Die neue EU - eine Verfassung im Entwurf

1. Einleitung

Die Europäische Union (EU) steht nach über fünfzig Jahren mehr oder weniger erfolgreicher „Vergemeinschaftung“ der Mitgliedstaaten und mit dem Abschluss des EU - Konvents vor einer entscheidenden und wegweisenden Veränderung. Sowohl die Europapolitiker als auch die nationalen Politiker müssen sich in den letzten Monaten viele Fragen zur zukünftigen „neuen“ EU gefallen lassen! Wird es einen Ratspräsident geben oder doch nur einen Kommissionspräsidenten? Vielleicht aber doch beide zusammen? Welche Anzahl an Kommissionsmitglieder werden wir 2005 haben, wenn alle 10 neuen Mitglieder beigetreten sind? Zwölf, Fünfzehen oder doch Fünfundzwanzig? Eine ähnliche Thematik stellt sich in der Frage des EU - Parlaments. Zwar nicht unbedingt die Größe spielt dort eine Rolle, sondern vielmehr seine Gewichtung! Bleibt es eine farblose Institution oder kann es sich zu einem „big player“ der EU - Politik entwickeln? Diese Fragen und noch unzählige mehr waren Inhalt und Aufgabe der 105 EU - Konventsmitglieder der letzten Monate. Diese Arbeit will sich sowohl mit der Zukunft der EU - also dem „Entwurf eines Vertrages über eine Verfassung für Europa“ - als auch mit der Vergangenheit und der in ihr entstandenen Institutionen und Organe beschäftigen. Wie haben und werden sich diese verändern?

Im folgenden werden die wichtigsten und öffentlichen Organe der Europäischen Union -Europäischer Rat, Rat der Europäischen Union (Ministerrat), Europäische Kommission, Europäisches Parlament, Europäischer Gerichtshof, - vor und nach der Tagung in Thessaloniki am 20. Juni 2003 dargestellt. Teilweise kann man sich dabei auf vergangene institutionelle und empirische Entwicklungen berufen und so die bestehenden Institution kritisieren, jedoch kann durch den „ Entwurf eines Vertrages über eine Verfassung für Europa“ und deren Organe nur Vermutungen über deren Entwicklung angestellt werden, da der Vertrag eher juristische aufgebaut ist und keine Kommentare des Gesetzgebers enthält. Auch der Europäischer Rechnungshof und die beratende Organe der EU (Wirtschafts- und Sozialausschuss, Ausschuss der Regionen) gehören dazu, wurden aber aufgrund geringer Öffentlichkeitswirksamkeit außer acht gelassen.

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2. Der Europäische Rat bzw. Rat der Europäischen Union

(Ministerrat)

„Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest.“ ¹ In dieser Form könnte man das Aufgaben- und Betätigungsfeld des Europäischen Rates beschreiben.

2.1. Funktion

Kommen wir kurz zum technischen Aufbau einer Ratsversammlung. Alle bisherigen fünfzehn Mitgliedsländer konnten bisher je einen handlungsbefugten Vertreter in das Gremium schicken. Jeweils ein Mitgliedsland übernimmt für die Dauer von sechs Monaten den Vorsitz über den Rat. Mindestens zweimal im Jahr treffen sich die Staats- und Regierungschefs, die eben den Europäischen Rat bilden. Unterstützt werden sie von ihren jeweiligen Außenministern, sowie von dem Präsidenten der Europäischen Kommission (siehe nächstes Kapitel) und einem weiteren Mitglied der Kommission. Der Rat der Europäischen Union (umgangssprachlich auch Ministerrat gena nnt) hingegen wird durch die einzelnen Ressortminister der Mitgliedsländer gebildet.

In der Form und Arbeitsweise unterscheiden sich der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union kaum, jedoch gibt es inhaltliche Unterschiede in der Zielsetzung. Während sich die Ressortchefs der einzelnen Politikfelder „nur“ Entscheidungen innerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches machen, „kommt dem Europäischen Rat die Funktion zu, die Leitlinien der Union festzulegen und langfristige Ziele zu bestimmen.“ 2

Wie sehen nun die bisherigen Entscheidungsverfahren innerhalb des Europäischen Rates aus? Um in den Sitzungen der Regierungschefs und deren Minister möglichst rasch und effektiv arbeiten zu können, existiert seit dem Fusionsvertrag, der eben die Einsetzung des Europäischen Rates und der Europäischen Kommission regelt, auch ein „Ausschuss der ständigen Vertreter.“ „Das Gremium dient der Koordination zwischen den Regierungen der einzelnen Mitgliedsstaaten. [...] alle Punkte der Tagesordnungen von Ministerratssitzungen werden vorher erarbeitet.“ ³ Dadurch hat diese Gremium Einfluss auf die

¹ EU-Vertrag, Art. 4

² Pfetsch, Frank R. (1997): Die Europäische Union - Eine Einführung, München, S 135.

