Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

2  Das NATURA 2000 Meldeverfahren  2

2.1  Einführung in die Vogelschutz- und die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie.  2

2.1.1  Ziele, Prinzipien und Rechtsvorschriften.  2

2.1.2  Rechtscharakter.  3

2.2  Die Umsetzung der NATURA 2000 Richtlinien in Schleswig-Holstein.  4

2.2.1  Zeitverzug bei der Meldung geeigneter Gebiete.  4

2.2.2  Stand der Dinge: Meldeverfahren 3. Tranche und Nachmeldung Vogelschutz  4

3  Akzeptanzprobleme bei der Meldung in Schleswig-Holstein.  6

3.1  Argumentation und Artikulation der Betroffenen  6

3.1.1  Identifikation der Betroffenengruppen.  6

3.1.2  Beispiele für die Artikulation der Akzeptanzprobleme.  6

3.2  Stolls Strukturmodell zu Erklärung von Akzeptanzproblemen.  8

3.3  Ursachen für die Akzeptanzprobleme  11

3.3.1  Emotionale Aspekte.  11

3.3.2  Kulturelle Aspekte  12

3.3.3  Wahrnehmungsbarrieren.  12

3.3.4  Kommunikationsbarrieren  13

4  Handlungsstrategien zur Lösung der Akzeptanzprobleme  14

4.1  Die Sympathiekampagne des zuständigen Landesministeriums.  14

4.1.1  Maßnahmen und Instrumente.  14

4.1.2  Zielgruppenanalyse und Evaluation.  14

4.2  Empfehlungen für die Verbesserung der Akzeptanzchancen von NATURA 2000.  15

4.2.1  Mehr Partizipationsmöglichkeiten für die Betroffenen  15

4.2.2  Deutlichere Kommunikation der wirtschaftlichen Chancen von NATURA 2000.  16

4.2.3  Soziale Interaktionen mit den Betroffenengruppen fördern.  16

4.2.4  Bildung und Wissen über NATURA 2000 stärken  16

5.  Fazit  17

6.  Literaturverzeichnis  I

7.  Gutachten der Dozentin  II

Akzeptanzprobleme  bei der Meldung von NATURA 2000 Gebieten in Schleswig-Holstein  

   II

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1. Einleitung

Dies ist die dritte Vertreibung in hundert Jahren:

NATURA 2000 ist der Todesstoß. 1

Im Juni 2003 hat das Kabinett in Schleswig-Holstein eine Liste mit rund 240 Gebieten gebilligt, die unter den Schutz der europäischen Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (1992) gestellt werden sollen. Zum zweiten Mal wird so das seit 1994 bestehende NATURA 2000 Netz der europäischen Mitgliedsstaaten ergänzt und vervollständigt. Thema dieser Arbeit ist die damit verbundene Akzeptanzproblematik in den betroffenen Regionen. Ausgehend von einer qualitativen Datengrundlage mittels repräsentativ ausgewählter Fallbeispiele soll die Diskussion um NATURA 2000 mit Hilfe eines Strukturmodells z ur Erklärung von Akzeptanzproblemen in Großschutzgebieten (Stoll-Kleemann 1999, S. 165f.) operationalisiert werden. Ziel dieser Arbeit ist zu untersuchen, wo die Gründe für die ablehnende Haltung der einheimischen Bevölkerung und die Heftigkeit der Diskussionen liegen und Handlungsstrategien zu entwickeln, mit denen Naturschützer und Politiker mehr Akzeptanz für NATURA 2000 erreichen können. Zunächst wird im zweiten Kapitel das so genannte Akzeptanzobjekt dargestellt: NATURA 2000 soll „einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten [...] bewahren oder wiederherstellen“ (EU KOM 2000, S.9). Mit der Meldung eines Gebietes tritt das so genannte Verschlechterungsverbot in Kraft. Landwirte und deren Verbandsfunktionäre, Gemeinde- und Tourismusvertreter sowie Industrie- und Gewerbetreibende sehen darin vor allem eine Einschränkung ihrer Entwicklungsmöglichkeiten. Sie repräsentieren in der teils heftig geführten Debatte die größten Betroffenengruppen. Die Analyse der Akzeptanzprobleme im dritten Kapitel hebt vier Ursachenebenen hervor: 1. Die Angst vor Einschränkungen und dem Verlust individueller Entscheidungsfreiheit, 2. das Infragestellen traditioneller Wertvorstellungen, 3. kognitive Dissonanzen und selektive Wahrnehmung infolge der Schwierigkeiten beim Umgang mit der Komplexität des NATURA 2000 Konzepts und 4. Vermittlungsschwächen, soziale Distanzen, Stereotype und Gruppenprozesse. Diese ökonomischen, psychologischen und sozialwissenschaftlichen Faktoren stehen - so erklärt es das Strukturmodell Stoll-Kleemanns - in einem engen kausallogischen Zusammenhang. Auf der Basis der in der Ursachenanalyse erarbeiteten Folgerungen für Akzeptanzschaffungsprozesse werden im vierten Kapitel Handlungsstrategien zur Lösung der Akzeptanzprobleme in NATURA 2000 Gebieten entwickelt und konkrete Anregungen für die NATURA 2000 Kampagne des schleswig-holsteinischen Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Landwirtschaft gegeben. Damit soll die Arbeit einen Beitrag zum Transfer zwischen der

