2

Gewidmet allen, die durch die bundesdeutsche Flüchtlingspolitik den Tod ge-funden haben.

»Die Kritik der Religion endet mit der Lehre, dass der Mensch das höchste Wesen für den Men-schen sei, also mit dem kategorischen Imperativ, alle Verhältnisse umzuwerfen, in denen der Mensch

ein erniedrigtes, ein geknechtetes, ein verlassenes, ein verächtliches Wesen ist.« Karl Marx

»Die modernen Staaten- und Rechtlosen erscheinen als die ersten Boten einer kommenden

Barbarisierung, einer möglichen Regression der Zivilisation. Ihre Unbezogenheit zur Welt, ihre Wertlo-sigkeit ist wie eine Aufforderung zum Mord, insofern der Tod von Menschen, die außerhalb aller weltli-

chen Bezüge rechtlicher, sozialer und politischer Art stehen, ohne jede Konsequenzen für die Überle-

benden bleibt. « Hanna Ahrendt

3

Gliederung 1.1

1  „ dass der Mensch das höchste Wesen für den Menschen sei. “  5

2  Konkretisierung des Themas  8

3  Politische Rahmenbedingungen  11

3.1  „Illegalität“ in Deutschland  11

3.1.1  Dauermigration und Pendelmigration  12

3.1.2  Andere Formen der Papierlosigkeit  14

3.1.3  Art der Einreise  16

3.1.4  Quantifizierung  16

3.2  Asylrechtsbeschneidung und Abschreckung im Inneren  17

3.2.1  Einschränkungen des Rechts auf Asyl  17

3.2.2  Leistungskürzungen  20

3.2.3  Weitere gesetzliche Regelungen  21

3.3  Abschottung nach außen und „Grenzsicherung“  24

3.3.1  Maßnahmen der BRD  25

3.3.2  Europäische Maßnahmen  28

3.4  „Menschenhändler“ und Fluchthelfer  30

3.5  Frauen auf der Flucht  33

4  Zur Situation von Papierlosen in Deutschland  36

4.1  Rechtliche Ansprüche und faktische Rechtlosigkeit  36

4.1.1  Arbeit und Ausbeutung  37

4.1.2  Unterkunft  39

4.1.3  Gesundheitsfürsorge  41

4.1.4  Bildung  43

4.1.5  Soziale Beziehungen und Netzwerke  44

4.2  Illegalisierte Frauen  45

4.3  Kinder von Papierlosen und papierlose Kinder  47

4.4  Zusammenfassung  48

5  Politische und rechtliche Ebene der Verbesserung der Situation Papierloser  50

5.1  Maßnahmen zur Verhinderung von Illegalität  51

5.2  Legalisierungsvorschläge nach dem Vorbild anderer europäischer Staaten  53

5.3  Konkrete Vorschläge zur Verbesserung der rechtlichen Stellung Papierloser  58

4

6  Sozialpädagogische Ebene der Hilfe  61

6.1  Anspruch und Wirklichkeit  61

6.2  Hindernisse bei der Hilfe für Papierlose  63

6.3  Kirchliche Positionen  65

6.4  Praxis in den Beratungsstellen  68

6.5  Projekte und (Selbst-)Organisationen  70

6.5.1  Projekt :ZAPO:  71

6.5.2  Medizinische Projekte  71

6.5.3  Kirchenasyl  73

6.5.4  Die Kampagne „kein mensch ist illegal“  75

7  Zusammenfassung: Chancen und Grenzen professioneller Hilfsangebote  78

Anhang  :  

1.  Wohlfahrtsverbände: Passamnestie 2000. Für ein passunabhängiges Recht auf Rechte  79

2.  Tabelle: Entscheidungen und Entscheidungsquoten des Bundesamtes für die Anerken-  

nung  ausländischer Flüchtlinge (BAFl)  89

Literaturverzeichnis   90

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1 „...dass der Mensch das höchste Wesen für den Menschen sei...“

Die Auseinandersetzung über Zuwanderung, Migration und Flucht ist in der BRD geprägt von Abschottung, Nützlichkeitsüberlegungen und Fremdenfeindlichkeit. In der Regel wird von Ausländern gesprochen, ohne dass diese als konkrete Subjekte und handelnde Individuen wahrgenommen werden. Die Situation jedoch, in der sich Migrant/innen, insbesondere ohne festen Aufenthaltsstatus, in Deutschland wiederfinden, fordert geradezu heraus, Stellung zu beziehen: Wie könnte ein Umgang mit Menschen anderer Herkunft aussehen, der nicht geprägt ist von Rassismus, Vorurteilen, Instrumentalisierung und Verwertung? Die entscheidende Kategorie muss die Würde des einzelne Menschen sein. Die Abstraktionen, denen wir im täglichen Leben unterworfen sind, die Subtrahierung von unseren konkreten Bedürfnissen und Wünschen, Gefühlen und Träumen sind Zeichen der Entmenschlichung und als solche Vorstufen von Barbarei und Vernichtung. Die Bestimmung eines Wertes von Menschen, abhängig von einseitigen Beurteilungskriterien, und die sich anschließende Ver-Wertung stellen die Negation der Individualität und Würde des Einzelnen dar. Für eine umfassende Wahrung der Würde und Einzigartigkeit jedes Menschen muss jedoch die Gesellschafts-Bezogenheit der Menschen mitgedacht und mitbeachtet werden. Die universellen Rechte der Menschen, mithin das „Recht auf Rechte“, die Selbstentfaltung und Würdigkeit müssen auf ihre Durchsetzbarkeit und Verwirklichung hin überprüft werden. Und die gesellschaftlichen Bedingungen verhindern die Würdigkeit einiger Menschen in Deutsch-land, oder schränken sie eklatant ein. Mithilfe von Gesetzen werden Menschen zu Bürger/innen zweiter, dritter oder vierter Klasse gemacht oder ganz aus der Gesellschaft ausgeschlossen. Migrant/innen werden nicht nur verbal in „nützliche“ und „überflüssige“, in berechtigt und unberechtigt Zugewanderte eingeteilt. Am unteren Ende dieser Einteilung stehen die sogenannten „Illegalen“, denen jegliche Rechte und ein würdevolles und menschliches Leben verweigert werden. Gleichzeitig werden Außengrenzen verstärkt und neue, innere Grenzen geschaffen:

„Die Grenzen differenzieren und vervielfältigen sich: Sie begrenzen den gesellschaftlichen Raum nicht mehr lediglich von außen, der gesellschaftliche Raum wird vielmehr zunehmend mit einem Kontrollnetz überzogen, das ihm seine spezifische Form gibt und wie eine allgegenwärtige Grenze funktioniert.“ 1

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Mit den Widrigkeiten des Alltags derer, denen der Zugang zu den Ressourcen und zur Teilhabe an der Gesellschaft konsequent versperrt wird, sind all jene konfrontiert, die sich die Hilfe zur Aufgabe gemacht haben.

