Brigitte  Keller, Matrikel-Nr. 1073434 Seite 3 von  30

Inhaltsverzeichnis:

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1  Reformbedarf auf kommunaler Ebene  4

1.1  Das Neue Steuerungsmodell  4

1.2  Untersuchungsziel und Aufbau.  5

2  Das Verhältnis von Politik und Verwaltung  6

2.1  Die Rolle der Politik im Neuen Steuerungsmodell  7

2.2  Ist-Situation der Entscheidungsprozesse  9

2.3  Resümee und Handlungsbedarf  10

3  Controlling an der Schnittstelle zur Politik  10

3.1  Ausgewählte Instrumente der Steuerung  11

3.1.1  Dezentrale Ressourcenverantwortung, Kosten- und  

Leistungsrechnung   11

3.1.2  Produktorientierter Haushalt und Budgetierung  14

3.1.3  Kontraktmanagement als politisches Steuerungsinstrument  15

3.2  Resümee und Handlungsbedarf  15

4  Umsetzung in der Praxis des Landratsamtes Ebersberg  17

4.1  Normatives Management, Strategien und Leitbild  17

4.2  Die Schwierigkeit der zwei Rechnungssysteme.  19

4.3  Neue Anforderungen an die Organisation.  20

4.4  Neue Anforderungen an die Personalpolitik und -entwicklung  21

4.5  Politik fordert Benchmarking  22

5  Schlussbetrachtung  23

5.1  Ergebnis und Bewertung  23

5.2  Chancen nutzen  25

6  Literaturverzeichnis  27

Abbildungs  - und Tabellenverzeichnis:  30

Abk  ürzungsverzeichnis:  

KGSt  Kommunale Gemeinschaftsstelle  

NSM  Neues Steuerungsmodell  

Brigitte Keller, Matrikel-Nr. 1073434 Seite 4 von 30

1 Reformbedarf auf kommunaler Ebene

„Die Städte und Gemeinden stecken in der schwersten Finanzkrise seit der Gründung der Bundesrepublik“ so Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des deutschen Städte - und Gemeindebundes (LANDSBERG 2003). Der Gesamtschuldenstand der öffentlichen Haus halte in Abgrenzung der Maastricht-Kriterien erreichte im Jahr 2003 die Höhe von 62,7 Prozent des Bruttoinlandproduktes (erlaubt sind 60 %). Die Defizitquote liegt bei 3,7 Prozent (erlaubt sind 3 %). Beide Maastrichtkriterien werden damit nicht eingehalten. Die Staatsquote in Deutschland beträgt mittlerweile 48,5 % (BUND DER STEUERZAHLER 2004). Verantwortlich für diese Situation sind vor allem unsere Politiker ¹ , die über Einnahmen und Ausgaben entscheiden und wegen der gewollten Wiederwahl in konjunkturschwachen Zeiten lieber Schulden machen, als die Ausgabenseite „zurückzufahren“. Aus dem gleichen Grund haben sie „in den fetten Jahren“ lieber die Staatstätigkeit erhöht, als Rücklagen zu bilden. Wie Finanzminister Hans Eichel in seiner im Mai 2003 vorgelegten Steuerschä tzung mitteilte, müssen Bund, Länder und Kommunen bis zum Jahr 2007 mit drastischen Steuerausfällen und Mindereinnahmen von mehr aus 126 Milliarden Euro rechnen. Dieser Betrag entspricht etwa der Hälfte eines ganzen Bundeshaushalts, der gegenüber der letzten Steuerschätzung in nur sechs Monaten um mehr als 8,5 Milliarden Euro angewachsen ist (vgl. WIEGAND 2004, 12). Angesichts dieser Situation müssen Wege gefunden werden, neben Bund und Ländern auch die Kommunen dauerhaft aus dieser Finanzmisere zu führen und ihre Leistungsfähigkeit zu erhalten.

1.1 Das Neue Steuerungsmodell

Schon in den siebziger und in den achtziger Jahren hatten Kommunalverwaltungen Reformprojekte und Entbürokratisierungsversuche unternommen. Im Jahr 1990 präsentierte die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle) ihren Mitgliedern die Stadt Tilburg als Vorbild, weil deren Finanz- und Aufgabensteuerungssystem den höchsten Grad an unternehmensähnlicher instrumentelle r Geschlossenheit aufwies. Auf dieser Grundlage formulierte die KGSt 1993 das Neue Steuerungsmodell (NSM) als Unter-

¹ Wennim Folgenden nur die männliche Form genannt wird, ist die weibliche ebenso

gemeint.

