.2.2.2), welche dazu führen, dass Angebot und Nachfrage nicht zusammenpassen.

2.2.2.1 Konjunkturelle Arbeitslosigkeit

Die über den Konjunkturzyklus hinweg zu beobachtenden Schwankungen der Güternachfrage beeinflussen auf der Arbeitsmarktseite auch den Beschäftigungsstand. ³⁹ Ist auf dem Gütermarkt ein gesamtwirtschaftlicher Nachfragerückgang festzustellen, so reagieren die Unternehmen mit geringerer Produktion, um kein Überangebot herzustellen. Hierdurch verringert sich die Nachfrage nach Arbeitskräften, was zu einem Überangebot auf dem Arbeitsmarkt führt. ⁴⁰ Insofern kann als Ursache der konjunkturellen Arbeitslosigkeit die zu geringe Güternachfrage gesehen werden. Dies bedeutet gleichzeitig, dass eine expansive staatliche Nachfragepolitik zur Bekämpfung dieser Art der Arbeitslosigkeit beitragen kann. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die staatliche Nachfrage auf Grund der beschränkten Ressourcen des Staates nur in geringem zeitlichen Rahmen erfolgen kann. Denn die Notwendigkeit dieser Intervention entsteht lediglich in einer Zeit der verringerten Konsumentennachfrage, was wiederum bedeutet, dass die Zusatzlast einer Steuerfinanzierung der Mehrnachfrage den Wiederaufschwung hemmen würde. 41

Das Gleiche gilt für Einsparungen, beispielsweise in Form von Subventionsrücknahmen, die ebenfalls eine zusätzliche Schwächung der ohnedies schon rezessiven konjunkturellen Lage induzieren würden. Es ist also notwendig, die staatlichen Nachfrageimpulse, von denen sich optimistische Keynesianer eine Selbstverstärkung (Multiplikatorprozess) und Beschleunigungsprozesse (Akzeleratorprinzip) versprechen, über Kredite zu finanzieren. Hierbei kann lediglich auf Kredite am internen oder externen Kapitalmarkt zurückgegriffen

³⁸ Vgl. Falk, Armin (2002): Fairnessinduzierte Arbeitslosigkeit auf einem experimentellen Arbeitsmarkt, in:

Blien, Uwe/Möller, Joachim (Hrsg.): BeitrAB 254 - Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung:

Europäische Arbeitsmärkte und Arbeitsmarkttheorie, Nürnberg, S. 87.

³⁹ Vgl. Lindbeck, Assar/Snower, Dennis J. (1988), a. a. O., S. 20.

⁴⁰ Vgl. Eichhorst, Werner/Profit, Stefan/Thode, Eric (2001): Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und

Beschäftigung, Berlin, S. 83.

⁴¹ Vgl. Homburg, Stefan (2000): Allgemeine Steuerlehre, 2. Auflage, München, S. 158 ff.

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werden, da Notenbankkredite (in Deutschland) zur Sicherung der Geldwertstabilität verboten sind. 42

Schließlich muss eine Kreditaufnahme, die einen kurzfristigen Flexibilitätsgewinn ermöglicht, im Aufschwung und während der Hochkonjunktur getilgt werden, um die ansonsten wachsenden Zinsen zu kompensieren und insbesondere Spielr aum für später nachfolgende rezessive Phasen aufzubauen. Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit kann demnach nur kurzfristig im keynesianischen Sinne durch staatliche Nachfrageimpulse gesteuert werden.

Das auf dem Say’schen Theorem basierende klassisch- neoklassische Modell sieht die Ausgangssituation einer zu geringen Güternachfrage nicht vor. ⁴³ Denn hiernach bestimmt sich das Produktionsniveau durch den gleichgewichtigen Reallohn auf dem Arbeitsmarkt. Gleichzeitig wird durch den Reallohn auch der Konsum bestimmt und damit die Markträumung gewährleistet.

