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I. Einleitung

a) Vorbemerkung In den vergangenen Jahren wurde nicht nur in Deutschland zunehmend Gegenstand allgemeiner und politischer Diskussionen gemacht, ob wachsende Staatsausgaben und die Verwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen durch den Staat die wirtschaftliche Entwicklung und den Wohlstand hemmen. Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Problematik der Staatsausgaben, insbesondere soll die Staatsquote in den Mittelpunkt der Betrachtungen gestellt werden. Nach einer Begriffsdefinition und der Frage, wie der Staat seine Aktivitäten in einer freien Marktwirtschaft überhaupt rechtfertigen kann, soll zunächst kurz die historische Entwicklung der Staatsquote in der BRD und in anderen europäischen Ländern beleuchtet werden. Mögliche Gründe für diese Entwicklung werden erläutert. Anschließend werden problematische Fragestellungen zur Staatsquote aufgegriffen: Welche Leistungen sollte der Staat und nicht der Markt erbringen? Welche Einflüsse kann welche Höhe und die Zusammensetzung der Staatsquote auf eine Volkswirtschaft haben? Und welche Erfassungs- und Messprobleme kann es geben? Zum Abschluss werden einige empirische Unter- suchungen zum Einfluss der Staatsquote auf die wirtschaftliche Entwicklung vorgestellt und in einem kurzen Fazit einige Lösungsansätze angeboten.

b) Begriffsklärung Die Staatsausgabenquote, kurz Staatsquote (q A ), beschreibt das Verhältnis der öffentlichen Ausgaben zu einer Sozialproduktgröße (im Normalfall das Bruttoinlandsprodukt). Die Staats- quote umfasst somit alle Staatsausgaben (G), Bruttoinvestitionen des Staates (I ST ) sowie die Transferzahlungen des Staates (Tr) ins Verhältnis gesetzt zum Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen (BIP MP ) als Wertschöpfungsindikator einer Volkswirtschaft und beschreibt den Anteil an der gesamtwirtschaftlichen Leistung, formal dargestellt:

q A = G + I ST +Tr BIP MP * 100

So gewinnt die Staatsquote an Aussagekraft und Informationsgehalt und gewährt eine bessere Vergleichbarkeit als die absolute Höhe der Staatsausgaben. Die Staatsquote, die als Indikator für die finanzwirtschaftlichen Aktivitäten des Staates herangezogen werden kann, wird teilweise fehlinterpretiert. So besagt eine Staatsquote von 50 % nicht, dass der Staat die Hälfte des Bruttoinlandsprodukts für sich beansprucht, sondern dass der Staat zu 50 % an der gesamten volkswirtschaftlichen Wertschöpfung beiträgt, denn nur über die staatlichen Konsumausgaben und Investitionsausgaben nimmt der Staat die volkswirtschaftlichen

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Ressourcen selbst in Anspruch; andere Ausgabearten wie Transferausgaben an private Haushalte und Subventionen, schlagen dagegen beim privaten Verbrauch bzw. bei den privaten Investitionen zu Buche.

c) Warum Staat? – die Rechtfertigung staatlicher Aktivität (in der Marktwirtschaft) Seitdem Menschen in arbeitsteiligen Gesellschaften leben, bedurften sie einer übergreifenden politischen Ordnungsmacht, die sie als Staatshoheit anerkannten und deren Herrschaft sie sich freiwillig oder erzwungen unterwarfen. Der Staat ist heute ein kompliziertes Gefüge von über- und untergeordneten öffentlichen Institutionen. In der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) zählen zum Sektor Staat die Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Kommunen) und die Sozialversicherung (Parafisci). Der Staat ist (volkswirtschaftlich betrachtet) Produzent öffentlicher Güter sowie wirtschaftspolitische Ordnungs- und Entscheidungsinstanz. Die Finanzierung staatlicher Leistungen erfolgt vor allem durch öffentliche Zwangsabgaben (insb. Steuern, Gebühren und Sozialabgaben). Darüber hinaus hat der Staat weitere Finanzierungsmöglichkeiten, wie erwerbswirtschaftliche Einnahmen oder Kreditaufnahme.

Die Aufgaben des Staates sind historisch gewachsen und eng mit der Wirtschafts- und Gesell- schaftsordnung verknüpft. Auch die freie Marktwirtschaft braucht den Staat. Nach Ansicht der Klassiker koordinieren jedoch die Märkte die einzelwirtschaftlichen Angebots- und Nachfragepläne durch den Preismechanismus so optimal, dass auch gesamtwirtschaftlich die bestmöglichen Ergebnisse erbracht werden (Idee der sich selbst regulierenden Märkte). Die gesamtwirtschaftliche Produktion wird stets abgesetzt (Saysches Theorem) und Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sind nur temporärer Art. Mit der Stabilität des markt- wirtschaftlichen Systems wurde die wirtschaftspolitische Passivität des Staates begründet. Der Staat ist nach klassischer Ansicht nur für die Schaffung und Sicherung marktwirtschaftlicher Rahmenbedingungen zuständig: „Der Staat soll demnach nur die Bedingungen der wirthschaftlichen Entwicklung schaffen, seine Aufgabe sei auch hier nur eine formell ordnende, nicht eine sachlich schaffende, materiell productive.“ 1 .

