Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  2

1.  Einleitung  3

2.  ökonomische Erklärungsansätze  4

2.1.  Die Steuerglättungshypothese  4

2.2.  Deficit spending  5

2.3.  Bewertung  5

3.  Polit-ökonomische Erklärungsansätze  5

3.1.  Institutionenunabhängige polit-ökonomische Erklärungsansätze  6

3.1.1.  Der Keynesianismus als ideologischer Wegbereiter der  

Staatsverschuldung   6

3.1.2.  Die Schuldenillusion  7

3.1.3.  Die Gegenwartspräferenz  7

3.1.4.  Die Common-Pool Problematik  7

3.1.5.  Der Einfluss von Bürokraten  8

3.2.  Polit-ökonomisch-institutionelle Erklärungsansätze  9

3.2.1.  Wahlebene  9

3.2.1.1.  Pork-Barrel Politics  9

3.2.1.2.  Politische Konjunkturzyklen  10

3.2.2.  Der Einfluss von Parteien auf die Staatsverschuldung  13

3.2.2.1.  Ideologische Ausrichtung von linken Parteien  13

3.2.2.2.  Die modifizierte Steuerglättungshypothese  13

3.2.3.  Der Einfluss des Regierungssystems auf die Staatsverschuldung  14

3.2.3.1.  Verschuldung als strategische Variable einer Regierung  14

3.2.3.2.  Der Einfluss der Stärke der Regierung auf die  

staatliche  Verschuldung  15

3.2.4.  Der Einfluss weiterer institutioneller Konstellationen  20

3.2.4.1.  Der Einfluss von unabhängigen Notenbanken auf die  

Staatsverschuldung   21

3.2.4.2.  Einfluss von Budgetfindungsregeln auf die  

Staatsverschuldung   21

3.2.4.3.  Der Einfluss einer föderativen Staatsorganisation auf die  

Staatsverschuldung   21

4.  Fazit  22

Literaturverzeichnis   24

Anhang 27   

Anselm  Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung  1

Abkürzungsverzeichnis:

BIP : Bruttoinlandsprodukt

OECD : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

2 Anselm Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

Die Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

1. Einleitung

Das Phänomen der Staatsverschuldung ist seit langem beobachtbar. Schon Cicero berichtet in „de re publica libri“ ¹ davon als Problem. Viele Ökonomen kamen genauso zu einer negativen Bewertung. David Ricardo ² sah die Staatsverschuldung als „schrecklichste Geisel“ der Nationen, wohingegen andere Ökonomen wie John Maynard Keynes oder die deutsche Finanzklassik ³ zu einem gänzlich anderen Urteil kamen. So lange schon von der Staatverschuldung die Rede ist, so aktuell ist aber auch das Thema, wie aktuelle Schlagze ilen in Bezug auf den europäischen Stabilitätspakt belegen. 4

Im internationalen Vergleich der westlichen Industrieländer weisen die Budgetdefizite und die Schuldenstände der einzelnen Staaten beträchtliche Unterschiede auf. ⁵ Im Jahr 2002 hatten einige Länder wie Irland niedrige Schuldenquoten von unter 40 % des BIP, Luxembur g hat sogar nur eine Schuldenquote von etwa 5 % des BIP. Andere Staaten wie Japan, Italien oder Belgien sind mit über 100 % des BIP verschuldet ⁶ . Auch die Budgetdefizite nehmen international unterschiedliche Werte an: Während im Jahr 2002 einige Länder wie z.B. Dänemark Haushaltsüberschüsse produzierten und somit ihre Schuldenlast verringerten standen andere Länder tief in den roten Zahlen. So betrug das Budgetdefizit in Japan im Jahr 2002 6,7 % des BIP. 7

Ebenso änderten sich im zeitlichen Verlauf der Schuldenstand und die Budgetdefizite der betrachteten Staaten in beträchtlichem Umfang. So lässt sich allgemein beobachten, dass die meisten Staaten ihren relativ hohen Schuldenstand nach dem zweiten Weltkrieg in den 50er und 60er Jahren des letzten Jahrhunderts verringern konnten. Diese Phase der Konsolidierung fand jedoch mit dem ersten Ölpreisschock 1973 ein abruptes Ende. In der Folge des Ölpreisschocks stiegen die Schuldenstände der meisten OECD-Staaten stark an. Einige Länder konnten sich dieser Entwicklung jedoch entziehen. Diesem ersten Schuldenschub schloss sich eine Phase der Konsolidierung in den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts an.