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nehmenskonzept einer modernen Kommunalverwaltung (vgl. BANNER 2003, 17). Als wesentliche Ziele des NSM sind die Optimierung von Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns sowie die Verbesserung der Bürgerorientierung zu nennen. Erreicht werden sollte dies durch dezentrale Führungs- und Verantwortungsstrukturen, ein verbessertes Personalmanagement, sog. Outputorientierung, ein neues Fina nzmanagement, Berichtswesen und Controlling, Aufbau von Wettbewerbsstrukturen und nicht zuletzt durch klare Verantwortungsabgrenzung von Politik und Verwaltung und Steuerung über Zielvereinbarungen (Kontrakte).

Der Aufbruchstimmung folgte aber eine Phase der Stagnation und Ernüc hterung, man konzentrierte sich zunehmend auf „das Machbare“. Erhebliche Probleme offenbarten sich mit dem Instrument des sog. Kontraktmanagements (siehe zu 3.1 .3). Verwaltungsreform ist ohne Politikreform auf Dauer nicht möglich, es gibt noch kein neues Steuerungskonzept und die Konzentration auf Produktkataloge hat nicht die erwünschte Wirkung gebracht (vgl. Wiegand 2004, 16). Die Verwaltungsreform findet bisher vorwiegend in der Verwaltung statt, eine deutliche Reform der Arbeit i n den politischen Gremien findet man eher selten vor. Der Rat/ Kreistag ² sieht sich durch die Verwaltungsreform benachteiligt gegenüber der Verwa ltung, die eine immer stärkere Rolle einzunehmen scheint. Verbesserungs-und Modernisierungsbedarf wird sowohl in den einzelnen Instrumenten des neuen Steuerungsmodells, wie z.B. dem Controlling und Berichtswesen gesehen, als auch beim grundsätzlichen Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung, zwischen Ausschüssen und einzelnen Fraktionen sowie bei der regelmäßigen Information zu einzelnen Schritten der Verwaltungs-reform.

1.2 Untersuchungsziel und Aufbau

Die Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung ist nicht nur als Haupter-folgsfaktor für eine neue Steuerung zu erkennen, sie ist auch gezielt in alle Reform- und Entwicklungsaktivitäten einzubeziehen. Das Neue Steuerungsmodell impliziert eine veränderte Rolle der Politik. Dabei spielen die

² Da die demokratisch legitimierte Vertretung unterschiedlich bezeichnet wird, spreche ich

im Folgenden von „Politik“.

Brigitte Keller, Matrikel-Nr. 1073434 Seite 6 von 30

Fachbereiche in der Verwaltung und das Controlling wichtige Rollen. Diese Arbeit klärt zunächst das Verhältnis von Politik und Verwaltung sowie die Funktion von Controlling an der Schnittstelle zur Politik. Anschließend werden ausgewählte Instrumente der Steuerung erläutert. Der Hauptteil widmet sich schließlich der praktischen Umsetzung anhand des Beispiels einer Kommunalverwa ltung, in der ich selbst als Controllerin an der Schnittstelle zur Politik tätig bin. Im Rahmen der Schlussbetrachtung e rfolgt eine Bewertung der Ergebnisse und es werden Ansätze für die Verbesserung der Qualität der Zusammenarbeit an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung erarbeitet. Obwohl auch dem Bürger in seinen verschiedenen Rollen in der Kommune (als Wähler, Beteiligter, Betroffener, Kunde, Mitgestalter) eine wichtige Bedeutung zukommt, würde die Einbeziehung den Rahmen dieser Hausarbeit sprengen.

2 Das Verhältnis von Politik und Verwaltung

Das Zusammenspiel von Politik und Verwaltung ist ein zentrales Element im Reformprozess. Die Politik konzentriert sich auf die strategische Steuerung durch Grundsatz- und Leitlinienentscheidungen und auf die demokratische Kontrolle im Rahmen des Berichtswesens. Für das operative Geschäft ist die Verwaltung zuständig. Anders formuliert könnte man sagen, die Politik ist für das „Was“ verantwortlich und die Verwaltung für das „Wie“. Im Alltagsgeschäft ist das aber auch heute meist nicht verwirklicht, wie ein Zitat eines Oberbürgermeisters beweist: „Im Moment ist die Politik für alles zuständig und die Verwaltung ist auch für alles zuständig. Die Verwaltung soll die Politik klug machen, möglichst noch klüger als die Verwaltung selber ist, damit die Politik der Verwaltung sagen kann, wo es langgeht“ (KGST BERICHT Nr. 10/1996, 16).

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Abb.1: Verantwortungssphären von Politik und Verwaltung heute

Quelle: KGST-BERICHT 10/1996, 17

Obwohl diese Aussage acht Jahre zurückliegt, trifft sie nach Einschätzung der Verfasserin auch heute noch auf weite Teile der politischen Steuerung in Kommunalverwaltungen zu und wird von Fachleuten geteilt. Politik und Verwaltung müssen sich viel stärker vernetzen und damit auch neue Formen der Meinungsbildung und Mitwirkung zulassen (vgl. HOFMEISTER, 2003,13).

