Mehr Steuerautonomie durch weniger Verbund - Die Gemeinschaftsteuern auf dem Prüfstand

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Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  2

2  Die deutsche Finanzverfassung Ein Verbundsystem  3

2.1  Definition Verbundsystem  3

2.2  Die Entwicklung in Richtung Verbundsystem  4

2.3  Status Quo der Ertrags- und Gesetzgebungskompetenzen  5

3  Die deutsche Reformdebatte zwischen ungebundenem Trennsystem und Status Quo  6

3.1  Pro und Kontra des Status Quo  6

3.1.1  Allokative Aspekte 6  

3.1.2  Finanzbedarf zwischen Bund und Ländern und Stabilitätspolitik 7  

3.1.3  Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und Distribution 8  

3.2  Auswirkungen eines Steuerwettbewerbs  9

4  Alternativen zum bisherigen System 11  

4.1  Rückkehr zum Trennsystem als Alternative 12  

4.2  Ausgestaltung eines Zuschlagsystems 13  

4.3  Konsequenzen eines Zuschlagsmodells 14  

5  Zusammenfassung 16  

6  Abbildungen 17  

  Abbildung 1: Der Übergang vom Trenn- zum  Verbundsystem.....................................................................17

  Abbildung 2: Verteilung des Steueraufkommens nach Ebenen  2002...........................................................17

  Abbildung 3: Aufteilung Ertragshoheit 2002 17  

  Abbildung 4: Kassenmäßige Steuereinnahmen des Bundes der Länder und Gemeinden (in Mio DM)18  

  Abbildung 5: Die prozentuale Steuerverteilung im Neuverschlag nach Lenk Schneider 18  

7  Quellenverzeichnis 19  

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1 Einleitung

Der deutsche Föderalismus ist in den letzten Jahren vermehrt Gegenstand sowohl politi-

scher als auch wissenschaftlicher Auseinandersetzungen geworden. Während die Dis-

kussionen um die Neugliederung der Länder oder die Abschaffung des Bundesrates so

schnell wieder verschwanden, wie sie in der Öffentlichkeit aufgeflammt waren, reißen

Forderungen nach einer grundlegenden Reform der Finanzverfassung jedoch nicht ab.

Die Kritik richtet sich hier vor allem gegen die zunehmende Verflechtung von Ausga-

ben- und Einnahmekompetenzen von Bund und Ländern sowie gegen die geringe n

Möglichkeiten der Länder, eine eigenständige Finanzpolitik zu betreiben. Gemein-

schaftsteuern, Mischfinanzierungen und Länderfinanzausgleich machen Wettbewerb

zwischen den einzelnen Ländern nahezu unmöglich und lassen Deutschland im Ver-

gleich zu anderen föderalistischen Staaten als einen „Pseudoföderalismus“ 1 erscheinen. Im Mittelpunkt der Reformdebatte steht deshalb die Forderung, den ‚cooperative federa-

lism’ durch das Konzept des ‚competitive federalism’ abzulösen.

Voraussetzung für mehr Wettbewerb zwischen den einzelnen Ländern sind mehr Kom-

petenzen sowohl bei den Ausgaben als auch bei den Einnahmen. Gerade bei letzterem

wird den Ländern jedoch fast jede Möglichkeit genommen, eine eigene Steuerpolitik zu

betreiben. Die wichtigen Steuern sind mittlerweile alle zu Verbundsteuern geworden

und bis auf die Gewerbe- und Grundsteuer gibt es in Deutschland kaum regionale Un-

terschiede, da nahezu alle Steuern bundeseinheitlich geregelt sind. Mit der Frage nach

mehr Wettbewerb zwischen den Ländern ist deshalb eine Auseinandersetzung um eige-

ne Besteuerungsrechte der Länder unausweichlich. „Angesichts der im Verhältnis zu

den großen Verbundsteuern untergeordneten quantitativen Bedeutung der reinen La n-

dessteuern wird aber wohl eine Steuerautonomie der Länder erst dann ein substantielles

Ausmaß aufweisen, wenn sie die Umsatzsteuer oder die Einkommensteuer mit einbe-

zieht.“ 2 Letztlich geht es also darum, das bestehende System der Gemeinschaftsteuern einer kritischen Betrachtung zu unterziehen und mögliche Alternativen zu diesem Ver-

bundsystem aufzuzeigen.

Inhalt der folgenden Ausführungen soll es deshalb sein, die bestehende Finanzverfas-

sung im Kontext des Verbundsystems herauszustellen (2). Im Anschluss daran werden

1 Baretti et. al. (2000): Der deutsche Föderalismus auf dem Prüfstand: Vorschläge zu einer effizienteren

Gestaltung. In: ifo Schnelldienst 28-29/2000, 53. Jahrgang, S. 26.