¹ Cicero (1973).

² Ricardo (1951).

³ vgl. Wagschal (1996), S. 132f.

⁴ z.B. Schlagzeile des Handelsblatt vom 27.11.2003: „ Deutschland rutscht noch tiefer in die Schuldenfalle“.

⁵ Das Budgetdefizit ist eine Stromgröße. Sie wird entweder absolut oder in Relation zum Bruttoinlandspro-

dukt gemessen. Die Staatsschuld als Bestandsgröße wird im internationalen Vergleich auch meist im Ve r-

hältnis zum BIP gemessen.

⁶ Siehe Anhang, Tabellen 1 und 2.

⁷ Finanzbericht (2004).

3 Anselm Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

Diese Phase war jedoch nur kurz. Heute kann man weiterhin einen Trend zu wachsenden Staatsschulden beobachten. 8

Diese Arbeit gibt einen Überblick über die vorhandenen Ansätze, die diese Entwicklung erklären wo llen. Dabei wird zuerst kurz die ökonomische Rechtfertigung der Staatsve rschuldung abgehandelt. Im Weiteren wird auf verschiedene polit-ökonomische Erklärungsansätze eingegangen. Diese sollen die Staatsverschuldung nicht rechtfertigen, sondern sind als positive ⁹ Erklärungsversuche zu verstehen, die versuchen, die Ursachen der Entwicklung zu erläutern.

2. Ökonomische Erklärungsansätze

Diese Erklärungsansätze versuchen die Staatsverschuldung als ökonomisch notwendiges Instrument zu rechtfertigen.

2.1. Die Steuerglättungshypothese

Die Steuerglättungshypothese oder „tax-smoothing hyptohesis “ ist der Theorie der optimalen Besteuerung zuzuordnen. Sie geht auf Robert J. Barro ¹⁰ zurück. In die ser Betrachtungsweise besitzt das ricardianische Äquivalenztheorem Gültigkeit. ¹¹ Barro schlägt vor, die Staatsverschuldung als Instrument zur Minimierung der Zusatzlast der Besteuerung zu verwenden. Dabei geht er von einem langfristigen Finanzbedarf des Staates aus, der kurzfristigen Schwankungen unterworfen ist. So hat der Staat in Krisenzeiten, beispielsweise im Kriegsfall, deutlich höhere Ausgaben als in Zeiten normaler wirtschaftlicher Entwicklung. Andererseits kann es auch Situationen geben, in denen die staatlichen Einnahmen ungewöhnlich hoch sind. Würden diese Schwankungen im Finanzbedarf nur durch Steue rerhöhungen und -senkungen ausgeglichen, käme es zu starken Schwankungen der Steue rsätze. Dies wiederum würde zu hohen Zusatzlasten der Besteuerung führen. Um diese Zusatzlasten zu vermeiden, schlägt Barro vor, einen konstanten Steuersatz beizubehalten, der den langfristigen Finanzbedarf des Staates deckt.

Der konstante Steuersatz wird so gewählt, dass die staatliche intertemporale Budgetbedingung eingehalten wird. Das bedeutet, dass der Gegenwartswert der staatlichen Ausgaben dem Gegenwartswert der staatlichen Einnahmen entspricht.

Kurzfristige Ausgabenschwankungen sollen nun durch Budgetdefizite ausgeglichen werden. Dabei geht es Barro nur um die Minimierung der Zusatzlasten, nicht aber um den

⁸ Stalder (1997), S. 23f.

⁹ „Positiv“ ist hier nicht als wertend, sondern im beschreibenden Sinne zu verstehen.

¹⁰ Barro (1979).

¹¹ Das ricardianische Äquivalenztheorem sagt vereinfacht aus, dass für den Staat Wahlfreiheit zwischen

^{Steuerfinanzierung und Schuldenfinanzierung seiner Ausgaben besteht.} 4 Anselm Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

Aus gleich konjunktureller Schwankungen im Sinne einer keynesianischen Stabilisierungspolitik.