Hilfe bedeutet dabei nicht nur die karitative, praktische Nächstenliebe, sie ist gleichermaßen subjektive Parteinahme und Empathie ² . Parteinahme meint erst mal die Einforderung gleicher Rechte für alle und die Garantie fundamentaler Rechte auf Leben, Gesundheit, persönliche Entfaltung und Teilhabe. Es bedarf also einer

„Erweiterung der Partizipationschancen“, bei der es „weder bloß um die Durchsetzung einer gerechteren Verteilung materieller und immaterieller Güter noch bloß um die Durchsetzung erweiterter Freiheitsspielräume für individuelle (und auch abweichende) Entwürfe der Selbstverwirklichung, sondern nach wie vor um das Span-

nungsverhältnis zwischen beiden“ 3 geht.

Nur so lässt sich eine Basis schaffen, von der aus die Bedürfnisse der Einzelnen in den Mittelpunkt der Auseinandersetzung gestellt werden können, von der aus die Menschen selbst auf ein Ende der Herrschafts-, Unterdrückungs- und Ausbeutungsverhältnisse hinarbeiten können. Die

„pädagogisch initiierten Aneignungsprozesse [müssen] eine Befreiung des Subjekts aus der Abhängigkeit von seinen eigenen Lebensumständen, also die Aneignung dieser und die Verfügung über sie ermöglichen (...)“ 4 .

Empathie bedeutet eine, dem Zustand des Gegenübers angemessene, emotionale Zuwendung, aus der ein prosoziales Verhalten erwächst, das sich jedoch nicht in bloßem Mitleid erschöpft ⁵ . Empathie setzt gleichermaßen eine gewisse kognitive und emotionale Distanz voraus, ebenso die Wahrnehmung des Gegenüber als selbstverantwortliches, einzigartiges und unabhängiges Subjekt. Die unmittelbaren Bedürfnisse des Klienten, dessen Nöte und Sorgen, müssen im Mittelpunkt des Betreuungsverhältnisses stehen. Empathie darf aber nicht zu Paternalismus werden. Allzu leicht werden gesellschaftliche Herrschaftsverhältnisse im Kleinen reproduziert. Die Abhängigkeit, das Ausgeliefertsein der Migrant/innen blockiert weitgehend deren freie Entscheidung und Entfaltung.

emanzipatorische Engagement zu Gunsten der und mit den AdressantInnen“ paradigmatische Grundsätze der Sozialarbeit/Sozialpädagogik (Wurzbacher 1997, S. 99)

7

Aus diesem Grund müssen Freiräume geschaffen und gemeinsam erkämpft werden, von denen aus die Betroffenen eigene Standpunkte und Perspektiven entwickeln können. Freiräume, in denen soziales Handeln, Kommunikation, Austausch, Liebe, Vertrauen, Zuneigung, Freundschaft, sprich: Leben stattfinden kann: „Würdig ist der Mensch nur in der hartnäckigen Revolte gegen seine Lage.“ (Albert Camus) ⁶ .

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2 Konkretisierung des Themas

Migration unterliegt einem ständigen Wandel. Nicht nur Ursachen und Formen von Migration haben sich in den letzten Jahrzehnten geändert, sondern auch der Umgang der Nationalstaaten mit Immigrationswilligen. Seit der Ausbildung von Nationalstaaten und der Entwicklung eines Staatsbürgerschaftsrechts ist Migration staatlichen Regelungen und Grenzen unterworfen. So sind die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen der potentiellen Einwanderungsländer entscheidend für Art und Umfang von Zuwanderung ⁷ . War im Nachkriegs-Deutschland zunächst die Aufnahme und Integration von Flüchtlingen und Vertriebenen bestimmend, folgten Mitte der 50er Jahre Arbeitsmigrant/innen aus süd- und südosteuropäischen Ländern sowie der Türkei den Anwerbungen der Bundesrepublik. Nach dem Anwerbestopp Anfang der 70er Jahre fand Migration überwiegend über den Familiennachzug und über Ausbildung statt, nach der Einschränkung der Möglichkeiten auch auf diesen Gebieten versuchten mehr und mehr Menschen über den Status als Flüchtling in der BRD Asyl und damit ein Bleiberecht zu erlangen ⁸ . Die weitere Entwicklung ist auch vor dem Hintergrund des Endes der Blockkonfrontation zu sehen. War das Asylrecht bis in die 80er Jahre auch ein ideologisches Instrument gegen den „real existierenden Sozialismus“, wandelte sich dies mit der zunehmenden Inanspruchnahme durch Menschen aus ärmeren Ländern des Südens. Die bundesdeutsche Gesellschaft reagierte auf diese vermehrte Zuwanderung über Asyl überwiegend ablehnend bis feindlich. Von „Asylantenflut“ und das Asylrecht „ausnutzenden Wirtschaftsflüchtlingen“ - eben im Unterschied zu den politischen Flüchtlingen aus den Staaten des Warschauer Pakts - war die Rede und gipfelte in den Pogromen von Rostock und Hoyerswerda. Die Politik goss 1993 im sogenannten Asylkompromiss diese Stimmung in eine das Asylrecht weitgehend einschränkende Grundgesetzänderung: seit diesem Zeitpunkt können Flüchtlinge, die über sogenannte „Drittstaaten“ einreisen oder aus „sicheren“ Herkunftsländern kommen, dahin zurückgewiesen werden, ungeachtet einer tatsächlichen Verfolgung in ihren Heimaltändern. Nicht mehr die Fluchtursachen, sondern die Migrationswege stehen im Mittelpunkt der Anerkennungsverfahren. Die Folge war ein Rückgang der Asylbewerber/innen- und der Zahl der anerkannten Asylant/innen ⁹ .

