Drittstaatenklausel  und Völkerrecht  I

Inhaltsverzeichnis

PROBLEMSTELLUNG  UND METHODE  1

ERSTER  TEIL  

1.  Historischer Abriss zur Entstehung des Asylrechts  3

1.1  Entstehung und Bedeutung des Wortes „Asyl“  3

1.2.  Geschichtliche Herausbildung von Asyl  3

1.3.  Arten von Asyl  4

2.  Asylrecht ist Menschenrecht  5

ZWEITER  TEIL  

3.  Völkerrechtliche Grundlagen im Asylbereich  10

3.1.  Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)  10

3.1.1  Das Konzept der sicheren Drittstaaten in der GFK  11

3.1.2  Art. 33 GFK und Anforderungen an den Drittstaat  14

3.1.3  Der Einfluss eines territorialen Vorbehaltes nach  

Art.  1 B Zif. 1 GFK  15

3.1.4  Die Qualität der Durchreise nach der GFK  16

3.1.5  Zusammenfassung  20

3.2.  Die Konvention zum Schutze der Menschenrechte  

und  Grundfreiheiten (EMRK)  20

3.2.1  Art. 2 und Art 3 EMRK  21

3.2.2  Art. 8 EMRK  25

3.2.3  Zusammenfassung  27

4.  Asylrelevante Bestimmungen im EU - Raum  28

4.1  Die Verträge von Schengen und Dublin  29

4.1.1  Die Vorgeschichte  29

4.2 Beiträge der Europäischen Gemeinschaften zur

Flüchtlingsproblematik ...37

5. Standpunkt des UNHCR ...45 6. Das Asylrecht in Österreich ...47 6.1 Vorbemerkungen ...47

6.2 Einführung der Drittstaatenklausel im Asylgesetz

1991 ...47

6.3 Die Drittstaatenklausel im Asylgesetz 1997 ...55

7. Die Österreichische Drittstaatenregelung in der

internationalen Betrachtung ...65

7.1 Vergleich der deutschen mit der österreichischen

Drittstaatenklausel ...65

7.2. Vereinbarkeit der österreichischen Regelung mit

den Grundsätzen der GFK ...73

7.3 Das Verhältnis der österreichischen Regelung zur

EMRK ...76

7.4 Die österreichische Regelung im Rahmen der

europäischen Übereinkommen und Standpunkte ...78

...82 7.5 Zusammenfassung der Kritikpunkte

Drittstaatenklausel und Völkerrecht 1

PROBLEMSTELLUNG UND METHODE

„Österreich ist für Flüchtlinge kein Rechtsstaat“ ¹ - diese Behauptung von Holz-Dahrenstaedt geht einher mit anderer weitreichender Kritik ² am österreichischen Asylrecht. Kern der Kritik ist die österreichische Regelung zur Sicherheit in Drittstaaten und deren Anwendung im österreichischen Asylrecht. Diese Arbeit widmet sich der Betrachtung dieser Drittstaatenklausel, die auch noch „secure third country“, „first host country“ oder „sicherer Drittstaat“ bezeichnet wird.

Charakteristisches Element solcher Regelungen ist die Möglichkeit, Asylwerber aus dem eigenen Land abzuschieben, weil sie in einem anderen Staat schon vor der Einreise nach Österreich Sicherheit vor Verfolgung gefunden haben.

Inzwischen ist diese Art der Zurückweisung von Asylwerbern verbreitete Praxis unter den europäischen Ländern und die Regelung wurde auch in Österreich bereits mehrfach novelliert und neu kundgemacht. Ziel dieser Arbeit ist die Feststellung, ob und in welchen Punkten sich ein Widerspruch zwischen der österreichischen Regelung und den Verpflichtungen, die Österreich in internationalen Verträgen und Abkommen eingegangen ist, besteht. Der abgesteckte Problembereich umfasst also die österreichische Regelung auf der einen Seite und die relevanten internationalen Abkommen auf der anderen Seite.

Eine erste Annäherung an die Entwicklung einer Prüfung der österreichischen Regelung an den eingegangen Verpflichtungen, erfolgt durch eine kurze historische Einleitung, in der die Entstehung von Asyl skizziert wird. Für das weitere Verständnis, insbesondere im Zusammenhang mit menschenrechtlichen Vereinbarungen, ist der Versuch einer menschenrechtlichen Fundierung des Asylrechts, wie er nach dem historischen Abriss erfolgt. Dieses Kapitel dient insbesondere auch der Rechtfertigung der späteren Betrachtung der EMRK als asylrelevantes Normensystem, die ja selbst kein Recht auf Asyl kennt.

Die Methode der Differenzierung zwischen den Anforderungen der relevanten Abkommen und der Regelung verlangt als erstes eine Ausarbeitung der einschlägigen Bestimmungen, denen Österreich international verpflichtet ist. Neben der bereits erwähnten EMRK sind diese einschlägigen Bestimmungen vor allem die GFK und andere, im europäischen Bereich

¹ Holz-Dahrenstaedt, 1993, S. 177

² Brugger, 1998

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entstandene, Übereinkommen. Unter diese europäischen Übereinkommen fallen neben den Verträgen von Schengen und Dublin auch eine Reihe von Entschließungen und anderen Übereinkommen ohne vertraglichen Charakter. Die Ausarbeitung dieser Bestimmungen entspricht der Herstellung eines Maßstabs für die spätere Beurteilung. Methodisch soll bei der Bearbeitung dieser Dokumente und Bestimmungen so vorgegangen werden, dass an Hand einzelner Fragenkataloge relevante Bestimmungen aufgearbeitet werden. Diese Fragen, die jeweils zu Beginn des jeweiligen Unterkapitels gestellt werden sollen, dienen der Strukturierung der Betrachtung und erleichtern auch den Zugang zu den gewonnenen Erkenntnissen.