Das Vertrauen in die Stabilität des marktwirtschaftlichen Systems wurde durch die Welt- wirtschaftskrise 1929/32 erschüttert. Die Selbstheilungskräfte des Marktes schienen unter Umständen zur Überwindung von Wirtschaftskrisen nicht auszureichen und die Wirtschaft verharrt im Unterbeschäftigungszustand bei unausgelasteten Kapazitäten. Da dies nach keynesianischer Ansicht aus einer zu geringen Nachfrage resultiert, ist die Steigerung der Gesamtnachfrage mittels expansiver Fiskalpolitik ein geeignetes Mittel zur Lösung dieses

1 A. Wagner (1892), S. 874

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Problems. Auch zur Korrektur der sich als Ergebnis der Marktkräfte einstellenden Verteilung der Einkommen und Vermögen ist der Staat gefordert, wenn er den gesellschaftlichen Postulaten der sozialen Gerechtigkeit und Sicherheit entsprechen will. Generell lässt sich die Notwendigkeit staatlicher Wirtschaftspolitik aus dem Marktversagen ableiten. Versagt der Marktmechanismus (oder werden die Marktergebnisse von der Gesellschaft nicht akzeptiert), muss der Staat lenkend in den Wirtschaftsprozess eingreifen. Der amerikanische Finanz- wissenschaftler R. A. Musgrave, dessen Ansatz aus dem Jahr 1959 „The Theory of Public Finance“ sich als „Theorie des Marktversagens“ weitgehend durchgesetzt hat, nennt 3 Hauptfunktionen des Staates zur Gestaltung der Marktwirtschaft: 2 die Allokationsfunktion, d. h. die Verteilung der volkswirtschaftlichen Ressourcen auf

- Markt- und Staatswirtschaft (Bereitstellung von öffentlichen Gütern) sowie die Bestimmung der Struktur der Staatsausgaben;

die Distributionsfunktion, d. h. die Korrektur der Primärverteilung von Einkommen

- und Vermögen durch öffentliche Einnahmen und Ausgaben;

die Stabilisierungsfunktion, d. h. den Einsatz der Finanzpolitik zur Aufrechterhaltung

- von Vollbeschäftigung, Preisniveaustabilität, angemessenem Wirtschaftswachstum und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht. 3 Es ist allerdings sehr schwierig, eine optimale Aufgabenteilung zwischen dem staatlichen und dem privaten Sektor wissenschaftlich rational zu begründen 4 und die Auffassungen über die „richtige“ Stabilisierungsstrategie divergieren zwischen (nachfrageorientierten) Keynesianern und (angebotsorientierten) Neoklassikern beträchtlich.

II. Zur Entwicklung von Staatsausgaben und Staatsquote

a) in der Bundesrepublik Deutschland In der Bundesrepublik hat sich die Ausdehnung der Staatstätigkeit in der Tendenz fortgesetzt; die Staatsquote ist von 31,6 % (1950) auf über 50 % (50,3 % in 1996) gestiegen. Die Entwicklung war dabei geprägt von schubartigen Steigerungen in Gefolge der Rezession 1974/75 und der deutschen Einigung Anfang der neunziger Jahre. 5 Die starke Zunahme der Staatsquote in Deutschland beruhte dabei insbesondere auf der kräftigen Ausweitung des Staatsverbrauchs (d. h. der Bruttowertschöpfung und der Vorleistungskäufe des Staates). Der

2 Vgl. B. Felderer, S. Homburg (2001), S. 156 f.; auch K. Müller (1990), S. 9 3 in der Bundesrepublik definiert als sogenanntes magisches Viereck im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz von 1967 4 Dies erkannte A.Wagner bereits 1892, als er schrieb: “Es ist nicht begrifflich noch durch Erfahrung endgiltig festzustellen, welche einzelne Leistung allein Sache des Staates und ebenso wenig, welche nicht Sache des Staates sein soll.“, A. Wagner (1892), S. 880 5 ausführlicher dazu bei A. Ottnad (1996), S. 60 ff.