http://www.bafl.de/template/statistiken [20.03.2002]

9

Von nun an stieg die Zahl derer, die als „illegale Einwanderer“ ¹⁰ bezeichnet werden ¹¹ . Durch die nur noch spärlichen Möglichkeiten der legalen Einreise in die BRD durch Menschen aus Nicht-EU-Ländern sehen sich immer mehr Menschen gezwungen, andere Wege der Grenzüberschreitung zu suchen. Das zeigt, dass die „Illegalisierung der Migration“ ¹² wesentlich eine staatlich produzierte Entwicklung ist ¹³ . Dabei sind die Einwanderungswilligen verstärkt auf Hilfe angewiesen: Die immer schärferen und massiveren Kontrollen an den EU-Außengrenzen erfordern mehr Wissen und Kenntnisse, die durch Fluchthelfer/innen bereitgestellt werden. Aber auch innerhalb der BRD steigt der Überwachungs- und Kontrolldruck auf papierlose Flüchtlinge und zwingt sie zu einer noch unauffälligeren und eingeschränkteren Lebensweise.

Migrationssozialarbeit sollte das Ziel haben, Menschen anderer Herkunft im Zielland zu unterstützen und bei der Eingliederung zu helfen, sowie Menschen in Not ein menschenwürdiges Leben zu ermöglichen. Dabei sollten die konkreten Bedürfnisse der Menschen respektiert und beachtet werden, unabhängig vom (Aufenthalts-)Status. Staatliche Politik setzt diesen Vorstellungen jedoch enge Grenzen. Obwohl die meisten Grundrechte für alle Menschen gelten und nicht explizit Bürger/innenrechte sind, gestaltet sich die Durchsetzung dieser Rechte für Menschen ohne Aufenthaltstitel schwierig bis unmöglich und ist auch für Helfer/innen mit Strafandrohung verbunden. Die sozialen Folgen für Papierlose sind die Ausbildung psychischer und physischer Krankheiten, die oftmals unbe-handelt bleiben, eine Existenz unterhalb der Armutsgrenze und ein Leben in ständiger Angst und Unsicherheit sowie ohne Aussicht auf sozialen und beruflichen Aufstieg und persönliche Entfaltung.

zeichnung von Menschen. Er ist m.E. zutiefst demütigend und unmenschlich. Menschen können illegale Handlungen begehen, nicht aber illegal sein. Zudem ist die Bezeichnung „Illegale“ eng mit Kriminalität konnotiert und wird leicht in eins gesetzt. Von einigen wird der Begriff „Illegalisierte“ verwendet, der deutlich machen soll, dass Menschen ohne Papiere erst zu solchen gemacht werden. Ich finde aber, das trifft nicht ganz den Sachverhalt, da hier die Menschen allein als passive Opfer einer staatlichen Politik begriffen werden. Es gibt jedoch auch Formen bewusst gewählter Illegalität.

Im englischsprachigen Forschungsraum werden die Bezeichnungen „irregular“ oder „undocumented migrants“ benutzt (vgl. Gibney 2000), in Italien heißen Papierlose „clandestini“ (Heimliche). In Anlehnung an die „sans papiers“ in Frankreich und die „sin papeles“ in Spanien habe ich mich für die Bezeichnung „Papierlose“ entschieden. Sie drückt m.E. am deutlichsten aus, worum es geht: um ein Leben ohne Pass und ohne staatliches Recht auf Aufenthalt.

ber 1981, BGBl I 1390, Neufassung vom 16. Julli.1982, BGBl I 946) und im neuen Ausländergesetz von 1990 (§ 92 Abs 2) erweitert. Die Schaffung eines eigenen Straftatbestands "Einschleusen von Ausländern" erfolgte mit der Novellierung des Ausländergesetzes (§§ 92a, 92b, im Rahmen des Verbrechensbekämpfungsgesetzes) am 28. Oktober1994, BGBl 3186. Der Straftatbestand wurde bei der erneuten Novellierung des Ausländergesetzes im November 1997 erweitert.“ (Dietrich in: Dominik u.a. (Hg.) 1999, S. 293)

10

Im Verlauf dieser Arbeit sollen die Rahmenbedingungen von Einwanderung und die Situation von in der BRD lebenden Papierlosen beleuchtet werden. Auf der Basis dieser Beschreibung soll die Notwendigkeit einer menschenwürdigen und angemessenen Hilfe deutlich gemacht und Forderungen formuliert werden. Es soll die Frage thematisiert werden, in welchem Rahmen Sozialpädagogik intervenieren kann, um die Situation von Papierlosen zu verbessern. Außerdem sollen Beispiele von Selbsthilfe sowie Erfahrungen in der Arbeit mit Papierlosen dargestellt werden.

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3 Politische Rahmenbedingungen

Wie eingangs erwähnt beeinflussen die politischen Rahmenbedingungen des Migrati-ons-Ziellandes Umfang und Art der Zuwanderung mit ¹⁴ . Die legalen Möglichkeiten einer Einreise nach Deutschland sind immer mehr zurückgegangen, gleichzeitig steigt der Migrationsdruck durch Armut, Verfolgung und (Bürger-)Kriege. Die Europäische Union hat darauf mit einer schärferen Visapolitik und verstärkter Abschottung der Außengrenzen reagiert (s. Punkt 3.3.2). Gleichzeitig werden Migrant/innen Opfer rassistisch motivierter Übergriffe. Das Klima für Migranten/innen und insbesondere für Flüchtlinge wird zunehmend kälter. Die gesetzlichen Bestimmungen fördern Fremdenfeindlichkeit und Rassismus, wie dieses Zitat einer papierlosen Peruanerin verdeutlicht: “Wir werden hier schlecht behandelt, nicht weil die Menschen hier schlecht sind, sondern weil sie ihre Gesetze befolgen (...)“ ¹⁵ .