Nachdem auf diese Art der Maßstab für unsere Prüfung entwickelt wurde, soll das Objekt der Beurteilung differenziert betrachtet werden. Entscheidend für ein kritisches Verständnis der jetzigen Regelung sind dabei besonders die vorangegangen einschlägigen Bestimmungen und die entsprechende Judikatur, die in diesem Problembereich vorhanden ist. Nicht in Betracht gezogen werden dabei jene Asylgesetze, die es in Österreich vor der Einführung der Drittstaatenklausel gab. Die Betrachtung einschlägiger Rechtsnormen beginnt daher mit dem Asylgesetz 1991. Dies findet seine Begründung unter anderem auch darin, dass erst ab diesem Zeitpunkt relevante Judikatur entstanden ist. Die Judikatur beinhaltet vor allem Entscheidungen des VwGHs und ab dem Jahre 1998 die Entscheidungen des UBAS, der mit 1. Jänner 1998 seine Arbeit begann. Wenn dann Maßstab und Objekt der Beurteilung zur Verfügung stehen, wird im letzten Abschnitt die Beurteilung selbst durchzuführen sein. Einen erster Punkt dieses letzten Kapitels bildet der Vergleich der österreichischen mit der deutschen Drittstaatenklausel. Neben dem Aufzeigen etwaiger Unterschiede ist aber auch die weitreichende Übereinstimmung zwischen diesen beiden Ländern interessant. Besonders im Hinblick auf das Entstehen von VGR sind solche Übereinstimmungen beachtenswert. In den folgenden Kapiteln des letzten Teils werden die jeweils aus den vorangegangenen Kapiteln erhobenen Forderungen, aus den Verpflichtungen, die Österreich eingegangen ist (der Soll-Zustand) mit der Umsetzung im österreichischen Recht (dem Ist-Zustand) verglichen. Abweichungen, insbesondere Mängel der österreichischen Regelung sollen angeführt werden, um Verbesserungsmöglichkeiten aufzuzeigen.

ERSTER TEIL

1. Historischer Abriss: Zur Entstehung des Asylrechts

Die folgenden einführenden Bemerkungen sollen eine kurze geschichtliche Basis für die weitere Betrachtung des vorliegenden Themas liefern. Danach wird erkenntlich sein, dass die Gewährung von Asyl ein historisches Phänomen darstellt und als solches Teil des Völkerrechts ist.

1.1 Entstehung und Bedeutung des Wortes „Asyl“

Die genaue Abstammung unseres heutigen Wortes Asyl ist zwar nicht völlig sicher geklärt, fest steht allerdings, dass es aus dem griechischen Sprachgebrauch entnommen wurde und entweder vom Hauptwort „asylon“ oder dem Adjektiv „asylos“ herrührt. Da der Wesensgehalt beider Worte aber identisch ist, kann auf eine weitere Betrachtung dieses Unterschieds verzichtet werden. Die Bedeutung von Asyl war jene eines heiligen Ortes. Durch die Heiligkeit dieses Ortes wurden auch Personen, die an einem solchen Ort Zuflucht - das Asyl - suchten, geschützt. 3

1.2 Geschichtliche Herausbildung von Asyl

Die Institution des Asyls ist allerdings schon wesentlich älter als es das Wort selbst ist. Als erste geschichtlich gesicherte Annahme eines Zufluchtsrechts gelten die Gesetze der Israeliten. Den Israeliten wurde durch göttlichen Willen aufgetragen, an bestimmten Orten Verbrechern nicht nachzustellen. Diese Orte waren wieder Heiligtümer, hauptsächlich der Altar Gottes, und wurden später dann auch „verliehen“, im Sinne von besonders anerkannt. Dazu zählten insbesondere die 6 Levitenstädte. ⁴ Obwohl sich der Schutzcharakter einer Asylstätte bis heute in seinem Wesen erhalten hat (Schutz vor Verfolgung), hat sich der Geltungsgrund des Asyls wesentlich verändert. Waren es im alten Griechenland, und besonders auch bei den Israeliten, noch göttliche Kräfte, die den Grund für die Verfolgungssicherheit darstellten, wurden es später vor allem hoheitliche Aspekte eines Staates. Das Territorium eines Staates gilt als unverletzlich und daher waren auch Personen, die auf sein Gebiet flüchteten, der Verfolgung eines anderen Staates entzogen. Diese

³ Amann, 1994, S. 17

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Territorialitätstheorie erklärte insbesondere auch den Schutz eines Verfolgten innerhalb des Verfolgerstaates durch die Institution der Mission. ⁵ Heute wird weniger auf diese Exterritorialität als auf eine Begründung des Schutzes durch Völkervertrags- oder Völkergewohnheitsrecht hinzuweisen sein.

