Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1. Signifikante Unterschiede von wirtschaftlichen Gütern  

und  (personenbezogenen) sozialen Dienstleistungen  

Abbildung  2. Der Nonprofit-Sektor als intermediärer Bereich  

Abbildung  3. Verbreitung des NSM  

Abbildung  4. Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells  

Abbildung  5. Entstehung und Zuordnung von Produkten  

Abbildung  6. Neue Bezugsgrößen der Steuerung  

Abbildung  7. Leitgedanke zur Steuerung  

Abbildung  8. Kernelemente des Kontraktmanagements  

Abbildung  9. Kontraktkaskade  

Abbildung  10. Unterscheidung zwischen externen- und internen  

Kontrakten   

Abbildung  11. Kontraktmanagement  

Abbildung  12. Ziele eines zu führenden Dialogs der Kontraktpartner  

Abbildung  13. Ziele von Kontraktmanagement  

Abbildung  14. Voraussetzungen für Kontraktmanagement  

Abbildung  15. Kreislauf der Budgetierung  

Abbildung  16. Ebenen eines Sozialraum-Konzepts  

Abbildung  17. Formen der Privatisierung  

Abbildung  18. Kontraktmanagement zwischen senatorischem  

Bereich  und zugeordneter Dienststelle  

2

Abkürzungsverzeichnis

3

Eidesstattliche Erklärung

Ich versichere hiermit, dass ich die vorstehende Diplomarbeit selbständig angefertigt, keine anderen als die angegebenen Hilfsmittel benutzt und wörtlich entlehnte Stellen als solche kenntlich gemacht habe.

_______________________ _______________________ Ort/Datum Unterschrift

4

Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  1

2  Ökonomische Grundlagen für soziale Dienstleistungen sowie  

deren  Abgrenzung zu wirtschaftlichen Gütern bzw. Dienst-  

leistungen   4

2.1  Güter und Dienstleistungen  4

2.2  Besonderheit sozialer Dienstleistungen  6

2.3  Allokations- und Distributionssystem von Gütern und Dienst-  

Leistungen   9

2.4  Profit- und Non-Profit-Unternehmen  11

2.5  Beschreibung ökonomischer Begrifflichkeiten aus dem NSM  14

2.5.1  Effektivität und Effizienz  14

2.5.2  Input, Output und Outcome  14

3  Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der öffentlichen  

Verwaltung  und dessen Auswirkung auf die Sozialverwaltung  15

3.1  Kritikpunkte an der herkömmlichen Organisation der Verwaltung  15

3.1.1  Das Tilburger Modell und dessen Übertragung auf deutsche  

Verhältnisse   19

3.2  Das Neue Steuerungsmodell im Überblick  22

3.2.1  Produktdefinition  25

3.2.2  Outputorientierte Steuerung  28

3.2.3  Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung  29

3.2.4  Controlling  29

3.2.5  Kontraktmanagement  31

3.2.6  Qualitätsmanagement  31

5

3.3  Entwicklungen, aus denen die Notwendigkeit einer Modernisierung  

der  Sozialverwaltung hervorgehen  34

3.3.1  Positive Auswirkungen des NSM´s auf die Sozialverwaltung  36

3.3.2  Kritikpunkte, die das NSM in der Sozialverwaltung hervorruft  37

4  Kontraktmanagement als Kernelement des NSM´s  40

4.1  Einleitung und Implementierungsgrund  40

4.2  Die Grundkonzeption des Kontraktmanagements  41

4.2.1  Die Kernelemente des Kontraktmanagements  42

4.3  Die verschiedenen Beziehungsebenen im Kontraktmanagement  45

4.3.1  Die Rolle des Bürgers  49

4.3.2  Verantwortungsdezentralisation als Leitmotiv des Kontrakt-  

managements   50

4.4  Verbindlichkeit von Kontrakten  53

4.5  Ziele von Kontraktmanagement  54

4.6  Sanktionen und Anreize  57

4.7  Voraussetzungen für ein funktionierendes Kontraktmanagement  58

4.8  Das Kontraktmanagement im Zusammenhang mit Budgetierung  

und  Sozialraumbezug  60

4.8.1  Budgetierung und Kontraktmanagement  60

4.8.2  Sozialraumbezug und Kontraktmanagement  63

4.9  Förderung des Wettbewerbsgedanken durch Kontraktmanagement  66

4.9.1  Bedeutung von Benchmarking  71

4.10  Neue Anforderungen im Berufsbild  73

4.10.1  Motivation und Kooperation  73

4.11  Betrachtung der Problemfelder im Kontraktmanagement  77

5  Die praktische Umsetzung von Kontraktmanagement  81

5.1  Inhalte und Gestaltung von Kontrakten  81

5.1.1  Beispiel eines Hauptkontrakts aus Bremen  82

5.1.2  Beispiel eines Fachbereichkontrakts aus St. Augustin  85

6

5.2  Die Erfahrungen der Stadt Tilburg mit Kontraktmanagement  86

5.3  Interview zum Thema Kontraktmanagement  88

6  Resümee  93

7  Literaturverzeichnis  96

8  Anhang  102

7

1 Einleitung

Die aktuellen Diskussionen über den Reformbedarf der kommunalen Verwaltung verdeutlichen, dass die Einführung eines modernen Managements im öffentlichen Dienst notwendig ist. Das Neue Steuerungsmodell bildet die Grundlage der aktuellen Reformmaßnahmen. Es beinhaltet für die Kommunalverwaltung eine neu definierte Kundenorientierung sowie eine Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente. Öffentliche Dienstleistungen, hierunter fällt auch die Herstellung von Sozialleistungen, sollen effizienter und effektiver werden. Folglich spielen in der sozialen Arbeit ökonomische Zusammenhänge eine zunehmend bedeutende Rolle. In vielen Sozialverwaltungen wird ein regelrechter Strukturwandel vollzogen. Neben den fachlichen Standards sind zunehmend auch ökonomische Rationalitätskriterien, die in der privaten Wirtschaft beheimatet sind und sich dort bewährt haben, von Bedeutung. Aus diesem Grund ist es für die Berufsgruppe der Sozialarbeiter/

Sozialpädagogen ¹ mittlerweile unausweichlich, sich mit diesem Thema zu befassen. Durch das Neue Steuerungsmodell sollen die wesentlichen Steuerungslücken auf kommunaler Ebene beseitigt werden, die als hemmende Faktoren für effiziente Aufgabenerledigung angesehen werden.