3.1 „Illegalität“ in Deutschland 16

Nach dem Ausländergesetz (AuslG) stehen sowohl unerlaubte Einreise als auch unerlaubter Aufenthalt unter Strafe (§ 92 AuslG) ¹⁷ . Rechtswidrige Einreise und Aufenthalt können danach eine bis zu dreijährige Haftstrafe beziehungsweise Abschiebehaft bis zu 18 Monaten nach § 57 AuslG zur Folge haben. Wer also ohne (gültige) Papiere nach Deutschland einreist oder sich hier aufhält, handelt illegal.

Umgang mit Papierlosen jedoch unterscheidet sich von Land zu Land und kann hier nicht umfassend dargestellt werden. Es sei lediglich darauf hingewiesen, dass die Lebenssituation in einigen Ländern, z.B. durch den Zugang zum (legalen) Arbeits- und Wohnungsmarkt, zu Gesundheitsversorgung und Bildungseinrichtungen etc., erträglicher ist als in der BRD und Papierlose nicht automatisch in die Rechtlosigkeit abgedrängt sind. Gleichwohl ist der Trend einer Vereinheitlichung der Politik gegen „illegale Migration“ nicht zuletzt unter Führung Deutsch-lands zu beobachten. Vgl. AutorInnenkollektiv (Hg.) 2000, Eichenhofer (Hg.) 1999 u.a.

1. entgegen § 3 Abs. 1 Satz 1 sich ohne Aufenthaltsgenehmigung im Bundesgebiet aufhält und keine Duldung nach § 55 Abs. 1 besitzt, 2. entgegen § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 1 sich ohne Paß und ohne Ausweisersatz im Bundesgebiet aufhält, 3. einer vollziehbaren Auflage nach § 14 Abs. 2 Satz 2 oder § 56 Abs. 3 Satz 3, jeweils auch in Verbindung mit § 44 Abs. 6, oder einer vollziehbaren Anordnung nach § 62 Abs. 2 zuwi-derhandelt, 4. einer vollziehbaren Anordnung nach § 37 zuwiderhandelt, 5. entgegen § 41 Abs. 6 eine erkennungsdienstliche Maßnahme nicht duldet, 6. entgegen § 58 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 in das Bundesgebiet einreist, 7. im Bundesgebiet einer überwiegend aus Ausländern bestehenden Vereinigung oder Gruppe angehört, deren Bestehen, Zielsetzung oder Tätigkeit vor den Behörden geheimgehalten wird, um ihr Verbot abzuwenden. (2) Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer 1. entgegen § 8 Abs. 2 Satz 1 unerlaubt a) in das Bundesgebiet einreist oder b) sich darin aufhält oder 2. unrichtige oder unvollständige Angaben macht oder benutzt, um für sich oder einen anderen eine Aufenthaltsgenehmigung oder Duldung zu beschaffen, oder eine so beschaffte Urkunde wissentlich zur Täuschung im Rechtsverkehr gebraucht. (2a) In den Fällen des Absatzes 1 Nr. 6 und des Absatzes 2 Nr. 1 Buchstabe a ist der Versuch strafbar. (3) Gegenstände, auf die sich eine Straftat nach Absatz 2 Nr. 2 bezieht, können eingezogen werden. (4) Artikel 31 Abs. 1 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge bleibt unberührt.

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Wer unerlaubt in die BRD einreisen will, wird gemäß § 60 AuslG ¹⁸ an der Grenze zurückgewiesen. Jede/r, die/der sich ohne gültige Aufenthaltspapiere in Deutschland aufhält, ist nach § 42 AuslG ¹⁹ ausreisepflichtig.

Die Gruppe der „ungesetzlichen“ Papierlosen in Deutschland ist keine homogene. So müssen nicht nur die vielfältigen Motive der Einreise unterschieden werden, sondern auch der Weg, wie es zum Status der Papierlosigkeit gekommen ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die folgende Aufstellung generalisierend ist und Mischformen nicht ausgeschlossen werden können. Die jeweils unterschiedlichen Motive von Migrant/innen, ein Leben in der Illegalität zu wählen bzw. dazu gezwungen zu sein, sind im Einzelfall höchst komplex. Dennoch lassen sich Unterschiede feststellen.

3.1.1 Dauermigration und Pendelmigration

Zunächst kann man zwischen papierlosen Dauermigrant/innen und pendelnden Arbeitssuchenden unterscheiden. Dauermigrant/innen haben in der Regel vor, ihren Lebensmittelpunkt dauerhaft oder für voraussichtlich viele Jahre ins Zielland zu verlegen und sind also Migrant/innen im klassischen Sinn. Sie verstehen sich selbst überwiegend, aber nicht aus-

wiesen. (2) EinAusländer kann an der Grenze zurückgewiesen werden, wenn 1. ein Ausweisungsgrund vorliegt, 2. der begründete Verdacht besteht, dass der Aufenthalt nicht dem angegebenen Zweck dient. (3) Ein Ausländer, der für einen vorübergehenden Aufenthalt im Bundesgebiet vom Erfordernis der Aufenthaltsgenehmigung befreit ist, kann unter denselben Voraussetzungen zurückgewiesen werden, unter denen eine Aufenthaltsgenehmigung versagt werden darf. (4) Die Zurückweisung erfolgt in den Staat, aus dem der Ausländer einzureisen versucht. Sie kann auch in den Staat erfolgen, in dem der Ausländer die Reise angetreten hat, in dem er seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt oder der den Paß ausgestellt hat, oder in einen sonstigen Staat, in den der Ausländer einreisen darf. (5) § 51 Abs. 1 bis 3, § 53 Abs. 1, 2 und 4 und § 57 finden entsprechende Anwendung. Ein Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, darf nicht zurückgewiesen werden, solange ihm der Aufenthalt im Bundesgebiet nach den Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes gestattet ist.

