1.  ENTWICKLUNG UND BEDEUTUNG KOMMUNALER MITBESTIMMUNG IN  

BAYERN.   03

2.  ABLAUF UND NOTWENDIGE ELEMENTE VON BÜRGERBEGEHREN UND  

B  ÜRGERENTSCHEID.  04

2.1.  Allgemeine Formen kommunaler Mitbestimmung.  04

2.1.1.  Wahlen.  04

2.1.2.  Bürgerantrag.  04

2.1.3.  Bürgerversammlung.  05

2.2.  Das Bürgerbegehren.  05

2.2.1.  Initiatoren und Teilnehmer.  06

2.2.2.  Themen und Gegenstände im Negativkatalog.  06

2.2.3.  Arten von Bürgerbegehren.  07

2.2.3.1.  Kassierendes Bürgerbegehren.  07

2.2.3.2.  Initiierendes Bürgerbegehren.  07

2.2.3.3.  Ratsbegehren.  08

2.2.4.  Gestaltung der Unterschriftenliste und  

Unterschriftensammlung.   08

2.2.5.  Notwendige Quoren.  09

2.2.5.1.  Einleitungsquorum.  10

2.2.5.2.  Zustimmungsquorum.  10

2.3.  Der Bürgerentscheid.  10

2.3.1.  Zulässigkeitsprüfung und rechtlicher Schutz des  

B  ürgerbegehrens.  11

2.3.2.  Grafische Darstellung.  11

2.3.3.  Durchführung des Bürgerentscheids.  13

2.3.4.  Erfolg eines Bürgerentscheids.  13

2.3.4.1.  Umsetzung und Sperrfrist eines erfolgreichen  

B  ürgerentscheids.  14

2.3.4.2.  Enger und weiter Erfolgsbegriff und die  

Absch  ätzung der Folgekosten.  14

3.  STATISTIKEN ZU 7 JAHREN BAYERISCHEM BÜRGERENTSCHEID.  15

3.1.  Bürgerbegehren in Abhängigkeit zur Gemeindegröße.  16

3.2.  Bürgerentscheide und Wahlbeteiligung im Zusammenhang mit der  

Einwohnerzahl.   17

3.3.  Überblick über den Verfahrensstand seit 1996.  18

4.  LITERATURLISTE  20

Sebastian Grasser: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern

ENTWICKLUNG UND BEDEUTUNG KOMMUNALER MITBESTIMMUNG IN BAYERN 1.

Das wohl schärfste Schwert zur Durchsetzung bürgerlicher Interessen auf kommunaler Ebene sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (vgl. Gebhardt 2000: 84). Erst 1955 setzten sich diese beiden Elemente direkter Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg durch und im Hinblick auf Bayern blieb Baden-Württemberg damit vier Jahrezehnte Vorreiter in Sachen direkter Partizipation auf kommunaler Ebene. Die Demokratisierungswelle der 90er, die friedliche Revolution in der DDR sowie die Einsicht der Reformbedürftigkeit der Kommunalverfassungen brachten schließlich Fortschritte (vgl. Gebhardt 2000: 85; Kost 2002: 207). Nach Schleswig-Holstein 1990 normierten innerhalb von fünf Jahren neun weitere Länder Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, abgeschlossen von Bayern im Jahre 1995. Es bedurfte jedoch eines Bündnisses aller oppositionellen Kräfte bei einem Volksentscheid im Oktober 1995, um die in Bayern ohnehin starke CSU zu übertrumpfen, die sich gegen eine Einführung dieser direktdemokratischen Elemente aussprach und einen eigenen Entwurf vorlegte. Die Initiative „Mehr Demokratie in Bayern“, die SPD und Bündnis 90/Die Grünen konnten im Volksentscheid ihre Vorstellungen durchsetzen, das „Gesetz zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids“ wurde Ende Oktober verabschiedet (vgl. März 2003: 55). Eine Besonderheit war, „dass beim Bürgerentscheid kein Quorum der Abstimmenden bzw. Zustimmenden in Relation zu gesamten stimmberechtigten Bürgerschaft festgelegt war“ (März 2003: 55). Dies änderte der Landtag im März 1999 ab, indem er ein gestaffeltes Quorum einführte. Somit wäre ein Bürgerentscheid nur dann erfolgreich, wenn „die Zahl der Zustimmenden - je nach Gemeindegröße - 20% bis 10% der Stimmberechtigten beträgt“ (März 2003: 55). Die Vorteile von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid liegen auf der Hand. Sie ermächtigen den Bürgern eine aktive Teilnahme bezüglich wichtiger gemeindlicher Angelegenheiten, stärken Eigeninitiative, steigern das Interesse an politischen Sachfragen, führen zu größerer Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit ihrer Gemeinde und wirken dem Trend der Politikverdrossenheit entgegen (vgl. Hahnzog 1998: 50).