Kontraktmanagement als neues Steuerungsinstrument soll helfen, den Weg zu mehr Effizienz und Effektivität in der Kommunalverwaltung zu ebnen. Die Grundprinzipien von Kontraktmanagement gehen auf Managementkonzepte privater Unternehmen zurück. Die Einführung von Kontraktmanagement im öffentlichen Bereich hat nicht nur eine umfassende und tiefgreifende Neuorganisation der Beziehungen innerhalb der Verwaltung zum Ziel, auch die Beziehungen der Verwaltung zu außenstehenden sind davon betroffen. Die vorliegende Arbeit unternimmt den Versuch einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Kontraktmanagement.

¹ Aufgrund der besseren Lesbarkeit wird in dieser Arbeit nur die männliche Schreibweise verwendet.

Leserinnen fühlen sich bei der Lektüre dieser Arbeit bitte dennoch angesprochen.

1

Folgende Leitfragen stehen hierbei im Mittelpunkt: ! Welche Probleme entstehen bei der Übertragung von ökonomischen Instrumenten in die soziale Arbeit und ist eine solche Übertragung überhaupt empfehlenswert?

! Gestaltet sich die Leistungsherstellung in der sozialen Arbeit durch Kontraktmanagement effizienter?

! Welche Chancen und Gefahren birgt das Kontraktmanagement für die soziale Arbeit?

Zur Untersuchung der Leitfragen ist diese Arbeit, abgesehen von der Einleitung und dem Resümee, in vier Teile gegliedert. Deren Zweck und Inhalt wird im Folgenden kurz dargestellt:

Teil 1: Der erste Teil widmet sich den ökonomischen Grundlagen für soziale Dienstleistungen sowie deren Abgrenzung zu wirtschaftlichen Gütern bzw. Dienstleistungen. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells kommen ursprünglich aus dem Bereich der Profit-Unternehmen. Es ist sinnvoll, zu Beginn dieser Arbeit die Besonderheiten für soziale Dienstleistungserstellung herauszuarbeiten, da die signifikanten Unterschiede der produzierten Güter/Dienstleistungen von Unternehmen und öffentlicher Verwaltung ihre Berücksichtigung finden müssen. Es reicht nicht aus, die Anwendbarkeit von Kontraktmanagement in der Sozialverwaltung zu untersuchen, ohne einen Bezug zu dessen Herkunft aufzuzeigen.

Teil 2: Hier wird zunächst die Notwendigkeit der Verwaltungsmodernisierung erörtert. Es folgt ein kurzer Überblick über die Herkunft, die Kernelemente und die Funktionsweise des Neuen Steuerungsmodells, um das Instrument Kontraktmanagement in diesen Kontext einordnen zu können. Teil zwei endet mit einer kritischen Betrachtung der Anwendbarkeit des Neuen Steuerungsmodells.

2

Teil 3: Der dritte Teil beschäftigt sich im speziellen mit dem Kontraktmanagement.

Es wird als Kernelement des Neuen Steuerungsmodells vorgestellt. Seine zugrunde liegende Steuerungsphilosophie wird dargelegt. In diesem Abschnitt werden zudem weitere Ziele, die mit der Einführung von Kontraktmanagement einhergehen, präzisiert. Mit Hilfe dieses Gliederungspunkts soll verdeutlicht werden, welche Vor-und Nachteile mit der Einführung von Kontraktmanagement in der Sozialverwaltung verbunden sind und welche Auswirkungen dies auf die einzelnen Mitarbeiter hat. Teil 4: Dieser Teil befasst sich mit der praktischen Umsetzung von

Kontraktmanagement. Es werden verschiedene Anwendungsbeispiele aufgezeigt und erörtert. Um die Betrachtungen zum Thema Kontraktmanagement abzurunden, wurde abschließend ein Interview geführt.

3

2 Ökonomische Grundlagen für soziale Dienstleistungen

sowie deren Abgrenzung zu wirtschaftlichen Gütern bzw.

Dienstleistungen

2.1 Güter und Dienstleistungen

Bedürfnisse lassen sich als Mangelerscheinungen charakterisieren, die aufgrund unterschiedlicher Begebenheiten entstehen können. In unserer Gesellschaft werden Güter und Dienstleistungen ge- und verbraucht, um vorhandene Bedürfnisse zu befriedigen. Das setzt eine Transformation eines Bedürfnisses in Bedarf bzw. Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen voraus (vgl. Finis Siegler 1997, S. 21). Die Nachfrage bzw. der Bedarf wird vor allem durch Käufe an anonymen Märkten realisiert. Zudem besteht in Ausnahmefällen die Möglichkeit der eigenen Herstellung. Die Anbieter orientieren sich bei der Herstellung der Güter und Dienstleistungen an den Wünschen der Nachfrager. Güter und Dienstleistungen weisen signifikante Unterscheidungsmerkmale auf:

Grob lassen sich Freie- und Wirtschaftsgüter voneinander unterscheiden. Freie Güter sind in nahezu unbegrenzter Menge vorhanden und ihr Konsum ist unentgeltlich. Sie werden von Natur aus bereitgestellt. Luft ist ein Beispiel für ein freies Gut, das jedem zur Verfügung steht. Da sie nichts kosten und man mit ihnen keinen Gewinn erzielen kann, sind sie nicht Gegenstand wirtschaftlicher Überlegungen. Wirtschaftliche Güter hingegen sind nicht frei verfügbar, sie werden hergestellt und zu einem bestimmten Preis angeboten. Von ursächlicher Bedeutung ist dabei der zu erwartende Gewinn. Wirtschaftliche Güter sind von materieller/ sächlicher Natur. Daraus kann man ableiten, dass sie sichtbar, transportierbar und lagerfähig sind. Sie werden meist in Massen hergestellt, wobei ihre Produktion nicht an einen bestimmten Standort gebunden ist. Aus diesem Grund fallen die Herstellung der Güter und ihr entsprechender Verkauf zeitlich und örtlich auseinander (vgl. Finis Siegler 1997, S. 24).