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überwiegende Teil der Staatsausgaben entfiel 2000 (wie in den vier Jahrzehnten zuvor) auf

den Staatsverbrauch und die Sozialausgaben (644,9 Mrd. Euro entspricht 31,8 % des

Bruttoinlandsprodukt). 6

Schaubild 1 – Entwicklung von Staatsausgaben und Staatsquote in der BRD

Quelle: Deutschland in Zahlen 2003, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 2000 ohne Erlöse aus dem Verkauf der UMTS - Lizenzen

b) in europäischen Ländern, USA und Japan

In fast allen Industriestaaten marktwirtschaftlichen Typs sind in den letzten Jahrzehnten die

Staatsausgaben absolut und in Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt erheblich

gestiegen. Ab Mitte der neunziger Jahre erkennt man jedoch den Trend einer Rückführung der

Staatsquote insbesondere in Ländern mit vergleichsweise hoher Staatsquote.

Schaubild 2 – Entwicklung der Staatsquoten in ausgewählten europäischen Ländern, USA und Japan

Quelle: OECD (Deutschland in Zahlen 2003, Institut der deutschen Wirtschaft Köln)

III. Ansätze zur Erklärung für den Anstieg der Staatsquote

Eine grundlegende monokausale Erklärung, weshalb mit fortschreitender wirtschaftlicher und

sozialer Entwicklung die Staatsquote wächst, ist nicht möglich. Für die zunehmende Staats-

quote gibt es eine Fülle von Erklärungsansätzen, die man verschiedenartig einteilen kann,

beispielsweise in traditionelle und neuere Ansätze, kurzfristige und langfristige Ansätze oder

in ,,apolitical"- und ,,poltical" models. Vielfach wird auch zwischen angebots- und

nachfrageorientierten Gründen unterschieden. 7

6 Quelle: Deutschland in Zahlen 2003, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, S. 69

7 Siehe K. Müller (1990), S. 14 ff.

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Die wichtigsten und in der Literatur am häufigsten zu findenden Theorien werden nachfolgend kurz vorgestellt.

a) Wandel vom „Ordnungs- und Machtstaat“ zum „Wohlfahrts- und Kulturstaat“ Mit dem Funktionswandel staatlicher Aktivitäten begründete der deutsche Finanzwissen- schaftler Adolph Heinrich Gotthilf Wagner (1835–1917) sein „Gesetz der wachsenden Ausdehnung der Staatstätigkeit“ 8 : „Und der Staat fortschreitender culturfähiger Völker, so namentlich der modernen, hört immer mehr auf, einseitig Rechtsstaat, im Sinne der möglichst alleinigen Verwirklichung des Rechts- und Machtzweckes, zu sein und wird immer mehr Cultur- und Wohlfahrtsstaat, in dem Sinne, dass gerade seine Leistungen auf dem Gebiet des Cultur- und Wohlfahrtszweckes sich beständig mehr ausdehnen und einen reicheren und mannigfaltigeren Inhalt gewinnen.“ 9 Wagner sah vor allem das Auftreten neuer, höherer Bedürfnisse der Bevölkerung (insb. im Kultur- und Wohlfahrtsbereich), die Ausdehnung der Staatsleistungen auf dem Gebiet des Rechts- und Machtzweckes sowie die Ersetzung von Privat- durch Staatstätigkeit als Gründe für wachsende Staatsausgaben. 10 Vergleicht man den heutigen Rechts- und Sozialstaat mit dem „Nachtwächterstaat“ des Klassischen Liberalismus, erkennt man eine starke Funktionsanhäufung beim Staat. Über die erwähnten klassischen Staatsaufgaben hinaus übernahm der Staat immer neue Aufgaben, besonders in den Bereichen Kultur (Bildung, Kunst, Wissenschaft), Sozialwesen (Sozialversicherung, Gesundheitswesen) und Umwelt, ohne dass dafür andere Aufgaben des Staates wegfallen würden. Dies bedingt einen Anstieg der Staatsausgaben und letztlich auch der Staatsquote.

b) Niveauverschiebungseffekt („displacement effect“) Die englischen Ökonomen A.T. Peacock und J. Wiseman (1961) hatten bei einer Untersuchung der öffentlichen Finanzen in England festgestellt, dass sich das Wachstum der Staatsausgaben in England, wie auch in anderen Staaten, nicht kontinuierlich, sondern in Sprüngen, die vielfach in Krisenzeiten und Kriegen lagen, vollzog und dass sich dieser krisenbedingte Anstieg der Staatsquote anschließend nicht vollständig zurückbildete. Sie erklärten diesen Niveauverschiebungseffekt mit der situationsabhängigen Zahlungsbereit- schaft der Steuerpflichtigen. Während diese Bereitschaft in normalen Zeiten an bestimmte Grenzen stoße und damit einen überproportionalen Ausgabenanstieg verhindere, sinkt in bestimmten Ausnahmesituationen und Krisenzeiten der Steuerwiderstand (Steuerabwehr) und Steuer- und Staatsquote können erhöht werden. Durch die „Gewöhnung“ der

8 Vgl. A. Wagner (1892), S. 892ff.

9 A. Wagner (1892), S. 888 10 Vgl. A. Wagner (1892), S. 892ff.