1.3 Arten von Asyl

Der Schutz vor Verfolgung im Verfolgerstaat selbst beschreibt aber nur einen Aspekt des Asylbegriffs, den man als internes Asyl bezeichnet. Dieser unterscheidet sich wesentlich von einem zweiten Aspekt, der für die vorliegende Arbeit von Relevanz ist - dem externen Asyl. Externes Asyl bedeutet, dass der Verfolgte, der sich auf das Staatsgebiet eines anderen Staates flüchtet, nicht an den Verfolgerstaat ausgeliefert wird. Durch die Unverletzlichkeit des anderen Staatsterritoriums ist es dem Verfolgerstaat nach Völkerrecht untersagt, den Verfolgten weiter nachzustellen. Durch diesen völkerrechtlichen Grundsatz erhält ein Staat erst die Möglichkeit, Asyl effektiv zu gewähren. ⁶ Das Asylrecht ist also als Ausfluss staatlicher Souveränität zu begreifen. Ein weiteres Begriffspaar ist von großer Bedeutung für die weitere Betrachtung innerhalb der vorliegenden Arbeit. Dieses Begriffspaar ist objektives vs. subjektives Asylrecht. Das objektive Asylrecht ist die Summe aller Normen, die für den Bereich des Asyls existieren. Unter Asylrecht im subjektiven Sinn lassen sich zweierlei Institutionen verstehen. Erstens, das Recht des Aufnahmestaates auf Gewährung von Asyl. Dieses Recht gilt naturgemäß gegenüber allen anderen Staaten, besonders aber dem Verfolgerstaat, und darf dabei nicht als unfreundlicher Akt des asylgewährenden Staates verstanden werden. ⁷ Die zweite Institution, die man ebenfalls als Asylrecht im subjektiven Sinn verstehen kann, ist das subjektive Recht des Einzelnen (Verfolgten) gegenüber einem Staat auf Gewährung von Asyl. Im folgenden wird dieses Recht des Einzelnen als „Recht auf Asyl“ bezeichnet. Nicht jeder Staat, der bereit ist, Asyl zu gewähren, tut dies durch Einräumung eines Rechts auf Asyl. Ein Beispiel eines Staat, der ein solches subjektives Recht kennt, wäre Deutschland. ⁸ Das Vorhandensein eines solchen subjektiven Rechts auf Asyl ist aber nicht nur für die Entwicklung des Asylrechts selbst von großer Bedeutung, sondern spielt insbesondere auch für den Umfang des Schutzes eines große Rolle, den ein Staat zu gewähren ⁴ Bulmerincq, 1970, S. 18

⁵ Amann, 1994, S. 18ff

⁶ Küng & Eckert, 1993, S. 48f

⁷ Küng & Eckert, 1993, S. 180

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bereit ist. Generell wird man hier zwischen Zuflucht, vorübergehendem und permanentem Aufenthalt unterscheiden müssen. ⁹ Das Recht auf Zuflucht ist nicht gleichbedeutend mit dem Recht auf Schutz durch einen bestimmten Staat. Vielmehr ist der Asylwerber dabei nur vor der Verfolgung durch den Verfolgungsstaat zu sichern. Dieses Minimumerfordernis des Asylrechts trifft jeden Staat, der sich zur Gewährung von Asyl verpflichtet fühlt. Es bedeutet aber insbesondere, dass der Asylwerber auch aus dem Zufluchtsstaat abgeschoben werden kann, solange nur sichergestellt ist, dass er nicht in den Verfolgerstaat abgeschoben wird. Genau das meinen aber Regelungen über sichere Drittstaaten, die das Hauptthema dieser Arbeit sind. Gewährt die Rechtsordnung eines Staates dem Einzelnen aber ein subjektives Recht auf Asyl, dann bewirkt dies auch einen qualitativen Unterschied im Umfang des zu gewährenden Schutzes. Wer ein Recht auf Asyl gewährt, muss auch zumindest ein Recht auf vorübergehenden Aufenthalt gewähren. Das heißt, das solche Staaten verpflichtet sind, zumindest bis zu Überprüfung des Status als Flüchtling, dem potentiell Verfolgten Aufenthalt in seinem Territorium zu gewähren. Eine Abschiebung in einen dritten Staat, wie immer sicher ein solcher wäre, ist damit nicht vereinbar. Das Recht auf Asyl besteht ja gegen einen bestimmten einzelnen Staat und wird durch eine Ausweisung vereitelt. In diesem Zusammenhang werden Drittstaatenklauseln zu prüfen sein.

2. Asylrecht ist Menschenrecht

In diesem Kapitel sollen theoretische Grundlagen für die spätere Betrachtung von menschenrechtlichen Vereinbarungen (insbesondere der EMRK) erarbeitet werden. Die dogmatische Begründung von Asylrechten als Menschenrechte findet ihren besten Ankerpunkt in der Rechtspersönlichkeit jedes einzelnen Menschen. Wenn auch zwischen den Staaten teilweise sehr große Unterschiede bezüglich der Wertigkeit von verschiedenen Menschenrechten bestehen (z.B. die Frage, der sozialen Menschenrechte oder der Menschenrechte dritter Generation) so besteht doch weitgehend Einigkeit darüber, dass jedem Menschen Rechtspersönlichkeit zukommt. Mit anderen Worten, jeder Mensch ist als Subjekt in einem Rechtssystem zu sehen. Genau dieses wohl grundlegende Recht kann aber im Zusammenhang mit Asyl verletzt werden. Letztlich kann man Träger von Rechten nämlich nur sein, wenn man in eine Gesellschaft mit Normen