4

Der Produktionsprozess, welcher durch eine Kombination von Anlagen, Maschinen, menschlicher Arbeitsleistung und Werkstoffe gekennzeichnet ist, gestaltet sich transparent. Somit können die Kosten, die durch die Herstellung verursacht werden, sehr genau einem erstellten Gut zugerechnet werden. Das ist für den Hersteller von großer Wichtigkeit, weil erkannt werden kann, ob sich der Verkauf des Guts zu einem bestimmten Preis rentiert. Um Güter preiswert herzustellen, werden in den Produktionsprozess Mechanisierungsmöglichkeiten einbezogen. Eine eindeutige begriffliche Definition von Dienstleistungen ist aufgrund einer ausgeprägten Heterogenität in diesem Bereich sehr schwierig. Häufig werden diese in Negation zu wirtschaftlichen Gütern beschrieben. So werden Dienstleistungen u. a. als nicht materiell und nicht lagerfähig beschrieben. Arnold systematisiert Dienstleistungen folgendermaßen:

Zunächst grenzt er persönliche und automatisierte Dienstleistungen voneinander ab. Eine Dominanz der menschlichen Leistung im Erstellungsprozess ist charakteristisch für persönliche Dienstleistungen. Im Unterschied dazu werden bei automatisierten Dienstleistungen wesentliche Bestandteile der Leistung von Automaten bzw. Maschinensystemen erbracht (z. B. Datenbanksysteme, Selbstbedienungsautomaten). Für die vorliegende Arbeit sind die persönlichen Dienstleistungen von Interesse, die sich sowohl sach- als auch personenbezogen gestalten können (vgl. Arnold 2003a, S. 219). Die sachbezogene Dienstleistung wird am Sachgut eines Nachfragers durchgeführt (Reifenwechsel beim Auto), während sie bei der personenbezogenen Dienstleistung direkt an der Person des Nachfragers (Soziale Arbeit, Beratungsgespräch) erbracht wird (vgl. Arnold 2003a, S. 216). Der Prozess der Herstellung wird durch die menschliche Arbeitskraft geprägt, er ist sehr personalintensiv. Andere Faktoren sind nachrangig auch von Bedeutung, wie z. B. die räumliche Ausstattung. Es wird behauptet, die Produktivität dieser personalintensiven Art der Leistungserstellung sei weder mess- noch kontrollierbar (vgl. Finis Siegler 1997, S. 24).

5

2.2 Besonderheiten sozialer Dienstleistungen

Ökonomisch betrachtet gehört die soziale Arbeit in den Bereich der Dienstleistungen, in die Kategorie der personenbezogenen Dienstleistungen (vgl. Punkt 2.1). Personenbezogene Dienstleistungen umfassen jedoch sehr unterschiedliche Bereiche. Für die Dienstleistungserstellung in der sozialen Arbeit muss eine Begrenzung vorgenommen werden, die in der Vokabel „personenbezogene soziale Dienstleistungen“ zum Ausdruck gebracht wird (vgl. Merchel 2001, S. 33). Das Adjektiv „personenbezogen“ kann jedoch weggelassen werden, da es bereits im Adjektiv „sozial“ enthalten ist. Die sozialen Dienstleistungen werden nur in Anspruch genommen, wenn besondere Umstände, deren Anlass ist ein soziales Problem ist, eine vorher nicht vorhandene Nachfrage erfordern. Z. B. dann, wenn das Verhalten eines Kindes Hilfen zur Erziehung erforderlich macht. Dieser Anlass grenzt sich zunächst von anderen Dienstleistungen ab. Durch diesen Umstand ist der Bedarf dieser Leistungen nicht genau vorherseh- und bestimmbar. Die sozialen Dienstleistungen weisen weitere Besonderheiten/Charakteristika im Vergleich zu anderen Dienstleistungen sowie zur Güterproduktion auf (vgl. u. a. Arnold 2003a S. 215 ff. - und Merchel 2001 S. 33 f.):

Es existiert keine Leistung im herkömmlichen Sinn, womit gemeint ist, dass z. B. ein fertiges Produkt als Ergebnis eines Herstellungsprozesses entsteht. Es spielen auch Sachleistungen (z. B. Räumlichkeiten) innerhalb der Leistungserstellung eine Rolle, doch die Kernleistung ist der Prozess innerhalb der Dienstleistung. Sie zeichnet sich also durch eine Immaterialität bzw. eine Intangibitlität aus, da sie weder sichtbar noch greifbar ist. Der Dienstleistungsempfänger ist dadurch nur bedingt in der Lage, die angebotene Dienstleistung und deren Nutzen einzuschätzen (vgl. Merchel 2001, S. 33).

Soziale Dienstleistungen sind durch eine Unteilbarkeit und Nicht-Speicherbarkeit gekennzeichnet. Die Produktion und Konsumtion erfolgen zeitgleich in einem Vorgang, der unter dem Uno-actu-Prinzip bekannt ist. Aufgrund dieser Tatsache, ist

6

eine soziale Dienstleistungserstellung auf Vorrat nicht möglich. Da der Bedarf dieser Leistungen ist nicht genau vorherseh- und bestimmbar ist, ergeben sich dadurch Probleme in der Kapazitätsplanung.

