Inhaltsverzeichnis II

Inhaltsverzeichnis   

Abk  ürzungsverzeichnis  III

1  Einleitung, Begriff und historischer Hintergrund des Rundfunks  1

2  Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit.  3

2.1  Grundgesetzliche Regelung.  3

2.2  Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und weitere Entwicklung  5

3  Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  6

3.1  Ziele und Anforderungen  7

3.2  Methoden und (innere) Ordnung.  9

3.2.1  Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern  9

3.2.2  Wichtige gesetzliche Regelungen  10

3.2.3  Selbstregulierung  11

3.2.4  Außensteuerung.  14

4  Fazit und Ausblick  15

Anhang   IV

Literaturverzeichnis.   V

Entscheidungsregister   VII

Abkürzungsverzeichnis III

Abkürzungsverzeichnis

BVerfG Bundesverfassungsgericht

BVerfGE Bundesverfassungsgericht Entscheidungssammlung

GG Grundgesetz

HR Hessischer Rundfunk

JuS Juristische Schulung

KEF Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten

MMR Multimedia und Recht

NJW Neue Juristische Wochenschrift

RfStV Rundfunkstaatsvertrag

Rn. Randnummer

WDR Westdeutscher Rundfunk

ZDF Zweites Deutsches Fernsehen

ZUM Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht

1 Einleitung, Begriff und historischer Hintergrund des Rundfunks 1

1 Einleitung, Begriff und historischer Hintergrund des Rundfunks

Die heutige Zeit ist durch die umfassende Verfügbarkeit von Informationen und die permanente Präsenz der Medien gekennzeichnet. Besonders im Bereich des Rundfunks werben unzählige Sender um die Gunst der Zuhörer und -seher, die sich der Dauerberieselung nur schwer entziehen können. Speziell das Fernsehen lässt den Einzelnen durch die Eigenschaft der gleichzeitigen Übermittlung von Bild und Ton quasi direkt am Ort des Geschehens sein, weshalb ihm das Bundesverfassungsgericht eine besondere Suggestivkraft zuschreibt und diese zusammen mit seiner Breitenwirkung und Attraktivität als Begründung für eine notwendige besondere Regulierung sieht. ¹ Die Aktualität des Rundfunks stellt einen weiteren Vorteil gegenüber den klassischen Printmedien dar. Deshalb ist der Rundfunk aus dem Leben vieler Menschen heutzutage nicht mehr wegzudenken. Im Jahre 2002 beispielsweise sah jeder Erwachsene, der einen Fernseher besitzt, im Durchschnitt über dreieinhalb Stunden pro Tag fern. ² Rundfunk ist deshalb nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts aufgrund seiner Quasi-Unentbehrlichkeit und seines Einflusses auf die öffentliche Meinung nicht nur Medium sondern auch Faktor der öffentlichen Meinungsbildung. ³ Die hohe gesellschaftliche Bedeutung des Rundfunks kann ein weiterer Grund für eine notwendige Regulierung sein, um einen möglichen Missbrauch zu verhindern. Im Folgenden werden insbesondere der öffentlich-rechtliche Rundfunk und die Motive und Instrumente seiner Regulierung betrachtet. Aufgrund des Umfangs des Themas kann nur ein Überblick gegeben werden. Um Themen anderer Bearbeiter nicht vorzugreifen wird insbesondere nicht detaillierter als nötig auf Aspekte der Finanzierung und der Neuen Medien eingegangen. Europarechtliche Einflüsse werden in dieser Arbeit nicht berücksichtigt.

Für ein einheitliches Verständnis soll zunächst geklärt werden, was im Folgenden unter Rundfunk verstanden wird. Der Begriff des Rundfunks ist in der Verfassung nicht definiert. Konstitutiv für den Begriff des Rundfunks ist jedoch die Verbreitung von (1) an die Allgemeinheit gerichteten (2) Darbietungen in Wort, Ton oder Bild, sowie die Verbreitung auf technischem Wege mittels (3) elektromagnetischer Schwingungen. Eine Darbietung in diesem Sinne liegt dabei nur dann vor, wenn eine publizistische Wirkung gegeben ist. Schwierig ist die Abgrenzung zwischen Rundfunk und Mediendiensten (Fehlen des Merkmals Darbietung), sowie zwischen Mediendiensten und Telediensten (nicht an die Allgemeinheit gerichtet). Wichtig festzuhalten ist, dass der Begriff des Rundfunks nicht von tech-

¹ Vgl.BVerfGE 90, 60 (87), ‚Achtes Rundfunkurteil’.