enthaltsgenehmigung nicht oder nicht mehr besitzt. (2) Die Ausreisepflicht ist vollziehbar, wenn der Ausländer 1. unerlaubt eingereist ist, 2. nach Ablauf der Geltungsdauer seiner Aufenthaltsgenehmigung noch nicht die Verlängerung oder die Erteilung einer anderen Aufenthaltsgenehmigung beantragt hat oder 3. noch nicht die erstmalige Erteilung der erforderlichen Aufenthaltsgenehmigung beantragt hat und die gesetzliche Antragsfrist abgelaufen ist. Im übrigen ist die Ausreisepflicht erst vollziehbar, wenn die Versagung der Aufenthaltsgenehmigung oder der sonstige Verwaltungsakt, durch den der Ausländer nach Absatz 1 ausreisepflichtig wird, vollziehbar ist. (3) Ist die Ausreisepflicht vollziehbar, hat der Ausländer das Bundesgebiet unverzüglich oder, wenn ihm eine Ausreisefrist gesetzt ist, bis zum Ablauf der Frist zu verlassen. Die Ausreisefrist endet spätestens sechs Monate nach dem Eintritt der Unanfechtbarkeit der Ausreisepflicht. Sie kann in besonderen Härtefällen befristet verlängert werden. (4) Durch die Einreise in einen anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften genügt der Ausländer seiner Ausreisepflicht nur, wenn ihm Einreise und Aufenthalt dort erlaubt sind. (5) Ein ausreisepflichtiger Ausländer, der seine Wohnung wechseln oder den Bezirk der Ausländerbehörde für mehr als drei Tage verlassen will, hat dies der Ausländerbehörde vorher anzuzeigen. (6) Der Paß oder Paßersatz eines ausreisepflichtigen Ausländers soll bis zu dessen Ausreise in Verwahrung genommen werden. (7) Ein Ausländer kann zum Zweck der Aufenthaltsbeendigung in den Fahndungshilfsmitteln der Polizei zur Aufenthaltsermittlung und Festnahme ausgeschrieben werden, wenn sein Aufenthalt unbekannt ist. Im Fall des § 8 Abs. 2 Satz 1 kann er zum Zweck der Einreiseverhinderung außerdem zur Zurückweisung und für den Fall des Antreffens im Bun- desgebiet zur Festnahme ausgeschrieben werden.

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schließlich als Flüchtlinge ²⁰ . Durch die Einschränkungen des Asylrechts werden viele Flüchtlinge jedoch bereits an der Grenzen zurückgewiesen oder nach einer Ablehnung des Asylantrages ausgewiesen. Um dennoch nicht in ihr Heimatland zurückkehren zu müssen, ziehen viele den illegalen Aufenthalt in der BRD vor. Die Motive dieser Menschen sind in der Regel klar: in erster Linie versuchen sie, einer akuten Verfolgungs- oder Bedrohungssituation auszuweichen und in Europa Schutz zu finden. Die Ursachen der Flucht sind dementsprechend zahlreich: so kommen Kriege und Bürgerkriege in Betracht, die Zugehörigkeit zu einer bestimmten, im Heimatland verfolgten Gruppe, die Anwesenheit von alltäglichem Terror und Gewalt, von Existenznot und Hunger, geschlechtsspezifische Verfolgung (z.B. die Angst vor Genitalverstümmelung) oder Natur- und Umweltkatastrophen. Auch der Wunsch nach einem besseren Leben kann ein Motiv dauerhafter Migration sein. Bei einigen Menschen aus dieser Gruppe besteht zunächst der Wunsch, nach einem Wegfall der Flucht- bzw. Migrationsursache(n) wieder ins Heimatland zurückzukehren.

Auf der anderen Seite stehen Migrant/innen, deren primäres Ziel in der Bundesrepublik die Arbeitsaufnahme ist ²¹ . Diese Menschen versprechen sich von einem - meist als vorübergehend geplanten - Aufenthalt die Chance auf einen Neuanfang oder sozialen Aufstieg und ein sorgenfreieres Leben im Heimatland. Eine dauerhafte Verlegung des Wohnorts oder gar des Lebensmittelpunktes ist für sie nicht unbedingt notwendig: so gibt es eine nicht unbedeutende Zahl von Pendelmigrant/innen und Wanderarbeiter/innen vor allem aus den osteuropäischen Staaten. Da die Beschäftigungsmöglichkeiten oftmals saisonabhängig sind (z.B. in der Landwirtschaft oder im Baugewerbe), fahren einige außerhalb der Saison in ihr Heimatland zurück ²² .

Natürlich ist die Grenze zwischen diesen Gruppen fließend. Migrationsmotive sind niemals eindimensional. Die strikte Trennung zwischen Arbeitsmigrant/innen ohne Aufenthaltsstatus und Flüchtlingen, die oftmals gemacht wird, erscheint vor diesem Hintergrund als konstruiert und willkürlich, wenn nicht gar politisch gewollt. Arbeitsmigration ist auch Folge einer bestehenden Nachfrage nach billigen Arbeitskräften in Europa, und die Anwesenheit von papierlosen ausländischen Arbeitskräften wird vom Staat in gewissem Umfang geduldet. Und auch wenn die meisten der Papierlosen nach deutschem Recht keinen Schutz durch Asyl gewährt bekommen würden, handelt es sich doch überwiegend um Menschen, die einer Situa-

„DieTransmigranten leben zwischen verschiedenen Wohnorten, sind (...) weder am Herkunftsort noch am Ein-reiseort heimisch, pendeln oftmals auch zwischen den Wohnorten hin und her. Einerseits entstehen daher innerhalb eines Flächenraumes verschiedene getrennte, ethnisch-kulturelle soziale Räume, andererseits über geographisch-politische Räume hinweg Transnationale Soziale Räume“. aus: Haug 2000, S. 17 (Herv. i. Original)

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tion im Heimatland entkommen wollen, die für sie und/oder ihre Familien belastend bzw. unerträglich ist. Kaum jemand verlässt freiwillig und kurzentschlossen sein soziales Lebensumfeld, Migration geht ein langer und schwieriger Entscheidungsprozess voraus, der zudem nie völlig rational ist. Die jeweiligen Motive von Migration sind im Einzelfall höchst unterschiedlich und eine Mischung aus „push- und pull-Faktoren“ sowie struktureller und kultureller Faktoren ²³ . Jörg Alt hat außerdem in seiner Arbeit nachgewiesen, dass „Migrations-Brückenköpfen“ eine entscheidende Rolle bei der Migrationsentscheidung zukommen ²⁴ . Je eher die Menschen Kontakt zu (erfolgreichen) Auswanderern haben und damit auf eine Art Netzwerk zurückgreifen können, desto leichter fällt die Entscheidung ²⁵ . Das können sowohl Freunde als auch Bekannte oder Nachbarn sein, Arbeitskolleg/innen oder einfach Landsleute, die Ressourcen zur Verfügung stellen können. Teilweise werden schon im Heimatland Wohnungs- und Arbeitsmöglichkeiten sondiert oder es werden Informationen und Tipps zum Grenzübertritt ausgetauscht.