⁸ Gusy, 1980, S. 51

⁹ Amann, 1994, S. 22f

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eingegliedert ist. Flüchtlingen kann aber genau diese Rolle versagt sein. Ausgestoßen aus dem Verfolgerstaat und nicht zugelassen in Aufnahmestaaten droht ihnen genau dieser Verlust an Rechtspersönlichkeit mangels einer sich für sie verbindlich fühlenden Rechtsordnung. ¹⁰ Für unseren Zusammenhang ist allerdings wichtig, festzuhalten, dass ein solches Recht auf Zugehörigkeit zu einem Normensystem nicht allein gegenüber einem bestimmten Nationalstaat besteht, sondern gegenüber allen Staaten. Die Kehrseite dieser Betrachtung ist freilich, dass ein einzelner Staat, sich nicht gebunden fühlen muss, einen Verfolgten genau in sein Normensystem aufzunehmen, sondern, dass er sich damit zufrieden geben kann, den Asylwerber in einen anderen Staat abzuschieben, wenn er (aufgrund von Verträgen oder VGR) annehmen kann, dass dem betroffenen Individuum dort eine entsprechende Behandlung zu Teil wird. Neben diesem theoretisch-literarischen Ansatz zur menschenrechtlichen Komponente des Asylrechts, müssen aber auch an positiv-rechtliche Normen angelehnte Betrachtungen dargestellt werden. Während etwa die EMRK kein Recht auf Asyl kennt, wurde ein solches in Art. 14 Allgemeine Menschenrechtskonvention aufgenommen. Kjœrum stellt die ursprüngliche Fassung des Art. 14 in der Erarbeitung der Allgemeinen Menschenrechtskonvention dieses Rechts auf Asyl als „right to seek and be granted ... asylum from persecution“ der Endfassung als „right to seek and enjoy ... asylum from persecution“ gegenüber ¹¹ . Nach der ersten Fassung wäre den Flüchtlingen die Möglichkeit zugestanden, den Erhalt von Schutz zu fordern. Mit der Wahl der späteren Formulierung wurde aber betont, dass die Vergabe von Asyl ein einseitiger Akt des Staates ist. Es entsteht daher kein Anspruch des Einzelnen auf Asyl. Einem weiteren überlegenswerten Ansatz verfolgt Marx ¹² mit Hinweis auf das Recht zur Auswanderung eines Menschen (etwa: Art. 13 Abs. 2 Allgemeine Menschenrechtserklärung). Dieses Recht beruht letztendlich auf der Gewissensfreiheit jedes Menschen, was selbst wieder ein Menschenrecht darstellt. Gemeinsam haben Gewissensfreiheit und das Recht auf Auswanderung auch ihre historische Wurzel in den europäischen Religionskriegen. Jeder Mensch, der sich innerhalb seines Normensystems in einer repressiven Situation befindet, hat das Recht, sich dieser Repression durch Auswanderung zu entziehen. Die Gründe des Einzelnen auszureisen müssen dabei auch nicht den Grad einer Verfolgung erreichen, sondern können in der individuellen Gewissensfreiheit des Individuums liegen. Wenn man also ein Recht auf Auswanderung (auch

¹⁰ Marx, 1984, S. 151f

¹¹ Kjœrum, 1992, S. 218f

¹² Marx, 1984, S. 165f

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eines nicht Verfolgten) anerkennt, muss man dann nicht auch konsequenterweise etwas wie ein „Recht auf Einreise“ mitbedenken? Atle Grahl-Madsen betrachtet in einer Besprechung des Art. 13 Allgemeine Menschenrechtskonvention genau ein solches „right of entry“ als logisches Beiprodukt eines Rechts auf Ausreise. ¹³ Allerdings lehnt sie in der Folge dieses Recht auf Einreise mit der Begründung ab, dass das Recht auf Einreise die Frage der Kontrolle eines Staates über sein Staatsgebiet betrifft. Diese Kontrolle ist aber substantiell verschieden von der Kontrolle, die ein Staat über ein Individuum haben sollte und wogegen sich das (Abwehr-)Recht auf Ausreise richtet. Abgesehen von den theoretischen Bedenken gegen ein Recht auf Einreise sind aber auch die realpolitischen Schwierigkeiten einer solchen Regelung anzuerkennen. Überdies müsste schließlich noch geklärt werden, gegen welchen Staat denn dieses Recht auf Einreise bestehen würde.

Ein ähnlich gelagertes Problem entsteht aber auch bei der (anerkannten) Pflicht der Staaten, einen aus der Repression eines Staates Entkommenen, Hilfe zu leisten; auch hier besteht noch nicht die Verpflichtung genau eines Staates, diesen Hilfesuchenden aufzunehmen. Zusammenfassend ist zu beachten, dass völkerrechtliche Asylentscheidungen letztlich durch menschenrechtliche Aspekte beeinflusst werden.