² Vgl. ARD (2003), S. 354.

³ Vgl. BVerfGE 12, 205 (260), ‚Erstes Rundfunkurteil’.

1 Einleitung, Begriff und historischer Hintergrund des Rundfunks 2

nischen Übertragungsmodalitäten abhängt. ⁴ Rundfunk wird seit langem als Oberbegriff gesehen, der den Hörfunk und das Fernsehen umfasst. ⁵ Irrelevant ist dabei auch, ob lei-tungsgebunden oder drahtlos gesendet wird. Kabelfernsehen fällt somit zweifelsfrei auch unter den Rundfunkbegriff. Eine einfachgesetzliche Begriffsbestimmung findet sich beispielsweise in §2 des Rundfunkstaatsvertrags.

Die Geschichte des Rundfunks nahm ihren Anfang mit der Entdeckung der elektromagnetischen Wellen durch Heinrich Hertz im Jahre 1887. Der neu entdeckte Funk wurde anfänglich nur bei der Seefahrt und für Funktelegraphie sowie während des ersten Weltkrieges für militärische Zwecke eingesetzt. 6

Der erste regelmäßige Hörfunkprogrammdienst für die Bevölkerung startete im Oktober 1923 auf Initiative der Deutschen Reichspost, die über die Funkhoheit verfügte. Diese stellte schon damals die kulturelle Seite in den Vordergrund und forderte einen politikfreien Rundfunk. Mehr aus technisch-finanziellen Gründen als aus föderalen Überlegungen wurde Regionalgesellschaften gegründet. In der Folge verbreitete sich die Technik mit enormem Erfolg und schnell wurde der Einfluss des Rundfunks bei der öffentlichen Meinungsbildung klar. Zum Ende der Weimarer Republik traten vermehrte Versuche auf, den Rundfunk für politische Zwecke einzusetzen und als Sprachrohr der Regierung zu verwenden. 7

Mit der Machtergreifung durch die Nationalsozialisten 1933 fand die Freiheit des Rundfunks ein Ende. Die Technik wurde zu Propagandazwecken vom eigens gegründeten Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda missbraucht. Im Zuge der Gleichschaltung der Länder wurde auch der Rundfunk zentralisiert. Um die Verbreitung des Radios in der Bevölkerung zu unterstützen und damit die Meinungsbildung der Bevölkerung kontrollieren zu können wurde ein erschwinglicher „Volksempfänger“ entwickelt, mit dem ausländische Kurzwellensender nicht empfangen werden konnten. Zudem wurde das Hören ausländischer Sender unter Androhung der Todesstrafe verboten. 8

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde der Rundfunk zunächst von den Alliierten übernommen, im Laufe des Wiederaufbaus jedoch wieder unter deutsche Kontrolle gestellt. Trotz der unterschiedlichen Ausgangslage in den verschiedenen Besatzungszonen wurde der Rund-

⁴ Vgl.Fechner (2001), Rn. 580ff.

⁵ Vgl. BVerfGE 12, 205 (226), ‚Erstes Rundfunkurteil’.

⁶ Vgl. Hesse (2003), S. 1.

⁷ Vgl. Hesse (2003), S. 1ff.

⁸ Vgl. Fechner (2001), Rn. 569.

2 Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit 3

funk nach einem einheitlichen Muster organisiert. Oberstes Ziel war dabei aufgrund der schlechten Erfahrungen in der Vergangenheit die Staatsfreiheit des Rundfunks ⁹ . 10

In der Folge entstanden mehrere regionale Rundfunkanstalten. 1950 schlossen sich die schon bestehenden Landesrundfunkanstalten zur „Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfundanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen. Weitere Anstalten traten nach ihrer Gründung bei. Die ARD koordinierte 1959 die gemeinsame Veranstaltung eines bundesweiten Ersten Fernsehprogramms. Nach dem gescheiterten Versuch des Bundes über die „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ ein zusätzliches eigenes Fernsehprogramm aufzubauen, errichteten die Länder dieses Programm 1961 mit dem Staatsvertrag zur Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen“. 11

Angesichts der Sondersituation des Rundfunks in wirtschaftlicher Hinsicht aufgrund hoher Installations- und Betriebskosten sowie in technischer Hinsicht aufgrund der Frequenzknappheit wurde für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine besondere Stellung hergeleitet. Deshalb dachte auch zunächst niemand an die Gründung privater Rundfunkgesellschaften. 12

Erst im Laufe der Zeit, auch als Folge der technischen Entwicklung und der Erweiterung der Frequenzbereiche, zeigten sich erste Versuche, auf privatwirtschaftlicher Ebene im Rundfunkbereich tätig zu werden.