Diese Arbeit soll daher dazu dienen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern in ihrem typischen Ablauf und ihren notwendigen Elementen zu analysieren. Des weiteren werden bedeutende, vertiefende Statistiken einen Überblick zu sieben Jahren bayerischem Bürgerentscheid und Bürgerbegehren geben.

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Sebastian Grasser: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern

ELEMENTE BÜRGERBEGEHREN 2. ABLAUF UND NOTWENDIGE VON UND

BÜRGERENTSCHEID

Wie bereits erwähnt, wurden Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Oktober 1995 durch Volksentscheid eingeführt. In der bayerischen Gemeindeordnung sind unter Art. 18a jegliche gesetzliche Regelungen bezüglich dieser beiden Elemente direktdemokratischer, kommunaler Mitbeteiligung zu finden (vgl. Meisterenst u.a. 2003: 2).

2.1. Allgemeine Formen kommunaler Mitbestimmung

Es gibt neben Bürgerbegehren und -entscheid natürlich noch weitere, typische und in den Kommunalverfassungen festgeschriebene Möglichkeiten zur

Bürgermitwirkung in den Kommunen ¹ .

2.1.1. Wahlen

Die wohl wichtigste und bedeutendste der Möglichkeiten, „Kommunalpolitik in den Gemeinden mitzubestimmen, sind die Wahlen zum kommunalen Kollegialorgan und des Ersten Bürgermeisters“ (Gebhardt 2000: 76). Ersteres, der Gemeinderat, „wird von den Gemeindebürgern in periodisch stattfindenden [...] Wahlen kreiert“ (Gebhardt 2000: 76). In Bayern gibt es hier die Besonderheit des Panaschierens und Kumulierens. Ersteres bedeutet eine Verteilung der dem Wähler zustehenden Stimmen auf die Wahlvorschläge mehrerer Parteien oder Wählergruppierungen, letzteres bezeichnet die Vergabe von bis zu drei Stimmen an Listenkandidaten. Der Bürgermeister wird per Direktwahl auf eine Zeit von sechs Jahren unmittelbar von den Bürgern gewählt. Es gilt das Mehrheitswahlsystem. Der erste Bürgermeister ist zudem Vorsitzender des Gemeinderats und Leiter der Verwaltung (vgl. Gebhardt 2000: 77). Die Wahl zum Bürgermeister ist somit - nach den Gemeinderatswahlen - die zweite Möglichkeit der Bürger, Einfluss auf die Kommunalpolitik zu nehmen.

2.1.2. Bürgerantrag

Mit einem Bürgerantrag können Gemeindemitglieder den Gemeinderat verpflichten, sich innerhalb von drei Monaten mit einer gemeindlichen Angelegenheit zu

¹ Weitere Formen politischer Partizipation auf kommunaler Ebene, welche nicht in den Kommunalverfassungen niedergeschrieben sind, den Bürgern jedoch Mitwirkung auf dieser Ebene zusichern, sind v.a. unter

http://www.wegweiser-buergergesellschaft.de/politische_teilhabe/modelle_methoden/beispiele/index.php zu finden. Im Rahmen dieser Arbeit kann auf diese Modelle jedoch nicht genauer eingegangen werden.

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Sebastian Grasser: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern

befassen. Der Antrag bedarf eines Unterschriftenquorums, welches je nach Gemeindegröße zwischen 1% und 15% der Gemeindebürger beträgt - je größer die Gemeinde, desto geringer das Quorum (vgl. Gebhardt 2000: 80). Der Gemeinderat muss eine ernsthafte Entscheidung fällen, ist jedoch nicht verpflichtet, die im Bürgerantrag aufgeführte Angelegenheit mit Beschluss o.ä. zu behandeln. Ein Bürgerantrag ist mehr ein Hinweis der Bürger an den Gemeinderat, sich mit einer speziellen Sachlage zu befassen, ohne jedoch zugleich eine rechtliche Entscheidung herbeiführen zu wollen. Ein Bürgerantrag muss - ebenso wie ein Bürgerbegehren (siehe 2.2.) - eine Begründung und bis zu drei Vertreter enthalten (vgl. Gebhardt 2000: 81).