3.1.2 Andere Formen der Papierlosigkeit

Auch die „Entscheidung“ für ein Leben in der Heimlichkeit ist im Einzelfall von höchst unterschiedlichen Faktoren bestimmt.

Eine Gruppe innerhalb der Papierlosen ist die der Asylbewerber/innen, die sich ihrer drohenden Abschiebung bereits während oder nach Abschluss ihres Verfahrens entziehen oder solche, die erst gar keinen Asylantrag stellen, weil sie sich keine Chancen ausrechnen ²⁶ . Der Gefahr ihrer Abschiebung oder der Inhaftierung in einer Abschiebehaftanstalt entziehen sich diese Flüchtlinge, indem sie in die Illegalität „untertauchen“. Andere entziehen sich dem bundesweiten Verteilungsverfahren nach dem Asylverfahrensgesetz, auch „EASY-Verfahren“ (Erst-Aufnahme-System) genannt. Es sieht die zentrale Verteilung der Asylantragssteller/innen auf die Bundesländer durch die Außenstellen das

das internationale „Entwicklungsgefälle“, die gestiegenen Möglichkeiten des Güter-, Kapital- und Arbeitskräftetransfers etc. Kulturelle Faktoren sind z.B. „die westlich-demokratische Verheißung von Freiheit und Menschenrechten“.

informeller Art betrachtet, bestehend aus Individuen oder Institutionen am Herkunftsort oder Zielort, in die Individuen eingebettet sind und die die Migrationsprozesse beeinflussen. Greifbare Merkmale sind bei Netzwerken monetäre Transaktionen, Geschenke, Briefe und Gespräche zwischen den Mitgliedern. Als Regulator werden interpersonelle Verpflichtungen aufgefaßt, die zur Kettenmigration führen können.“ Aus: Haug 2000, S.18

fahren habe, und zwar vor dem Hintergrund der immer geringeren Möglichkeiten der Erhaltung eines dauerhaf- ten Aufenthaltsrechts.

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Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vor. Maßgebliche Kriterien bei der Verteilung sind die gesetzlich festgelegten Aufnahmequoten der Länder und freie Kapazitäten der Einrichtungen, nicht jedoch die Wünsche der Antragssteller/innen. Flüchtlinge, die bereits Familienangehörige in Deutschland haben, aber nicht in deren Nähe verlegt werden, verweigern sich dem Transport, der zudem oftmals noch am selben Tag der Einreise stattfindet oder Flüchtlingsgruppen auseinanderreißt und somit eine Härte für die Flüchtlinge bedeu-

Darüber hinaus handelt es sich um Menschen, die Verwandte in Deutschland haben, aber nicht im Rahmen des Familiennachzuges einreisen dürfen und deshalb den illegalen Aufenthalt in Kauf nehmen, um bei ihrer Familie zu sein. Die Regelungen des Familiennachzuges sind in Deutschland sehr eng und unterliegen gravierenden Einschränkungen. Nach § 17 AuslG kann zwar zum Zweck des verfassungsmäßig gebotenen Schutzes von Ehe und Familie (Art. 6 GG ²⁸ ) einem/r Migranten/in eine Aufenthaltserlaubnis zur „Herstellung und Wahrung der familiären Lebensgemeinschaft“ (§ 17 Abs. 1 AuslG) erteilt werden; allerdings muss der oder die Angehörige in der BRD einen gesicherten Aufenthaltsstatus, genügend Wohnraum und die Unabhängigkeit von staatlichen Hilfen nachweisen. Zudem gilt diese Regelung nur für Ehegatten und Kinder bis 16 Jahre. Eltern, Geschwister, volljährige Kinder, Enkel und andere Angehörige können nur beim Nachweis von „außergewöhnlicher Härte“ (§ 22 AuslG) legal einreisen, was oftmals eine unüberwindliche Hürde darstellt und im Einzelfall sehr lange dauert. Zudem schrecken viele vor diesem Schritt zurück, da nach der Ablehnung eines solchen Antrags keine Besuchsvisa mehr ausgestellt werden. Außerdem sind noch zu nennen Opfer von Menschenraub und -handel, überwiegend Frauen, die zum Zweck der Prostitution oder Zwangsheirat nach Deutschland eingereist sind oder verschleppt wurden und ausländische Ehepartner/innen, die nach einer Scheidung ihr Recht auf Aufenthalt verlieren ²⁹ .

Oft wird auch die gesetzeswidrige Beschäftigung von Ausländer/innen im Zusammenhang mit Illegalität genannt. Hierbei ist jedoch wieder zu differenzieren: Nicht alle illegal

und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht die staatliche Gemeinschaft. (3) Gegen den Willen der Erziehungsberechtigten dürfen Kinder nur auf Grund eines Gesetzes von der Familie getrennt werden, wenn die Erziehungsberechtigten versagen oder wenn die Kinder aus anderen Gründen zu verwahrlosen drohen. (4) Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft. (5) Den unehelichen Kindern sind durch die Gesetzgebung die gleichen Bedingungen für ihre leibliche und seelische Entwicklung und ihre Stellung in der Gesellschaft zu schaffen wie den ehelichen Kindern.

unabhängigen Aufenthaltsstatus zu erhalten.

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Beschäftigten haben auch keinen Aufenthaltsstatus, sondern sind lediglich nicht im Besitz einer gültigen Arbeitserlaubnis (z.B. Asylbewerber/innen, die unter das Arbeitsverbot fallen). Auch einheimische Schwarzarbeiter/innen (d.h. Deutsche oder Ausländer/innen mit Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis) sind streng genommen illegal Beschäftigte; zumeist beziehen sie zudem - im Gegensatz zu Papierlosen - parallel Arbeitslosenunterstützung oder Sozialhilfe und sind gesetzlich krankenversichert.

3.1.3 Art der Einreise

Eine weitere Unterscheidungsmöglichkeit besteht mit Blick auf die Art der Einreise. Grundsätzlich gibt es drei Möglichkeiten.