Darüber hinaus muss bei der Betrachtung über den Konjunkturzyklus hinweg beachtet werden, dass die Unternehmen, nachdem sie in einer rezessiven Phase ihre Personalstruktur verschlanken mussten, im nachfolgenden Wiederaufschwung zunächst versuchen werden, den Personalbestand nicht wieder aufzustocken. Dies kann beispielsweise durch Mehrarbeit oder Überstunden der vorhandenen Belegschaft erreicht werden. ⁴⁴ Insoweit nimmt also, bei zu Grunde liegendem flexiblem und absolut anpassungsfähigem Arbeitsmarkt, nach jedem Durchlauf des Konjunkturzyklus die Sockelarbeitslosigkeit zu. ⁴⁵ Diese verfestigt sich dann, wenn sie länger als einen kompletten Zyklusdurchlauf auf ähnlich hohem Niveau bestehen bleibt, zu struktureller Arbeitslosigkeit. Diese Ansätze sind jedoch für die Situation, wie sie sich auf dem deutschen Markt darstellt, ohne größere Relevanz. Dies ist dadurch bedingt, dass die Arbeitslosigkeit in Deutschland zum überwiegenden Teil struktureller Natur ist. ⁴⁶ Dieser Umstand lässt die genannten konjunkturpolitischen nachfrageorientierten Maßnahmen als wenig sinnvoll

⁴² Vgl. Mückl, Wolfgang J. (1999): Staatsverschuldung und Beschäftigung, in: Kleinhenz,

Gerhard/Kühlewind, Gerhard (Hrsg.): BeitrAB 224 - Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung,

Nürnberg, S. 86.

⁴³ Vgl. Felderer, Bernhard/Homburg, Stefan (1999), a. a. O., S. 84 f.

⁴⁴ Vgl. Mückl, Wolfgang J. (1999), a. a. O., S. 91.

⁴⁵ Vgl. Berthold, Norbert/Fehn, Rainer/von Berchem, Sascha (2001): Innovative Beschäftigungspolitik -

Wege aus der Strukturkrise, Bad Homburg v. d. Höhe, S. 20.

⁴⁶ Vgl. ebenda, S. 19.

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erscheinen. Zunächst unklar ist jedoch, welcher Art die in Deutschland anzutreffende strukturelle Arbeitslosigkeit ist. 47

2.2.2.2 Strukturelle Arbeitslosigkeit

Strukturelle Arbeitslosigkeit betrifft oft nur einzelne Marktbereiche, so dass in bestimmten Branchen, trotz insgesamt hoher Arbeitslosenquote, ein Mangel an Arbeitsuchenden herrscht. ⁴⁸ Zusätzlich zur nachfragebedingten konjunkturellen Arbeitslosigkeit kann der Effekt eintreten, dass die Nachfrage nach Arbeit und das Angebot an Arbeitskräften nicht zusammen passen. ⁴⁹ Diese Gegebenheit der strukturellen Arbeitslosigkeit kann zeitliche, räumliche oder auch qualitative Ursachen haben: So kann beispielsweise ein hoher Grad räumlicher Bindung bei Arbeitsuchenden den Eintritt in ein Beschäftigungsverhältnis verhindern. Auch eine unpassende qualifikatorische Struktur der Anbieter von Arbeitskraft führt zu struktureller Arbeitslosigkeit. Es wird davon ausgegangen, dass die Zahl offener Stellen und die Arbeitslosenquote in einem konvexen Verhältnis zueinander stehen (Beveridge-Kurve). 50

Im Falle eines verstärkten qualitativen Auseinanderdriftens von Angebot und Nachfrage wird von „Mismatch-Arbeitslosigkeit“ gesprochen. Z ur Vermeidung der Mismatch-Arbeitslosigkeit sollte bereits vor deren Entstehung die Vermittlungstätigkeit der Bundesanstalt für Arbeit um die Tätigkeit privater Vermittler erhöht werden, da diese ein anderes Klientel an Arbeitsuchenden betreuen und daher eine Komplementärfunktion zur staatlichen Arbeitsvermittlung, die alleine den Markt nicht abdecken kann, einnehmen. ⁵¹ Das Argument, dass nur durch die Monopolstellung der Arbeitsämter ein lückenloser Informa-

⁴⁷ Vgl.Walwei, Ulrich (1997): Befristung von Arbeitsverhältnissen: Mehr Beschäftigung durch weniger

Kündigungsschutz, in: Montada, Leo (Hrsg.): Beschäftigungspolitik zwischen Effizienz und

Gerechtigkeit, S. 153.

⁴⁸ Vgl. Carlberg, Michael (1988): Theorie der Arbeitslosigkeit: Angebotspolitik versus Nachfragepolitik,

München, S. 131.

⁴⁹ Vgl. Eichhorst, Werner et al. (2001), a. a. O., S. 83 f.