¹ O-Töne Betroffener aus der NDRaktuell Sendung über NATURA 2000 vom 17.09.2003.

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sozialwissenschaftlichen bzw. interdisziplinären Akzeptanzforschung und der praktischen Arbeit mit NATURA 2000 liefern.

2 Das NATURA 2000 Meldeverfahren

2.1 Einführung in die Vogelschutz- und die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie

2.1.1 Ziele, Prinzipien und Rechtsvorschriften

Die Europäische Union verabschiedete 1992 die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL), die auf der EU-Vogelschutzrichtlinie (V-RL) von 1979 aufbaut und sie um Listen vieler bedrohten Tier-und Pflanzenarten sowie Lebensraumtypen ergänzt. Ergänzend wurde beschlossen, ein zusammenhängendes Netz aus Schutzgebieten nach beiden Richtlinien in den Mitgliedstaaten zu schaffen. Das Netz bekam den Namen NATURA 2000. Das Ziel definieren Artikel 1 und 2 der FFH-RL: die "Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen" unter Berücksichtigung der "Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur" sowie der "regionalen und örtlichen Besonderheiten" (EU KOM 2000, S. 9). Grundannahme der Richtlinie ist die Notwendigkeit der Förderung biologischer Vielfalt durch Erhaltung oder Wiederherstellung eines "günstigen Erhaltungszustands" bestimmter, in den Anhängen der Richtlinien definierter natürlicher Lebensräume und Arten in den Gebieten von Natura 2000. Wirtschaftliche, soziale, kulturelle und regionale Erfordernisse sollen im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung berücksichtigt werden. Prinzip von NATURA 2000 ist das so genannte Verschlechterungsverbot. Das heißt, Bauvorhaben in NATURA 2000 Gebieten sind grundsätzlich immer möglich, solange der Zustand des geschützten Lebensraumes und der dort vorkommenden Arten nicht erheblich beeinträchtigt wird. Alle Projekte in und um NATURA 2000 Gebiete müssen vor ihrer Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des jeweiligen Gebietes überprüft werden. Wenn sie nicht verträglich sind, sind sie unzulässig - es sei denn, die zuständige Behörde erlässt eine Ausnahmegenehmigung. Voraussetzung ist, dass das öffentliche Interesse aus zwingenden Gründen überwiegt und zumutbare Alternativen nicht existieren. Wirtschaftliche und soziale Gründe sind dafür in den meisten Fällen ausreichend. Bei manchen sehr gefährdeten Tierarten hat die Natur jedoch Vorrang: Werden solche so genannten prioritären Arten gefährdet, dann sind Bauvorhaben nur möglich, wenn die Sicherheit der Menschen auf dem Spiel steht, zum Beispiel beim Küstenschutz.