Es ist unabdingbar, dass ein externer Faktor (Klient/Kunde) in den Erstellungsprozess einbezogen wird. Dies geschieht in einer solchen hohen Intensität, dass der externe Faktor die Rolle des Koproduzenten einnimmt. Es ist notwendig, dass er für die Dauer der Erbringung der Dienstleistung zur Verfügung steht. Von Seiten des Klienten setzt dies ein Mindestmaß an Kooperationsfähigkeit und -willigkeit voraus (vgl. Finis Siegler 1997, S. 30). Aufgrund dieser Konstellation kann man die Schlussfolgerung ziehen, dass der Erfolg bzw. Misserfolg einer Leistung nicht eindeutig zurechenbar ist. Die Effizienz des Produktionsprozesses kann nicht exakt vorhergesagt werden und liegt nicht allein in der Verantwortung des Anbieters. „Der Konsument wird zum „Prosument“ und der Produzent zum „Koduzent““ (Trube 2001, S. 192). Das Zurechnungsproblem für die Ergebnisverantwortung ist aufgrund dieser Intransparenz nur schwer bzw. nicht zu lösen, zudem stellen sich die erhofften Ergebnisse manchmal nicht sofort, sondern erst zeitverzögert ein. Soziale Dienstleistungen werden an einer Person erbracht, somit ist die Leistungserstellung an einen Standort gebunden. Die räumliche Distanz zwischen Anbieter und Nachfrager sollte nicht zu groß sein, deshalb können soziale Dienstleister ihren Standort nicht beliebig wechseln. Sie müssen Maßnahmen ergreifen, um eine räumliche Distanz zwischen dem Nachfrager und dem Anbieter zu überwinden (vgl. Merchel 2001, S. 34).

Durch die hohe Individualität im Prozess der Leistungserstellung lassen sich soziale Dienstleistungen nur begrenzt standardisieren. Sie müssen variabel auf unterschiedliche Bedürfnisse der Nachfrager reagieren können. Im Gegensatz zu den meisten Konsumgütern kann die Qualität von sozialen Dienstleistungen nicht vor ihrer Erbringung beurteilt werden. Somit ist als weiteres Wesensmerkmal zu nennen, dass sie Erfahrungsgüter sind (vgl. Bäcker/Bispinck/Hofemann/Naegele 2000, S.

7

334). Der Nachfrager begibt sich in die „Obhut“ des Dienstleisters. Erst nach Beendigung der sozialen Dienstleistung „erfährt“ er deren Qualität. Der Nachfrager muss darauf vertrauen können, dass er die richtige Leistung erhält. Diese Konstellation macht soziale Dienstleistungen im hohem Maße zu Vertrauensgütern. Dieses Vertrauens- und Abhängigkeitsverhältnis tritt besonders dann auf, wenn der Klient wegen „fehlender Sachkenntnis und/oder wegen eingeschränkter Handlungs-und Entscheidungsfähigkeit den Profi [den Dienstleister] als „Agenten“ zur Spezifizierung der erforderlichen Einzelleistungen einsetzt“ (Bäcker/Bispinck/Hofemann/Naegele 2000, S. 334). Der Dienstleister bestimmt nach Vorgabe durch den Staat zugleich über das Angebot und die Nachfrage (vgl. Punkt 2.3). Er muss hinreichende Maßnahmen ergreifen, die vertrauensschaffende Wirkung haben. Abbildung 1 veranschaulicht zusammenfassend die signifikanten Unterschiede von wirtschaftlichen Gütern und (personenbezogenen) sozialen Dienstleistungen:

Abbildung 1. Signifikante Unterschiede von wirtschaftlichen Gütern und (personenbezogenen)

sozialen Dienstleistungen (eigene Darstellung)

8

2.3 Allokations- und Distributionssystem von Gütern und Dienst-leistungen

Vergleicht man die Allokation und Distribution von Sachgütern und Dienstleistungen im wirtschaftlichen Bereich mit den Dienstleistungen im sozialen Bereich, so lassen sich diverse Unterschiede erkennen. Güter und Dienstleistungen können auf verschiedene Weise angeboten werden, und zwar in Form von privaten, öffentlichen oder meritorischen Gütern und Dienstleistungen (vgl. Finis Siegler 1997, S. 31). Güter und Dienstleistungen werden zu privaten Gütern, wenn sie auf anonymen Märkten angeboten und nachgefragt werden. Sie werden vom Konsumenten als autonome Wirtschaftssubjekte erworben, um vorhandene Bedürfnisse zu befriedigen. Dies geschieht aufgrund ihrer individuellen Präferenzen und in Abhängigkeit vom zur Verfügung stehenden Einkommen (vgl. Finis Siegler 1997, S. 31). Zentrale Bezugsgröße zur Koordination zwischen Angebot und Nachfrage ist der Preis. Die Aneignung der privaten Güter vollzieht sich meist in Form von schlüssigen Tauschbeziehungen. Leistung und Gegenleistung sind direkt miteinander verbunden. Dass heißt, der Kunde (gleichzeitig Konsument und Zahler) bekommt nach einer Gegenleistung (do-ut-des-Prinzip), in Form der Bezahlung, vom Anbieter im Tausch das private Gut. Das schließt Dritte von der Bedürfnisbefriedigung aus, da auch die Eigentumsrechte am Gut/der Dienstleistung erworben werden (Finis Siegler 1997, S. 31). Private Güter werden individuell konsumiert, es gilt das Ausschlussprinzip. Ein Beispiel für öffentliche Güter ist die innere Sicherheit und die damit verbundene Terrorismusbekämpfung. Öffentlich vom Staat bereitgestellt, wird diesen Gütern ein kollektiver Nutzen unterstellt. Finanziert werden sie durch Steuerzahlungen, und somit durch die Allgemeinheit. Öffentliche Güter werden am Markt weder angeboten noch nachgefragt, jeder kommt in den Genuss dieser Güter, die auch Kollektivgüter genannt werden. Daher gilt bei ihnen auch nicht das Ausschlussprinzip. Sie produzieren externe Effekte, „d. h. sie stiften nicht nur einen individuellen, sondern auch einen sozialen Nutzen“ (Finis Siegler 1997, S. 32).