Die illegale Einreise ist der Grenzübertritt ohne Papiere wie Visa o.ä., sei es über die „grüne Grenze“ aus Polen oder der Tschechischen Republik oder über eine EU-Binnengrenze, versteckt auf PKW, Lastern, oder auf dem See- oder Luftweg. Diese Einreiseart ist die bekannteste und am häufigsten thematisierte, was nicht unbedingt der tatsächlichen Häufigkeit geschuldet sein muss.

Die scheinlegale Einreise bedient sich ge- oder verfälschter Papiere. Das können falsche Pässe oder Visa sein (dabei reichen auch Visa für andere EU-Länder) oder echte Papiere anderer Personen. Solche Papiere können entweder geklaut, von professionellen Fälschern gekauft oder durch Bestechung erworben worden sein. In einigen Ländern besteht ein reger Handel mit gefälschten Papieren.

Die legale Einreise ist die sicherste Methode. Dabei reisen die Menschen beispielsweise mit Besuchs- oder Touristenvisa oder als Student ein und bleiben über die Dauer der Berechtigung hinaus in Deutschland („visa overstayers“). Nicht immer muss dabei schon bei der Einreise das Ziel des dauerhaften (illegalen) Aufenthalts feststehen.

3.1.4 Quantifizierung

Die Frage nach der Zahl von Papierlosen in Deutschland kann nicht beantwortet werden. Als mögliche Quellen gelten die Berichte des Bundesgrenzschutzes (BGS) über Aufgriffe an den Grenzen, die polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) zu illegaler Beschäftigung und Fälschung von (Einreise- oder Aufenthalts-)Dokumenten sowie Befragungen von Beratungsstellen und Bahnhofsmissionen. Allerdings geben alle diese Statistiken lediglich Teilbereiche wieder, ein mehrfaches Auftauchen ein und der selben Person in verschiedenen oder sogar ein

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und der selben Statistik (z.B. bei mehreren Aufgriffen der selben Person beim Grenzübertrittsversuch) sind nicht ausgeschlossen ³⁰ . Zudem lässt eine höhere Kontrolldichte, sowohl durch den BGS als auch durch Behörden zur Bekämpfung illegaler Beschäftigung die Zahlen steigen. Die Zahl der „visa overstayers“ kann überhaupt nur schwer bestimmt werden. Demgemäß existieren nur Schätzungen, die zwischen 500.000 und 1,5 Mio. Papierlosen im Bundesgebiet schwanken ³¹ . Aber selbst solche Schätzungen sind mit Vorsicht zu genießen, da sie je ideologisch gefärbt sind, je nachdem, ob ein Bedrohungsgefühl erzeugt oder das Ausmaß heruntergespielt werden soll.

In der Literatur ist jedoch durchweg die Rede davon, dass die Zahl der Menschen ohne Aufenthaltsstatus in Europa und Deutschland seit 1989 und noch mal verstärkt nach 1993 angestiegen ist und weiter ansteigt ³² . Die Gründe hierfür sind z.T. auch in den Asylrechtsverschärfungen und der starken Abschottung zu sehen, die offiziell dem Kampf gegen „illegale Einwanderung“ dienen.

3.2 Asylrechtsbeschneidung und Abschreckung im Inneren

Die bundesdeutsche Ausländer/innenpolitik ist geprägt vom Gedanken der Steuerung und Begrenzung von Einwanderung ³³ . Der staatliche Versuch, ungewollte Einwanderung verhindern, zu steuern und in gewünschte Bahnen zu lenken, scheitert jedoch immer wieder an der „Autonomie der Migration“ ³⁴ . Der Wunsch und das Bedürfnis nach Wegzug und dauerhafter Bleibe in Deutschland hat sich stets als wirkungsvoller herausgestellt als alle Überwachungs-, Beschränkungs- und Abschreckungsmaßnahmen.

3.2.1 Einschränkungen des Rechts auf Asyl

Das Recht auf Asyl, wie es im Grundgesetz Art. 16 verankert ist, hat mehrere Einschränkungen erfahren. Der wohl weitreichendste Einschnitt war die Änderung des Art. 16 GG im Jahre 1993. Im neuen Art. 16a Abs. 2 und 3 sind folgende Einschränkungen des Asylrechts festgeschrieben: So können sich Flüchtlinge nicht mehr darauf berufen, die aus einem

in: Eichenhofer (Hg.) 1999, S. 62ff. und Bade in Bade (Hg.) 2001, S. 67f.

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„sicheren Drittland“ einreisen. Neben der EU sind das alle Staaten, in denen „die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist.“ (Art. 16a Abs. 2 GG). Problematisch wird dieser Absatz insbesondere wenn man bedenkt, dass die BRD ausschließlich von sicheren Drittstaaten umgeben ist. Eine legale Einreise, die nicht über einen Drittstaat erfolgt, ist so nur noch auf dem Luftweg möglich. Dieser Paragraf macht es für die Behörden möglich, alle Menschen an den Grenzen abzuweisen bzw. zurückzuschieben, die nicht über die nötigen Einreisepapiere verfügen. Über einen möglichen Anspruch auf Asyl ist dadurch noch gar nichts gesagt. Dieser wird auch nicht geprüft, da in diesem Fall der Einreiseweg entscheidend

Außerdem haben all jene keinen Anspruch auf Asyl, die aus einem als sicher eingestuften Herkunftsland stammen. Wie die sicheren Drittstaaten, so werden auch diese Länder durch Gesetz definiert. Allerdings sind die Kriterien noch vager: es muss dort lediglich „auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse“ gewährleistet erscheinen, dass dort niemand verfolgt oder unmenschlich behandelt wird (s. Art 16 Abs. 3). Allein die Vermutung reicht aus, um den Betroffenen den Weg zu einem Asylverfahren zu versperren. Immer wieder gibt es Kritik von Flüchtlings- und Menschenrechtsverbänden an der Festlegung dieser Herkunftsländer, die allein auf der Basis der Lageberichte des Auswärtigen Amtes getroffen wird. So lässt sich feststellen, dass bei der Erstellung Rücksicht auf die diplomatischen Beziehungen genommen wird oder die Botschaften nur oberflächlich recherchieren.