Demgegenüber gibt es aber auch gegenteilige Meinungen, wonach das Asylrecht noch nicht als ein gefestigtes Menschrecht zu sehen ist. ¹⁴ Dieses andere Verständnis wird einsichtiger, wenn man sich die unterschiedlichen Vorstellungen der beiden Meinungen vor Augen hält. Waldstein sieht nämlich ein wesentliches Element eines Menschenrechts darin, dass es von einer einzelnen Person, als subjektives Recht ausgeübt werden kann. Während also jedermann etwa das Recht auf Meinungsfreiheit in seinem Staat gegenüber dem Staat geltend machen kann, besteht für das Asylrecht grundsätzlich kein solcher subjektiver Anspruch. Niemand kann etwa der Republik Österreich gegenüber verlangen, Recht auf Asyl zu gewähren (vgl. dazu aber die Lage in Deutschland).

Der Widerspruch beider Meinungen löst sich also auf, wenn man die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen betrachtet. Einmal wird die Institution des Asyl als menschenrechtlich gebotene Einrichtung zu bejahen, ein anderes Mal aber der individuelle Anspruch des Einzelnen gegen einen bestimmten Staat bis auf Einzelfälle abzulehnen sein.

¹³ Atle Grahl-Madsen, 1992, S. 212

¹⁴ Waldstein, 1993, S. 91

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Auf rechtlich praktischer Seite ergaben sich besonders in Deutschland nach einem Erkenntnis des BVerfG ¹⁵ Verbindungen zwischen Asylrecht und Menschenrechten. Das BVerfG bestimmte die Unverletzlichkeit der Menschenwürde als oberstes Verfassungsprinzip und sah sowohl Umfang als auch Voraussetzungen des Asylrechts als durch diese Unverletzlichkeit der Menschenwürde bestimmt. Obwohl die Judikatur zur deutschen Verfassung nicht einfach auf die österreichische übertragen werden kann, wird zweifellos die Wahrung der Menschenrechte als Grundprinzip einer Verfassung überhaupt anzusehen sein. Dies mag hinsichtlich des Bundesverfassungsgesetzes nicht eindeutig sein, da dieses primär als Spielregel für die politische Zusammenarbeit der verschiedensten Institutionen gedacht war. ¹⁶ Wenn man aber das Staatsgrundgesetz und die im Verfassungsrang stehende Menschrechtskonvention in die Betrachtung mit einbezieht, wird man nicht umhin können, die Unverletzlichkeit der Menschenwürde auch für Österreich als immanentes Grundprinzip der Verfassungsordnung anzuerkennen. Schließlich wird man besonders die Abwehrrechte gegen den Staat, also die klassischen Menschenrechte erster Generation, als Ausformulierungen dieser Achtung der Menschenwürde begreifen müssen. Auch der VfGH anerkennt die Menschenwürde als einen „allgemeinen Wertegrundsatz unserer Rechtsordnung“. 17

Damit ist aber bereits ein zentrales Problem in der Verbindung zwischen Asylrecht und Menschenrechten thematisiert, nämlich die Frage, ob Asylrecht (reinen) Abwehrcharakter, worunter das Verbot der Rückabschiebung in den Verfolgerstaat zu verstehen wäre, oder auch Leistungscharakter hat. Für Deutschland gilt wohl zu Recht, dass neben dem Abwehrcharakter auch eine Leistungskomponente enthalten ist. ¹⁸ Deutschland kennt aber, im Unterschied zu Österreich, einen subjektiven Anspruch auf Asyl in Form eines Grundrechts. Auch für Österreich wird aber wohl folgende Aussage des BVerfG ¹⁹ Gültigkeit haben, nach der eine Beurteilung, ob eine Verletzung der Menschenwürde geschehen ist, nur im Einzelfall und nicht über generelle Kriterien beurteilt werden kann. Dementsprechend problematisch ist eine Regelung, die eine Beachtung des Einzelfalls unmöglich macht, weil diese als Verstoß gegen die Menschenwürde verstanden werden müsste. In Frage kommt für einen solchen Verstoß insbesondere die mechanische Anwendung des Listensystems im Bereich der Drittstaatenklausel in Deutschland.

¹⁵ BVerfGE 54, 341 (356) = EZAR 200 Nr. 1 = 1980, 2641

¹⁶ Öhlinger, 1995, S. 25

¹⁷ VfGH 10.12. 1993, G 167/92

¹⁸ Selk 1994, S. 61

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Ohne auf die deutsche Regelung hier weiter eingehen zu wollen, ist festzuhalten, dass Österreich sich nicht einem solchen System verpflichtet hat, wohl aber den Begriff einer Regelvermutung kennt.

¹⁹ BverfGE 30, 1 (25) = NJW 1971, 275

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ZWEITER TEIL

3. Völkerrechtliche Grundlagen im Asylbereich

Wie im Eingangskapitel schon gezeigt wurde, ließe sich die Geschichte des Asylrechts, auch in völkerrechtlich relevanter Weise, bis weit in die Vergangenheit zurückverfolgen. Gerade das soll hier aber vermieden werden. Dieses Kapitel widmet sich daher der zusammenfassenden Darstellungen der wichtigsten völkerrechtlichen Instrumente und Vereinbarungen, die es im Asylbereich gibt, mit der Einschränkung auf solche Dokumente, die bezüglich der Drittstaatenklausel des österreichischen Asylrechts Relevanz gewinnen könnten. Daher wird aber nicht nur im Asylbereich im engeren Sinne nach solchen völkerrechtlichen Grundlagen zu suchen sein, sondern besonders auch der menschenrechtliche Regelungsbestand auf eine mögliche Anwendbarkeit hin zu überprüfen sein. Begonnen werden soll aber mit dem zentralen internationalen Vertragswerk, welches mit dem Anspruch entstand, frühere Regelungen zu revidieren, zusammen zu fassen und den Schutz für Flüchtlinge insgesamt zu erweitern 20 - der Genfer Flüchtlingskonvention. 21