Die Verträglichkeitsprüfung ist nur für neue Vorhaben oder Nutzungsänderungen vorgeschrieben. Jede bisherige Nutzung, sei es eine wirtschaftliche, touristische oder landwirtschaftliche, hat Bestandsschutz. Abgesehen von einigen Ausnahmen (zum Beispiel intakte, naturbelassene Wälder) werden die Natura 2000-Gebiete auch weiterhin produktiv bewirtschaftet. Einige NATURA-2000 Arten brauchen sogar die Landwirtschaft: Beispielsweise lebt der Schlammpeitzger, ein besonders

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seltener Fisch, in den Entwässerungsgräben in der Kollmarer Marsch. Die Erhaltung dieses Grabensystems ist so zugleich NATURA 2000-Ziel als auch im Interesse der Landwirtschaft. Bereits genehmigte Planungen genießen ebenfalls Bestandsschutz. Sie können auch dann noch umgesetzt werden, wenn das Gebiet bereits unter NATURA 2000-Schutz steht.

2.1.2 Rechtscharakter

Die Mitgliedsstaaten der EU sind verpflichtet, die Richtlinien in einzelstaatliches Recht umzusetzen und Schutzgebietsvorschläge an die Kommission zu melden. Hinsichtlich des Ergebnisses haben die Richtlinien als EU Gemeinschaftsinstrument verbindlichen Charakter, nur die Wahl der Mittel obliegt in bestimmtem Umfang den Mitgliedsstaaten (EU KOM 2000, S.12f.). Das Bundesamt für Naturschutz (BfN) übernimmt in Deutschland dabei eine Kontroll- und Vermittlungsfunktion. Die verwaltungsrechtliche Umsetzung ist Aufgabe der einzelnen Bundesländer. Die müssen nach den Vorgaben der FFH-RL Gebiete benennen und zunächst an das BfN melden. Zunächst erstellen dafür die zuständigen Landesnaturschutzämter Gutachten, in denen für jedes vorgeschlagene Gebiet die spezifischen Erhaltungs- und Entwicklungsziele festgelegt werden müssen. Binnen sechs Jahren muss das Gebiet zum Naturschutzgebiet, Nationalpark, Biosphärenreservat oder Landschaftsschutzgebiet erklärt werden. Falls möglich, können die Ziele auch durch freiwillige Vereinbarungen gewährleistet werden (Vertragsnaturschutz). Bei der Auswahl der Gebiete dürfen ausschließlich naturschutzfachliche Kriterien entscheiden. Dies bestätigt das

Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil zur Autobahn A 20: Politische Zweckmäßigkeit, wirtschaftliche oder infrastrukturelle Interessen spielen hier keine Rolle. Die Mitgliedstaaten haben vielmehr anhand der festgelegten Kriterien und einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse die Gebiete aufzuführen, in denen die entsprechenden natürlichen Lebensraumtypen und einheimischen Arten vorkommen. Diese Auffassung wurde in inzwischen auch durch Urteile des Europäischen Gerichtshofes bestätigt (MUNL 2003b). Beteiligungsverfahren zu den NATURA 2000-Gebietsmeldungen laufen somit Gefahr, Betroffenengruppen, die fachlich oder finanziell nicht in der Lage sind, naturschutzfachliche Untersuchungen vorzunehmen, auszuschließen. Zudem sind Zeitraum und Gestaltungsspielraum der NATURA 2000-Richtlinien derart eng bemessen, dass die Schaffung lokaler Strukturen für konzeptionell basisdemokratische Beteiligungs- und Aushandlungsprozesse nicht möglich erscheint. In diesem Sinne kommt NATURA 2000 der Charakter eines Top-Down-Ordnungsrechts zu.