2.1.3. Bürgerversammlung

Bürgerversammlungen sind „Formen von Bürgerbeteiligung ohne echte Entscheidungsrechte“ (Gebhardt 2000: 78). Sie sind in allen

Kommunalverfassungen zu finden und „dienen vor allem dem wechselseitigen Informationsaustausch zwischen Verwaltung und Bürgern“ (Gebhardt 2000: 78). In Bayern kann eine Bürgerversammlung zum einen durch die Bürger initiiert werden, indem zwischen 2,5% und 5% der Gemeindebürger dies wünschen, zum anderen ist der Bürgermeister verpflichtet mindestens einmal im Jahr eine

Bürgerversammlung abzuhalten (vgl. Gebhardt 2000: 78f). Wie bereits erwähnt, dient eine Bürgerversammlung dem gegenseitigen Informationsaustausch über wichtige Gemeindeangelegenheiten und daher können „keine bindenden Entscheidungen für die Gemeinde getroffen“ (Gebhardt 2000: 78) werden.

2.2. Das Bürgerbegehren

Laut Paust sind „Bürgerbegehren und Bürgerentscheide [...] Instrumente, mit denen man sich auf kommunaler Ebene in den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess einmischen kann“ (Paust 2003a). Daher soll nun erläutert werden, wie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ablaufen, was sie beinhalten müssen und worauf zu achten ist.

Allgemein kann man sagen, dass ein Bürgerbegehren der Antrag der Bürger an die Gemeindevertretung ist, einen Bürgerentscheid durchzuführen, während ein Bürgerentscheid die Abstimmung über einen gemeindlichen Sachverhalt darstellt (vgl. Paust 2003a).

Generell gibt es drei Gründe, warum ein Bürgerbegehren durchgeführt wird: zum einen „soll etwas Neues erreicht werden“ (Paust 2003a); zum anderen soll etwas, das „die Gemeindevertretung bereits abgelehnt hat, doch noch durchgesetzt

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Sebastian Grasser: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern

werden (Paust 2003a); oder „es soll etwas verhindert werden, was die Gemeindevertretung bereits beschlossen hat“ (Paust 2003a).

2.2.1. Initiatoren und Teilnehmer

Bürgerbegehren erfordern einen hohen organisatorischen Aufwand. Daher ist es förderlich, wenn ansässige Verbände oder Organisationen am Bürgerbegehren beteiligt sind. Initiatoren können zum einen Einzelpersonen, Bürgerinitiativen, Minderheitsfraktionen, Parteien oder eben Verbände bzw. Vereine sein (vgl. Paust 1999: 78). In Bayern werden fast die Hälfte (47,3%) aller Bürgerbegehren durch Einzelpersonen bzw. unorganisierte BürgerInnen initiiert, gefolgt von Parteien (27,6%) und Verbänden (23,2%) (vgl. Paust 1999: 79).

Einzelpersonen bleiben meist nicht lange allein, es bilden sich vielmehr Gruppen von Personen mit einem gemeinsamen Ziel. Auf diese Weise können auch Bürgerinitiativen entstehen, „die sich in offener oder vereinsmäßiger Organisation spontan bilden, um gegen offensichtliche [...] Mißstände [Missstände, Anm. Grasser] in ihrer [...] Umwelt anzugehen“ (Paust 1999: 80). Bei Parteien sind es meistens die Oppositionsparteien, welche ein Bürgerbegehren (mit-) initiieren. Vor allem im Gemeinderat unterlegene Fraktionen schließen sich häufig Bürgerinitiativen an, um den im Gemeinderat gefallenen Beschluss anderweitig angreifen zu können (vgl. Paust 1999: 80).

Es gilt zu bedenken, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens keinerlei finanzielle Unterstützung erhalten. Sie müssen daher „zur Herstellung von Flugblättern und Plakaten sowie zur Durchführung von Veranstaltungen eigene Mittel bzw. Fremdmittel (Spenden)“ (Paust 1999: 88) aufbringen.

An einem Bürgerbegehren und letztlich einem Bürgerentscheid dürfen schließlich nur Bürgerinnen und Bürger teilnehmen, also „diejenigen, die zu den Kommunalwahlen wahlberechtigt sind“ (Paust 2003b). Um einen hohe Zahl an Abstimmenden für das Bürgerbegehren/den Bürgerentscheid zu erhalten, ist es dringend notwendig, dass im Vorfeld der Bekanntheitsgrad des Themas durch Informationsveranstaltungen erhöht wird. Dazu gehört auch, dass das Thema eine Vielzahl an Bürgern anspricht und diese Vielzahl direkt betroffen ist (z.B. Bau einer Umgehungsstraße, Aufstellung einer Sendeanlage, Schließung eines Hallenbads).

2.2.2. Themen und Gegenstände im Negativkatalog

Bürgerbegehren dürfen nur solche Themen behandeln, welche dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde obliegen und in der Kompetenz des Gemeinderats liegen (vgl. Meisterernst/Mayer 2003: 2). Themen und Bereiche, die vom Bürgerbegehren und somit auch vom Bürgerentscheid ausgeschlossen sind, werden

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