3.1. Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)

Die österreichische Drittstaatenklausel besagt, dass unter bestimmten Voraussetzungen, Asylbehörden die Möglichkeit haben, bei einem vorangegangenen Aufenthalt des Asylwerbers in einem anderen Staat, diese Asylwerber in diesen Staat zurückzuschieben, ohne seinen Antrag materiellrechtlich zu prüfen. Während eine Vereinbarkeitsprüfung der österreichischen Regelung mit der GFK erst im Kapitel 7.2 erfolgen soll - nach erfolgter Darstellung und neu gewonnenem Verständnis der österreichischen Regelung - soll in diesem Kapitel geklärt werden, welche Aussagen (ausdrücklich oder implizit) aus der GFK entnommen werden können, die für die Lösung unser Vereinbarkeitsfrage in Kapitel 7.2 von Bedeutung sein könnten. Als Zugang zu dieser Analyse verwende ich daher folgenden Fragenkatalog: a.) Gibt es das Konzept der „sicheren Drittstaaten“ in der GFK? Widerspricht es

²⁰ siehe Präambel zur GFK

²¹ Amann, 1994, auch “Magna Charta der Flüchtlinge“ , S. 42

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b.) Was besagt Art. 33 GFK - non-refoulement Prinzip - über die Möglichkeit einer Zurückschiebung? Lassen sich aus Art. 33 bestimmte Anforderungen ableiten?

c.) Welche Auswirkungen hat ein geographischer Vorbehalt nach Art. 1 B Zif. 1 auf Flüchtlinge?

d.) Lassen sich aus der GFK Vorstellungen darüber entnehmen, welche Qualität der

Ausführende Bemerkungen sollen diese einzelnen Fragepunkte erweitern, ohne aber allzu weit auszugreifen. Dabei werden Veränderungen miteinbezogen, die sich durch das Protokoll von 1967 ergeben (falls sich solche feststellen lassen).

3.1.1 Das Konzept der sicheren Drittstaaten in der GFK

Bei der Analyse dieser Frage wird man sich zuallererst mit der zentralen Regelung des internationalen Flüchtlingsschutzes beschäftigen müssen. Das sogenannte non-refoulement Prinzip kann als das tragende Element der GFK und der internationalen Vereinbarungen bezüglich des Flüchtlingsschutzes verstanden werden. ²² Verankert wurde dieser Schutz in Art. 33, der wie folgt lautet:

Art. 33. Verbot der Ausweisung und Zurückweisung. 1. Keiner der vertragsschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.

2. Auf die Vergünstigung dieser Vorschrift kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen, der aus schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde.

²² vgl. Goodwin-Gills, 1996: “The evidence relating to the meaning and scope of non-refoulement in its treaty sense

also amply supports the conclusion that today the principle forms part of general international law. There is

substantial, if not conclusive, authority that the principle is binding on all states. […] State practice since [1951] is

persuasive evidence of the concretization of a customary rule, even in the absence of any formal judicial

pronouncement. S. 167

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Daraus lässt sich für unsere erste Betrachtung ein erstes Problem erkennen, das auch während der Entstehung der GFK diskutiert wurde - nämlich der Geltungsumfang dieses Artikels. Die diskutierten Varianten lassen sich dabei in zwei Gruppen teilen. In eine erste Gruppe, deren Anhänger behaupten, dass sich das Verbot der Zurückabschiebung lediglich auf solche Flüchtlinge bzw. Asylwerber beschränkt, die bereits auf dem Territorium des Zufluchtsstaates sind. Demgegenüber behaupten Anhänger der zweiten Gruppe, dass dieses Verbot bereits an der Grenze des Zufluchtsstaates voll zur Geltung komme. ²³ Im Zusammenhang mit sicheren Drittstaaten ist dies von wesentlicher Bedeutung, wenn aufgrund normativer Regelungen Vermutungen über die Sicherheit von Drittstaaten aufgestellt werden und Behörden schon an der Grenze die Möglichkeit hätten, Personen, die aus solchen Drittstaaten einreisen wollen, zurückzuweisen. ²⁴ Zur Klärung der Frage, ob Art. 33 sich auch auf Flüchtlinge an der Grenze bezieht, ist es zielführend auf den Wortlaut der GFK in einer anderen Sprache abzustellen, da aus dem deutschen Wortlaut eine eindeutige Klärung schwierig erscheint (arg.: über die Grenzen von Gebieten). Im englischen Original lautet die Textpassage: „No Contracting State shall expel or return („refouler“) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories [...]“. Auch die Übersetzung ist aber interpretationsbedürftig (arg.: to the frontiers). Zu einem Ziel wird man daher wohl nur kommen, wenn man Sinn und Zweck der Konvention und auch die entsprechenden vorbereitenden Materialien berücksichtigt.