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2.2 Die Umsetzung der NATURA 2000 Richtlinien in Schleswig-Holstein

2.2.1 Zeitverzug bei der Meldung geeigneter Gebiete

Die Frist zur Meldung geeigneter Gebiete für das NATURA 2000 Schutzgebietsnetz lief 1994 ab, ohne dass Gebiete gemeldet wurden. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) stellte im folgenden Jahr fest, dass kaum ein Mitgliedsland in ausreichendem Maße den Verpflichtungen nachgekommen sei. In der Zwischenzeit hat Schleswig-Holstein in zwei Schüben - so genannten Tranchen - 123 FFH-Gebiete gemeldet. Dazu kommen 73 Vogelschutzgebiete. Andere Bundesländer haben in der Regel mehr Landflächen benannt. Die erste Tranche Mitte der 90er umfasste in Schleswig-Holstein fast ausschließlich Naturschutzgebiete, Landschaftsschutzgebiete und Teile des Nationalparks. Der Verdacht liegt nahe, dass hier der Weg des geringsten Widerstands gewählt wurde, ohne die Systematik und die Zielvorgaben von NATURA 2000 ausreichend zu berücksichtigen. In dieser Sache wird auch von Verschleppung gesprochen und auf das EuGH-Urteil in der Sache Marismas von Santoña verwiesen: es verpflichtet die Mitgliedsstaaten, alle schutzwürdigen Gebiete zu benennen, unabhängig von deren Anzahl, Größe oder Nutzung. Wird ein naturschutzfachlich geeignetes Gebiet nicht gemeldet, zieht das ein Vertragsverletzungsverfahren nach sich (EU KOM 2000, S. 14). Bei der zweiten Tranche 1999 hat die Landesregierung schlicht den Anspruch der EU unterschätzt: Wie bereits nach der ersten Tranche hat die EU im letzten Jahr wieder Bilanz gezogen und festgestellt, dass die gemeldeten Gebiete nicht für die Zielerreichung von NATURA 2000 ausreichen. Deshalb hat die europäische Kommission konkrete Forderungen zur Nachmeldung von Gebieten erhoben, die bislang unzureichend geschützte Lebensräume bzw. Tier- und Pflanzenarten enthalten oder die Voraussetzung für die Kohärenz des NATURA 2000- Netzes sind. ² Gleichzeitig hat die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungverfahren wegen nicht ausreichender Umsetzung der FFH-Richtlinie gegen Deutschland eingeleitet. Das kann mit einem Zwangsgeld von voraussichtlich 790.000 Euro täglich, festgesetzt durch den EuGH, gegen die Bundesrepublik enden. Die Bundesländer haben sich gegenüber der Kommission verpflichtet, unverzüglich in einem ausreichenden Umfang Gebiete nachzumelden. Die Kommission hat im Gegenzug zugesagt, das Verfahren so lange auszusetzen, wie sie den Eindruck der Einhaltung dieser Zusage hat.

2.2.2 Stand der Dinge: Meldeverfahren 3. Tranche und Nachmeldung Vogelschutz Der Zeitrahmen für die nun dritte Nachmeldung von Gebieten nach der FFH-RL ist eng bemessen: Bis zum Juni 2004 müssen alle Flächen der Europäischen Kommission gemeldet sein

² Unter einem kohärenten Schutzgebietsnetz wird eine räumliche Verteilung der Schutzgebiete auf die gesamten Vorkommen der zu

erhaltenden Lebensräume und Arten verstanden. Damit soll 1. vorgebeugt werden, dass nur an einem Ort großflächig gemeldet wird und 2.

ein zusammenhängendes Verbundsystem von Rückzugsgebieten mit Wanderkorridoren für die wildlebenden Arten geschaffen werden.