⁵⁰ Vgl. Kösters, Wim/Belke, Ansgar (1992): Arbeitslosigkeit in Westeuropa - Ein Hysteresis -Phänomen?

in: Kantzenbach, Erhard/Mayer, Otto G. (Hrsg.): Schriften des Vereins für Socialpolitik (Band 219):

Beschäftigungsentwicklung und Arbeitsmarktpolitik, Berlin, , S. 27 ff.

⁵¹ Vgl. Buttler, Friedrich (1992): Zwei aktuelle Arbeitsmarktprobleme, in: Kantzenbach, Erhard/Mayer,

Otto G. (Hrsg.): Schriften des Vereins für Socialpolitik (Band 219): Beschäftigungsentwicklung und

Arbeitsmarktpolitik, Berlin, S. 110.

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tionsdienst für Politik, Arbeitgeber und -nehmer zu realisieren sei, ließe sich durch Vorschriften zur Informationspflicht privater Vermittler entkräften. 52

Da es sich bei diesen Einflussfaktoren um langfristige Effekte handelt, sind schnell wirkende Gegenmaßnahmen durch staatliche Intervention bei dieser Form der Arbeitslosigkeit nicht sinnvoll.

Die Zeit, die ein Arbeitnehmer zwischen dem Verlust beziehungsweise der Aufgabe eines Arbeitsplatzes und dem Eintritt in ein neues Beschäftigungsverhältnis überbrücken muss, wird als „friktionelle Arbeitslosigkeit“ bezeichnet. ⁵³ Wenn nun beispielsweise auf Grund unzureichender Arbeitsvermittlungsmaßnahmen die friktionelle Arbeitslosigkeit längere Zeit andauert, so führt dies zu einer Entwertung des Humankapitals der Arbeitsuchenden: Sie verlernen die zuvor erlangten Fähigkeiten und verpassen darüber hinaus neue Entwicklungen in ihrem ehemaligen Arbeitsbereich. ⁵⁴ Bedingt durch diese beiden Faktoren nimmt ihre Qualifikation innerhalb eines recht kurzen Zeitraumes stark ab. Wesentlich beeinflusst wird die Höhe der friktionellen Arbeitslosigkeit neben strukturellen Rahmenbedingungen durch das Verhalten der Arbeitsuchenden: Beginnt die Suche nach einem neuen Arbeitsplatz erst nach erfolgter Kündigung, so ist die Quote der friktionell Arbeitslosen höher als wenn das Arbeitsverhältnis erst nach erfolgreichem Abschluss des nachfolgenden Arbeitsvertrages endet. ⁵⁵ Da dies eine frühzeitige Meldung des drohenden Arbeitsplatzverlustes erfordert, spricht das Problem der friktionellen Arbeitslosigkeit für eine allgemeine Vorschrift zur frühzeitigen Meldepflicht von Kündigungen.

2.2.3 Zusammenfassung

Die Arbeitslosigkeit ist je nach Modellwelt und Umfeld in verschiedenen Ausprägungen innerhalb einer Volkswirtschaft zu finden. Die soziale Sicherung der Bevölkerung, die in Deutschland grundgesetzlich durch das Sozialstaatsprinzip festgelegt ist, hebt dabei die Menge der freiwillig Arbeitslosen an, indem durch die Absicherung der Mindestlohn, zu dem Arbeitsuchende bereit sind, eine Arbeitsstelle anzunehmen, erhöht wird. Die unfrei- ⁵² Vgl.Ewers, Hans-Jürgen (1992): Grenzen der Tarifautonomie und staatliche Regulierung, in:

Kantzenbach, Erhard/Mayer, Otto G. (Hrsg.): Schriften des Vereins für Socialpolitik (Band 219):

Beschäftigungsentwicklung und Arbeitsmarktpolitik, Berlin, S. 141.

⁵³ Vgl. Eichhorst, Werner et al. (2001), a. a. O., S. 83.

⁵⁴ Vgl. Kleinhenz, Gerhard (2000): Zur Bedeutung arbeits- und sozialrechtlicher Regelungen bei der

Bekämpfung der Arbeitslosigkeit - Wirtschaftswissenschaftliche Aspekte, Gutachten für die

arbeitsrechtliche Abteilung des Deutschen Juristentages im September 2000, Passau, S. 55.

⁵⁵ Vgl. Teichmann, Ulrich (2001), a. a. O., S. 68.