Während der Sinn der Konvention als Schutzwerk der Flüchtlinge für eine weite Interpretation spricht, umfasst auch der erste Entwurf des Generalsekretärs der UN in seinem Art. 24 die Zurückweisung an der Grenze. Die entsprechende Stelle lautet: „...expulsions or nonadmittance at the frontier (refoulement)“ ²⁵ . Eindeutig ist hier at the frontier, die Regelung also auch auf jene Flüchtlinge an der Grenze anzuwenden. Jedoch wurde diese Passage im weiteren Konferenzverlauf mehrfach verändert, wobei am Ende Zustimmung herrschte, dass das Verbot des Zurückschiebens jedenfalls legal und illegal im Staatsgebiet aufgegriffene Flüchtlinge und Asylwerber betrifft. Weiters wurde festgelegt, dass bei einem Massenansturm an der Grenze Art. 33 nicht gelten sollte, daher kann aber aufgrund der fehlenden eindeutigen Stellungnahme zur Aufnahme an der Grenze geschlossen werden, dass bei einzelnen Flüchtlingen (arg.: nicht

²³ Zimmermann, 1994, S. 51

²⁴ vgl. Kreuzberg, 1984, zur deutschen Rechtslage, dass „eine Prüfung der Flüchtigen an der Grenze das Asylrecht

vollkommen entwerten würde.“ S. 63

²⁵ Amann, 1994, S. 101f

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Massenflucht) auch an der Grenze das non-refoulement Prinzip Geltung hat. Daher wird man jedenfalls nach der GFK annehmen müssen, dass eine Zurückschiebung in ein Land, in dem eine Verfolgung im Sinne der Konvention droht, nicht zulässig ist, auch wenn diese Verfolgung nur dadurch droht, dass der Asylwerber einer weiteren Abschiebung in den Verfolgerstaat unterliegt. Dies sollte bei allen Staaten, welche die GFK ratifiziert haben, nicht der Fall sein, denn diese Staaten verpflichten sich ja gerade völkerrechtlich eine Abschiebung in den Verfolgerstaat zu verhindern. Man wird daher den Schluss ziehen können, dass eine Auslieferung an Nicht-GFK Staaten prinzipiell problematisch ist, da sich solche Staaten eben gerade nicht vertraglich zu einem solchen Schutz verpflichtet haben. Nur bei Zusicherung der Nichtabschiebung in den Verfolgerstaat im Einzelfall könnte daher auch in einen solchen Staat abgeschoben werden. Das non-refoulement Prinzip ist daher nicht ausreichend für die Beantwortung der Frage, ob eine Abschiebung in einen Drittstaat nach der GFK zulässig ist, oder nicht. Relevant wird dabei Art. 32 GFK, dessen zentrale Zif. 1 besagt: „Die vertragschließenden Staaten werden einen Flüchtling, der sich rechtmäßig in ihrem Gebiet befindet, nur aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausweisen.“ Es lassen sich nun Fallgruppen unterscheiden. ²⁶ Die erste Fallgruppe umfasst den staatlich anerkannten Flüchtling. Eine solche Anerkennung als Flüchtling im Sinne der GFK muss jedenfalls ausreichend sein, um als ein sich rechtmäßig im Gebiet aufhaltender Flüchtling zu gelten. Ab dem Zeitpunkt der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft kann er daher nur wegen Störung der öffentlichen Sicherheit ausgewiesen werden. Eine solche Störung muss eine ernstliche Beeinträchtigung des Gemeinwesens darstellen, regelmäßig also ein Verbrechen oder schweres Vergehen nach der österreichischen Rechtsordnung. ²⁷ Ein Verwaltungsdelikt sollte in aller Regel dazu nicht ausreichen. Die zweite Fallgruppe bildet jene der noch nicht anerkannten Flüchtlinge. Diese sind zwar entsprechend Art. 33 davor geschützt in einen Verfolgerstaat, nicht aber davor in einen anderen Staat, in dem keine Verfolgung droht, abgeschoben zu werden. Daher ist auch eine Abschiebung im Laufe des Asylverfahrens prinzipiell zulässig (arg.: noch nicht anerkannter Flüchtling). Schließlich spricht auch Art. 31 Zif. 1 GFK für eine unterschiedliche Behandlung von Flüchtlingen. Demnach sind jene Flüchtlinge nicht zu bestrafen ²⁸ , die direkt aus einem Verfolgerstaat illegal einreisen. Sehr wohl aber zu bestrafen (natürlich nicht verpflichtend!) sind daher Flüchtlinge, die aus einem

²⁶ Amann, 1994, S. 140ff

²⁷ Amann, 1994, S. 140

²⁸ nach Rohrböck, 1999, wegen rechtfertigendem Notstand, S. 46

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Drittstaat in den Zufluchtsstaat einreisen. Hier hat der Zufluchtsstaat auch gemäß der Konvention das Recht eine Unterscheidung zu machen, die auch im Sinne der Konvention ist. Umfassender geschützt sollen jene Menschen werden, die sich aus berechtigter Furcht vor Verfolgung in einen Zufluchtsstaat flüchten, nicht jedoch jene Personen, die schon in einem anderen Staat Sicherheit vor Verfolgung gefunden haben und sich jetzt lediglich zu einem Wechsel des Zufluchtsstaates entschließen. Aus dem Sinn und Zweck der Konvention, so wie aus den zitierten Artikeln ist daher wohl auf jeden Fall abzuleiten, dass eine Abschiebung von Asylwerbern in einen anderen Staat als jenem, in dem Verfolgung droht, zumindest nicht der Konvention widerspricht, wenn auch die Konvention selbst das Konzept der sicheren Drittstaaten positivrechtlich nicht verankert hat.