2 Büttner, Thiess/ Schwager, Robert: Länderautonomie in der Einkommensteuer: Konsequenzen eines

Zuschlagsmodells, ZEW - Discussion Paper 00-50, Oktober 2000, S. 3.

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sowohl Vorteile als auch Defizite der bestehenden Gemeinschaftsteuern aufgezeigt (3.2)

sowie Auswirkungen eines Steuerwettbewerbs erläutert. Im vierten Kapitel sollen

schließlich Alternativen zum bestehenden System dargestellt werden. Besonderer Auf-

merksamkeit soll hier dem Zuschlagsystem geschenkt werden. Abschließend sollen die

gewonnen Erkenntnisse im fünften Kapitel zusammengefasst werden.

2 Die deutsche Finanzverfassung – Ein Verbundsystem?

2.1 Definition Verbundsystem

Zur Aufgabe eines Staates gehört die Bereitstellung von öffentlichen Gütern. Entgegen

privaten Gütern erfolgt ihre Finanzierung jedoch nicht über ein dem Marktpreis entspre-

chendes Entgelt, sondern wird entweder durch Steuern oder andere Abgabenarten (Ge-

bühren, Be iträge) finanziert. Wo die Güter bereitgestellt werden, hängt nun davon ab,

wie ein Staat aufgebaut ist. In seiner extremen Form können die Leistungen auf einer

einzigen zentralen Ebene angeboten werden. In einem föderalen Staat wie der Bundes-

republik Deutschland werden die Aufgaben sowohl auf der zentralen Ebene (Bund) als

auch auf den dezentralen Ebenen (Bundesländer) wahrgenommen.

In einem mehrstufigen System stellt sich nun die Frage, wie die jeweiligen Aufgaben

finanziert, d.h. auf welche Weise Steuern erhoben werden. Die Wissenschaft unter-

scheidet zwei extreme Formen von Steuersystemen: das Trennsystem und das Verbund-

system. In einem Trennsystem werden den einzelnen Gebietskörperschaften (Bund,

Lä nder, Gemeinden) jeweils eigene Steuern zugesprochen. Am radikalsten ist hier ein

ungebundenes Trennsystem. Es bedeutet, „dass jedes Bundesland nach eigenem Belie-

ben Steuern erheben dürfte, selbst solche, die schon auf der Bundesebene existieren“ 3 , während in einem gebundenen Trennsystem die Besteuerung verschiedener Bemes-

sungsgrundlagen ausgeschlossen und eindeutig einer Ebene zugewiesen ist. Im Gege n-

satz dazu werden in einem Verbundsystem „die von Wirtschaft und Bürgern zu zahlen-

den Steuern «in einen Topf geworfen» und dann auf Bund, Länder und Gemeinden

nach einem bestimmten Schlüssel verteilt.“ 4

Zwischen diesen beiden Formen existieren nun natürlich auch Mischformen, die sowohl

Elemente des Verbundsystems als auch Elemente des Trennsystems enthalten. Aufbau-

3 Büttner/ Schwager (2000), S. 3.

4 Arndt, Hans-Wolfgang: Wege zur Stärkung der Finanzkraft von Ländern und Kommunen. Arbeitspapier

Nr. 40/200, Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), Sankt Augustin 2001, S. 15.

4

end auf diesen Ausführungen soll deshalb eine Einordnung der deutschen Finanzverfas-

sung erfolgen.

2.2 Die Entwicklung in Richtung Verbundsystem

Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im finanziellen Bereich wird in

den Artikeln 104a bis 108 des Grundgesetzes geregelt. Sie bilden die so genannte Fi-

nanzverfassung und damit einen der tragenden Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ord-

nung. 5 Seit ihrem in Kraft treten 1949 ist die Finanzverfassung mehrmals überarbeitet worden und hat so ihr ursprüngliches Gesicht in wesentlichen Punkten verloren. Das

Grundgesetz von 1949 sah bei den öffentlichen Einnahmen eine klare Trennung zw i-

schen Bundes- und Landessteuern vor (Art. 105, 106 GG a. F.). Bundessteuern waren

insbesondere die örtlich nicht zurechenbaren Steuern wie Umsatz-, Verbrauchsteuern

und Zölle. Einkommen- und Körperschaftsteuer standen exklusiv den Ländern zu. 6 Da-

mit ließ sich die damalige Finanzverfassung als gebundenes Trennsystem 7 definieren und war weitgehend auf Steuerautonomie ausgerichtet. (vgl. Abb. 1)