2.1 Die Rolle der Politik im Neuen Steuerungsmodell

Das Neue Steuerungsmodell setzt auf klare Verantwortungsabgrenzung. Hauptaufgabe der Politik ist es, „zu definieren, was sich in den einzelnen Politikfeldern oder gegenüber bestimmten Zielgruppen verändern soll - mit anderen Worten welche kommunalpolitischen Ziele erreicht werden sollen - sowie zu kontrollieren, ob der Verwaltungsapparat diese Ziele konse- quent verfolgt und erreicht“ (KGS T-BERICHT Nr. 5/1993, 16).

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Abb.2: Verantwortungssphären von Politik und Verwaltung künftig

Quelle: KGST-BERICHT 10/1996, 17

Die Politik ist also verantwortlich für

- die Festlegung der Philosophie der Gesamtorganisation Kommune, der Strategien, Rahmenbedingen und politischen Programme,

- die Vorgabe bzw. Vereinbarung von Zielen und Erteilung von Leistungsaufträgen an die Administration sowie

- die Zuweisung von Budgets an die Fachbereiche der Verwaltung und Übertragung von Handlungsspielräumen zur Erfüllung ihres Leistungsauftrages mit Hilfe des Kontraktmanagements und schließlich

- die Überprüfung der Erfüllung der Leistungsaufträge mit Hilfe des Berichtswesens und des zentralen Controllings (KGS T-BERICHT Nr. 5/1993, 16).

Diese veränderte Rolle der Politik bedingt einen Verzicht der Politiker auf Einzeleingriffe und Steuerung über Details. Die Politik hat aber bald e rkannt, dass diese Konzeption an den politischen Realitäten vorbei geht. Es ist zwar durchaus richtig, dass sich die Politik vermehrt mit Grundsatzfragen beschäftigen und versuchen sollte, Ziele (am besten Wirkungsziele) zu definieren. Allerdings ist es unrealistisch, der Politik mit dieser Begründung das Tagesgeschäft zu entziehen. Politik entscheidet nicht nach den betriebswirtschaftlichen Kriterien „strategisch“ und „operativ“ sondern nach „wichtig“ und „unwichtig“, wobei sie „wichtige Entscheidungen“ für sich beansprucht und die Unwichtigen der Verwaltung überlässt (vgl. HOF- MEISTER, 2003, 15).

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2.2 Ist-Situation der Entscheidungsprozesse

Während die Politik eine umfassende Entscheidungsmacht hat, verfügt die Verwaltung über eine umfassende Handlungsmacht. Dem Reformmodell zufolge soll die Neue Steuerung bei der Politik beginnen, die einen Handlungsrahmen vorgeben soll, der dann die feste Grundlage für Zielvereinbarungen mit der Verwaltung und für eine mit der Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs gepaarte dezentrale Ressourcenverantwortung bilden soll (vgl. KGST-POLITIKERHANDBUCH, 1999, 10 ff). In Wirklichkeit musste sich die Verwaltung i hre Zielvorstellungen - sofern sie überhaupt in einer klar ausgeprägten Form zu Stande kamen - meist aber selbst zimmern, wobei sich jedoch vielfältige Konflikte und Schwierigkeiten einstellten (KLAGES, 2003, 5). So kann die Politik beispielsweise in der Regel nur auf Basis der von der Verwaltung angefertigten Sitzungsvorlagen entscheiden. Diese Vorlagen entsprechen aber oft nicht dem Informationsbedarf der Politiker. So wird häufig die Überfülle und Intransparenz der zur Verfügung gestellten Informationen beklagt (HILL, 1998, 5). Die Folge ist, dass Sitzungsvorlagen mangels sachgerechter Gegenargumente oder eigener Alternati v-vorschläge nur noch „abgenickt“ werden. Hinzu kommt, dass diese meist ohne vorherige Einbeziehung der politischen Fraktionen behandelt werden, was die Konfrontationshaltung der Opposition gegenüber der Mehrheitsfraktion und der Verwaltung verstärkt und oft zu einer Verweigerungshaltung führt, um sich bei potenziellen Wählern zu profilieren. Die so dringend nötige politische Zieldiskussion (z.B. Landkreisentwicklung) wird zugunsten der Auseinandersetzung mit den Geschäften der laufenden Verwaltung vernachlässigt. Ein weiteres Beispiel: Haushaltseinsparungen können unterschiedlich realisiert werden. Eine rein rechnerische Zielvorgabe an die Verwaltung, 5 % der Ausgaben zu kürzen, ist keine ausreichende politische Zielvorgabe. Hier wird kein politischer Wille, kein politisches Programm deutlich.

An dieser Stelle muss resümiert werden, dass politische Entscheidungsprozesse nicht von einer rationalen Planung geprägt sind. Politiker treffen Entscheidungen nicht nach rationalen Kriterien, sie werden von anderen Interessensvertretungen und Lobbyisten beeinflusst. Die Politik ist in ihrem