3.1.2 Art. 33 GFK und Anforderungen an den Drittstaat

Dadurch, dass Art. 33 sich eigentlich auf die direkte Verfolgung selbst bezieht, ist es schwierig, aus dieser Norm entsprechende Schlussfolgerungen für Drittstaaten zu ziehen. Unbestritten sind allerdings folgende zwei Elemente. ²⁹ Erstens, der Asylwerber darf nicht wieder der Verfolgung ausgesetzt werden, der er zu entkommen versuchte. Das heißt, eine Kettenabschiebung zuerst in einen Drittstaat und dann weiter in einen Viertstaat, bis der Asylwerber wieder im Verfolgerstaat abgeschoben ist, wäre gegen die Idee des Art. 33. Zweitens, darf der Asylwerber natürlich auch keiner neuen Verfolgung ausgesetzt sein. Das heißt, wird der Asylwerber durch die Abschiebung einer anderen konventionsgemäßen Verfolgung ausgesetzt, die dann vom Drittstaat kommt, ist Art. 33 ebenfalls verletzt.

Allerdings gibt es auch gewichtige Meinungen, die den Schutz der GFK weiter verstanden haben wollen. Zu einer solchen Position ist vor allem der französische Conseil constitutionnel gelangt. ³⁰ Während diesem Gerichtshof zuerst einfachgesetzliche aufenthaltsbeendende Regelungen der französischen Regierung wegen des Vorrangs des verfassungsrechtlich verankerten Asylrechts und der Verpflichtung aus völkerrechtlichen Verträgen, besonders der GFK, nicht kritikwürdig erschienen, hat er sich, aufgrund der strenger gewordenen Einreisebedingungen, ausdrücklicher zu diesen Themen geäußert. Dabei stellte er zuletzt zu Beginn der Neunziger Jahre fest, dass fremdenrechtliche Maßnahmen gegen Asylwerber

²⁹ Zimmermann, 1994, S.171

³⁰ Davy, 1996

Drittstaatenklausel und Völkerrecht 15

grundsätzlich unzulässig seien, und dass die GFK die Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet, Asylwerbern ein vorläufiges Aufenthaltsrecht einzuräumen. Zusammenfassend wird man bemerkten müssen, dass die Abschiebung von Asylwerbern, wenn auch nicht konventionswidrig, immerhin problematisch im Sinne einer good faith Auslegung ³¹ der GFK ist. Die weitere Schutzmöglichkeit des Conseil constitutionnel ist im Lichte eines umfassenden Flüchtlingsschutzes begrüßenswert.

3.1.3 Der Einfluss eines territorialen Vorbehaltes nach Art. 1 B Zif. 1 GFK Von jedem Staat, der der GFK beitritt wird verlangt, dass er eine Erklärung abgibt, in welchem Sinne er die GFK verstanden wissen will. Dabei bezieht sich diese Wahlmöglichkeit im Wesentlichen auf eine bloße territoriale Schutzbegrenzung der nach der GFK gewährten Rechte für Flüchtlinge. Der beitretende Staat hat dabei die Möglichkeit eine Einschränkung auf jene Ereignisse (Fluchtursachen) vorzunehmen, die in Europa eingetreten sind (Möglichkeit a) oder auf alle Ereignisse, die in Europa oder anderswo eingetreten sind (Möglichkeit b). Die zeitliche Begrenzung der eingetretenen Ereignisse auf die Zeit vor dem 1. Januar 1951 fällt mit der Unterzeichnung des Protokolls zur GFK 1967 weg.

Welchen Einfluss hat die territoriale Einschränkung aber auf die Drittstaatenklausel? Ein solcher Einfluss wird evident, wenn man sich vor Augen hält, dass Abschiebungen in Drittstaaten über verschiedene Länder laufen und dabei diese einzelnen Staaten durchaus unterschiedliche Sichtweisen der GFK eingenommen haben können. Daher könnte eine Abschiebung eines außereuropäischen Flüchtlings in ein Land, das eine Erklärung lediglich gemäß Alternative a abgegeben hat, die Zurückweisung des Asylwerbers in den Verfolgerstaat ermöglichen. Diese Folge entstünde dadurch, dass der Verfolgerstaat, den Asylwerber überhaupt nicht als Flüchtling anerkennen muss. Das bedeutet, dass, selbst wenn eine Person, die in einem außereuropäischen Land wegen seines Glaubens Verfolgung und vielleicht sogar die Todesstrafe zu erwarten hat (klare Fluchtgründe im Sinne der Konvention), diese von einem Staat, der eine Erklärung gem. Alternative b nicht abgegeben hat (rechtlich) bedenkenlos in den Verfolgerstaat zurückgeschoben werden könnte.

Vermutlich wird im angerissenen Einzelfall aufgrund menschenrechtlicher Erwägungen der Asylwerber im Staat verbleiben dürfen, aber erstens wäre er diesbezüglich auf einen reinen

³¹ gem. Art. 31 (1) Wiener Übk über das Recht der Verträge