Die durch den Druck der Alliierten zustande gekommene Trennung der Steuerquellen

war jedoch von Anfang an so konstruiert, dass das Trennsystem nicht von Dauer sein

konnte. Zum einen schöpfte der Bund seine konkurrierende Gesetzgebungshoheit im

Bereich der Steuern voll aus und zum anderen wurde sehr bald auf die Möglichkeit zu-

rückgegriffen, mittels zustimmungspflichtigem Gesetz einen Teil des Länderaufkom-

mens aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer zur Deckung der Bundesausgaben zu

beanspruchen. Damit war zwar formal ein steuerliches Trennsystem errichtet, de facto

wurde aber von Anfang an ein Verbundsystem begründet. 8 Mit der Finanzrefo rm von 1969 wurde schließlich auch die Umsatzsteuer den Gemeinschaftssteuern zugeführt,

was zur Realisierung des „großen Steuerverbundes“ führte und die Finanzverfassung

maßgeblich verändert hat.

5 Vgl. Henneke, Hans-Günter: Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung : ein systematische Darstel- lung, 2.Auflage, Heidelberg: Müller, 2000, S. 11f.

6 vgl. Blankart, Charles B.: Öffentliche Finanzen in der Demokratie: eine Einführung in die Finanzwis- senschaft, 3. Auflage – München : Vahlen, 1998, S. 549.

7 Es handelt sich um ein gebundenes Trennsystem, da eine konkurrierende Inanspruchnahme der gle ichen Bemessungsgrundlage durch verschiedene Ebenen ausgeschlossen wird. Vgl. Blankart, Charles B.: Die

schleichende Zentralisierung der Staatstätigkeit: Ein Fallstudie, Zeitschrift für Wirtschafts - und Sozia l-

wissenschaften 119, S. 334.

8 Tatsächlich musste der Bund bereits 1951 27% des Aufkommens der Einkommen- und Körperschafts-

teuer für sich beanspruchen. Vgl. Kommission für die Finanzreform: Gutachten über die Finanzreform in

der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1966, S. 57.

5

2.3 Status Quo der Ertrags- und Gesetzgebungskompetenzen

Allgemein wird die Verteilung des Steueraufkommens in Deutschland als Mischsystem bezeichnet, da es sowohl Elemente des Trennsystems (Art. 106 Abs. 1 und 2 GG) als auch Elemente des Verbundsystems (Art. 106 Abs. 3-7 GG) enthält. Wie Abbildung 3 jedoch verdeutlicht, besteht in diesem System eine klare Asymmetrie zugunsten des Verbundsystems. Fast drei Viertel des Steueraufkommens werden zunächst einem glo- balen Etat zugeordnet und dann entsprechend festgelegter Quoten auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt. Die ergiebigsten deutschen Steuern, die gleichzeitig auch zu den Gemeinschaftsteuern gehören, sind die Lohn- und Einkommensteuer sowie die Umsatz- steuer. Sie bildeten im Jahr 2002 über 60% des Steueraufkommens (vgl. Abb. 2). Nur für etwa ein Viertel der Steuern gilt heute das Trennsystem, wobei das Aufkommen bei

den reinen Landessteuern 9 lediglich 4% des Gesamtsteueraufkommens beträgt.

Des Weiteren werden alle Steuern mit Ausnahme der landesgesetzlich geregelten Spie l- bankabgabe durch Bundesgesetze geregelt. Für die Grund- und Gewerbesteuer legen die Gemeinden lediglich die Hebesätze fest. Der Bund hat also weitgehend von der Mög- lichkeit der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht und den Ländern ist da- mit kein Raum für eine eigene Steuergesetzgebung geblieben (Art. 105 Abs. 2 GG).

Es bleibt also festzuhalten, dass sowohl die Ertrags- als auch die Gesetzgebungskompe- tenzen bei den Ländern sehr stark eingeschränkt sind. Die Einflussmöglichkeiten be- schränken sich größtenteils auf die Beteiligung im Bundesrat. Vo n einer Steuerautono- mie und damit Wettbewerb zwischen den Ländern kann damit nicht die Rede sein. Wei- terhin wird deutlich, dass eine Neuorientierung in Richtung ‚competitive federalism’ nicht ohne Veränderungen bei den Gemeinschaftssteuern zu machen ist, da die quantita- tive Bedeutung der reinen Landessteuern zu gering ist. Letztlich stellt sich also zunächst die Frage, welche Argumente für eine Ausweitung des Trennsystems (weniger Ver- bundsteuern, mehr Steuerautonomie für die Länder) und welche für eine Beibehaltung des bisherigen Systems sprechen.

9 Zu ihnen zählen die Erbschaftsteuer, Grunderwerbsteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Rennwett- und Lotterie-

steuer, Feuerschutzsteuer und Biersteuer.