Flüchtlinge, die in Deutschland ein Asylverfahren anstreben und aus einem „sicheren Herkunftsland“ oder illegal bzw. scheinlegal auf dem Luftweg einreisen, müssen sich dem sogenannten Flughafen- oder Transitverfahren nach § 18a AsylVfG ³⁶ unterwerfen. Diese Per-

staat(§29a), die über einen Flughafen einreisen wollen und bei der Grenzbehörde um Asyl nachsuchen, ist das Asylverfahren vor der Entscheidung über die Einreise durchzuführen, soweit die Unterbringung auf dem Flughafengelände während des Verfahrens möglich ist. Das gleiche gilt für Ausländer, die bei der Grenzbehörde auf einem Flughafen um Asyl nachsuchen und sich dabei nicht mit einem gültigen Paß oder Paßersatz ausweisen. Dem Ausländer ist unverzüglich Gelegenheit zur Stellung des Asylantrages bei der Außenstelle des Bundesamtes zu geben, die der Grenzkontrollstelle zugeordnet ist. Die persönliche Anhörung des Ausländers durch das Bundesamt soll unverzüglich stattfinden. Dem Ausländer ist danach unverzüglich Gelegenheit zu geben, mit einem Rechtsbeistand seiner Wahl Verbindung aufzunehmen, es sei denn, er hat sich selbst vorher anwaltlichen Beistands versichert. §18 Abs.2 bleibt unberührt. (2) Lehnt das Bundesamt den Asylantrag als offensichtlich unbegründet ab, droht es dem Ausländer nach Maßgabe der §§34 und 36 Abs.1 vorsorglich für den Fall der Einreise die Abschiebung an. (3) Wird der Asylantrag als offensichtlich unbegründet abgelehnt, ist dem Ausländer die Einreise zu verweigern. Die Entscheidungen des Bundesamtes sind zusammen mit der Einreiseverweigerung von der Grenzbehörde zuzustellen. Diese übermittelt unverzüglich dem zuständigen Verwaltungsgericht eine Kopie ihrer Entscheidung und den Verwaltungsvorgang des Bundesamtes. (4) Ein Antrag auf Gewährung vor- läufigen Rechtsschutzes nach der Verwaltungsgerichtsordnung ist innerhalb von drei Tagen nach Zustellung der

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sonen werden im Flughafenbereich festgehalten und gelten als nicht eingereist. Das Asylverfahren wird im Schnelldurchlauf vollzogen, in der Regel sollen die Flüchtlinge nicht länger als drei Wochen im Transitbereicht festgehalten werden. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) entscheidet in dieser Zeit („unverzüglich“) ob der Asylantrag „offensichtlich unbegründet“ oder ob ein längeres Verfahren nötig ist. Im ersten Fall wird die Einreise verweigert und der Flüchtling unverzüglich zurückgeschoben, im zweiten Fall erhält er ein normales Asylverfahren. Auch an dieser Praxis gab es Kritik von verschiedenen Seiten, da u.a. auch Kinder interniert werden, die Aufenthaltszeit teilweise deutlich über den drei Wochen liegt und die Anhörung unter enormen Zeitdruck und ohne ausreichende Beratung erfolge ³⁷ .

Eine weitere Hürde beim Versuch, Asyl zu erlangen besteht in der Notwendigkeit, individuelle und politische Verfolgung konkret nachzuweisen. Selbst Menschen aus Ländern, die nicht als „sicher“ im Sinne das Art. 16 Abs. 2 GG gelten, müssen glaubhaft machen, dass sie als Person verfolgt wurden. Dieser Nachweis fällt nicht nur deshalb schwer, weil Folter, Todesdrohungen u.a. selten dokumentiert werden, sondern auch, weil die Verfolgten häufig über das Erlebte nicht sprechen können. Die Befragungssituation, bei der sich Flüchtlinge oft an Verhöre erinnert sehen, ist dabei nicht förderlich, zumal wenn es sich um traumatische Erlebnisse handelt. Gerade bei sexuellen Übergriffen und Vergewaltigung sehen sich insbesondere Frauen außerstande, das Geschehene den - überwiegend männlichen - Anhörern zu erzählen. Glaubhaft gemacht werden muss außerdem die Verfolgung durch staatliche Stellen, Institutionen oder Kräften (z.B. Militär, Justiz, Polizei). Diese Einschränkung, die der Genfer Flüchtlingskonvention widerspricht, stellt für all jene Flüchtlinge eine Hürde dar, die aus Angst vor Milizen, Rebellen und anderen nicht-staatlichen Organisationen geflohen sind oder aus einem Land kommen, in dem es keine staatlichen Strukturen gibt. In der Vergangenheit betraf das vor allem Menschen aus Somalia und Afghanistan, deren Asylanträge pauschal abgelehnt wurden.

Entscheidungen des Bundesamtes und der Grenzbehörde zu stellen. Der Antrag kann bei der Grenzbehörde gestellt werden. Der Ausländer ist hierauf hinzuweisen. §58 der Verwaltungsgerichtsordnung ist entsprechend anzuwenden. Die Entscheidung soll im schriftlichen Verfahren ergehen. §36 Abs.4 ist anzuwenden. Im Falle der rechtzeitigen Antragstellung darf die Einreiseverweigerung nicht vor der gerichtlichen Entscheidung (§36 Abs.3 Satz 9) vollzogen werden. (5) Jeder Antrag nach Absatz 4 richtet sich auf Gewährung der Einreise und für den Fall der Einreise gegen die Abschiebungsandrohung. Die Anordnung des Gerichts, dem Ausländer die Einreise zu gestatten, gilt zugleich als Aussetzung der Abschiebung. (6) Dem Ausländer ist die Einreise zu gestatten, wenn 1. das Bundesamt der Grenzbehörde mitteilt, daß es nicht kurzfristig entscheiden kann, 2. das Bundesamt nicht innerhalb von zwei Tagen nach Stellung des Asylantrags über diesen entschieden hat oder 3. das Gericht nicht innerhalb von vierzehn Tagen über einen Antrag nach Absatz 4 entschieden hat.

http://www.proasyl.de/texte/mindest2.htm [07.04.2002]