2.2. Staatsverschuldung als Mittel der keynesianischer Stabilisierungspolitik Nach den Erfahrungen der Weltwirtschaftskrise in den dreißiger Jahren des letzten Jahr-hunderts änderte sich die Einstellung in den meisten Staaten zur Rolle der Wirtschaftspolitik. An die Stelle einer passiven Wirtschaftspolitik trat die Idee der konjunktursteuernden Stabilisierungspolitik. Die Idee für diese Art des „deficit spending“ geht auf die Arbeiten von John M. Keynes zurück. Arbeitslosigkeit wird dieser Theorie nach in erster Linie auf zu geringe gesamtwirtschaftliche Nachfrage zurückgeführt. Deshalb soll der Staat in einer rezessiven Phase durch „deficit spending“, das heißt durch schuldenfinanzierte Staatsausgaben, die mangelnde Nachfrage ausgleichen. In einer konjunkturellen Hochphase sollen dann Überschüsse stillgelegt werden. Auf diese Weise sollen die Konjunkturzyklen abgeschwächt werden.

2.3. Bewertung

Beide hier vorgestellt Rechtfertigungen der Staatsverschuldung können Ausmaß, zeitliche und geographische Streuung der beobachtbaren Staatsverschuldung nicht erklären. Barro testete seine Steuerglättungshypothese anhand von Daten der amerikanischen Finanzpolitik vom ersten Weltkrieg bis in die 70er Jahre des letzten Jahrhunderts. Diese Daten ergeben, dass die in diesem Zeitraum zu beobachtende Verschuldung durch die Steue rglättungshypothese zu erklären ist. Bei anderen empirischen Untersuchungen kamen j edoch auch weniger aussagekräftige Ergebnisse zustande. Die Steuerglättungshypothese vermag nicht die starke Schwankung der Staatsschuld über verschiedene Staaten und den extrem starken und anhaltenden Anstieg seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts erklären. ¹² Die Idee des „deficit spending“ kann das Ausmaß der Staatsverschuldung zumindest in Teilen erklären: Viele Staaten reagierten in den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts auf die Ölschocks mit expansiver Fiskalpolitik.

3. Polit-ökonomische Ansätze

Die vorangegangenen ökonomischen Ansätze konnten keine zufrieden stellenden Erklärungen für das Phänomen der Staatsverschuldung in seinen Ausprägungen bieten. Da die Staatschuld große Unterschiede über verschiedene Länder aufweist und auch im zeitlichen Verlauf stark schwankt, liegt die Vermutung nahe, dass nicht nur ökonomische Faktoren für die Staatsverschuldung verantwortlich sind, sondern auch polit-ökonomisch- institutio-

¹² Vgl.Roubini und Sachs (1989a).

5 Anselm Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

nelle Faktoren. Es gibt eine große Anzahl an Theorien und viel Literatur, die diesen Ansatz verfolgen. Ihnen ist gemeinsam, dass sie nicht vom Staatsbild der Wohlfahrtsökonomie ausgehen. Dieses betrachtet den Staat als einen monolithischen, wohlmeinenden Diktator, der die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt zu maximieren sucht. Stattdessen ist das Weltbild dieser Ansätze der Neuen Politischen Ökonomie zuzuordnen. Der Staat kann tritt nicht als organische Einheit auf, sondern nur Individuen können handeln. Im Sinne des methodologischen Individualismus ¹³ handeln sie rational und verfolgen das eigene Interesse. Um die Frage nach den Ursachen der Staatsverschuldung zu erklären, müssen diese Ansätze vor allem zwei Fragen beantworten: Warum gibt es in einigen Staaten sehr hohe Staatsschulden und in ma nchen sehr niedrige? Warum kann gerade zu Beginn der 70er Jahre ein massiver Zuwachs der Staatsschulden beobachtet werden? ¹⁴ Dabei wird in dieser Arbeit zuerst auf polit-ökonomische Erklärungsansätze eingegangen, die alle westlichen Industrieländer betreffen und die nicht direkt vom institutionellen Gefüge eines einzelnen Staates abhängen. Anschließend wird auf die Auswirkung bestimmter institutioneller Faktoren wie des Wahlsystems, des Parteiensystems und der Organisations-form der Regierung eingegangen.