9

Als meritorische (lateinisch = verdienstlichte) Güter/Dienstleistungen werden diejenigen Leistungen bezeichnet, die zwar auf anonymen Märkten angeboten werden könnten, bei denen jedoch das Ergebnis der marktmäßigen Steuerung politisch beeinflusst wird. Der Staat will hierdurch ein bestimmtes Versorgungsniveau sicherstellen und nicht ausschließlich vom Markt bestimmen lassen. Meritorische Güter/Dienstleistungen sind zwischen privaten- und öffentlichen Gütern/Dienstleistungen angesiedelt. Für sie gilt auch das Ausschlussprinzip, jedoch werden sie im Wege politischer Entscheidungen zu quasi-öffentlichen Gütern gemacht (vgl. Finis Siegler 1997, S. 32). Als Beispiel kann man u. a. die Bereiche der medizinischen Versorgung und der Bildung anbringen. Konsumtätigkeiten bringen hier einen direkten individuellen Nutzen, zugleich aber auch einen indirekten Nutzen für die Allgemeinheit (Volksgesundheit, guter Bildungsstand einer Gesellschaft). Auch soziale Dienstleistungen sind aufgrund ihrer Zwitterstellung (sie sind gleichzeitig Individual- und Kollektivgut) meritorische Güter bzw. Dienstleistungen (vgl. Finis Siegler 1997, S. 32). Durch die Bereitstellung der sozialen Dienstleistungen greift der Staat in die Präferenzen der Klienten ein, da er letztlich festlegt, was angeboten wird. Der plausible Grund der Nutzung dieser Dienstleistungen liegt in der Unabhängigkeit von Geld, um einkommensschwache Bevölkerungsgruppen nicht zu benachteiligen. Soziale Arbeit z. B. richtet ihr Angebot häufig an benachteiligte Bevölkerungsgruppen (z. B. an hilfebedürftige Kinder und Jugendliche, Behinderte und ältere Menschen). Der Staat ist gesetzlich dazu verpflichtet, ihnen entsprechende Dienstleistungen (durch eine Meritorisierung) zur Verfügung zu stellen. Deutschland hat ein historisch gewachsenes System der sozialen Sicherung. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung hat die kommunale Politik die Aufgabe, die konkrete Erbringung der sozialen Leistung zu gewährleisten. „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).

10

Die Aneignung von sozialen Dienstleistungen vollzieht sich in Form von nicht schlüssigen Tauschbeziehungen. An diesen sind ein Leistungsempfänger, ein Leistungserbringer und die Kostenträger (hiermit ist der Staat, aber auch einzelne Spender, Vereine usw. gemeint) beteiligt. Der Leistungserbringer produziert die Dienstleistung in Zusammenspiel mit dem Leistungsempfänger, der hierauf einen Rechtsanspruch hat. Der Kostenträger fungiert als Finanzgeber für den Leistungserbringer. Somit steht der erbrachten Leistung keine unmittelbare Gegenleistung des Empfängers gegenüber (vgl. Arnold 2003c, S. 278). Durch diese Konstellation ist die Tauschbeziehung nicht schlüssig. Soziale Dienstleistungen werden entweder vom Staat in eigener Regie hergestellt, oder durch Organisationen ohne Erwerbscharakter (vgl. Punkt 2.4, Non-Profit-Unternehmen), die im Auftrag des Staats handeln.

2.4 Profit- und Non-Profit-Unternehmen

Wie der Name erkennen lässt, ist bei Profit-Unternehmen ein zu erwartender Gewinn der ausschlaggebende Grund für die Herstellung von Gütern bzw. Dienstleistungen. Sie arbeiten nach dem erwerbswirtschaftlichen Prinzip. Profit-Unternehmen konkurrieren untereinander um die Gunst der Nachfrager auf Märkten. Es muss ihnen gelingen, ihre Güter bzw. Dienstleistungen so zu gestalten, dass sie von den Konsumenten für deren Bedürfnisbefriedigung ausgewählt werden (vgl. Finis Siegler 1997, S. 39). Zu den Gestaltungsmöglichkeiten gehören der Preis, die Qualität oder ein angebotener Service. Je mehr die Güter bzw. Dienstleistungen den Kundenwünschen entsprechen, desto größer sind die Absatzchancen für ein Unternehmen. Damit Unternehmen Gewinne erzielen können, müssen sie ihre Produkte zu einem Preis absetzen, der über den Herstellkosten liegt (vgl. Finis Siegler 1997, S. 39). Profit-Unternehmen sind in unzähligen Branchen (z. B. in der Automobilindustrie, im Pharmazie- und Gesundheitsbereich) angesiedelt. Die Hoffnung, dass sich ein entsprechendes Wirken rentabel gestaltet, ist in fast allen Fällen der ausschlaggebende Tätigkeitsgrund.

11

Bei Non-Profit-Unternehmen ist ein zu erwartender Gewinn nicht der ausschlaggebende Grund für die Leistungserstellung. Es handelt sich hierbei nicht um gewinnorientierte Unternehmen. In diese Kategorie gehören z. B. Vereine, Wohlfahrtsverbände, Gewerkschaften oder Stiftungen. Sie finanzieren sich durch öffentliche Mittel, Spenden, Beiträge oder Gebühren.