^{3 Pfetsch, Frank R. (1997): Die Europäische Union - Eine Einführung, München, S 140-141.} Die neue EU - eine Verfassung im Entwurf 4

Entscheidungsverfahren der Sitzungen, da in den Sitzungen nur über jene Punkte entschieden werden kann, die auch auf der Tagesordnungsliste stehen.

2.2. Mehrheits- und Einstimmigkeitsregel

Bisher galt für die Entscheidungsfindung des Rates Art. 148 EGV Abs. (1). „Soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, beschließt der Rat mit der Mehrheit seiner Mitglieder“ ⁴ Das bedeutet, dass alle Entscheidungen die nicht explizit durch den Vertrag geregelt und bestimmt sind, mit einer Mehrheitsentscheidung, d. h. 8:7, durch den Rat beschlossen werden können. Dies ermöglicht es dem Rat verständlicherweise rasch zu arbeiten, jedoch könnte es zu Komplikationen bei Ratifizierung und Umsetzung der Entscheidungen durch einzelne betroffene Mitgliedsstaaten kommen.

Um eben diese Situationen zu verhindern und eine möglichst breite Basis an Zustimmung innerhalb der EU zu erlangen, existiert neben den Mehrheitsentscheidungen auch eine Einstimmigkeitsregel. „Leider lässt sich keine generelle Aussage darüber treffen, in welchen Politikbereichen oder nach welchen Regeln der Vertrag die Mehrheitsregel vorschreibt. Als grobe Faustregel kann gelten, dass Einstimmigkeit um so eher gefordert wird, je stärker das substantielle Interesse eines oder mehrerer Mitgliedsstaaten betroffen ist.“ Mittels der Einstimmigkeitsregel steht jedem Mitglied eine Vetorecht bei der Entscheidung zu. Da die Einstimmigkeitsregel so oder so schon eine große Kompromissbereitschaft voraussetzt und um trotzdem möglichst effektiv arbeiten zu können, werden einzelne Entscheidungen oft zu Paktlösungen zusammen genommen, um so ein mögliches Ausscheren von Mitglieder zu mindern. Trotz allem ist die Einstimmigkeit die häufigste Entscheidungsform im Europäischen Rat.

Sollte der Vertrag jedoch einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit fordern, so werden die Stimmen der Mitgliedsstaaten unterschiedlich schwer gewichtet. So erhalten etwa die vier großen Länder Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien jeweils zehn Stimmen, während sich mittlere oder kleine Länder wie etwa Österreich sich mit vier Stimmen begnügen müssen. Bei einer Summe von 87 Stimmen müssen für eine qualifizierte Mehrheit jedoch 62 Stimmen für bzw. 26 Stimmen gegen einen Antrag stimmen.

^{4 Pfetsch, Frank R. (1997): Die Europäische Union - Eine Einführung, München, S 136.} Die neue EU - eine Verfassung im Entwurf 5

2.3. Das „institutionalisierte Dreieck“

Der Europäische Rat muss in einem Dreieck mit der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament gesehen werden. Die Kommission hat das Vorschlagsmonopol für Gesetzesinitiativen, der Rat hingegen kann die Kommission nur formell auffordern, die eine oder andere Sachlage zu prüfen und einen Vorschlag zu erarbeiten. Dabei gehen die Vorschläge der Kommission zuerst an das Parlament. Nach deren erster Lesung und deren Stellungnahme, kann der Rat darüber diskutieren und einen gemeinsamen Standpunkt erarbeiten. Dieser wird im Anschluss daran in einer zweiten Lesung des Parlaments begutachtet. Folgende drei Möglichkeiten können eintreffen:

• Billigung: das Parlament billigt den Standpunkt des Ministerrats, dieser muss nun nur

noch mit qualifizierter Mehrheit zustimmen.

• Ablehnung: das Parlament lehnt den Standpunkt des Ministerrats mit absoluter

Mehrheit ab, so kann der Ministerrat nur mit einer einstimmigen Entscheidung das Parlament überstimmen.

• Abänderung: bei einer Abänderung des Standpunktes durch das Parlaments tritt wiederum die Kommission in Aktion. Zwei weitere Möglichkeiten werden aktiv. Die Kommission leitet die Abänderung unverändert weiter, entscheidet der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit. Ändert die Kommission die Abänderung tritt die Einstimmigkeitsregel in Kraft.

2.4. Der „neue“ Europäische Rat

Wie sollen nun die Entscheidungsverfahren des Europäischen Rates zukünftig in Europa aussehen? Nach wie vor wird der Europäische Rat allgemeine politische Zielvorstellungen und Prioritäten festlegen, aber entscheidend ist, dass ihm die gesetzgeberische Komponente entzogen werden soll. Die Zusammensetzung des Rates bleibt weitestgehend ähnlich, bis auf einige nicht gerade unbedeutende Zuwächse. Es wird einen Präsidenten des Europäischen Rates geben und einen Außenminister der Union. Der Präsident darf kein Amt in einem Mitgliedsstaat ausüben und wird für 2 ½ Jahre durch die Mitglieder des Rates gewählt. Es

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