3.1. Institutionenunabhängige polit-ökonomische Erklärungsansätze

Viele polit-ökonomische Theorien erklären nicht direkt das Wachstum der staatlichen Schulden, sondern steigende staatliche Ausgaben. Bei konstanten oder rückläufigen Einnahmen des Staates sind wachsende staatliche Ausgaben jedoch eine Ursache staatlicher Verschuldung, zumindest gehen sie miteinander einher. 15

3.1.1. Der Keynesianismus als ideologischer Wegbereiter der Staatsverschuldung Buchanan und Wagner ¹⁶ kommen zum Schluss, dass die Verbreitung der keynesianischen Wirtschaftstheorie entscheidend zur Schuldenentwicklung in den westlichen Industrienationen beigetragen hat. Die von der keynesianischen Theorie befürwortete Politik des „deficit spending“, sei schnell auch unter Nicht-Ökonomen und Politikern populär gewo rden. So seien für Politiker die psychologischen Schranken gefallen, hohe Schulden aufzunehmen. Allerdings sei die keynesianische Stabilisierungspolitik niemals umgesetzt wo rden, weil zwar stets in der Krise „deficit spending“ betreiben worden sei, jedoch nie mals in Zeiten starken ökonomischen Wachstums die Steuern erhöht und die Schulden zurückgezahlt worden seien.

¹³ Vgl. Kirsch (1997).

¹⁴ Vgl. Alesina und Perotti (1994).

¹⁵ Vgl. Van Velthoven, Verbon, van Winden (1993), S.19 und Stalder (1997), S. 355.

¹⁶ Vgl. Buchanan und Wagner (1977), S. 24.

6 Anselm Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

3.1.2. Schuldenillusion

Die Grundidee des Konzepts der Schuldenillusion ist, dass die Wähler in einer repräsentativen Demokratie die Schuldenlast systematisch zu niedrig bewerten. Buchanan und Wagner ¹⁷ argumentieren folgendermaßen: Wähler haben nur unvollkommene Informationen über das staatliche Budget. Dadurch ergeben sich Fehler in der Bewertung der Kosten, die für die Bereitstellung öffentlicher Güter entstehen. Diese Fehler sind jedoch noch nicht per se systematisch, d.h. es gibt keine systematische Verzerrung der Wahrnehmung der Kosten für öffentliche Güter nach unten. Doch durch den Einsatz der staatlichen Verschuldung können Politiker, die nicht an einer effizienten Bereitstellung öffentlicher Güter, sondern an ihrer Wiederwahl interessiert sind, die Wähler systematisch täuschen: Die Wähler nehmen zukünftige Schuldenlasten weniger stark wahr als aktuelle Steuerlasten. Sie halten die angebotenen öffentlichen Güter für billiger als es der Realität entspricht. So werden größere, über staatliche Budgetdefizite finanzierte Mengen öffentlicher Güter nachgefragt.

3.1.3. Gegenwartspräferenz

Cukierman und Meltzer ¹⁸ schlagen folgendes Modell vor: Sie gehen davon aus, dass die Größe des Budgetdefizits durch einfache Mehrheitsentscheidung getroffen wird. Es gibt zwei Arten von Individuen: solche, die reich sind und ein positives Erbe hinterlassen wo llen, und Arme, die gerne eine negatives Erbe hinterlassen wollen. Dies geht allerdings nicht. Deshalb stimmen sie für ein größeres Budgetdefizit, um mehr in der jetzigen Periode konsumieren zu können und die Lasten dafür in die Zuk unft zu verschieben. Die Reichen stehen dem indifferent gegenüber. Die Tendenz geht dabei also zu einem höheren Budge tdefizit. Die Größe des Budgetdefizits hängt dabei vo n mehreren Determinanten ab: Das Budgetdefizit steigt mit höherem erwarteten Wirtschaftswachstum, mit einem größeren Anteil armer Menschen an der Bevölkerung, mit einem geringeren Anteil an Beziehern von Arbeitseinkommen, mit größerer Ungleichheit der Vermögen, mit höherer erwarteter Rentenbezugsdauer, mit höherem Verschuldungsstand in der betrachteten Periode und mit höherer Verschuldungspräferenz des Medianwählers.

Empirisch ist dieser Ansatz nicht untermauert, Tests kommen zu keiner Bestätigung. 19

3.1.4. Die Common-Pool Problematik

Die Common-Pool Problematik taucht in vielen verschiedenen Variationen in der Literatur zur politischen Ökonomie der Staatsverschuldung auf. Dieses Problem wird auch noch an

¹⁷ Vgl. Buchanan und Wagner (1977).

¹⁸ Vgl. Cukierman und Meltzer (1989).

¹⁹ Vgl. Wagschal (1996), S. 95.

7 Anselm Mattes - Politische Ökonomie der Staatsverschuldung