Die freien Wohlfahrtsverbände übernehmen beispielsweise staatliche Aufgaben und sorgen „einerseits für eine Entlastung staatlicher Institutionen, andererseits bewahren sie den Bürger vor allzu intensiver staatlicher Einflussnahme auf seinen privaten Lebensbereich“ (Arnold 2003b, S. 197). Ihr Ziel ist das Erbringen von spezifischen Leistungen für Personen mit einem Bedarf an Hilfe. Daher ist eine Bedarfs-orientierung bei der Leistungserbringung vordergründig. Die Wohlfahrtsverbände haben durch jahrelange Erfahrung eine hohe Fachkompetenz in bestimmten sozialen Arbeitsfeldern entwickelt. Sie werden als Ratgeber bei entsprechenden politischen Entscheidungen herangezogen. Gleichzeitig versuchen sie durch Lobbytätigkeiten ebenfalls Einfluss auf die Politik zu nehmen.

Non-Profit-Unternehmen sind von vielfältiger Natur. Auf den Großteil von ihnen trifft zu, dass sie zwischen Staat und Markt im sogenannten intermediären Sektor angesiedelt sind, da sie weder zum öffentlichen noch zum privatwirtschaftlichen Sektor gehören (vgl. Arnold 2003b, S. 193).

12

Wie Abbildung 2 verdeutlicht, erfolgt die Regulation der Nachfrage weder ausschließlich durch den Markt noch durch den Staat. Es geschieht durch eine Kombination von Bürokratie, Solidarität und Markt:

Abbildung 2. Der Nonprofit-Sektor als intermediärer Bereich (Quelle: Arnold 2003b, S. 196)

13

2.5 Beschreibung ökonomischer Begrifflichkeiten aus dem Neuen

Steuerungsmodell

Zum Abschluss dieses Gliederungspunkts werden ökonomische Begrifflichkeiten definiert, die im weiteren Verlauf dieser Arbeit von großer Bedeutung sind.

2.5.1 Effektivität und Effizienz ! Effektivität

Unter Effektivität (Wirksamkeit) versteht man den Grad der Zielerreichung. Je effektiver man arbeitet, desto wirksamer ist eine Arbeit. Ziel ist es, das Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen zu optimieren. ! Effizienz

Unter Effizienz (Wirtschaftlichkeit) versteht man die Relation zwischen den eingesetzten Mitteln und dem Ergebnis der Arbeit. Es gilt mit minimalen Mitteln einen vorgegebenen Erfolg zu erzielen (Minimalprinzip), bzw. einen maximalen Erfolg mit vorgegebenen Mitteln (Maximalprinzip) zu erzielen.

2.5.2 Input, Output und Outcome ! Input

Unter Input wird der geld- oder mengenmäßige Einsatz von Mitteln (Ressourceneinsatz) verstanden, um Güter und Dienstleistungen zu produzieren. ! Output

Unter Output versteht man ein (messbares) Ergebnis, das aus einer Produktion von Gütern und Dienstleistungen entsteht. ! Outcome

Unter Outcome versteht man die Wirkung von Gütern oder Dienstleistungen. Es handelt sich folglich um ein Leistungsergebnis.

14

3 Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der

öffentlichen Verwaltung und dessen Auswirkung auf die

Sozialverwaltung

3.1 Kritikpunkte an der herkömmlichen Organisation der Verwaltung

Richtet man seinen Blick auf die Institution „öffentliche Verwaltung“ erfährt man sehr schnell, wie es um ihr Ansehen in der Öffentlichkeit bestellt ist. Die öffentliche Verwaltung ist kein gewinnorientiertes Unternehmen, sie ist jedoch per Gesetz verpflichtet, nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu handeln. Die Bürger möchten „value for money“, denn letztlich sind sie es, die die Verwaltung finanzieren. Mit knappen Mitteln soll ein bestimmter Erfolg erzielt werden. Es werden mit dieser Institution Begrifflichkeiten in Verbindung gebracht, die kein gutes Licht auf die Beschäftigten werfen. Haben wir nicht selbst schon einmal über die öffentliche Verwaltung gesagt, dass sie zu teuer, zu bürokratisch oder zu unmodern ist? Das Attribut der Bürgerfreundlichkeit wird ihr gänzlich aberkannt. Auch Experten gehen von der Notwendigkeit einer Modernisierung aus. Der deutschen Verwaltungsorganisation wird in wissenschaftlichen Erhebungen ein signifikanter Modernitätsrückstand im internationalen Vergleich diagnostiziert (vgl. Merchel/ Schrapper 1996, S. 8). Nachfolgend werden die Ursachen für die Kritik an der öffentlichen Verwaltung dargestellt.

Die Kritik an der bürokratischen Verwaltungsorganisation im deutschen Wohlfahrtsstaat ist durch eine lange Tradition und Kontinuität gekennzeichnet. Im Rahmen des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland ist es das Recht und die Pflicht der kommunalen Politik und Verwaltung, die örtlichen Angelegenheiten eigenverantwortlich zu organisieren und auszuführen (vgl. Grunow/ Grunow-Lutter 2000, S. 26). Aufgrund dieses weit gefassten Auftrags der Gestaltung von Lebensverhältnissen und der Daseinsvorsorge übernimmt die kommunale Ebene eine große Verantwortung für die Bürger. Kommunale Leistungen stehen in sehr