2 Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit

2.1 Grundgesetzliche Regelung

Im Grundgesetz findet der Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG Berücksichtigung. Auf den Rundfunk bezogen wird diese Norm als Rundfunkfreiheit bezeichnet. Sie steht in Art. 5 Abs. 1 GG neben der Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit und ist damit Teil der Kommunikationsfreiheiten, die die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung gewährleisten. 13

Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG weist dabei einen Doppelcharakter auf, da er sowohl eine subjektivrechtliche wie auch eine objektivrechtliche Dimension umfasst. Der subjektivrechtliche Teil betont den Schutz der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, während der

⁹ Vgl. für eine nähere Erläuterung Gliederungspunkt 3.1.

¹⁰ Vgl. Hesse (2003), S. 8ff.

¹¹ Vgl. Schuler-Harms (2000), S. 139f.

¹² Vgl. Degenhart (2001), S. 69.

¹³ Vgl. Schuler-Harms (2000), S. 145.

2 Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit 4

objektivrechtliche Teil auf den geschaffenen rechtlichen Rahmen in der Gesamtrechtsordnung abzielt, an den Gesetzgebung, Verwaltung und Rechsprechung gebunden sind. 14

Bei der Rundfunkfreiheit dominiert die objektivrechtliche die subjektivrechtliche Dimension. ¹⁵ Hierbei wird davon ausgegangen, dass eine gleichgewichtige Vielfalt, die notwendigerweise für eine umfassende Meinungsbildung erforderlich ist, nicht von selbst entsteht, sondern nur dann realisiert werden kann, wenn der Gesetzgeber einen Rechtsrahmen schafft, der diese Vielfalt zu gewährleisten vermag. Erst wenn dieser Rechtsrahmen existiert, kann die Rundfunkfreiheit als individuelles Freiheitsrecht wahrgenommen werden. 16 17

Der in dieser Arbeit betrachtete öffentlich-rechtliche Rundfunk in der Rechtsform der Anstalt öffentlichen Rechts ist Träger der Rundfunkfreiheit. ¹⁸ Hierbei wird der Grundsatz durchbrochen, dass sich der Staat nicht auf Grundrechte berufen kann, da diese Abwehrrechte der Bürger darstellen. ¹⁹ Außerdem sind Redakteure, soweit ihre Programmtätigkeit vor staatlichen Übergriffen geschützt werden soll, vom personellen Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG umfasst. 20

Zum Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zählen die Informationsbeschaffung, die Produktion und Verwertung von Sendungen und die Verbreitung von Nachrichten und Meinungen. ²¹ Auch Tatsachenmitteilungen und Werturteile sind von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG entgegen seinem Wortlaut geschützt. Außerdem dürfen Rundfunkanstalten Fernsehzeitschriften zu Informationszwecken herausgeben, wenn deren Inhalt programmbezogen und eine wirtschaftliche Zielsetzung ausgeschlossen ist. Auch die so genannte Randnutzung, wie beispielsweise die Vermietung eines zeitweise nicht genutzten Studios ist zulässig. ²² Eine negative Rundfunkfreiheit existiert für die öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht. Zudem schützt Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG den Rundfunk als Institution. 23

Aufgrund der knappen Formulierung in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist eine Auslegung nach dem Wortlaut nur sehr eingeschränkt möglich. ²⁴ Deshalb kommt dem Bundesverfassungsgericht für die konkrete Ausformung der Rundfunkfreiheit mittels systematisch-teleologischer Auslegung eine besondere Rolle zu, die im folgenden Abschnitt betrachtet wird.

¹⁴ Vgl. Hoffmann-Riem (1994), S. 190ff.

¹⁵ Vgl. BVerfGE 57, 295 (320), ‚Drittes Rundfunkurteil’.

¹⁶ Vgl. Ladeur/Gostomzyk (2002), S. 1146.

¹⁷ Vgl. Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit, Gliederungspunkt 2.2.

¹⁸ Vgl. BVerfGE 31, 314 (321), ‚Zweites Rundfunkurteil’.

¹⁹ Vgl. Fechner (2001), Rn. 590.

²⁰ Vgl. BVerfGE 77, 65 (74).

²¹ Ebenda.

²² Vgl. Hesse (2003), S. 136ff.

²³ Vgl. Fechner (2001), Rn. 600ff.

²⁴ Vgl. Wieland (1984), S. 80ff.