15

direktem Maße auf dem Prüfstand der sie beurteilenden Öffentlichkeit. Die Effektivität und Bürgernähe der konkret erbrachten Leistungen ist ein wesentlicher Legitimationsbestandteil für den Leistungshersteller (vgl. Grunow/Grunow-Lutter 2000, S. 26). Defizite in Form und Inhalt der erbrachten Leistung und der dafür eingesetzten Ressourcen werden sehr kritisch wahrgenommen. Im Laufe der Zeit nahm die Kritik an der Verwaltungsorganisation zu und somit erhöhte sich auch ein Modernisierungsdruck, wobei folgende Umstände von Bedeutung waren: Der vom Grundgesetz postulierte Rechtsstaat und der von ihm postulierte Sozialstaat führte zu einer Zunahme der potentiellen und faktischen Betroffenheit der Bürger durch die Verwaltung (vgl. Grunow 1988, S. 10). Die Planungs- und Steuerungsfunktionen des Staates haben zugenommen, bei denen es ständig kompliziertere Zusammenhänge, wie z. B. neuartige Typen von Problemlagen, verringerte finanzielle Handlungsspielräume und veränderte Erwartungshaltungen der Bürger, zu berücksichtigen gilt. Dadurch, dass immer mehr Bürger mit Verwaltungstätigkeiten in Berührung kamen, rückte das bürokratische Verwaltungshandeln in den Fokus einer breiten und zumeist kritischen Öffentlichkeit. Es gibt zwei unterschiedliche Bezugspunkte für die Bürokratiekritik. Die Verwaltung ist einerseits als gesellschaftlicher Problemlöser anerkannt, andererseits nimmt man ihr Dasein als Herrschaftsinstrument und Machtfaktor wahr. Die Leistungsfähigkeit der Verwaltung war mit dem Aufbau einer Herrschaftsstruktur verknüpft. Die kontinuierliche Bürokratiekritik, „die letztlich eine Staatskritik darstellt“, begründet sich insbesondere durch den Herrschaftscharakter der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft (Grunow 1988, S. 12). Um diese Machtposition zu legitimieren, muss in demokratischen Staaten ein Einverständnis der davon Betroffenen vorliegen. Die Legitimations-grundlagen können sich in verschiedenen gesellschaftlichen Entwicklungsphasen ändern. Insbesondere der Kontext der deutschen Vereinigung mit der Gegenläufigkeit von weitreichenden gesellschaftlichen Umwälzungen bei geringen Ressourcen und die zunehmende Globalisierung erforderte eine Neubestimmung der Rolle des Staates und seiner Verwaltung (vgl. Naschold/Bogumil 1998, S.71).

16

Es war der Verdienst von Max Weber (1864-1920), eine Herrschaftssoziologie als Grundmuster bürokratischer Organisationen zu entwickeln. Bis vor einiger Zeit war die Verwaltung nach den Grundsätzen einer rationalen Bürokratie nach dem Max Weber Prinzip organisiert, die als effektivste Form der Erledigung von Verwaltungsaufgaben galt. Die Merkmale dieser bürokratischen Organisation lassen sich folgendermaßen charakterisieren (vgl. Hill 1997, S. 65 ff.): ! Hauptamtliches, qualifiziertes, alimentiertes Personal ! Trennung von Amt und Person

! Hierarchische Über- und Unterordnung von Dienstposten mit entsprechenden Weisungs- und Kontrollbefugnissen ! Formal festgelegte Arbeitsteilung und Spezialisierung ! Eindeutige Kompetenzregelung

! Strenge Regelgebundenheit (Recht und Gesetz) bei der Aufgabenerledigung ! Aktenmäßigkeit und Schriftlichkeit des Verwaltungshandelns Die Steuerung der Verwaltung gestaltete sich „input-orientiert“, d. h. das Handeln der Verwaltung wurde durch Vorgabe von Stellen und Sachmitteln gesteuert. Dieses Organisationsmodell hatte sich über Jahre für die Bewältigung von voraussagbaren und gleichgelagerten Sachverhalten bewährt. Doch dieses klassische Verwaltungsmodell hatte die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit überschritten. Immer umfangreichere Leistungsmängel des herkömmlichen Organisationsmodells offenbarten sich. Die Aufgabenerfüllung durch die Verwaltung erwies sich mehr und mehr als ineffizient. Die Hauptmängel der klassischen Konzeption wurden in der Steuerung der Verfahren (Regelsteuerung), in der funktionalen Arbeitsteilung nach dem Verrichtungsprinzip bei starker Hierarchisierung, im Mangel prozesskettenbezogener Kooperation und im Fehlen eines strategischen Managements gesehen (vgl. Naschold/Bogumil 1998, S. 79).

Beispielhaft sei erwähnt, dass für die Erreichung der Sachziele die ausführenden Stellen verantwortlich waren. Hierfür benötigten sie Ressourcen in Form eines

17

Budgets. Die zentralen Instanzen trugen hierfür die Verantwortung. Durch eine getrennte Fach- und Ressourcenverantwortung waren die Inhalte und Ergebnisse des Verwaltungshandelns häufig nicht transparent, zudem war ein Bewusstsein für die Kosten von konkreten Leistungen kaum vorhanden. In der Gestaltung des Budgets lag eine Ursache für die Unterstellung einer ineffizienten Aufgabenerfüllung durch die Verwaltung. Der Basiswert für ein Budget war der Referenzwert des Vorjahres. In erster Linie war es also nicht an Leistungen oder Wirkungen gekoppelt. In diesem Zusammenhang spricht Banner von einem System der „organisierten Unverantwortlichkeit“, welches nicht die optimale Leistung, sondern den maximalen Ressourcenverbrauch belohnt (vgl. Banner 1991, S. 7). Die Mittel durften auch nicht auf andere Haushaltsstellen übertragen werden, was eine flexible Handhabung nicht zuließ. Je nach Haushaltslage wurde das Budget um einen bestimmten Prozentsatz angehoben oder gekürzt (Rasenmähermethode). Regelmäßig überkam die Verwaltung zum Jahresende das „Novemberfieber“. So wurden noch zahllose Ausgaben mit der Absicht getätigt, Haushaltsreste nicht verfallen zu lassen bzw. zurückführen zu müssen (vgl. Trube 2001, S. 196). Zudem wollte man eine Anpassung der Mittel im Folgejahr umgehen, welche sich dann auf niedrigere Ausgaben gründete. Speziell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ist es mit den Begriffen “Tilburg“ und “Neues Steuerungsmodell“ gelungen, richtungsweisende Veränderungsprozesse in der Kommunalverwaltung einzuleiten. Die KGSt stellt sich auf ihrer Website folgendermaßen dar: „Die KGSt ist der Verband für kommunales Management. Sie wurde am 01. Juni 1949 in

Köln als Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung gegründet und ist

eine dienstleistungsorientierte Fachorganisation der Städte, Gemeinden und Kreise, die

unabhängig vom Staat und den politischen Parteien arbeitet. Die KGSt hat rund 1600

3.1.1 Das Tilburger Modell und dessen Übertragung auf deutsche

Verhältnisse

18

Das Neue Steuerungsmodell ist eine Modernisierungsstrategie für Kommunalverwaltungen. Durch seine Einführung sollen die o. g. Problemlagen beseitigt werden. Den deutschen Kommunen wurde das Modell vor allem von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) angeboten. Das Neue Steuerungsmodell hat seinen Ursprung in den Niederlanden, und zwar in der Stadt Tilburg. Dort unternahm man 1985 den Schritt, die Stadtverwaltung zu reorganisieren. In ihrem Bericht 12/1992 schildert die KGSt das niederländische Reformprojekt aus deutscher Sichtweise und so erreichte das „Tilburger Modell“ bei den deutschen Kommunalreformern große Bekanntheit. Die Stadt wurde ausgewählt, da das dort entwickelte Finanzsteuerungssystem „den höchsten vorfindbaren Grad an instrumenteller Geschlossenheit und Unternehmensähnlichkeit aufweist“. (KGSt-Bericht 5/1993, S. 24).

In Tilburg war lange Zeit ein zentralistisches Verwaltungsmodell vorherrschend. Es besagte, dass die Politik die Verwaltungstätigkeiten festsetzt und diese sowohl im Großen als auch in den Details selbst steuert. Dies geschah über Einzelanweisungen, die ein strikt hierarchisch organisierter Verwaltungsapparat auszuführen hatte. Im Laufe der Zeit wurde die Verwaltung mit immer umfangreicheren und veränderten Aufgabenfeldern konfrontiert. Durch ein Größenwachstum der Verwaltung wurde versucht, den geänderten Anforderungen zu begegnen. Das Verwaltungshandeln wurde hierdurch jedoch immer teurer und langsamer. Die Stadt Tilburg war insgesamt in einer angespannten finanziellen Lage, die defizitäre Verwaltung verschlimmerte diese Situation. Rückblickend kann dieser Umstand als ausschlaggebender Faktor für die Reorganisierung der Verwaltung betrachtet werden. In dem Maße, wie die kommunalen Einkünfte geringer wurden, wuchs in Tilburg die Nachfrage nach wirtschaftlich verantwortlichen Handeln durch die Verwaltung ( vgl. Kosten 1996, S. 21).

In der Verwaltungsreform von Tilburg findet seit 1985 eine deutliche Akzentuierung der Verwaltungsstruktur hin zur Implementierung betriebswirtschaftlicher Elemente statt. Die öffentliche Verwaltung sollte stärker betriebswirtschaftliche Größen berücksichtigen. Im Mittelpunkt der Überlegungen standen Begrifflichkeiten wie

19

Kontraktmanagement, Kompetenz-Dezentralisierung, Management-Berichte und Controlling. Kontraktmanagement avancierte in Tilburg zum Schlüsselbegriff, der alle Neuerungen symbolisiert (vgl. Kosten 1996, S. 23). Dies erforderte eine Kulturveränderung in der gesamten Organisation. Im Mittelpunkt der Reform stand ein neues Leitbild. Die Stadtverwaltung verstand sich als Dienstleistungsunternehmen mit einer entsprechenden Organisationsstruktur, welches seine Leistungen kundenorientiert zu erbringen hat (vgl. Mix 1996, S. 13). Das Tilburger Modell beschränkt sich nicht ausschließlich auf die Binnen-organisation der Verwaltung. Auch der Politik wurde eine neue Rolle zugewiesen. Die Abkehr von der ursprünglichen Verwaltungsorganisation sah zusätzlich eine deutliche Trennung von Politik und Verwaltung vor. Dadurch wurde der Abschied vom verwaltungszentrierten Denken eingeleitet (vgl. Kosten 1996, S. 22). Neue Fachbereiche wurden gegründet. Jeder Bereich war nunmehr für eine bestimmte Aufgabe (für ein Produkt) zuständig. Von Seiten der Politik und der Verwaltungsspitze erhielten diese Bereiche eine größere Handlungsfreiheit mit der Auflage, stärker ergebnisorientiert zu arbeiten. Den Direktoren der Fachbereiche wurde die Verantwortung für den Input, den Prozess der Leistungserstellung und den Output übertragen (vgl. Mix 1996, S. 14). In den Mittelpunkt des Verwaltungs-handelns rückten Effizienz- und Effektivitätsgesichtspunkte. In Kontrakten wurden Absprachen zwischen der Politik und den verantwortlichen Leitungen der Fachbereiche über Aufgabenstellung und angestrebte Resultate vereinbart. Hierfür wurde den Fachbereichen ein entsprechendes Budget zur Verfügung gestellt. Die größere Handlungsfreiheit wurde den Fachbereichen unter der Prämisse gewährt, dass sie regelmäßig Bericht erstatten sollten. Die Verwaltungsreform in Tilburg war kein Selbstläufer, sondern ein langan-dauernder und

stetiger Prozess. Auf Modellversuche wurde in Tilburg verzichtet. Von Anfang an wurden

alle Bereiche der Tilburger Verwaltung in diesen Reorganisationsprozess einbezogen.

Politiker, Verwaltungsspitze und Mitarbeiter mussten gleichermaßen mitarbeiten.

Das Modell wurde flexibel gehandhabt, Erfahrungen wurden analysiert und verarbeitet, so dass das Modell ein regelrechtes Eigenleben entwickelte.

20